Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00087

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4.

Abteilung

VB.2012.00087

Urteil

der 4. Kammer

vom 4. April 2012

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso

Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin

Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiber Martin Tanner.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeindeamt des Kantons Zürich,

Abteilung Einbürgerungen,

Beschwerdegegner,

betreffend Einbürgerung,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A, ein 1957 geborener Ausländer, ersuchte am

15. Juni 2010 um Erteilung der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung.

Mit Beschluss vom 20. April 2011 nahm die Gemeinde X A in das

Gemeindebürgerrecht auf. Die Einbürgerung erfolgte unter dem Vorbehalt der

Aufnahme in das Kantonsbürgerrecht und der Erteilung der entsprechenden

eidgenössischen Bewilligung.

Mit Strafbefehl vom 28. März 2011 bestrafte die

Staatsanwaltschaft Z A wegen Fahrens in fahrunfähigem Zustand im Sinn von Art. 91

Abs. 1 Satz 2 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958

(SVG, SR 741.01) mit einer Geldstrafe von 20 Tagessätzen zu je

Fr. 3'000.- sowie einer Busse von Fr. 10'000.-; der Vollzug der

Geldstrafe wurde unter Ansetzung einer Probezeit von drei Jahren aufgeschoben.

Aufgrund dieses Verstosses gegen das

Strassenverkehrsgesetz verweigerte das Gemeindeamt des Kantons Zürich mit

Verfügung vom 26. Oktober 2011 die Erteilung des Kantonsbürgerrechts und

erklärte die Aufnahme ins Bürgerrecht der Gemeinde X als hinfällig.

Erwägungen

II.

A liess dagegen am 28. November 2011 an die Direktion

der Justiz und des Innern rekurrieren. Diese wies das Rechtsmittel mit

Verfügung vom 10. Januar 2012 ab.

III.

Am 14. Februar 2012 liess A Beschwerde führen und

folgende Anträge stellen:

"1. Es sei die Verfügung […] der Direktion der Justiz und des

Innern […] vom 10. Januar 2012 aufzuheben.

2.

Dem Beschwerdeführer sei die kantonale Einbürgerung zu

bewilligen, eventualiter sei die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die

Vorinstanz zurückzuweisen.

3.

Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der

Staatskasse."

Das Gemeindeamt verzichtete am 21. Februar 2012

ausdrücklich auf eine Beschwerdeantwort. Die Direktion der Justiz und des

Innern beantragte am 5./6. März 2012, die Beschwerde sei abzuweisen, und

verzichtete im Übrigen auf eine Vernehmlassung. A liess mit Eingabe vom

9.

März 2012 an seinen Anträgen festhalten.

Die Kammer erwägt:

1.

Gemäss § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) prüft das

Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amtes wegen. Diese ist unter anderem

betreffend erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion bei

Einbürgerungsgesuchen nach §§ 41–44 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1

lit. a und Abs. 2 f. sowie 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1

VRG gegeben. Da auch die übrigen Prozess­voraussetzungen erfüllt sind, ist auf

die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die

Schweiz kennt ein dreifaches Bürgerrecht: Das Schweizer Bürgerrecht fusst auf

dem Kantonsbürgerrecht, welches seinerseits auf dem Bürgerrecht einer Gemeinde

beruht (Giovanni Biaggini, BV – Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft,

Zürich 2007, Art. 37 BV N. 2). Soweit der Erwerb des

Bürgerrechts nicht im Zusammenhang mit der Abstammung, der Heirat und der

Adoption steht, ist der Bund bloss befugt, Mindestvorschriften über die

ordentliche Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern zu erlassen (Art. 38

Abs. 1 und 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV,

SR 101]). Diese Mindestvorschriften sind im (eidgenössischen)

Bürgerrechtsgesetz vom 29. Sep­tember 1952 (BüG, SR 141.0),

insbesondere in den Art. 12–16 BüG, festgehalten. Selbst wenn die

minimalen Vorgaben des Bundes erfüllt sind, besteht kein bundesrechtlicher Anspruch

auf ordentliche Einbürgerung. Vielmehr sind die Kantone berechtigt, zusätzliche

Erfordernisse aufzustellen (Felix Hafner/Denise Buser in: Bernhard Ehrenzeller

et al. [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, 2. A., Zürich etc., Art. 38

N. 6). Der Kanton Zürich regelt die Voraussetzungen für den Erwerb des

Kantonsbürgerrechts in Art. 20 f. der Verfassung des Kantons Zürich

vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), in den §§ 20–31 des

Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) sowie in der Bürgerrechtsverordnung

vom 25. Oktober 1978 (BüV, LS 141.11). Demgegenüber wurde das in Art. 20

Abs. 2 KV vorgesehene kantonale Bürgerrechtsgesetz bis anhin noch

nicht erlassen.

2.2

Gemäss Art. 20

Abs. 1 KV beruht das Kantonsbürgerrecht auf dem Gemeindebürgerrecht

(vgl. auch § 20 Abs. 1 GG). Das einem Ausländer verliehene Gemeindebürgerrecht

bedarf zu seiner Gültigkeit der Erteilung des Kantonsbürgerrechts durch den Regierungsrat

oder die von diesem als zuständig bezeichnete Direktion (§ 20 Abs. 3 GG,

§ 32 BüV).

2.3

Die

Bürgerrechtsverordnung unterscheidet zwischen der Einbürgerung von Schweizern

(§§ 1–18 BüV), der ordentlichen Einbürgerung von Ausländern (§§ 19–34 BüV)

sowie der erleichterten Einbürgerung und Wiedereinbürgerung (§ 35 BüV).

Der Beschwerdeführer ist Ausländer und stellte ein Gesuch um ordentliche

Einbürgerung. Entsprechend sind auf ihn die §§ 19–34 BüV anwendbar.

Das Kantonsbürgerrecht wird erteilt, wenn das Gemeindebürgerrecht erteilt ist,

allfällige weitere Abklärungen der Direktion der Justiz und des Innern keine

Ablehnungsgründe ergeben haben und der Aufnahmebeschluss der Gemeinde sachlich

vertretbar erscheint (§ 33 Abs. 1 BüV). Die Gemeinde X hat dem

Beschwerdeführer das Gemeindebürgerrecht am 20. April 2011 erteilt,

weshalb nur noch zu prüfen ist, ob ihm der Beschwerdegegner das

Kantonsbürgerrecht zu Recht verweigert hat.

2.4

Die

kantonalen Voraussetzungen für die ordentliche Einbürgerung sind in § 21 BüV

(beziehungsweise teilweise gleichlautend in Art. 20 Abs. 3 KV)

umschrieben. Nach § 21 Abs. 1 f. BüV darf eine ausländische

Person nur dann eingebürgert werden, wenn sie sich dazu eignet. Damit die

Eignung bejaht werden kann, muss sie in die schweizerischen Verhältnisse

eingegliedert sein (lit. a), mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten,

Sitten und Gebräuchen vertraut sein (lit. b), die schweizerische Rechtsordnung

beachten (lit. c) und darf schliesslich die innere und äussere Sicherheit

der Schweiz nicht gefährden (lit. d).

3.

3.1

Der

Beschwerdeführer bringt vor, der Gesetzgeber erwarte bei der Anwendung von § 21 BüV

einen differenzierten Entscheid. Die Vorinstanz missachte dies, indem sie nicht

die besonderen Umstände seines konkreten Falles sachlich würdige. Er halte sich

seit mehr als 17 Jahren im Kanton Zürich auf, habe hier seinen

Lebensmittelpunkt und sei sehr wohl in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert.

Als erfolgreicher Geschäftsmann und aufgrund seines breiten Schweizer

Freundschaftskreises sei er sowohl beruflich wie auch sozial in jeder Hinsicht

integriert. Soweit der Beschwerdeführer damit sinngemäss geltend machen will,

in seinem Fall rechtfertige es sich, geringere Anforderungen an die in § 21

Abs. 2 lit. c BüV umschriebene Einbürgerungsvoraussetzung der

Beachtung der Rechtsordnung zu stellen, ist diese Auffassung abzulehnen. Es ist

unzulässig, die Einbürgerungsvoraussetzungen so zu verstehen, dass allfällige

Defizite in einem Bereich mit Stärken in einem anderen kompensiert werden

können. Bei den in § 21 Abs. 2 BüV aufgezählten vier Voraussetzungen

handelt es sich nämlich um Mindestvorschriften (so auch zu Art. 20 Abs. 3 KV

Peter Kottusch in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],

Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 20

N. 6). Schon deshalb müssen die vier Voraussetzungen selbständig erfüllt

sein; nur wenn dies der Fall ist, darf ein Ausländer eingebürgert werden.

3.2

Ob der

Ausländer die schweizerische Rechtsordnung beachtet (§ 21 Abs. 2

lit. c BüV bzw. gleichlautend Art. 20 Abs. 3

lit. d KV) und insofern über einen unbescholtenen Ruf verfügt (§ 6 BüV),

beurteilt sich aufgrund des Straf- und Betreibungsregisters. Er gilt in der

Regel als unbescholten, wenn die Registerauszüge für die letzten fünf Jahre

keine Einträge von Bedeutung enthalten. Übertretungsstrafen sind nach ihrer

Zahl und Schwere zu würdigen. Laufende Strafuntersuchungen werden wenn möglich

auf Grund eines Zwischenberichtes beurteilt (§ 6 BüV).

4.

4.1

Die

Staatsanwaltschaft Z bestrafte den Beschwerdeführer mit einer bedingt vollziehbaren

Geldstrafe von 20 Tagessätzen zu je Fr. 3'000.- sowie einer Busse von

Fr. 10'000.-. Der Tatvorgang, der zu dieser Bestrafung führte, lässt sich

wie folgt zusammenfassen: Der Beschwerdeführer fuhr am 22. November 2010

um 19:30 Uhr mit seinem Personenwagen zu einem Restaurant in Zürich, um

dort am Weihnachtsessen seines Unternehmens teilzunehmen. Da er vor dem Restaurant

keine Parkgelegenheit vorfand, stellte er das Fahrzeug auf einem in der Nähe

gelegenen Kundenparkplatz eines Geschäftspartners ab. Nach Abschluss des

Weihnachtsessens bekam der Beschwerdeführer Bedenken, sein Auto auf diesem

Parkplatz stehen zu lassen, und entschied sich, dieses auf einen öffentlichen

Parkplatz umzuparkieren. Dabei geriet er um 00:50 Uhr in eine

Polizeikontrolle. Gegenüber den Beamten gab er zu Protokoll, er fühle sich in

guter Verfassung und sei sogar der Meinung, er könne nach Hause fahren. In der

Folge wurde eine Blutprobe angeordnet, welche einen Mindestblutalkoholgehalt

von 1.24 Gewichtspromillen ergab.

4.2

Der

Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, er sei sich sehr wohl bewusst,

dass es sich bei dem ihm zur Last gelegten Vergehen nicht um ein Bagatelldelikt

handle. Indessen sei seine Tat lediglich als abstraktes Gefährdungsdelikt zu

qualifizieren, habe er doch beim nächtlichen Umparkieren keine andere Person

gefährdet. Entgegen der Beschwerdeschrift bezog sich der Vorsatz des

Beschwerdeführers nicht bloss auf das Umparkieren seines Fahrzeuges. Vielmehr

wollte er mit dem Auto in alkoholisiertem Zustand von Zürich aus nach X

zurückkehren. Dies ergibt sich aus dem rechtskräftigen Strafbefehl vom

28.

März 2011. Wäre der Beschwerdeführer nicht durch die Polizei

aufgehalten worden, hätte er diese Absicht auch in Tat umgesetzt.

Bekanntermassen sind in Zürich auch um Mitternacht noch Personen unterwegs.

Eine Blutalkoholkonzentration von 1.24 Gewichtspromillen setzt die Reaktionsfähigkeit

stark herab. Entsprechend hat der Beschwerdeführer selbst mit dem blossen

Wechsel des Abstellplatzes innerhalb der Stadt eine erhebliche Gefahr für Leib

und Leben anderen Verkehrsteilnehmer geschaffen. Der Beschwerdeführer bringt

vor, die von ihm begangene Widerhandlung gegen das Strassenverkehrsgesetz sei

in der Schweiz weit verbreitet. Dies mag zutreffen, indessen lässt eine solche

statistische Betrachtungsweise die Tat nicht in einem milderen Licht

erscheinen: Ob ein Delikt selten oder häufig begangen wird, ändert nichts an

der Schwere der Rechtsgutsverletzung.

4.3

Der

Beschwerdeführer versucht seine Tat auch mit der Begründung zu rechtfertigen,

er habe sein Fahrzeug nicht auf dem Kundenparkplatz des Geschäftspartners

stehen lassen können, da dieses dort am kommenden Arbeitstag den Betrieb

gestört hätte. Aus diesem Grund habe er in einer spontanen Güterabwägung

beschlossen, das Auto auf einen öffentlichen Parkplatz umzuparkieren. Soweit

sich der Beschwerdeführer damit auf einen Rechtfertigungsgrund berufen will,

kann auf die Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden (§ 70 in

Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG): Der Beschwerdeführer hätte

allfällige Rechtfertigungsgründe im Strafverfahren vorbringen müssen. Ergänzend

ist Folgendes festzuhalten: Sinngemäss macht der Beschwerdeführer mit dem

Hinweis auf die Güterabwägung geltend, er habe sich in einer Pflichtenkollision

befunden. Von einer Pflichtenkollision wird in der Strafrechtsterminologie

nämlich immer dann gesprochen, wenn zwei Rechtspflichten in der Weise

zusammentreffen, dass ihr Adressat keine von beiden (vollständig) erfüllen

kann, ohne dadurch gleichzeitig eine dieser Pflichten zu verletzen. Entscheidet

sich der Täter in einer solchen Situation dazu, die höherwertige Pflicht auf

Kosten der anderen, konkurrierenden Pflicht zu erfüllen, liegt für seine Tat

ein Rechtfertigungsgrund vor (Andreas Donatsch/Brigitte Tag, Strafrecht I,

Verbrechenslehre, 8. A., Zürich etc. 2006, § 22 Ziff. 4.1). Der

körperlichen Unversehrtheit anderer Verkehrsteilnehmer kommt in der Schweizer

Rechtsordnung ein höherer Stellenwert zu als dem ökonomisch motivierten

Interesse an einem freien Kundenparkplatz eines Geschäftspartners. Das Umparkieren

zielte vorliegend nicht auf den Schutz eines höherwertigen Rechtsgutes ab, sondern

gefährdete vielmehr ein solches. Unter diesen Umständen kann sich der Beschwerdeführer

nicht auf den notstandsähnlichen Rechtfertigungsgrund der Pflichtenkollision

berufen.

4.4

Der

Beschwerdeführer verstiess mit einer qualifizierten Blutalkoholkonzentration gegen

das Strassenverkehrsgesetz und verübte damit nicht bloss eine Übertretung,

sondern ein Vergehen (Art. 91 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 55

Abs. 6 SVG und Art. 1 Abs. 2 der Verordnung der

Bundesversammlung vom 21. März 2003 über Blutalkoholgrenzwerte im

Strassenverkehr [SR 741.13] sowie Art. 10 Abs. 3 bzw. Art. 103

des Strafgesetzbuchs [SR 311.0]). § 6 Satz 3 BüV hält die

Verwaltungsbehörden lediglich bei Übertretungsstrafen dazu an, diese nach Zahl

und Schwere (besonders) zu würdigen. Wenn nun aber eine solche Würdigung nach

dem Willen des Verordnunggebers bloss bei Übertretungsstrafen ausdrücklich

vorgesehen ist, brauchen e contrario die Verwaltungsbehörden bei den

schwerwiegenderen Vergehen und Verbrechen keine vergleichbar differenzierte Interessenabwägung

vorzunehmen. Vielmehr dürfen sie sich bei Vergehen und Verbrechen mit gewissen

Pauschalisierungen begnügen. Insofern trifft die Auffassung des Beschwerdeführers,

dass "der Gesetzgeber einen differenzierten Entscheid erwartet", nur

eingeschränkt zu. Der Beschwerdegegner und die Vorinstanz werten die vom

Beschwerdeführer erwirkte Strafe als strafregisterrechtlich bedeutsamen Eintrag.

Bedeutungslos ist in diesem Zusammenhang, dass der Eintrag auf einen Verstoss

gegen die Strassenverkehrsgesetzgebung zurückzuführen ist. Denn beim

Einbürgerungsverfahren gilt es auch den automobilistischen Leumund in die

Beurteilung mit einzubeziehen und dabei "ein[en] strenge[n] Massstab

anzulegen" (Kottusch, Art. 20 N. 10). Die von der Vorinstanz

vorgenommene Auslegung von § 6 Satz 2 BüV ist damit korrekt. Mangels

Beachtung der schweizerischen Rechtsordnung erfüllt der Beschwerdeführer nicht

die für die Einbürgerung erforderlichen Voraussetzungen (§ 21 Abs. 2

lit. c in Verbindung mit Abs. 1 BüV).

4.5

Selbst

wenn man die vom Beschwerdeführer geforderte differenzierende Betrachtungsweise

vornähme, könnte das von ihm vorsätzlich begangene Vergehen nicht mehr als

geringfügig qualifiziert werden. Der Beschwerdeführer hat sich im

innerstädtischen Verkehr stark alkoholisiert ans Steuer gesetzt und damit

andere Verkehrsteilnehmer gefährdet; sein Verschulden ist damit als erheblich

zu qualifizieren.

Das Bundesamt für Migration (Sektion Bürgerrecht) hat am

21.

März 2007 zuhanden der für die Einbürgerung zuständigen kantonalen Behörden

"Informationen" betreffend "Beachten der schweizerischen

Rechtsordnung: Vorstrafen" herausgegeben. Nach Ziff. 2.2 lit. b dieser

unter dem Titel "Weisungen zu Vorstrafen" stehenden Informationen kann

die eidgenössische Einbürgerungsbewilligung auch dann erteilt werden, wenn die

einbürgerungswillige Person wegen allgemeiner Verkehrsdelikte oder

Fahrlässigkeitsdelikten beispielsweise zu einer bedingten Geldstrafe von bis zu

14.

Tagessätzen verurteilt worden war und die Probezeit noch läuft. Die vom

Beschwerdeführer erwirkte Geldstrafe von 20 Tagessätzen übersteigt diese

Grenze deutlich und ist damit nicht mehr als geringfügige bedingte Strafe zu

beurteilen. Auch nach diesen Informationen kommt eine Einbürgerung nicht in

Betracht.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

6.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem

Beschwerdeführer aufzuerlegen; eine Parteientschädigung kann nicht zugesprochen

werden (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1

und § 17 Abs. 2 VRG).

7.

Gemäss Art. 83 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten gegen Entscheide über die ordentliche Einbürgerung

ausgeschlossen. Entsprechend ist auch das gesamte kantonale und kommunale

Einbürgerungsverfahren von der Beschwerde ausgenommen (Thomas Häberli, Basler

Kommentar, 2011, Art. 83 BGG N. 48). Dem Beschwerdeführer steht

somit bloss die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG

offen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 2'100.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von

der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …