VB.2012.00238

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00238

6. September 2012Deutsch10 min

(URT.2012.14611)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Der Stadtrat von Zürich beabsichtigt die Strassen- und

Werkleitungssanierung der C-Strasse auf dem Abschnitt zwischen D-Strasse und E-Strasse.

Gleichzeitig will er den Strassenraum aufwerten durch die Pflanzung einer

Baumreihe. Gegen das entsprechende öffentlich aufgelegte Strassenprojekt

erhoben A und B, Eigentümer der Liegenschaft C-Strasse 01, Einsprache und

beantragten den Verzicht auf die Baumpflanzung im Abschnitt zwischen F- und G-Strasse,

eventualiter lediglich auf den Liegenschaften C-Strasse 01 und 02. Sodann sei

auf die Aufhebung der blauen Zone zu verzichten; eventualiter seien die

Parkplätze so zu gestalten, dass grössere Fahrzeuge ohne Manöver anhalten und

kurz parkieren können. Überdies sei das Projekt von einem unabhängigen Experten

städtebaulich und gartenarchitektonisch überprüfen zu lassen. Der Stadtrat wies

die Einsprache mit Beschluss vom 21. September 2011 ab und setzte das

Strassenbauprojekt C-Strasse fest.

Erwägungen

II.

Dagegen erhoben A und B am 16. November 2011

entsprechend der Rechtsmittelbelehrung im Festsetzungsbeschluss beim Bezirksrat

Zürich Rekurs und wiederholten ihre Einspracheanträge mit Ausnahme des Antrags

betreffend Aufhebung der blauen Zone; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten der Stadt. Der Bezirksrat trat mit Beschluss vom 1. März 2012

mangels Zuständigkeit nicht auf den Rekurs ein und überwies das Geschäft zur

Behandlung an das Statthalteramt. Er erhob keine Verfahrenskosten und entrichtete

keine Parteientschädigung.

III.

Mit Eingabe vom 11. April 2012 erhob die Stadt Zürich

beim Verwaltungsgericht Beschwerde und beantragte, der Beschluss des

Bezirksrats sei aufzuheben und dieser sei anzuweisen, in der Sache zu

entscheiden. Der Bezirksrat beantragte am 25. April 2012 sinngemäss die

Abweisung der Beschwerde, während das Statthalteramt des Bezirks Zürich

gleichentags auf Mitbeantwortung der Beschwerde verzichtete. A und B liessen

sich nicht vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Die

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG).

1.2

Aufgrund

von § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG sind

Gemeinden zur Beschwerde berechtigt, wenn sie eine Verletzung ihrer

Gemeindeautonomie geltend machen können. Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens

ist ein Strassenbauprojekt, mit dem eine kommunale Strasse saniert und mittels

Baumpflanzungen aufgewertet werden soll. Dadurch ist die Beschwerdeführerin von

der Sache her in ihrer Planungsautonomie betroffen, womit sie legitimiert ist,

gegen den angefochtenen Nichteintretensbeschluss vorzugehen. Dies gilt

unabhängig davon, dass im vorliegenden Beschwerdeverfahren lediglich die Frage

zu prüfen ist, ob der Bezirksrat zu Recht mangels Zuständigkeit nicht auf den

Rekurs eingetreten ist.

1.3

Der

Stadtrat ist gemäss Art. 28 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Stadtrats

(ASZ 172.100) zur Beschwerdeführung zuständig. Da auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die

Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe ihre Zuständigkeit zu Unrecht

verneint, denn der Kantonsrat habe die Zuständigkeit zum Entscheid über Rekurse

im Bereich des kommunalen Strassenwesens nicht vom Bezirksrat auf das

Statthalteramt übertragen wollen. Die Vorinstanz begründete ihren Entscheid

demgegenüber damit, dass das Statthalteramt seit dem 1. Juli 2010 nach dem

klaren Gesetzeswortlaut zur Behandlung von Rekursen im Strassenwesen der

Gemeinden zuständig sei.

2.2

Gemäss § 15

Abs. 2 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG) werden Projekte

für Gemeindestrassen vom Gemeinderat – d. h. in der Stadt Zürich vom

Stadtrat – festgesetzt. Der Festsetzungsbeschluss bedarf der Genehmigung des

Bezirksrats, wenn die Erteilung des Enteignungsrechts erforderlich ist. Innert

der 30-tägigen Frist der öffentlichen Planauflage kann gegen das Projekt

Einsprache erhoben werden (§ 16 und § 17 Abs. 1 Satz 1

Dispositiv

StrG). Über Einsprachen wird mit der Festsetzung entschieden; dieser Entscheid

ist nach den Vorschriften über die Verwaltungsrechtspflege weiterziehbar (§ 17

Abs. 4 Satz 1 und 2 StrG). Nach § 12 Abs. 1 des

Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. März 1985 (BezVG) in der bis am 30. Juni

2010 gültigen Fassung oblagen dem Statthalteramt unter anderem die Aufsicht

über die Ortspolizei und das Feuerwehrwesen sowie der Entscheid über

Rechtsmittel aus diesen Gebieten. Rekursinstanz zur Anfechtung kommunaler

Strassenprojekte war demnach unbestrittenermassen nicht das Statthalteramt, sondern

der Bezirksrat, dem vor allem die Aufsicht über die Gemeinden und der Entscheid

über Rechtsmittel in Gemeindesachen obliegen (§ 10 Abs. 1 BezVG).

Diese Bestimmung wurde im Rahmen der Anpassung des kantonalen

Verwaltungsverfahrensrechts, welche auf den 1. Juli 2010 in Kraft trat,

nicht geändert. Neu formuliert wurde dagegen § 12 Abs. 1 BezVG,

wonach das Statthalteramt nicht nur für die Aufsicht über die Ortspolizei und

das Feuerwehrwesen, sondern auch über das Strassenwesen der Gemeinden sowie den

Entscheid über Rechtsmittel aus diesen Gebieten zuständig ist (vgl. § 12 Abs. 1

Satz 1 BezVG in der seit dem 1. Juli 2010 geltenden Fassung).

3.1 Der Sinn

einer Regelung ist ausgehend vom Wortlaut (grammatikalische Auslegung) unter

Berücksichtigung des Zwecks der Regelung (teleologisches Element), der Entstehungsgeschichte

und der Materialien (historische Auslegung) sowie des Zusammenhangs mit anderen

Bestimmungen (systematisches Element) zu ermitteln. Dabei gilt der Methodenpluralismus,

d. h. es kommt keiner Auslegungsmethode der Vorrang zu. Immerhin bildet

die grammatikalische Auslegung aus praktischen Gründen regelmässig den Ausgangspunkt

der Argumentation. Vom sprachlich klaren Wortlaut eines Rechtssatzes wird man

nur dann abweichen dürfen, wenn triftige Gründe zur Annahme bestehen, dass er

nicht den wahren Sinn der Vorschrift ausdrückt (vgl. Giovanni Biaggini/Thomas

Gächter/Regina Kiener [Hrsg.], Staatsrecht, § 7 N. 45 und § 26

N. 9 ff; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 25 Rz. 3; BGE 134 V 208

E. 2.2).

3.2 Nach dem

Wortlaut von § 12 Abs. 1 BezVG ist das Statthalteramt unter anderem zuständig

für den Entscheid über Rechtsmittel aus dem Bereich des Strassenwesens der Gemeinden.

Zum Strassenwesen gehört insbesondere die Festsetzung von Strassenprojekten.

Dies ergibt sich beispielsweise aus einem Entscheid des Verwaltungsgerichts vom

25. November 2010 betreffend Festsetzung eines Strassenprojekts, in dem

der Bezirksrat nach bis Ende Juni 2010 gültigem Recht zuständige Vorinstanz

war. In jenem Fall war strittig, ob der Bezirksrat die Sache zwecks Behandlung

als Aufsichtsbeschwerde an das zur Aufsicht über das kommunale Strassenwesen

zuständige Statthalteramt hätte überweisen müssen (VGr, 25. November 2010,

VB.2010.00451, E. 5.2). Die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene

"enge" Auslegung des Begriffs Strassenwesen, unter den lediglich

polizeiliche Fahrverbote und funktionale Verkehrsanordnungen fielen, verbietet

sich, denn das Statthalteramt war bereits nach bisherigem Recht für die

Beurteilung von Rekursen in diesen beiden Bereichen zuständig, sodass diese

nicht unter den Begriff des Strassenwesens fallen. Dementsprechend erachtete

sich das Statthalteramt des Bezirks H mit Verfügung vom 23. April 2012 zur

Behandlung eines Rekurses gegen ein kommunales Strassenprojekt zuständig, da

das Strassenwesen der Gemeinden gemäss § 12 Abs. 1 BezVG in der seit

dem 1. Juli 2010 geltenden Fassung in seinen Zuständigkeitsbereich falle

(vgl. VGr, 23. August 2012, VB.2012.00342, zur Internetpublikation

vorgesehen). Gemäss grammatikalischer Auslegung ist demnach das Statthalteramt

zuständig.

3.3 Sowohl die

Vorinstanz als auch die Beschwerdeführerin führten zutreffend aus, der

Kantonsrat sei der Meinung gewesen, die Statthalterämter seien bereits nach

früherem Recht zur Behandlung von Rekursen im Bereich des kommunalen

Strassenwesens zuständig gewesen. An der bisherigen Zuständigkeit habe die

Kantonsratsmehrheit nichts ändern wollen. Dies ergibt sich aus den von der

Vorinstanz zitierten Voten verschiedener Mitglieder der Kantonsratsmehrheit und

insbesondere des Präsidenten der Kommission für Justiz und öffentliche

Sicherheit. Diesbezüglich kann auf die Zitate und Fundstellen im angefochtenen

Entscheid verwiesen werden. Die unbeabsichtigte Kompetenzverschiebung rührt

daher, dass der Regierungsrat dem Kantonsrat im Rahmen der Vorlage zur Anpassung

des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts beantragt hatte, die Rechtsprechungsfunktionen

der Statthalterämter auf die Bezirksräte zu übertragen, da die Entscheide der

Gemeinde- oder Stadträte nicht von einer einzigen Person (dem Statthalter)

überprüft werden sollten. Die Statthalterämter wären nur noch für die Aufsicht

in den bisherigen Bereichen zuständig gewesen, wobei der Regierungsrat die

Aufzählung vervollständigt und den Bereich des Strassenwesens der Gemeinden

ergänzt hatte (ABl 2009 S. 801 ff, 951). Dies stiess jedoch im

Kantonsrat auf Widerstand, weshalb die Rechtsprechungsfunktionen der

Statthalterämter wieder vorgesehen und – infolge der Ergänzung der

Aufsichtsfunktionen – unbeabsichtigt auf den Bereich des Strassenwesens der

Gemeinden ausgedehnt wurden.

Daraus resultiert zwar ein innerer Widerspruch, doch

widerspricht das Resultat insofern nicht dem Willen der Kantonsratsmehrheit,

als diese einerseits Aufsichts- und Rechtsmittelkompetenz bei derselben Behörde

bündeln wollte und sich anderseits – anders als der Regierungsrat in seinem

Antrag – aus Effizienzgründen für eine Einzelrichterzuständigkeit in den

Bereichen Ortspolizei, Strassenwesen der Gemeinden und Feuerwehrwesen aussprach.

So führte der Kommissionspräsident, Christoph Holenstein, aus: "(…) Es

erscheint zudem seltsam, in diesem Bereich die einzelrichterliche Kompetenz des

Statthalters dem Bezirksrat als Kollegium übertragen zu wollen, nachdem

ansonsten die Einzelrichterkompetenzen in den letzten Jahren laufend erweitert

wurden. Schliesslich dürfte ein Entscheid des Bezirksrats als Kollegialentscheid

weder rascher noch kostengünstiger gefällt werden als ein Entscheid des Statthalters

als Einzelrichter. Zudem ist es sinnvoll, wenn Aufsichts- und

Rechtsmitteltätigkeit übereinstimmen. Deshalb sollen die Statthalter zugleich

Aufsichts- und Rechtsmittelinstanz im Bereich der Ortspolizei, des

Strassenwesens der Gemeinden und des Feuerwehrwesens sein" (Protokoll des

Kantonsrats 2010, S. 10234 f.). Eine historisch-teleologische

Interpretation vermag demzufolge das Resultat der grammatikalischen Auslegung

nicht umzustossen.

3.4 Zu Recht

weist die Beschwerdeführerin darauf hin, dass damit die Zuständigkeit zur Beurteilung

von Rekursen gegen Strassenprojekte und die Zuständigkeiten des Bezirksrats im

Enteignungsverfahren auseinanderfallen, da dieser weiterhin für die Genehmigung

der kommunalen Strassenprojekte zuständig bleibt, wenn die Erteilung des Enteignungsrechts

erforderlich ist (§ 15 Abs. 2 Satz 2 StrG). Zudem ist er

weiterhin zuständig für Einsprachen gegen die Erteilung des Enteignungsrechts (§ 21

Abs. 4 des Abtretungsgesetzes vom 30. November 1879, AbtrG) und über

den Umfang sowie die Art der Enteignung (§ 30 AbtrG). Eine Spaltung

zwischen der Genehmigungs- und der Rechtsmittelinstanz ist jedoch im Bereich

des Planungsrechts keine Ausnahme, sondern die Regel. So ist beispielsweise für

die Genehmigung der Bau- und Zonenordnungen sowie der Quartier- und Gestaltungspläne

die Baudirektion bzw. der Regierungsrat zuständig (§§ 2 lit. a und b,

89 und 329 Abs. 4 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975, PBG), während das Baurekursgericht über Rekurse gegen solche

Festsetzungen entscheidet (§ 329 Abs. 1 PBG). Diese Situation

verursacht keine grösseren Probleme. Inwiefern die Entkoppelung im Bereich der

kommunalen Strassenprojekte anders gelagert sein sollte, ist weder ersichtlich

noch hat die Beschwerdeführerin Entsprechendes ausgeführt. Im Übrigen haben

sich in der Rechtsmittelpraxis des Bezirksrats Zürich nach dessen Angaben

relativ selten komplexe enteignungsrechtliche Fragen gestellt.

Bei der Festsetzung eines kommunalen Strassenprojekts handelt

es sich – wie die Beschwerdeführerin ausführt – um einen Akt der baurechtlichen

Nutzungsplanung. Dieses Sachgebiet ist im Vergleich zu den übrigen

Zuständigkeiten des Statthalteramts im Bereich Verkehrs-, Orts- und

Feuerpolizei artfremd. Es passt indessen auch nicht zu den Zuständigkeitsbereichen

des Bezirksrats wie Sozialhilfe, Vormundschafts- und Volksschulwesen,

Personalrecht und Stimmrechtsrekurse. Entsprechend dem planungsrechtlichen

Charakter der Strassenprojekte sieht der Regierungsrat in seinem Antrag an den

Kantonsrat betreffend Revision des Planungs- und Baugesetzes grundsätzlich das

Baurekursgericht als zuständige Rekursinstanz vor (§ 41 revStrG, ABl 2011

S. 1119 ff, 1125 und 1131). Auch eine systematische Auslegung lässt

nach den obigen Ausführungen keine erheblichen Zweifel am Ergebnis der

grammatikalischen Interpretation aufkommen.

3.5 Nach dem Gesagten

kam die Vorinstanz zu Recht zum Schluss, dass das Statthalteramt zur Behandlung

des Rekurses zuständig ist, trat nicht auf diesen ein und überwies das Geschäft

zur Behandlung an das Statthalteramt. Demzufolge ist die Beschwerde abzuweisen.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegnerschaft liess sich nicht vernehmen. Eine

Parteientschädigung ist demnach nicht zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 150.-- Zustellkosten,

Fr. 2'150.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an…