Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00143

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

VB.2012.00143

Urteil

der 3. Kammer

vom 31. Mai 2012

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,

Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Veterinäramt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Bewilligung

Wildtierhaltung,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A.

A hält seit 2006 verschiedene

Greifvögel; seit 2008 ist er zur selbständigen Ausübung der Falknerei

berechtigt. Der Grossteil seiner Volieren und der weiteren festen Einrichtungen,

die der Greifvogelhaltung dienen, befindet sich heute im Gebiet B in der

Gemeinde D (Kanton Thurgau), ein kleiner Teil auf dem Grundstück seiner Wohnliegenschaft

in der Gemeinde C (Kanton Zürich).

B.

Seit 2007 erteilten die Veterinärämter der Kantone

Zürich und Thurgau auf entsprechende Gesuche As für die Halteorte D und C

jeweils separate befristete Bewilligungen für die private – ab Frühjahr 2010

für die gewerbsmässige – Wildtierhaltung.

C.

Am 24. Mai 2010 ersuchte A die Veterinärämter

Zürich und Thurgau um Bewilligung zur Haltung eines Uhus an beiden

Haltestandorten. Die beiden Veterinärämter nahmen daraufhin einen

Meinungsaustausch zur Koordination der Zuständigkeit vor. Nach einem

gemeinsamen Augenschein an beiden Haltestandorten teilte das Zürcher Veterinäramt

A am 9. Juli 2010 mit, dass seine Bewilligungsgesuche künftig durch beide kantonalen

Veterinärämter beurteilt würden, wobei die Bewilligungserteilung administrativ

dem Kanton Zürich zugeordnet werde. Die Bewilligung zur Haltung eines Uhus

könne erst erteilt werden, wenn ein den Mindestanforderungen entsprechendes

Gehege vorhanden sei. Mit Schreiben vom 15. Juli 2010 beanstandete A die

Zuständigkeit der Zürcher Behörden. Am 18. August 2010 informierte das

Thurgauer Veterinäramt ihn darüber, dass ab dem 1. Juli 2010 das Zürcher

Veterinäramt für die Bewilligung weiterer Tiere zuständig sei. Am 1. Dezember

2010 bestätigte das Veterinäramt Thurgau zuhanden des Zürcher Veterinäramts die

baupolizeiliche Abnahme einer neuen Rundvoliere durch die Gemeinde D und deren

Konformität mit den tierschutzrechtlichen Bestimmungen.

D.

Am 10. Dezember 2010 stellte das Zürcher

Veterinäramt A eine bis am 30. April 2012 befristete Bewilligung für die

gewerbsmässige Wildtierhaltung aus, die neben der Haltung der bisherigen drei

Greifvögel auch die Haltung eines Uhus mit einschloss. Das Schreiben des

Thurgauer Veterinäramts vom 1. Dezember 2010 (inkl. Beilagen) wurde zum

integralen Bestandteil der Bewilligung erklärt. Die Bewilligungsgebühr in der

Höhe von Fr. 672.- wurde A auferlegt.

Erwägungen

II.

A.

Am 3. Januar 2011 erhob A bei der

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich Rekurs gegen die Verfügung des Zürcher

Veterinäramts vom 10. Dezember 2010 und beantragte, das

Bewilligungsverfahren sei an das Veterinäramt Thurgau zu überweisen, und die

Bewilligungs- und Verfahrenskosten seien dem Veterinäramt Zürich aufzuerlegen.

B.

Mit Verfügung vom 30. Mai 2011 stellte das

Veterinäramt Thurgau fest, dass es für die Erteilung von Wildtierhaltebewilligungen

an A administrativ unzuständig sei bzw. dass die Zuständigkeit dem Zürcher

Veterinäramt obliege. Gegen diesen Entscheid erhob A Rekurs, den das

Departement für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau am 8. Juli

2011.

bis zum rechtskräftigen Abschluss des Zürcher Rechtsmittelverfahrens

sistierte.

C.

Mit Verfügung vom 30. Januar 2012 wies die

Gesundheitsdirektion den Rekurs As gegen die Verfügung des Zürcher Veterinäramts

vom 10. Dezember 2010 ab und auferlegte ihm die Verfahrenskosten von Fr. 800.-.

III.

A.

Am 1. März 2012 gelangte A mit Beschwerde an das

Verwaltungsgericht und beantragte, (1.) es sei zu prüfen, ob seine

Greifvogelhaltung tierschutzrechtlich in den Zuständigkeitsbereich des Veterinäramts

Zürich falle; verneinendenfalls sei das Zürcher Veterinäramt anzuweisen, das

Bewilligungsverfahren an das Veterinäramt des Kantons Thurgau zu überweisen;

(2.) die Verfahrens- und Bewilligungskosten seien dem Veterinäramt Zürich

anzulasten; (3.) aus Dringlichkeitsgründen sei das Veterinäramt Zürich

einstweilen – bis zur Klärung der umstrittenen Zuständigkeitsfrage – zu

verpflichten, allfällige Wildtierbewilligungsgesuche zu behandeln; (4.) aus

Dringlichkeitsgründen sei das Zürcher Veterinäramt anzuweisen, die falknerische

Haltung gestützt auf diverse (näher bezeichnete) behördliche Vorgaben und

wissenschaftliche Artikel über die Greifvogelhaltung zu beurteilen.

B.

Am 26. März 2012 ersuchte A das Veterinäramt

Zürich unter anderem um Verlängerung der gewerblichen Wildtierhaltebewilligung,

ohne die Zuständigkeit der Zürcher Behörden anzuerkennen. Zusätzlich beantragte

er in Bezug auf beide Halteorte die Bewilligung der falknerischen Haltung sechs

weiterer Greifvögel.

C.

Die Gesundheitsdirektion und das Veterinäramt des

Kantons Zürich beantragten am 13. März bzw. 26. April 2012 die

Abweisung der Beschwerde. A hielt mit Replik vom 12. Mai 2012 an seinen

Begehren fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

1.2

Im Streit

liegt die vom Beschwerdegegner am 10. Dezember 2010 erteilte Bewilligung

für gewerbsmässige Wildtierhaltung. Diese Bewilligung entsprach dem zugrunde

liegenden Gesuch des Beschwerdeführers vollumfänglich. Inwiefern der

Beschwerdeführer – abgesehen von der Kostenauferlegung (vgl. E. 2) – ein

schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung haben

könnte, ist unter diesen Umständen nicht ersichtlich. Soweit er die

Bewilligungsvoraussetzungen und deren behördliche Beurteilung beanstandet, ist

auf die Beschwerde somit nicht einzutreten (vgl. § 21 Abs. 1 VRG).

1.3

Der

Beschwerdeführer bestreitet die Zuständigkeit der Zürcher Bewilligungsbehörde;

diesbezüglich bejahte die Vorinstanz ein schutzwürdiges Anfechtungsinteresse.

Im vorliegenden Verfahren ist allerdings zu beachten, dass die vom

Beschwerdegegner am

10.

Dezember 2010 erteilte Wildtierhaltebewilligung bis am 30. April

2012.

befristet war. Da die Bewilligung somit im Verlauf des

Beschwerdeverfahrens abgelaufen ist, kommt eine Aufhebung der angefochtenen Bewilligung

heute nicht mehr infrage. Unter diesen Umständen ist nicht ersichtlich,

inwiefern der Beschwerdeführer ein aktuelles schutzwürdiges Interesse an der

Überprüfung der strittigen Zuständigkeitsfrage haben könnte. Auf das Legitimationserfordernis

des aktuellen Interesses kann zwar ausnahmsweise verzichtet werden, wenn sich

die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit

wieder stellen können, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich

wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen

Interesse liegt (BGE 137 I 23 E. 1.3.1; VGr,

25.

August 2011, VB.2011.00217, E. 2.3). Eine solche Ausnahmesituation ist

vorliegend jedoch nicht zu erkennen: Die strittige Zuständigkeitsfrage kann

ohne Weiteres im Rahmen künftiger Bewilligungsverfahren, insbesondere im

Zusammenhang mit dem vom Beschwerdeführer am 26. März 2012 eingereichten

Verlängerungsgesuch, überprüft werden. Der Umstand, dass das Departement für

Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau ein den Beschwerdeführer

betreffendes Rekursverfahren bis zur rechtskräftigen Zuständigkeitsklärung

durch die Zürcher Behörden sistiert hat, stellt keinen Grund dar, auf das

Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses zu verzichten. Demnach ist auf

die Beschwerde nicht einzutreten und das Verfahren als gegenstandslos geworden

abzuschreiben, soweit der Beschwerdeführer Rügen im Zusammenhang mit der Zuständigkeit

der Bewilligungsinstanz vorbringt (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich

1999, § 63 N. 3).

1.4

Der Beschwerdeführer

beantragt sodann, der Beschwerdegegner sei zu verpflichten, allfällige Gesuche

im Zusammenhang mit der Wildtierhaltung einstweilen zu beurteilen, und

anzuweisen, bei der Beurteilung der Greifvogelhaltung bestimmte Informationsquellen

zu berücksichtigen. Damit verlangt er, dass das Verwaltungsgericht dem

Beschwerdegegner konkrete Anweisungen in Bezug auf die behördliche

Zuständigkeit und auf die massgebenden Beurteilungsgrundlagen erteilt. Dabei

handelt es sich – wie bereits im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen Präsidialverfügung

vom 8. März 2012 festgehalten wurde – um Anweisungen aufsichtsrechtlichen

Charakters, die mangels Aufsichtsfunktion des Verwaltungsgerichts über die

Tierschutzbehörden nicht im Rahmen des vorliegenden Verfahrens zu beurteilen

sind; insofern ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

1.5

Im Rahmen

der Replik vom 12. Mai 2012 bemängelt der Beschwerdeführer schliesslich,

die Behörden hätten noch nicht auf sein am 26. März 2012 eingereichtes

Gesuch reagiert, mit dem er um Verlängerung der am 30. April 2012

abgelaufenen Wildtierhaltebewilligung ersucht habe. Diese Beanstandung betrifft

nicht die vorliegend umstrittene Bewilligungserteilung vom 10. Dezember

2010.

und liegt ausserhalb des Streitgegenstands, sodass auch insoweit nicht auf

die Beschwerde einzutreten ist.

2.

2.1

Nach dem

Gesagten ist einzig insoweit auf die Beschwerde einzutreten, als der Beschwerdeführer

beantragt, die Bewilligungs- und Verfahrenskosten seien dem Beschwerdegegner

anzulasten.

2.2

Es

rechtfertigt sich, die Frage der erstinstanzlichen Kostenauferlegung nur

summarisch zu prüfen: Der Beschwerdeführer beanstandet nicht etwa die Höhe bzw.

Bemessung der Verfahrenskosten, sondern macht einzig geltend, dass ihm der

Beschwerdegegner mangels Zuständigkeit keine Kosten hätte auferlegen dürfen. In

Bezug auf die Zuständigkeitsrügen ist das vorliegende Verfahren jedoch gegenstandslos

geworden (vgl. oben, E. 1.3). Das Verwaltungsgericht prüft die

Nebenfolgenregelung vor­instanzlicher Entscheide bei Gegenstandslosigkeit lediglich

nach Ermessen und im Sinn der Billigkeit (VGr, 18. März 2008,

VB.2007.00373, E. 2.2). Es nimmt in solchen Fällen nur eine summarische

Prüfung des angefochtenen Entscheids in der Hauptsache vor (RB 2003 Nr. 4;

VGr, 5. März 2002, VB.2001.00369, E. 2c/bb).

2.3

Art. 94

Abs. 2 der Tierschutzverordnung vom 23. April 2008 (TSchV) schreibt

vor, dass Gesuche um Wildtierhaltebewilligung an die Behörde jenes Kantons zu

richten sind, in dem die Tiere gehalten werden sollen. Im vorliegenden Fall hat

der Beschwerdeführer die Behörden jeweils darum ersucht, die Haltung bestimmter

Greifvögel an beiden Haltestandorten – D und C – zu bewilligen. Demnach ist mit

der Vorinstanz davon auszugehen, dass er die einzelnen Greifvögel

abwechslungsweise – jeweils für bestimmte Zeitabschnitte – im Kanton Zürich und

im Kanton Thurgau hält. Soweit eine Koordination der Bewilligungserteilung

erforderlich ist (vgl. E. 2.4), kommt somit gemäss Art. 94 Abs. 2

TSchV sowohl das Zürcher als auch das Thurgauer Veterinäramt als

Bewilligungsinstanz infrage. Welches der beiden Veterinärämter bei

Koordinationsbedarf zuständig ist, schreibt die Tierschutzverordnung nicht vor.

Eine eindeutige Zuständigkeitsregelung wäre selbst dann nicht ersichtlich, wenn

man die Greifvogelhaltung des Beschwerdeführers als "Zirkus" oder

"fahrende Tierschau" erachten wollte, was zur Folge hätte, dass

gemäss Art. 94 Abs. 3 TSchV das Winterquartier bzw. der Ort der

festen Einrichtungen für die Bewilligungszuständigkeit massgebend wäre: An

beiden Haltestandorten befinden sich feste Einrichtungen für die

Greifvogelhaltung, und der Beschwerdeführer hat nicht dargetan, dass ausschliesslich

der (grössere) Thurgauer Standort und nicht auch der (kleinere) Zürcher

Standort als Winterquartier seiner Tiere diene. Im Übrigen enthält auch das

Urteil des Obergerichts vom 7. Juli 2011, mit dem eine den

Beschwerdeführer betreffende Strafuntersuchung eingestellt wurde, keine

verbindlichen Vorgaben in Bezug auf die vorliegend strittige

Zuständigkeitsfrage: Das Gericht erwog zwar vorfrageweise, für die

Bewilligungszuständigkeit sei der Halteort der Tiere und nicht der Wohnort des

Halters massgebend; es äusserte sich indessen nicht zur Frage, welche Behörde

zuständig ist, wenn Wildtiere gleichzeitig in mehreren Kantonen gehalten werden.

2.4

Somit liegt

ein interkantonaler Sachverhalt vor, für den keine gesetzliche Regelung der

örtlichen Zuständigkeit existiert. In einem solchen Fall haben die involvierten

Behörden das Verfahren zu koordinieren, wenn dies erforderlich ist, um eine

gesamtheitliche Beurteilung zu ermöglichen und widersprüchliche Anordnungen zu

vermeiden (vgl. BGE 137 II 182 E. 3.7.4.1; BGE 133 II 181 E. 5.1.4). Die

Erforderlichkeit einer Koordination des Bewilligungsverfahrens ist im

vorliegenden Fall unbestritten. Unter diesen Umständen ist es sinnvoll und

zulässig, wenn sich die betroffenen Behörden im Rahmen eines Meinungsaustausches

auf eine Verfahrenskoordination einigen (vgl. RB 2001 Nr. 21 E. 2c).

Im vorliegenden Fall einigten sich das Thurgauer und das Zürcher Veterinäramt

im Jahr 2010 darauf, dass künftige Bewilligungsgesuche des Beschwerdeführers

durch beide Behörden gemeinsam beurteilt würden, wobei die

Bewilligungserteilung administrativ in die Zuständigkeit der Zürcher Behörden

falle. Angesichts dieser Einigung liegt entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers

weder eine Kompetenzstreitigkeit zwischen zwei kantonalen Behörden noch ein

Eingriff in fremdes Kantonsgebiet vor.

2.5

Behörden,

die ihre Zuständigkeit mangels gesetzlicher Regeln im Rahmen eines Meinungsaustauschs

koordinieren, ist ein grosser Beurteilungsspielraum einzuräumen. Von einer

unzulässigen Ermessensüberschreitung wäre allenfalls dann auszugehen, wenn die

Behörden die Zuständigkeit gestützt auf offensichtlich unsachliche Kriterien

festlegen würden (zu möglichen Anknüpfungskriterien für die örtliche

Zuständigkeit vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,

6.

A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 361). Davon kann im vorliegenden

Fall aber keine Rede sein: Das Zürcher Veterinäramt begründete seine

administrative Zuständigkeit zur Bewilligungserteilung unter anderem damit,

dass der Beschwerdeführer seine Greifvögel – auch – im Kanton Zürich hält, dass

sich sein Wohnsitz im Kanton Zürich befindet und dass der Sitz der

"Burgfalknerei", deren Geschäftsinhaber er ist und mit der er

gewerbsmässige Tiervorführungen durchführt, im Kanton Zürich liegt. Diese

Kriterien erscheinen sachgerecht, um den Kanton Zürich für die

Bewilligungserteilung administrativ als zuständig zu erachten, zumal der in Art. 94

Abs. 2 TSchV enthaltene Anknüpfungspunkt (Ort der Tierhaltung)

berücksichtigt wurde und dem Thurgauer Haltestandort insoweit Rechnung getragen

wurde, als die Beurteilung der Bewilligungsgesuche durch beide kantonalen

Veterinärämter gemeinsam erfolgt. Der Umstand, dass sich vier der fünf Volieren

des Beschwerdeführers am Thurgauer Standort befinden, sodass die

administrativen Abklärungen betreffend Bewilligungsvoraussetzungen und

Kontrollen überwiegend in die Zuständigkeit der Thurgauer Behörden fallen dürften

(vgl. Art. 95 und 214 TSchV), lässt zwar nicht ausschliessen, dass auch

die administrative Zuständigkeit des Thurgauer Veterinäramts sachlich begründbar

gewesen wäre. Dass die Zuständigkeit der Thurgauer Behörden aber zwingend wäre,

kann daraus angesichts des grossen behördlichen Ermessensspielraums nicht abgeleitet

werden. Im Rahmen der vorliegenden summarischen Beurteilung ist somit nicht

ersichtlich, inwiefern die administrative Bewilligungszuständigkeit des

Beschwerdegegners unrechtmässig sein sollte.

2.6

Neben der

Unzuständigkeitsrüge bringt der Beschwerdeführer keine weiteren Einwendungen

gegen die erstinstanzliche Kostenauflage vor, und solche sind vor dem

Hintergrund der gesetzlichen Gebührenbestimmungen auch nicht ersichtlich (vgl. Art. 41

Abs. 2 lit. a des Tierschutzgesetzes vom 16. Dezember 2005

[TSchG] und Art. 219 Abs. 1 lit. a TSchV sowie §§ 2 lit. c

und 7 Abs. 1 der Gebührenordnung vom 30. Juni 1966 für die Verwaltungsbehörden).

Die Auferlegung der erstinstanzlichen Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 672.-

ist somit ebenso wenig zu beanstanden wie die auf § 13 Abs. 2 VRG

gestützte Auferlegung der Rekursverfahrenskosten an den unterliegenden

Beschwerdeführer.

3.

Zusammenfassend erweisen sich die Einwendungen des

Beschwerdeführers als unbegründet. Somit ist die Beschwerde abzuweisen, soweit

darauf einzutreten und das Verfahren nicht als gegenstandslos geworden

abzuschreiben ist. Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens dem

Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 VRG). Die Zusprechung einer Parteientschädigung wurde von keiner

Partei verlangt (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird und das Verfahren

nicht als gegenstandslos geworden abgeschrieben wird.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 80.-- Zustellkosten,

Fr. 2'080.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Gegen dieses

Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

5.

Mitteilung an…