Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00045

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4.

Abteilung

VB.2012.00045

Urteil

der 4. Kammer

vom 28. August 2012

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso

Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin

Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.

In Sachen

A

vertreten durch

Rechtsanwälte B und C

Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeinde X,

vertreten durch Rechtsanwälte D und E

Beschwerdegegnerin

betreffend

Entschädigung für Abend- und Wochenendarbeit,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A trat am 1. Januar 2001 als Stellvertreterin des

Gemeindeschreibers in die Dienste der Gemeinde X ein. Ihre Tätigkeit umfasste

unter anderem die Teilnahme an ausserhalb der ordentlichen Arbeitszeit

liegenden Sitzungen der Behörden und die Mitwirkung im Wahlbüro. Diese

Tätigkeiten wurden A nicht als Arbeitszeit angerechnet, sondern mittels Sitzungsgeld

bzw. Wahlbüroentschädigung vergütet.

Das Arbeitsverhältnis von A endete im Jahr 2010. Im

Zusammenhang mit den Umständen der Auflösung erhoben sowohl A als auch die

Gemeinde X finanzielle Ansprüche, worüber Letztere am 14. Juni 2010 eine

Verfügung erliess. Den dagegen erhobenen Rekurs wies der Bezirksrat Z am

27. Oktober 2011 ab; dieser Entscheid ist rechtskräftig.

Neben vorgenanntem Verfahren machte A mit Schreiben vom

13. April 2010 gegenüber der Gemeinde X geltend, ihr stünden wegen

unzureichender Abgeltung von Überzeit und Wochenendarbeit Ansprüche im Umfang

von ca. Fr. 30'000.- zu. Mit Schreiben vom 31. Mai 2010 erhöhte sie

diese Forderung auf ca. Fr. 33'000.- und wies darauf hin, dass zur

genaueren Berechnung noch diverse Unterlagen fehlten. Ende Juni 2010 leitete A

im Betrag von Fr. 100'000.- eine Betreibung gegen die Gemeinde X ein. Der

Gemeinderat X wies die geltend gemachten Ansprüche von A mit Beschluss vom

29. November 2010 ab (Dispositiv-Ziff. 1).

Erwägungen

II.

A liess dagegen am 3. Januar 2011 rekurrieren und

beantragen, die Gemeinde X sei unter Entschädigungsfolge zu verpflichten, ihr

für am Abend und am Wochenende geleistete Arbeit Fr. 34'000.- brutto

(Schätzung) zuzüglich 5 % Zins ab mittlerem Verfall zu bezahlen; es sei

ihr zur ergänzenden Bezifferung und Begründung ihres Anspruchs durch den

Bezirksrat Frist anzusetzen, sobald die Gemeinde X sämtliche dafür notwendigen

Unterlagen vorgelegt habe. Ausserdem sei dieses Verfahren mit dem Verfahren […]

zu vereinigen und die Befragung von Auskunftspersonen sei vom Bezirksrat

parteiöffentlich durchzuführen. Nach Gewährung eines doppelten

Schriftenwechsels wies der Bezirksrat Z den Rekurs mit Beschluss vom

2.

Dezember 2011 ab (Dispositiv-Ziff. I) und sprach der Gemeinde X in

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. III eine Parteientschädigung zu.

III.

A liess am 20. Januar 2012 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht führen und Folgendes beantragen:

"1. Das

Verfahren sei zu sistieren, bis eine der Parteien die Wiederaufnahme verlangt.

2. Der

Beschluss des Bezirksrats Z vom 2. Dezember 2011 sei aufzuheben und die

Beschwerdegegnerin zu verpflichten, der Beschwerdeführerin den Betrag von

Fr. 33'700.- auszurichten, zuzüglich 5 % Zins ab mittlerem Verfall.

3. Unabhängig

vom Entscheid über Antrag Nr. 2 sei Dispositiv-Ziff. III des angefochtenen

Entscheids auf jeden Fall aufzuheben.

4. Alles unter

Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerin."

Der Bezirksrat Z verzichtete mit Eingabe vom

24. Februar 2012 auf Vernehmlassung. Mit Beschwerdeantwort vom

28. März 2012 beantragte die Gemeinde X, die Beschwerde sei unter

Entschädigungsfolge vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Mit Replik vom 11. Mai 2012 zog A das Gesuch um Sistierung unter Aufrechterhaltung

der übrigen Anträge zurück. Mit weiteren Eingaben der Gemeinde X vom

18. Juni 2012 und von A vom 13. Juli 2012 wurde an den eigenen Anträgen

festgehalten. Schliesslich erklärten die Parteien mit Eingaben vom

19. Juli 2012 und 25. Juli 2012, auf weitere Stellungnahmen zu verzichten.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Das

Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit

§ 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Für Beschwerden gegen erstinstanzliche

Rekursentscheide eines Bezirksrats etwa betreffend Forderungen gegen eine

politische Gemeinde aus einem Arbeitsverhältnis ist die Zuständigkeit gemäss § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 und 3, 19b Abs. 2

lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG gegeben.

1.2 Die

Beschwerde hat einen Fr. 20'000.- überschreitenden Streitwert, weshalb darüber

nach § 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c

e contrario VRG in Dreierbesetzung zu entscheiden ist.

1.3 Die

Beschwerdegegnerin macht geltend, auf Beschwerdeantrag 2 lasse sich insofern

nicht eintreten, als dieser den Betrag von Fr. 30'000.- überschreite, weil

dies eine Änderung des Sachbegehrens darstelle. Gegenstand einer

verwaltungsgerichtlichen Beschwerde kann nur bilden, was bereits im

vorinstanzlichen Verfahren Streitgegenstand war oder hätte sein sollen

(§ 52 Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 1 VRG; dazu Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 52 N. 3 ff.). Der

Streitgegenstand des vor­instanzlichen Verfahrens bestimmt sich zum einen durch

den Inhalt der Ausgangsverfügung und zum anderen durch die im Rekursantrag

enthaltene Rechtsfolgebehauptung, hingegen nicht durch die rechtliche

Begründung des Rekursantrags (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28

N. 86 f.).

Sowohl der Ausgangsverfügung als auch dem Rekurs- und

Beschwerdeverfahren liegt die Frage der Entschädigung von Abend- und

Wochenendeinsätzen der Beschwerdeführerin in den Jahren 2005 bis 2010 zugrunde.

Es trifft zwar zu, dass die Beschwerdeführerin im Rahmen der Vorverhandlungen

mit der Beschwerdegegnerin ihren geltend gemachten Anspruch zunächst mit

ungefähr Fr. 30'000.- und alsdann mit ungefähr Fr. 33'000.-

bezifferte. Sie wies indes auch immer darauf hin, dass ihr bei der Beschwerdegegnerin

vorhandene Unterlagen fehlten, um sich auf eine genaue Bezifferung des Anspruchs

festzulegen. Wenn die Beschwerdeführerin alsdann im Rekursverfahren ihren Anspruch

neu mit Fr. 34'000.- bezifferte, liegt dies durchaus noch im Bereich der

geltend gemachten Unschärfe. Die im Beschwerdeverfahren erfolgte Reduktion der

Forderung auf Fr. 33'700.- zuzüglich Zins erweist sich ohne weiteres als

zulässig (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 5).

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde vollumfänglich einzutreten.

1.4 Die

Beschwerdegegnerin beantragt weiter, Beilage 4 der Replik sei aus dem

Recht zu weisen, weil es sich dabei um ein illegal beschafftes Beweismittel

handle. Dabei geht es um ein Schreiben des bis Ende 2008 tätigen früheren

Gemeindeschreibers der Beschwerdegegnerin, welcher im Wesentlichen bestätigt,

dass die Beschwerdeführerin sich gegenüber der Entschädigungspraxis der

Beschwerdegegnerin wiederholt ablehnend geäussert habe.

Die Beschwerdegegnerin bringt als Begründung ihres Antrags

vor, die Beschwerdeführerin habe den ehemaligen Gemeindeschreiber als

Auskunftsperson ins Verfahren eingeführt, weshalb es ihr untersagt gewesen sei,

mit diesem Kontakt aufzunehmen, denn damit sei die unbefangene Abnahme des

angebotenen Beweismittels verunmöglicht worden. Die Aussagen des ehemaligen

Gemeindeschreibers bewegten sich zudem im Grenzbereich zur Amtsgeheimnisverletzung,

weil er geheime Behördeninformationen und den Inhalt geheimer

Gemeinderatssitzungen preisgebe. Es stelle sich deshalb die Frage, ob es sich

bei Replikbeilage 4 um ein illegal beschafftes Beweismittel handle,

welches aus dem Recht zu weisen wäre.

Dass die schriftlichen Aussagen des ehemaligen

Gemeindeschreibers eine Amtsgeheimnisverletzung im Sinn von Art. 320 des

Strafgesetzbuchs (StGB, SR 311.0) darstellen könnten, erscheint mehr als

zweifelhaft. Dafür bedürfte es in objektiver Hinsicht zum einen eines

berechtigten Geheimhaltungsinteresses der Beschwerdegegnerin und dürften zum

anderen keine Rechtfertigungsgründe – worunter namentlich die Wahrung anderer

berechtigter Interessen fällt – vorliegen (vgl. Niklaus Oberholzer, Basler

Kommentar, 2007, Art. 320 StGB N. 7 und 15). Die Beschwerdegegnerin

begründet ihre Ablehnung einer Entschädigung unter anderem damit, die

Beschwerdeführerin habe die Sitzungsgelder widerspruchslos entgegengenommen, es

fänden sich keine Hinweise, dass sie die Rechtswidrigkeit dieser Praxis gerügt

habe. Auch die Vorinstanz folgt ohne Befragung des ehemaligen

Gemeindeschreibers dieser Argumentation und begründet ihren abweisenden Entscheid

im Wesentlichen damit, die Beschwerdeführerin habe die Entschädigungspraxis der

Beschwerdegegnerin akzeptiert. Die Beschwerdegegnerin hält ihre Behauptung, die

Beschwerdeführerin habe der Entschädigungspraxis zugestimmt, auch im

Beschwerdeverfahren aufrecht. Der Versuch der Beschwerdegegnerin, den

anerbotenen Gegenbeweis mit Verweis auf das Amtsgeheimnis zu verhindern,

erscheint unter diesen Voraussetzungen rechtsmissbräuchlich. Ein berechtigtes

Geheimhaltungsinteresse der Beschwerdegegnerin besteht deshalb – jedenfalls im

Rahmen des vorliegenden Verfahrens – nicht. Darüber hinaus hat vorliegend das

Interesse der Beschwerdeführerin an der Offenbarung des Geheimnisses dem

Interesse der Beschwerdegegnerin an dessen Geheimhaltung vorzugehen. Entsprechend

ist dem ehemaligen Gemeindeschreiber keine Amtsgeheimnisverletzung vorzuwerfen.

Damit kann offenbleiben, ob illegal beschaffte Beweismittel im Verwaltungsgerichtsverfahren

unberücksichtigt bleiben müssen (vgl. hierzu Kölz/Bosshart/Röhl, § 7

N. 52 ff.).

Unzutreffend ist sodann die Rüge der Beschwerdegegnerin,

die Beschwerdeführerin habe sich die Aussage des ehemaligen Gemeindeschreibers

nicht schriftlich geben lassen dürfen. Die Beschwerdeführerin weist zutreffend

darauf hin, dass auch im Rahmen der im verwaltungsgerichtlichen Verfahren

geltenden Untersuchungsmaxime von den Beschwerdeführenden erwartet wird, bei

der Beweismittelbeschaffung mitzuwirken (vgl. § 7 Abs. 2 VRG;

hierzu Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 5 f.). Nachdem die Vorinstanz

das Angebot einer Befragung des ehemaligen Gemeindeschreibers als

Auskunftsperson zudem keines Wortes gewürdigt hatte, war es nur sachgerecht,

eine schriftliche Aussage ins Recht zu legen. Wie es sich mit der Beweiskraft

dieser Aussage verhält, wird im Rahmen der Beweiswürdigung zu prüfen sein.

Dem Antrag der Beschwerdegegnerin, Replikbeilage 4

aus dem Recht zu weisen, ist deshalb nicht stattzugeben.

2.

Die Beschwerdeführerin wurde mit Verfügung vom

13. November 2000 bei der Beschwerdegegnerin angestellt. Der Verfügung

lagen die Bestimmungen der damals gültigen (kommunalen) Besoldungsverordnung

(BVO) zugrunde. Noch vor dem Jahr 2005 trat die (kommunale) Personalverordnung

(PVO) in Kraft, deren Bestimmungen gemäss Art. 82 Abs. 1 PVO ab

diesem Zeitpunkt auch auf alle bestehenden Arbeitsverhältnisse anzuwenden sind.

Die Beschwerde betrifft den Zeitraum der Jahre 2005 bis 2010 und beurteilt sich

entsprechend nach der Personalverordnung und deren Ausführungserlassen.

3.

3.1 Die

Beschwerdegegnerin macht geltend, die Beschwerdeführerin sei für die geltend

gemachten Abend- und Wochenendeinsätze bereits gestützt auf die

Entschädigungsverordnung (EVO) korrekt entschädigt worden. Die Vorinstanz

schliesst sich der Argumentation der Beschwerdegegnerin, jedenfalls was die

Anwendbarkeit der Entschädigungsverordnung betrifft, an und führt aus, in der

Personalverordnung finde sich keine Bestimmung, wie die Angestellten für

Sitzungen ausserhalb der Regelarbeitszeit sowie für den Wahlbürodienst zu

entschädigen seien. Eine Auslegung unter Berücksichtigung des Personalreglements

(PR), des Entschädigungsreglements (ER) sowie des Reglements über die gleitende

Arbeitszeit (Arbeitszeitreglement, GAZ) führe indessen zum Schluss, dass sich

die Entschädigung für Sitzungen ausserhalb der Regelarbeitszeit sowie für

Wahlbürodienst nach den Bestimmungen der Entschädigungsverordnung richte

(Art. 6 und 9 EVO). Dies ergebe sich im Übrigen auch daraus, dass die Beschwerdegegnerin

ihre Entschädigungspraxis nach Aufhebung der Besoldungsverordnung nicht

geändert, sondern die Angestellten weiterhin im Sinn von Art. 24 BVO

entschädigt habe.

3.2 Grundlage

der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der Bestimmung. Sind aufgrund

einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene Interpretationen möglich, so

muss unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden die wahre Tragweite der

Bestimmung ermittelt werden (sogenannter Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich

auf den Zweck einer Regelung, die dem Gesetz zugrundeliegenden Wertungen sowie

auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Im Verwaltungsrecht kommt

der Interessenabwägung zwischen staatlichen und privaten Interessen zudem eine

wichtige Rolle zu (vgl. zum Ganzen BGE 137 III 217

E. 2.4.1, 134 II 249 E. 2.3; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus

Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 25

N. 3 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010,

Rz. 214 ff. [je mit weiteren Hinweisen]).

Nach Art. 1 PVO erstreckt sich deren Geltungsbereich,

mit hier nicht relevanten Ausnahmen, auf das Personal der Beschwerdegegnerin.

Art. 2 PVO bestimmt sodann, dass sich die Rechtsbeziehungen zwischen der

Gemeinde und Mitgliedern von Behörden, beratenden Kommissionen, den Angehörigen

der Feuerwehr sowie Funktionären nach der Entschädigungsverordnung richten. Entsprechend

beschränkt die Entschädigungsverordnung ihren Geltungsbereich gemäss

Art. 2 auf die Regelung von Entschädigungen, Zulagen, Spesenvergütungen,

die Tag- und Sitzungsgelder sowie den Versicherungsschutz der Behörden,

Kommissionen und nebenamtlichen Funktionäre der Gemeinde. Die Personal- und

die Entschädigungsverordnung grenzen sich damit in ihrem persönlichen

Geltungsbereich klar und widerspruchsfrei voneinander ab. Damit bleibt kein

Raum für eine weitergehende Auslegung. Nach dem persönlichen Geltungsbereich

der Personal- und der Entschädigungsverordnung ist auf die Beschwerdeführerin

demnach nur Erstere anwendbar.

3.3 Gemäss

Art. 1 Abs. 3 ER erhalten Gemeindeangestellte kein Sitzungsgeld, wenn

der Anlass während der erfassten Arbeitszeit stattfindet. Gemäss Ziff. 4

Rz. 21 GAZ gelten Sitzungen innerhalb der Blockzeit als Arbeitszeit und kann

während der Gleitzeit wahlweise Arbeitszeit oder Sitzungsgeld geltend gemacht

werden. Die Vorinstanz leitet daraus im Rahmen eines argumentum

e contrario ab, dass Angestellte ausserhalb der Rahmenarbeitszeit nur ein

Sitzungsgeld erhalten. Diese Argumentation führt zu einer Erweiterung des

persönlichen Anwendungsbereichs der Entschädigungsverordnung und zu einer Einschränkung

des persönlichen Anwendungsbereichs der Personalverordnung, was es nachfolgend

zu prüfen gilt.

Entschädigungs- und Arbeitszeitreglement wurden durch den

Gemeinderat erlassen. Sie dienen dem Vollzug der von der Gemeindeversammlung

erlassenen Personal- bzw. Entschädigungsverordnung (vgl. Art. 80 PVO,

Art. 15 Abs. 2 EVO). Es handelt sich bei diesen Reglementen damit um

unselbständige Verordnungen. Unselbständige Verordnungen bedürfen einer

Delegationsnorm in einem Gesetz im formellen Sinne. Die Grundzüge der Regelungsmaterie

sind im Gesetz selber zu umschreiben und die Delegationsnorm muss sich auf

einen bestimmten, genau umschriebenen Gegenstand beschränken

(BGE 128 I 327 E. 4.1, 118 Ia 305 E. 2b; Matthias

Hauser in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar

zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 38 N. 40).

Die in Art. 80 PVO und Art. 15 Abs. 2 EVO

enthaltenen Delegationsnormen erlauben dem Gemeinderat nur den Vollzug dieser

Verordnungen. Dass er in bestimmten Einzelfällen auch den persönlichen

Geltungsbereich erweitern könnte, lässt sich den Delegationsnormen nicht

entnehmen. Damit fehlte es Art. 1 Abs. 3 ER und Ziff. 4

Rz. 21 GAZ jedenfalls in diesem Punkt an einer genügenden Rechtsgrundlage.

Es kann deshalb auch offenbleiben, ob der Auslegung der Vorinstanz überhaupt zu

folgen wäre.

3.4 Nach

Art. 36 Abs. 1 PVO bildet der Lohn das Entgelt für die gesamte

Tätigkeit im Dienst der Gemeinde. Nach Art. 60 PVO in Verbindung mit

Ziff. 4 GAZ beträgt die ordentliche wöchentliche Arbeitszeit

42 Stunden. Der Lohn bestimmt sich demnach nach Zeitabschnitten. In

Verbindung mit Art. 36 Abs. 1 PVO folgt daraus, dass Angestellte sich die

gesamte Tätigkeit im Dienst der Gemeinde als Arbeitszeit anrechnen lassen

können. Dies muss jedenfalls insoweit gelten, als die Tätigkeit im Rahmen der

nach Personalverordnung erfolgten Anstellung liegt.

Die Stelle der Beschwerdeführerin umfasste unter anderem

die Zuständigkeit für Wahlen und Abstimmungen sowie die Funktion als

Protokollführerin verschiedener Gremien. Beides bringt notgedrungen Sitzungen

am Abend und Einsätze an Abstimmungswochenenden mit sich. Entsprechend lagen

diese Tätigkeiten im Rahmen der Anstellung der Beschwerdeführerin und hat sie

Anspruch, die dafür aufgewendete Zeit als Arbeitszeit geltend zu machen.

Zwar sieht Ziff. 4 Rz. 13 GAZ eine

Rahmenarbeitszeit von Montag bis Freitag von 6:30 Uhr bis 19:00 Uhr vor.

Daraus lässt sich indes nicht schliessen, ausserhalb dieser Zeiten geleistete

Arbeit sei nicht im Rahmen der ordentlichen Anstellung zu entschädigen. Solches

widerspräche zunächst Art. 36 Abs. 1 PVO. Der Gemeinderat müsste sich sodann

widersprüchliches Verhalten vorwerfen lassen, wenn er zum einen eine

Rahmenarbeitszeit vorgibt, zum anderen von Angestellten Einsätze auch

ausserhalb dieser Rahmenarbeitszeit verlangt und diese mit Verweis auf die

Rahmenarbeitszeit anders – und zwar deutlich tiefer – entschädigen will.

Nach dem Gesagten hat die Beschwerdeführerin grundsätzlich

einen Anspruch, sich für Abendsitzungen und Wochenendeinsätze geleistete Zeit

als Arbeitszeit anrechnen zu lassen.

3.5 Es stellte

sich schliesslich auch die Frage, ob die Entschädigungspraxis der Beschwerdegegnerin

mit dem Grundsatz der Rechtsgleichheit nach Art. 8 der Bundesverfassung vom

18. April 1999 vereinbar ist. Dies kann vorliegend jedoch offenbleiben.

4.

4.1 Die

Vorinstanz begründet die Abweisung des Rekurses im Wesentlichen damit, zwischen

der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin habe bezüglich der Entschädigung

für Abendsitzungen und Wochenendeinsätze Konsens bestanden, dass die in der Entschädigungsverordnung

vorgesehenen Ansätze zur Anwendung gelangten. Daran ändere auch nichts, dass

die Beschwerdeführerin geltend mache, sie habe diese Praxis mehrfach

angesprochen und den Missstand immer wieder erwähnt. Diesbezüglich ergebe sich

aus den Akten überhaupt nur, dass die Beschwerdeführerin anlässlich einer

Mitarbeiterbeurteilung im Jahr 2001 entsprechende Vorbehalte habe anbringen

lassen. Weil sie darüber hinaus nichts gegen diese Entschädigungspraxis

unternommen habe, liege ein Konsens über die Art der Entschädigung vor, weshalb

offenbleiben könne, ob diese Praxis auch rechtmässig sei.

4.2 Nach

Art. 15 Abs. 1 PVO wird das Anstellungsverhältnis durch Verfügung

begründet. Nach Abs. 2 dieser Bestimmung kann es in begründeten Fällen

auch mit öffentlich-rechtlichem Vertrag begründet werden, wobei dieser hinsichtlich

des Lohns, der Arbeitszeit, der Ferien sowie der Beendigung des

Arbeitsverhältnisses von den Bestimmungen der Personalverordnung abweichen

kann.

Das Arbeitsverhältnis der Beschwerdeführerin wurde durch

Verfügung begründet, was nach dem Wortlaut von Art. 15 PVO grundsätzlich

keine Abweichung von den Bestimmungen der Personalverordnung zuliesse. Es

könnte sich aber die Frage stellen, ob Beschwerdegegnerin und

Beschwerdeführerin bei Inkrafttreten der Personalverordnung einen zur

Anstellungsverfügung ergänzenden verwaltungsrechtlichen Vertrag schlossen mit

dem Inhalt, Abendsitzungen und Wochenendeinsätze seien nicht als Arbeitszeit,

sondern separat zu entschädigen. Diesbezüglich stellte sich allerdings die Frage,

ob eine Behörde, die sich der Verfügung bedient hat, diese später überhaupt

statt durch neuerliche Verfügung durch einen Vertrag ändern kann. Dies kann

indessen offenbleiben.

Verwaltungsrechtliche Verträge entstehen durch

übereinstimmende Willensäusserung. In der Lehre wird die Auffassung vertreten,

verwaltungsrechtliche Verträge bedürften zu ihrer Gültigkeit der Schriftform

(vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, § 34 Rz. 3; August Mächler, Vertrag

und Verwaltungsrechtspflege, Zürich etc. 2005, § 5 Rz. 12; Pierre

Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Vol. II,

3. A., Bern 2011, S. 462; Blaise Knapp, Précis de droit

administratif, 3. A., Basel 1988, N. 1523; Fritz Gygi,

Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 209; André Grisel, Traité de droit

administratif, Vol. I, Neuchâtel 1984, S. 453). Begründet wird dies

zum einen mit der Rechtssicherheit und zum anderen damit, dass für Verfügungen

ebenfalls die Schriftform gelte und nicht einzusehen sei, weshalb dies für

Verträge, deren Tragweite häufig bedeutend sei, anders sein soll. Das

Bundesgericht hat diese Frage zunächst offengelassen (BGE 99 Ib 115

E. 3a), scheint in einem jüngeren Entscheid aber ebenfalls vom Erfordernis

der Schriftlichkeit auszugehen (BGr, 2. November 2010,1C_61/2010,

E. 4). Das Verwaltungsgericht hat dem im Grundsatz ebenfalls beigepflichtet,

allerdings die Gültigkeit des Vertrages etwa bejaht, wenn der Private das

schriftlich vorliegende Angebot der Gemeinde konkludent angenommen hatte (VGr,

20. September 2001, VR.2001.00001, E. 3b).

Vorliegend liegt weder ein schriftlicher Vertrag noch ein

konkludent angenommenes schriftliches Angebot der Beschwerdegegnerin vor. Einem

allfälligen verwaltungsrechtlichen Vertrag fehlte es deshalb bereits an einem

Gültigkeitserfordernis. Es fehlte jedoch auch an einem Konsens bezüglich der

Entschädigungspraxis: Die Beschwerdeführerin hatte diese bereits im Rahmen der

Mitarbeiterbeurteilung 2001 ausdrücklich gerügt und damit zeitnah zur Änderung

der Rechtsgrundlagen klar zu erkennen gegeben, dass sie mit der Art der

Entschädigung für Abend- und Wochenendeinsätze nicht einverstanden sei. Damit

liegt diesbezüglich ein ausdrücklicher Dissens vor.

4.3

4.3.1 Die Erwägungen der Vorinstanz lassen sich sodann in dem Sinn

verstehen, die Beschwerdeführerin habe stillschweigend darauf verzichtet, sich

Abend- und Wochenendeinsätze als Arbeitszeit anrechnen zu lassen. Die Vorinstanz

führt aus, es finde sich einzig in der Mitarbeiterbeurteilung für das Jahr 2001

ein Hinweis, dass die Beschwerdeführerin mit der Entschädigungspraxis nicht

einverstanden gewesen sei. Andere Belege habe die Beschwerdeführerin nicht

offerieren können. Die angeblichen mündlichen Äusserungen gegenüber der

Beschwerdegegnerin, mit welchen die Beschwerdeführerin erklärt habe, mit der

Entschädigungspraxis nicht einverstanden zu sein, änderten nichts daran, dass sie

die Entlöhnung stets ohne Widerspruch entgegen genommen habe.

4.3.2

In den Akten findet sich tatsächlich einzig in

der Mitarbeiterbeurteilung für das Jahr 2001 ein Hinweis, dass die

Beschwerdeführerin mit der Entschädigungspraxis nicht einverstanden sei. Dies

ist allerdings insofern zu relativieren, als einerseits nur noch für das Jahr

2002 eine Mitarbeiterbeurteilung durchgeführt wurde und anderseits aus dem

fehlenden schriftlichen Vermerk nicht zwingend geschlossen werden kann, diese

Problematik sei nicht wieder angesprochen worden, zumal die zweite Beurteilung

nur sehr summarisch ausgefüllt worden war. Die Beschwerdeführerin legt sodann

im Beschwerdeverfahren eine Aussage des früheren Gemeindeschreibers ins Recht,

welcher bestätigt, dass die Abgeltung von Abend- und Wochenendeinsätzen

regelmässig Thema gewesen sei. Die Beschwerdeführerin habe immer wieder die

Meinung vertreten, diese Regelung sei nicht nur stossend, sondern unzulässig.

Auch nachdem der Gemeinderat im Jahr 2005 eine Änderung der Entschädigungspraxis

abgelehnt habe, sei die Entschädigung von Angestellten durch ein Sitzungsgeld

weiterhin Thema geblieben. Die Beschwerdegegnerin bringt vor, das Schreiben des

ehemaligen Gemeindeschreibers habe keine Beweiskraft, weil dieser mit der Beschwerdeführerin

aufgrund der langjährigen gemeinsamen Tätigkeit persönlich verbunden sei und

sich das Schreiben praktisch nahtlos in die Argumentationskette der Beschwerdeführerin

einführen lasse. Zudem habe die Beschwerdeführerin nicht offengelegt, welche

Frage sie dem ehemaligen Gemeindeschreiber gestellt habe. Die

Beschwerdegegnerin beschränkt sich indes auf diese formellen Einwände und

unterlässt, den Inhalt des Schreibens tatsächlich zu bestreiten. Die Einwände

vermögen nicht durchzudringen: Tatsächlich dürfte dem Schreiben die Bitte der

Beschwerdeführerin zugrunde liegen, ihre Angaben zu bestätigen. Insofern kann

der ehemalige Gemeindeschreiber nicht als gänzlich unvoreingenommen angesehen

werden. Die Glaubhaftigkeit seiner Ausführungen vermag dies aber kaum zu beeinträchtigen.

Er legt ausführlich und detailliert dar, die Beschwerdeführerin – und mit ihr

auch andere Mitarbeitende – hätten sich immer wieder gegen die Entschädigungspraxis

der Beschwerdegegnerin gewehrt und namentlich darauf hingewiesen, dass sie

diese für unzulässig hielten. Der ehemalige Gemeindeschreiber hat kein

persönliches Interesse am vorliegenden Verfahren und es sind keine Gründe

ersichtlich, welche darauf schliessen liessen, es handle sich dabei um

erfundene Behauptungen. Auch die Beschwerdegegnerin unterlässt, inhaltlich

darzulegen, inwiefern die Angaben des ehemaligen Gemeindeschreibers unrichtig

sein sollten. Demnach ist im Folgenden davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin

die Unzulässigkeit der Entschädigungspraxis während der Zeit ihrer Anstellung

immer wieder gerügt hat.

4.3.3

Die Beschwerdegegnerin beruft sich zunächst auf die privatrechtliche

Praxis, wonach im Falle unwidersprochener Lohnreduktionen spätestens nach einer

drei- bis maximal sechsmaligen einseitigen Lohnreduktion eine entsprechende

Vertragsänderung bzw. ein Verzicht anzunehmen sei. Diese Praxis beruht auf dem

Konzept einer stillschweigenden bzw. konkludenten Vertragsänderung durch die

einseitige Bezahlung eines tieferen Lohns und den Verzicht der Arbeitnehmenden,

dagegen Einspruch zu erheben. In der Lehre stösst das Konzept teilweise auf

Kritik und wird darauf hingewiesen, dass ein stillschweigendes Akzept

jedenfalls nur zurückhaltend anzunehmen sei (vgl. zum Ganzen Ullin

Streiff/Adrian von Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag, 7. A., Zürich

etc. 2012, Art. 322 OR N. 15; Adrian Staehelin, Zürcher Kommentar, 2006,

Art. 322 OR N. 44; Manfred Rehbinder/Jean-Fritz Stöckli, Berner Kommentar,

2010, Art. 322 OR N. 19 [je mit Hinweisen]). Eine Änderung des Lohns setzt

im öffentlichen Recht entweder eine Verfügung oder einen Änderungsvertrag

voraus; beides hat schriftlich zu erfolgen (vorne 4.2). Schon aus diesem Grund

lässt sich das Konzept eines stillschweigenden Akzepts für das öffentliche

Arbeitsrecht nicht übernehmen. Demnach kann in diesem Zusammenhang auch

offenbleiben, ob überhaupt von einer stillschweigenden Vertragsänderung

auszugehen wäre, wenn die Arbeitnehmerin regelmässig und fortgesetzt dagegen

mündlich protestiert.

4.3.4

Leisten Arbeitnehmende Überstunden, die nicht angeordnet wurden und deren

Notwendigkeit für den Arbeitgeber nicht erkennbar war, schliesst die Praxis aus

der Entgegennahme des gewöhnlichen Lohns auf Verzicht auf die Abgeltung dieser

Überstunden (vgl. BGE

129 III 171 E. 2.2 f.; VGr, 9. Februar 2000,

VK.1999.00006, E. 4 [je mit Hinweisen]). Hat der Arbeitgeber die

Überstunden jedoch angeordnet oder war deren Notwendigkeit erkennbar, verhalten

sich Arbeitnehmende, welche den Anspruch nicht sofort geltend machen, nur in

Ausnahmefällen rechtsmissbräuchlich; blosses Zuwarten innerhalb der

Verjährungsfrist stellt in diesem Sinn keinen Rechtsmissbrauch dar (BGE

131 III 439 E. 5.1, 129 III 171 E. 2.2 f.).

Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist der Anspruch auf Abgeltung

zulässigerweise bereits geleisteter Überstunden zudem im Sinne von

Art. 341 des Obligationenrechts (OR) unverzichtbar (BGE

129 III 171 E. 2.4, 124 III 469 E. 3a).

Die Beschwerdeführerin konnte sich Abendsitzungen und

Wahlbüroeinsätze aufgrund der Anordnung der Beschwerdegegnerin nicht als

Arbeitszeit anrechnen lassen. Nachdem feststeht, dass die Entschädigungspraxis

der Beschwerdegegnerin rechtswidrig war und diese Einsätze hätten als

Arbeitszeit angerechnet werden müssen, handelt es sich um angeordnete

Überstunden. Im Sinne vorgängiger Ausführungen zum privaten Arbeitsrecht ist

jedenfalls auch im öffentlichen Personalrecht ein Verzicht auf

Überstundenentschädigung nur zurückhaltend anzunehmen. Allein durch

Entgegennahme des Lohns, ohne jedes Mal förmlich zu protestieren, verzichten

Angestellte nicht schon auf Abgeltung ihrer Überstunden. Vorliegend hat sich

die Beschwerdeführerin fortlaufend für die Abschaffung einer ihrer Ansicht nach

rechtswidrigen Praxis eingesetzt und damit zu verstehen gegeben, dass sie sich

mit der Entschädigungspraxis nicht abfinden will. Ein Verzicht liegt damit offensichtlich

nicht vor. Auch zielt der Vorwurf der Beschwerdegegnerin, die Beschwerdeführerin

verhalte sich rechtsmissbräuchlich, ins Leere. Eine Angestellte, die aus

Rücksicht auf das Betriebsklima darauf verzichtet, während der Anstellungsdauer

ein Rechtspflegeverfahren gegen die Arbeitgeberin anzustrengen, verhält sich

nicht rechtsmissbräuchlich, wenn sie die noch nicht verjährten Ansprüche nach

Beendigung des Arbeitsverhältnisses geltend macht.

5.

5.1 Die

Beschwerdegegnerin macht zutreffend geltend, es seien im Rekurs nur Forderungen

für den Zeitraum ab 28. Juni 2005 erhoben worden. Die Beschwerdeführerin

begründete dies damit, dass erst die Betreibung vom 28. Juni 2010

verjährungsunterbrechend gewirkt habe. Daraus folgt, dass die

Beschwerdeführerin den im Rekurs genannten Referenzzeitraum so verstanden haben

wollte, dass der Rekurs nur Forderungen betreffe, die am oder nach dem

28. Juni 2005 fällig geworden seien. Strittig ist damit, wie es sich mit

Abendsitzungen und Wahlbüroeinsätzen in der ersten Jahreshälfte 2005 verhält.

Die Beschwerdegegnerin beruft sich darauf, in analoger Anwendung von

Art. 323 OR sei davon auszugehen, dass die Auszahlung der Sitzungsgelder

jeweils Ende des Monats fällig geworden sei. Die Beschwerdeführerin hält dem

entgegen, die Beschwerdegegnerin berufe sich auf eine Bestimmung, an welche sie

sich nie gehalten habe; ausserdem sei aufgrund der konstanten halbjährlichen

Auszahlung dies der übliche Auszahlungstermin im Sinn von Art. 323 OR.

5.2 Die

Fälligkeit betrifft vorliegend nicht die Sitzungsgelder an sich, sondern die

Abgeltung der wegen der Praxis der Beschwerdegegnerin geleisteten Überstunden.

Wie nachfolgend unter 6 zu zeigen sein wird, ist dies als Erhöhung des

Anstellungspensums der Beschwerdeführerin zu werten und entsprechend zu

entschädigen. Dies führte dazu, dass eine anteilsmässige Entschädigung jeweils

per Monatsende fällig geworden wäre (Art. 37 Abs. 1 PVO). Indes hat

die Beschwerdegegnerin die Entschädigungen für Abendsitzungen und Wochenendeinsätze

nur halbjährlich abgerechnet, was entsprechend eine halbjährliche Fälligkeit

zur Folge hat. Darauf ist die Beschwerdegegnerin zu behaften. Die Beschwerdegegnerin

scheint die Auszahlung – mit wenigen Ausnahmen – jeweils mit dem Juli- und dem

Dezemberlohn vorgenommen zu haben, weshalb im Folgenden für das erste Halbjahr

von einer Fälligkeit per 31. Juli und für das zweite Halbjahr von einer

Fälligkeit per 31. Dezember auszugehen ist. Damit wurden die Sitzungsgelder

und Wahlbüroentschädigungen für das erste Halbjahr 2005 am 31. Juli 2005

fällig, was auch für die Entschädigung, welche tatsächlich zu leisten gewesen

wäre, zu gelten hat. Der im Rekurs angegebene Zeitraum erfasst damit auch diese

Entschädigungen.

6.

6.1 Die

Beschwerdeführerin macht einen Betrag von Fr. 33'700.- zuzüglich 5 %

Zins ab mittlerem Verfall geltend. Sie begründet dies damit, aus den Unterlagen

der Beschwerdegegnerin und punktuellen lückenfüllenden Schätzungen ergäben sich

Arbeitsleistungen von insgesamt ca. 660 Stunden, welche durch Sitzungsgelder

und nicht durch Lohn entschädigt worden seien. Bei einem Stundenlohn von

Fr. 75.- ergebe sich ein Nachlohnanspruch von Fr. 49'500.-, wovon die

bereits bezogenen Entschädigungen von ca. Fr. 15'800.- abzuziehen

seien. Die Beschwerdegegnerin bestreitet diese Darstellung pauschal. Sie macht

zudem geltend, die Aufstellung der Beschwerdeführerin widerspiegle nicht die

tatsächlich geleisteten Arbeitsstunden, weil Sitzungsgelder für die ersten zwei

Stunden bzw. für jede weitere angebrochene Stunde pauschal ausgerichtet worden

seien. Ausserdem sei die Berechnung des Stundenlohns falsch, namentlich sei bei

einem vollen Pensum mit einem Divisor von 2'184 Stunden zu rechnen. Schliesslich

müssten von den so errechneten Überstunden noch 180 Stunden abgezogen werden,

weil die Beschwerdeführerin als Kaderangestellte 30 Überstunden pro Jahr ohne

Abgeltung zu leisten habe. Die Beschwerdeführerin bringt hierzu vor, die

Sitzungszeiten gäben nicht die tatsächliche Arbeitszeit wieder, weil regelmässig

noch Nachbesprechungen stattgefunden hätten, welche 15–30 Minuten gedauert

hätten. Im Übrigen hält die Beschwerdeführerin an ihren Ausführungen fest und

weist namentlich darauf hin, dass es sich bei den Abend- und Wochenendeinsätzen

nicht um Überstunden, sondern um das Pensum erhöhende zusätzliche Arbeitszeit

gehandelt habe.

6.2 Die Praxis

der Beschwerdegegnerin führt dazu, dass sich das Pensum von Angestellten,

welche regelmässig an Abendsitzungen oder Wahlbüroeinsätzen teilnehmen müssen,

erhöht. Nach Art. 49.3 Rz. 10 Satz 2 PR ist bei Teilzeitangestellten,

welche wiederholt und über längere Zeit Überstunden leisten, der

Beschäftigungsgrad anzupassen. Im Hinblick auf die Beschwerdeführerin, welche

zu einem Pensum von 90 % arbeitete, bedeutet dies, dass im Umfang der

zusätzlichen Arbeitszeit von einer Pensumerhöhung auszugehen ist und sich der

massgebliche Stundenlohn entsprechend berechnet. Dies gälte im Übrigen auch bei

einer vollen Anstellung: Die Beschwerdegegnerin verhielte sich rechtsmissbräuchlich,

wenn sie von ihren Angestellten regelmässig und dauerhaft zusätzliche Arbeitsleistungen

verlangte und deren Entschädigung mit Verweis auf den Überstundenfreibetrag

anschliessend kürzte. Weil das höhere Pensum sich auch auf die Ferien- und Feiertagsvergütung

auswirkt bzw. sich der Anspruch der Beschwerdeführerin auf Ferien entsprechend

erhöhte, ohne dass jene solche beziehen konnte, ist die Entschädigung mit entsprechenden

Zuschlägen auszurichten. Demnach ist für die Beschwerdeführerin von einem

Stundenlohn von 1/2184 eines vollen Jahreslohns auszugehen und dieser anschliessend

um den Ferien- und Feiertagszuschlag von 13.04 % bzw. (für das Jahr

2010) 15.55 % zu erhöhen (vgl. Art. 48 PR in Verbindung mit

Art. 65 PVO sowie § 79 der [kantonalen] Vollzugsverordnung zum

Personalgesetz vom 19. Mai 1999 [LS 177.111]).

Dies ergibt folgende Stundenlöhne:

1.1.2005–30.06.2005: Fr. 63.10

1.7.2005–30.06.2006: Fr. 64.80

1.7.2006–31.12.2006 Fr. 66.30

1.1.2007–30.06.2007 Fr. 66.65

1.7.2007–31.12.2007 Fr. 68.15

1.1.2008–30.06.2008 Fr. 69.40

1.7.2008–20.11.2008 Fr. 72.50

21.11.2008–31.12.2008 Fr. 83.40

1.1.2009–30.04.2009 Fr. 84.80

1.5.2009–31.12.2009 Fr. 73.70

1.1.2010–30.04.2010 Fr. 75.35

Wie die Beschwerdegegnerin zutreffend ausführt, sind zur

Bestimmung der tatsächlichen Arbeitszeit der Beschwerdeführerin grundsätzlich

die tatsächlichen Sitzungszeiten nach 19 Uhr massgebend. Allerdings

ergeben sich daraus nicht ohne weiteres auch die tatsächlichen Arbeitszeiten

der Beschwerdeführerin. Zu beachten ist, dass es allgemeiner Erfahrung

entspricht, dass das Arbeitsende der Protokollführerin regelmässig nicht mit

dem offiziellen Sitzungsende zusammenfällt. Häufig sind noch kürzere oder

längere Nachbesprechungen mit einzelnen Sitzungsteilnehmern notwendig. Wie es

sich damit genau verhält, lässt sich heute nicht mehr feststellen. Es

rechtfertigt sich indessen, in analoger Anwendung von Art. 42 Abs. 2

OR die zusätzlichen Zeiten zu schätzen (vgl. hierzu BGr, 26. März 2007,

4C.307/2006, E. 3.2, sowie 28. Juli 2003,4C.142/2003, E. 4). In

diesem Sinn ist der tatsächlichen Sitzungsdauer eine durchschnittliche

Nachbesprechungsdauer von 15 Minuten hinzuzurechnen. Teilweise lässt sich den

eingereichten Sitzungsgeldabrechnungen nicht entnehmen, wie lange die Sitzung

tatsächlich dauerte. Dies hat die Beschwerdegegnerin sich anrechnen zu lassen,

weshalb in diesen Fällen davon auszugehen ist, dass die Höhe des Sitzungsgeldes

der tatsächlichen Dauer der Sitzung entspricht. Dies trifft ebenso zu auf

Sitzungen, für die sich aus der Höhe des Sitzungsgeldes ergibt, dass die Beschwerdeführerin

nicht während der gesamten Sitzung anwesend war. Für Taggelder sind sodann

8 Stunden 24 Minuten zu veranschlagen.

Aus den ins Recht gelegten Abrechnungen über

Sitzungsgelder ergeben sich damit 37 Stunden für das erste Halbjahr 2005,

35 Stunden 35 Minuten für das zweite Halbjahr 2005, 27 Stunden 25 Minuten für

das erste Halbjahr 2006, 39 Stunden 54 Minuten für das zweite Halbjahr 2006, 39

Stunden 50 Minuten für das erste Halbjahr 2007, 34 Stunden 39 Minuten für das

zweite Halbjahr 2007, 18 Stunden 55 Minuten für das erste Halbjahr 2008,

42 Stunden 20 Minuten für das zweite Halbjahr 2008 – davon 11 Stunden 30

Minuten zum höheren Stundenansatz –, 52 Stunden 10 Minuten für das erste

Halbjahr 2009 – davon 35 Stunden 10 Minuten zum höheren Stundenansatz – sowie

26 Stunden 40 Minuten für das zweite Halbjahr 2009. Die behaupteten 6 Stunden

für das erste Halbjahr 2010 lassen sich den Akten nicht entnehmen.

Aus den Abrechnungen über Wahlbüroeinsätze ergeben sich 21

Stunden 15 Minuten für das erste Halbjahr 2005, 14 Stunden 30 Minuten für das

zweite Halbjahr 2005, 27 Stunden 15 Minuten für das erste Halbjahr 2006 , 14

Stunden 45 Minuten für das zweite Halbjahr 2006 , 15 Stunden 30 Minuten für das

erste Halbjahr 2007, 31 Stunden 15 Minuten für das zweite Halbjahr 2007, 22

Stunden 15 Minuten für das zweite Halbjahr 2008 – davon 13 Stunden 45 Minuten

zum höheren Ansatz –, 16 Stunden für das erste Halbjahr 2009 – davon 7 Stunden

30 Minuten zum höheren Ansatz – sowie 18 Stunden 15 Minuten für das erste

Halbjahr 2010. Für das erste Halbjahr 2008 lässt sich den von der

Beschwerdegegnerin erstellten Unterlagen nicht entnehmen, wie lange die

Wahlbüroeinsätze der Beschwerdeführerin dauerten. Die Beschwerdeführerin

schätzt diese auf 20 Stunden und weist darauf hin, dass in diesem Halbjahr

jedenfalls zwei eidgenössische bzw. kantonale Urnengänge und zwei

Gemeindeversammlungen stattfanden. Die Beschwerdegegnerin bestreitet nicht,

dass die Beschwerdeführerin entsprechende Ein­sätze geleistet hat. Entsprechend

gilt es auch hier die Einsatzdauer zu schätzen. Nimmt man für die Gemeindeversammlungen

das Jahr 2007 sowie das zweite Halbjahr 2008 als Referenz, so dauerte ein

durchschnittlicher Einsatz der Beschwerdeführerin rund 2 Stunden 30 Minuten. An

den Urnengängen im ersten Halbjahr 2008 standen jeweils drei Vorlagen ohne

Gegenvorschlag zur Abstimmung. Zwar entspricht dies auch der Ausgangslage für

die Vorlagen des Jahres 2006 (Geschäftsbericht 2006 des Regierungsrats,

S. 55), allerdings fanden im ersten Halbjahr 2006 auch noch Gemeindewahlen

statt und ist für das zweite Halbjahr 2006 die Einsatzdauer nicht einzeln

ausgewiesen. Ebenfalls drei Vorlagen standen aber am 27. November 2005 zu

Abstimmung (Geschäftsbericht 2005 des Regierungsrats, S. 51). Für diese

Abstimmung weist die Beschwerdeführerin eine Einsatzdauer von 6 Stunden

15 Minuten auf. Es rechtfertigt sich deshalb, für die Urneneinsätze im

ersten Halbjahr 2008 jeweils von einer Einsatzdauer von sechs Stunden auszugehen.

Gesamthaft ergibt dies für das erste Halbjahr 2008 einen Anspruch auf

Wahlbüroentschädigungen für 17 Stunden.

6.3 Unter

Berücksichtigung der bereits geleisteten Entschädigungen ergeben sich folgende

Ansprüche der Beschwerdeführerin auf Nachzahlung:

erstes Halbjahr 2005: Fr. 2'013.10 (Fr. 3'675.60

– Fr. 1'662.50)

zweites Halbjahr 2005: Fr. 2'045.20 (Fr. 3'245.20 –

Fr. 1'200.-)

erstes Halbjahr 2006: Fr. 1'982.60 (Fr. 3'542.60 –

Fr. 1'560.-)

zweites Halbjahr 2006: Fr. 2'141.30 (Fr. 3'623.30 –

Fr. 1'482.-)

erstes Halbjahr 2007: Fr. 2'239.75 (Fr. 3'687.75 – Fr. 480.50)

zweites Halbjahr 2007 Fr. 2'571.85 (Fr. 4'491.10 –

Fr. 1'919.25)

erstes Halbjahr 2008 Fr. 1'338.85 (Fr. 2'492.85 –

Fr. 1'154.-)

zweites Halbjahr 2008 Fr. 3'002.55 (Fr. 4'957.30 –

Fr. 1'954.75)

erstes Halbjahr 2009 Fr. 3'582.75 (Fr. 5'497.75 – Fr. 1'915.-)

zweites Halbjahr 2009 Fr. 746.60 (Fr. 1'965.60 –

Fr. 1'219.-)

erstes Halbjahr 2010 Fr. 827.65 (Fr. 1'375.15 –

Fr. 547.50)

Gesamthaft hat die Beschwerdeführerin demnach

grundsätzlich einen Nachzahlungsanspruch von Fr. 22'491.90.

6.4

6.4.1

Die Beschwerdeführerin macht zudem geltend, sie erfülle die Voraussetzungen

von Art. 49.4 PR, weshalb ihr für ca. 100 Sitzungsstunden nach 20 Uhr

eine Entschädigung von Fr. 265.- und für 204 Stunden Einsätze im Wahlbüro

Fr. 1'071.- zustünden. Die Beschwerdegegnerin macht – ohne dies näher

auszuführen – geltend, diese Bestimmung beziehe sich nicht auf Sitzungen und

Wahlbüroeinsätze.

6.4.2

Gemäss Art. 49.4 Rz. 1 PR wird Angestellten eine Vergütung für ordentliche

Arbeitsleistungen am Abend zwischen 20 Uhr und 22 Uhr von

Fr. 2.65 und in der Nacht zwischen 22 Uhr und 6 Uhr sowie an

Samstagen und Sonntagen von Fr. 5.65 pro Stunde ausgerichtet. Im Gegensatz

zu den Zuschlägen auf Überzeit (vgl. Art. 49.3 Rz. 11) sind Kaderangestellte

von diesen Zuschlägen nicht ausgeschlossen. Abendsitzungen und Wahlbüroeinsätze

waren Teil der ordentlichen Arbeitstätigkeit der Beschwerdeführerin. Demnach

hat sie Anspruch auf entsprechende Zuschläge. Sie ist allerdings darauf zu

behaften, dass sie auch für Abendsitzungen, welche bis nach 22 Uhr

dauerten, nur einen Zuschlag von Fr. 2.65 pro Stunde verlangt.

Gestützt auf die vorgängig unter 6.2 angewandte Methode

zur Bestimmung der für die Abendsitzungen aufgewendeten Arbeitszeit ergeben

sich für die Beschwerdeführerin 201 anspruchsberechtigte Stunden aus Abend- und

Samstagssitzungen, was beim geltend gemachten Zuschlagsansatz von Fr. 2.65

pro Stunde einem Total von Fr. 532.65 entspricht.

Für Wahlbüroeinsätze verlangt die Beschwerdeführerin einen

Zuschlag von Fr. 5.65 pro Stunde. Dem ist insofern zu folgen, als dies

Einsätze an Sonntagen betrifft. Allerdings hat die Beschwerdeführerin auch für

Einsätze an Gemeindeversammlungen eine Wahlbüroentschädigung erhalten. Für

diese ist ein Zuschlag von Fr. 5.65 pro Stunde nur geschuldet, soweit es

Einsatzzeiten nach 22 Uhr betrifft. Im Übrigen ist für Einsätze an Gemeindeversammlungen

ein Zuschlag von Fr. 2.65 pro Stunde zu gewähren. Soweit sich aus der Zeiterfassung

der Beschwerdegegnerin nicht ergibt, wie sich die Wahlbüroentschädigung zusammensetzt,

ist für diesen Teil gesamthaft der höhere Zuschlag zu gewähren. Für Einsätze an

Gemeindeversammlungen ist zu berücksichtigen, dass diese immer um 20 Uhr

beginnen. Demnach ergeben sich für Wahlbüroeinsätze 173.5 Stunden, für die ein

Zuschlag von Fr. 5.65 pro Stunde geschuldet ist, und 24.5 Stunden, für die

ein Zuschlag von Fr. 2.65 pro Stunde geschuldet ist. Daraus folgt ein

Anspruch auf Zulagen für Wahlbüroeinsätze im Gesamtbetrag von

Fr. 1'045.25.

6.5 Die

Beschwerdeführerin verlangt schliesslich einen Verzugszins von 5 % ab

mittlerem Verfall.

Es entspricht einem allgemeinen Rechtsgrundsatz, dass für

öffentlichrechtliche Geldforderungen ein Verzugszins zu bezahlen ist, soweit

dies nicht gesetzlich ausgeschlossen wurde (Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 756 ff. mit Hinweisen). In analoger Anwendung von Art. 102

OR setzt auch die Zinspflicht für öffentlichrechtliche Geldforderungen eine Mahnung

voraus (vgl. BGE 95 I 258 E. 3, 93 I 389 E. 3);

wurde ein Verfalltag verabredet, kommt der Schuldner mit Ablauf dieses Tages in

Verzug (Art. 102 Abs. 2 OR). Die gesetzliche Pflicht zur

Lohnausrichtung auf das Monatsende gemäss Art. 323 OR führt allerdings

nicht zur Annahme eines Verfalltags (RB 2003 Nr. 118 E. 2e mit

Hinweisen). Eine Mahnung ist die gehörige Geltendmachung des Anspruchs. Sie muss

die klare Willensäusserung des Gläubigers bzw. der Gläubigerin, die Bezahlung

der geschuldeten Leistung zu verlangen, zum Ausdruck bringen (Wolfgang Wiegand,

Basler Kommentar, 2007, Art. 102 OR N. 5; Rolf Weber, Berner

Kommentar, 2000, Art. 102 OR N. 66 ff.). Die Verzugsfolgen

beginnen einen Tag, nachdem die Mahnung im Machtbereich des Schuldners eingetroffen

ist (Weber, Art. 102 OR N. 104 f.). Die Mahnung kann auch schon

vor Fälligkeit vorgenommen werden; sie wird in diesen Fällen bei Eintritt der

Fälligkeit wirksam (Wiegand, Art. 102 OR N. 8 mit Hinweisen).

Die Beschwerdeführerin hatte sich erstmals in einem

Schreiben vom 13. April 2010 die "Geltendmachung von Ansprüchen wegen

unzureichender Abgeltung von Überzeit und Wochenendarbeit (Sitzungen nach 19 Uhr

und Wahlbüro; unter Verrechnung der bereits geleisteten Zahlungen ca. 30'000

Franken rückwirkend für die vergangenen fünf Jahre)" vorbehalten, falls

keine Einigung über die anderen Ansprüche zustande komme. Damit verlangte die Beschwerdeführerin

indessen die Leistung noch nicht unmissverständlich, sondern behielt sich dies

erst vor, was nicht als Mahnung zu verstehen war. Eine Mahnung in diesem Sinn

stellt erst das Schreiben vom 31. Mai 2010 (gleichentags zugestellt per

Fax) dar, mit welchem die Ansprüche nicht mehr nur vorbehalten, sondern geltend

gemacht wurden. Weil die Beschwerdegegnerin davon gleichentags Kenntnis nahm,

beginnt der Zinsenlauf für vor diesem Datum fällige Forderungen am 1. Juni

2010. Soweit der Zinsenlauf die Wahlbüroentschädigung sowie die entsprechenden

Zuschläge für das erste Halbjahr 2010 betrifft, beginnt der Zinsenlauf aufgrund

von deren Fälligkeit am 31. Juli 2010 erst am 1. August 2010 (vgl.

hierzu vorne 5.2).

7.

7.1 Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I des

Rekursentscheids sowie Dispositiv-Ziff. 1 des Beschlusses der

Beschwerdegegnerin vom 29. November 2010 sind aufzuheben und die Beschwerdegegnerin

ist zu verpflichten, der Beschwerdeführerin den Betrag von Fr. 24'070.10

zuzüglich Zins im Sinn der Erwägungen zu zahlen.

7.2 Nach

§ 65a Abs. 3 VRG werden in personalrechtlichen Streitigkeiten mit

einem Streitwert bis Fr. 30'000.- keine Gebühren auferlegt. Der Streitwert

des vorliegenden Verfahrens beträgt Fr. 33'700.-, weshalb Gebühren

aufzuerlegen sind. Deren Höhe richtet sich gemäss § 3 Abs. 1 der

Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 (GebV VGr)

nach der Höhe des Streitwerts. Gemäss § 4 Abs. 1 GebV VGr kann die

Gebühr in wie hier besonders aufwendigen Verfahren verdoppelt werden.

Nach § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 VRG sind die Gerichtskosten den Parteien entsprechend

ihrem Unterliegen aufzuerlegen. Dies rechtfertigt vorliegend, die Kosten der

Beschwerdeführerin zu 1/3 und der Beschwerdegegnerin zu 2/3 Drittel aufzuerlegen.

7.3 Die

unterliegende Partei kann gemäss § 17 Abs. 2 VRG zu einer

angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden.

Vorliegend erscheint im Ergebnis die Beschwerdeführerin als mehrheitlich obsiegend

und die Beschwerdegegnerin als mehrheitlich unterliegend. Im Hinblick auf den

Umfang des Verfahrens rechtfertigt sich, der Beschwerdeführerin eine aufgrund

ihres nur teilweisen Obsiegens reduzierte Parteientschädigung für das Beschwerdeverfahren

von Fr. 2'500.- zuzusprechen.

Weil die Beschwerdeführerin auch im vorinstanzlichen

Verfahren als obsiegend anzusehen wäre, ist Dispositiv-Ziff. III des

Rekursentscheids abzuändern und der Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren

eine (reduzierte) Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zuzusprechen.

8.

Da die Beschwerde einen jedenfalls Fr. 15'000.-

überschreitenden Streitwert aufweist, ist nachfolgend auf die Beschwerde in

öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu verweisen

(Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. In

teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden Dispositiv-Ziff. I des

bezirksrätlichen Beschlusses vom 2. Dezember 2011 und

Dispositiv-Ziff. 1 des Beschlusses der Beschwerdegegnerin vom

29. November 2010 aufgehoben. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet,

der Beschwerdeführerin den Betrag von Fr. 24'070.10 zuzüglich Zins im Sinn

der Erwägungen zu bezahlen.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses vom 2. Dezember

2011 wird die Beschwerdegegnerin verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das

Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen.

Im

Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 260.-- Zustellkosten,

Fr. 5'260.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin zu 1/3 und der Beschwerdegegnerin

zu 2/3 auferlegt.

4. Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren

eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.- zu bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die

Beschwerde ist innert Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, , einzureichen.

6. Mitteilung an:

[…]