VB.2012.00275

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00275

6. August 2012Deutsch13 min

(URT.2012.14521)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A und B sind die Eltern von D (geboren 2009). Am

12. September 2011 verfügte die Vormundschaftsbehörde der Gemeinde D

(Kompetenzentscheid der Vormundschaftssekretärin), die ihnen am

16. November 2009 zugesprochenen (und mit Verfügung vom 28. September

2010 ab 1. Oktober 2010 auf Fr. 492.- pro Monat erhöhten) Kleinkinderbetreuungsbeiträge

(fortan: KKBB) für D würden rückwirkend per 31. März 2011 eingestellt

(Disp.-Ziff. 1). Gleichzeitig wurden A und B verpflichtet, die für die

Monate April bis August 2011 entrichteten Beiträge in der Höhe von total

Fr. 2'460.- an die Gemeinde D zurückzubezahlen (Disp.-Ziff. 2).

Erwägungen

II.

Dagegen erhoben A und B, vertreten durch

die C GmbH, am 12. Oktober 2011 Rekurs beim Bezirksrat F mit dem

Antrag, es seien die angefochtene Verfügung aufzuheben und weiterhin KKBB

auszurichten. Mit Beschluss vom 21. März 2012 hiess der Bezirksrat den

Rekurs im Sinn der Erwägungen dahingehend gut, als er Dispositiv-Ziffer 1

der angefochtenen Verfügung aufhob.

III.

Daraufhin gelangte die Sozialbehörde D

(Vormundschaftswesen) am 26. April 2012 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht

und beantragte, die Verfügung vom 12. September 2011 sei zu bestätigen und

der Beschluss des Bezirksrats vom 21. März 2012 sei aufzuheben.

Mit Eingabe vom 1. Juni 2012

reichte der Bezirksrat die Vernehmlassung zur Beschwerde ein. Am 9. Juni

2012.

erstatteten A und B die Beschwerdeantwort mit dem Antrag, der angefochtene

Beschluss des Bezirksrats sei zu bestätigen.

Der Einzelrichter erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit

§ 19 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Da die

Gemeinde D in ihren vermögensrechtlichen Interessen betroffen und durch den

angefochtenen Beschluss wie eine Privatperson berührt ist und ein

schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat, ist sie zur

Beschwerde berechtigt (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2

lit. a VRG; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,

§ 21 N. 53).

1.3

Bei

Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen, namentlich im Bereich

der Sozial- und Jugendhilfe, berechnet sich der Streitwert in der Regel

aufgrund der Summe der Leistungen während der Dauer von zwölf Monaten (vgl.

Kölz/Bosshard/Röhl, § 38 N. 5). Fraglich ist, ob diese Regel auch im

vorliegenden Fall zum Zug kommt, werden KKBB doch längstens für zwei Jahre ab

Geburt des Kindes gewährt (vgl. unten E. 2) und steht damit der

Gesamtumfang der strittigen Leistung infolge des zwischenzeitlichen Ablaufs der

massgebenden Anspruchsperiode definitiv fest. Da der Streitwert jedoch bei beiden

Berechnungsarten (Jahreswert bzw. Gesamtwert) Fr. 20'000.- bei Weitem

nicht übersteigt, kann die Frage offenbleiben. Die Beurteilung der Beschwerde

fällt demnach in die Zuständigkeit des Einzelrichters (vgl. § 38b

Abs. 1 lit. c VRG).

1.4

Obwohl

dieser Frage – wie sich zeigen wird – keine wesentliche Bedeutung zukommt, ist

der Vollständigkeit halber zunächst auf den Streitgegenstand der vorliegenden Beschwerde

einzugehen. Die Verfügung der Beschwerdeführerin vom 12. September 2011

betraf sowohl die rückwirkende Einstellung der KKBB per 31. März 2011

(Disp.-Ziff. 1) als auch die Rückforderung der für die Monate April bis

August 2011 bezahlten Beiträge von total Fr. 2'460.- (Disp.-Ziff. 2).

Obwohl die Beschwerdegegnerschaft mit Rekurs die (vollumfängliche) Aufhebung

dieser Verfügung beantragt hatte, setzte sich die Vorinstanz nur mit der

Einstellung der KKBB auseinander und hob lediglich Disp.-Ziff. 1 der angefochtenen

Verfügung auf, sodass deren Disp.-Ziff. 2 bestehen blieb. Dass die

Vorinstanz damit "implizit" gemeint hatte, das Geschäft sei von der

Beschwerdeführerin neu zu beurteilen, wie sie dies in der Vernehmlassung vom

1.

Juni 2012 ausführte, kann daran nichts ändern. Da die

Beschwerdegegnerschaft selber nicht Beschwerde gegen den Rekursentscheid

erhoben und die Beschwerdeführerin dem Verwaltungsgericht beantragt hat, die

Verfügung vom 12. September 2011 sei zu bestätigen und der

vor-instanzliche Entscheid aufzuheben, hat dies unter Berücksichtigung der

Dispositionsmaxime zur Folge, dass die Frage der Rückforderung im vorliegenden

Beschwerdeverfahren nicht umstritten bzw. nicht Streitgegenstand ist.

Allerdings stützt sich die Rückforderung unmittelbar auf die rückwirkende

Einstellung der KKBB und steht damit in einem derart engen Zusammenhang zu

derselben, dass das Verwaltungsgericht auch darüber zu entscheiden hat bzw.

hätte (vgl. Kölz/Bosshard/Röhl, § 63 N. 18, Vorbem. zu §§ 19–28

N. 86).

2.

Gemäss § 26a des Gesetzes über die Jugendhilfe vom

14.

Juni 1981 in der für den erstinstanzlichen Entscheid relevanten

Fassung vom 1. Januar 2011 (Jugendhilfegesetz, JHG) gewähren die Gemeinden

Eltern, die sich persönlich der Pflege und Erziehung ihrer Kinder widmen

wollen, dazu aber aus wirtschaftlichen Gründen nicht in der Lage sind, Beiträge

für die Betreuung von Kleinkindern. Ein Anspruch auf Beiträge besteht nach

§ 26b JHG, wenn die Erwerbstätigkeit beim alleinerziehenden Elternteil ein

halbes Arbeitspensum nicht übersteigt oder bei zusammenlebenden Eltern

mindestens ein volles Arbeitspensum und höchstens eineinhalb Arbeitspensen

beträgt (lit. a); die Betreuung durch Dritte gesamthaft zweieinhalb Tage

in der Woche nicht übersteigt (lit. b); der antragstellende Elternteil

seit mindestens einem Jahr in einer zürcherischen Gemeinde Wohnsitz hat

(lit. c) und die durch Verordnung bestimmten Einkommens- und

Vermögensgrenzen nicht überschritten werden (lit. d). Die Beiträge werden

für längstens zwei Jahre ab Geburt des Kindes gewährt (§ 26c Abs. 3

JHG). Zu Unrecht ausbezahlte Beiträge werden zurückgefordert (§ 26f

Abs. 1 JHG). Nach § 49g Abs. 2 der Verordnung zum

Jugendhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (JHV) ist der Antragsteller

verpflichtet, die für die Abklärung des Anspruchs notwendigen Angaben zu machen.

Änderungen der Voraussetzungen und der Grundlagen der Beitragsberechtigung sind

der Durchführungsstelle innert Monatsfrist zu melden (§ 49g Abs. 3

JHV).

3.

3.1

Ohne sich

dazu im angefochtenen Beschluss vom 21. März 2012 geäussert zu haben, warf

die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung die Frage auf, ob die

Vormundschaftssekretärin überhaupt zuständig gewesen war, die rückwirkende

Einstellung und Rückforderung der KKBB anzuordnen. Die Parteien nahmen hierzu

keine Stellung.

3.2

Eine

allfällige Unzuständigkeit der erlassenden Behörde ist von Amtes wegen zu berücksichtigen,

wenn die infrage stehende Verfügung deswegen geradezu nichtig wäre. Gemäss

Rechtsprechung und Lehre verleiht die Verfassung einen Anspruch auf richtige

Zusammensetzung der entscheidenden Verwaltungsbehörde (Art. 29 Abs. 1

und 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom

18.

April 1999, BV; BGE 127 I 128 E. 3c). Besteht eine Behörde

aus einer bestimmten Zahl von Mitgliedern, so müssen – unter Vorbehalt

abweichender Ordnung – beim Entscheid alle mitwirken. Die Behörde, die in

unvollständiger Besetzung entscheidet, ohne dass das Gesetz ein entsprechendes

Quorum vorsieht, begeht eine formelle Rechtsverweigerung (BGE 137 I 340

E. 2.2.1; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 59). Der aus der

Verfassung abgeleitete Anspruch auf richtige Zusammensetzung der Behörde ist

formeller Natur; seine Verletzung führt, ungeachtet der Erfolgsaussichten der

Beschwerde in der Sache selber, zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (vgl.

VGr, 18. März 2009, VB.2008.00608,

E. 2.2.4; Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 102 f.).

3.3

Nach

§ 26d JHG entscheidet über die Zusprechung von KKBB die Vormundschaftsbehörde

oder eines ihrer Mitglieder, sofern die Gemeinde nicht eine andere Behörde als

zuständig bezeichnet. § 57 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes vom

6.

Juni 1926 über das Gemeindewesen (GemeindeG) sieht ausserdem in

allgemeiner Form vor, dass die Gemeindeordnung den Behörden gestatten kann, die

Besorgung bestimmter Geschäftszweige einzelnen Mitgliedern zu übertragen. Formelle

Verfügungen und Verfügungen, die zwar materieller Natur, aber von geringer

Bedeutung oder dringlich sind, können in der Zeit zwischen zwei Sitzungen vom

Präsidenten oder auf dem Zirkularweg getroffen werden (§ 67 GemeindeG).

Im Fall der Gemeinde D ist die

Sozialbehörde für den hier interessierenden Aufgabenbereich zuständig (vgl.

Art. 36 Abs. 1 der Gemeindeordnung der Gemeinde D in der Fassung vom

1.

April 2010). Die Sozialbehörde besteht aus der Vorsteherin oder dem Vorsteher des Sozialressorts als Präsidentin

oder als Präsidenten und sechs weiteren Mitgliedern, die an der Urne gewählt werden (Art. 35 Gemeindeordnung). In ihrem

eigenen Fachgebiet regelt die Sozialbehörde die Abordnungen in Zweckverbände

und weitere Organisationen. Sie regelt in ihrer Geschäftsordnung die

Kompetenzen einzelner Mitglieder und des/der Abteilungsleiters/in der

Sozialabteilung (Art. 34 Abs. 2 und 3

Gemeindeordnung). Den Bereich der KKBB delegierte die Sozialbehörde offenbar an

das Jugendsekretariat der Bezirke Bülach und Dielsdorf

(vgl. Art. 5 Ziff. 3 der Geschäftsordnung der Sozialbehörde vom

9.

November 2010).

Auf Verordnungsebene präzisiert § 49k JHV die in § 26d JHG relativ offen formulierten

Zuständigkeitsregeln. Nach Abs. 1 jener Bestimmung entscheidet ein von der

zuständigen Behörde bezeichnetes Mitglied über die Gewährung von KKBB, wobei

sich die Gesamtbehörde ein Genehmigungsrecht vorbehalten kann. Die zuständige

Dispositiv

Behörde entscheidet als Gesamtbehörde unter anderem über die Ablehnung eines

Gesuchs und die Verpflichtung zur Rückzahlung unrechtmässig bezogener KKBB

(§ 49k Abs. 2 lit. a und c JHV). Das

Bezirksjugendsekretariat (bzw. die von der Gemeinde als zuständig bezeichnete

Stelle) überprüft die Voraussetzungen für eine Beitragsleistung bei Änderung

der Verhältnisse oder nach Bedarf, mindestens aber jährlich, sistiert bei

Veränderung der Verhältnisse die Auszahlung voll oder teilweise und vollzieht

den Beschluss der zuständigen Behörde zur Rückforderung unrechtmässig bezogener

Beiträge (§ 49i lit. c, d und f JHV).

3.4 Was die Rückzahlung

unrechtmässig bezogener KKBB betrifft, geht aus § 49k Abs. 2

lit. c JHV unzweideutig hervor, dass die Gesamtbehörde und nicht eine

Einzelperson für die entsprechende Anordnung zuständig ist. Aufgrund des klaren

Wortlauts dieser Verordnungsbestimmung besteht kein Beurteilungsspielraum für

eine abweichende Zuständigkeitsordnung. Da die Rückzahlungsverfügung im

vorliegenden Fall ferner weder dringlich noch von geringer Bedeutung für die

Beschwerdegegnerschaft war, kann die Zuständigkeit der

Vormundschaftssekretärin, bei der es sich überdies nicht um die Präsidentin der

Sozialbehörde handelt, auch nicht aus § 67 GemeindeG abgeleitet werden

(vgl. VGr, 18. März 2009, VB.2008.00608,

E. 2.2.5). Die eindeutige Zuständigkeitsordnung in § 49k

Abs. 2 lit. c JHV liesse der Gemeinde D ausserdem auch keinen Raum,

im Geschäftsreglement der Sozialbehörde davon abweichende Regeln zu statuieren.

Demnach hätte die Rückerstattung durch die Gesamtbehörde angeordnet

werden müssen. Vor dem Hintergrund der dargelegten Rechtsprechung des

Bundesgerichts (vorn E. 3.2) ergibt sich folglich in Bezug auf die

angeordnete Rückerstattungspflicht, dass der Anspruch der Beschwerdegegnerschaft

auf eine ordnungsgemässe Zusammensetzung der Behörde verletzt worden ist.

Zu prüfen bleibt die

Zuständigkeitsordnung im Zusammenhang mit der angeordneten rückwirkenden Einstellung

der KKBB. § 49k JHV enthält diesbezüglich zwar keine explizite Regelung.

Von der Tragweite des Entscheids her ist eine solche Anordnung jedoch am ehesten

mit der Ablehnung eines Gesuchs um KKBB vergleichbar. Wenn § 49k

Abs. 2 lit. a JHV vorsieht, dass die Gesamtbehörde zuständig ist für

die Ablehnung eines Gesuchs um erstmalige Leistung von KKBB, ist es

sachgerecht, auch im Fall der Ablehnung einer Fortsetzung der Auszahlung von

solchen von der Zuständigkeit der Gesamtbehörde auszugehen. Dieser Schluss

rechtfertigt sich umso mehr, als § 49k JHV einzig dann die Zuständigkeit

einer Einzelperson zulässt, wenn es um einen Entscheid geht, der sich zugunsten

einer gesuchstellenden Person auswirkt, nämlich bei der Gewährung von KKBB

(§ 49k Abs. 1 Satz 1 JHV). Zieht ein Entscheid für die

betreffende Person hingegen möglicherweise negative, finanziell allenfalls

einschneidende Konsequenzen nach sich (Gesuchsablehnung, Rückzahlung bereits

bezogener KKBB etc.), sieht die Verordnung die Zuständigkeit eines breiter

abgestützten Gremiums – eben der Gesamtbehörde – vor (vgl. § 49k

Abs. 2 JHV). Hält man sich die potenziellen Auswirkungen einer

Leistungseinstellung von KKBB vor Augen, so kann ein solcher Entscheid ohne

ausdrückliche gegenteilige Regelung nicht in den Zuständigkeitsbereich einer

Einzelperson, sondern nur in jenen der Gesamtbehörde fallen. Somit ergibt sich

auch bezüglich der rückwirkenden Einstellung der KKBB, dass der Anspruch der

Beschwerdegegnerschaft auf eine ordnungsgemässe Zusammensetzung der Behörde

verletzt worden ist.

3.5 Funktionelle

Unzuständigkeit hat in der Regel Nichtigkeit zur Folge. Bei der Anwendung der

Unzuständigkeitsfolgen ist indessen das Prinzip von Treu und Glauben zu beachten.

Demzufolge ist eine Abwägung zwischen dem Gebot der Rechtssicherheit und dem

Interesse an der richtigen Rechtsanwendung vorzunehmen. Letzteres muss

überwiegen, damit die Rechtsfolge der Nichtigkeit eintritt. Mithin müssen einer

Anordnung unter Umständen Rechtswirkungen zuerkannt werden, wenn sich ein

Privater in guten Treuen auf die Verfügung einer unzuständigen Behörde

verlassen und entsprechende Dispositionen getroffen hat (vgl.

Kölz/Bosshart/Röhl, § 5 N. 30; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich etc. 2010,

Rz. 955 ff.).

Vorliegend ist zu berücksichtigen, dass

die Beschwerdegegnerschaft weder im Rekurs- noch im Beschwerdeverfahren

Einwände hinsichtlich der Zuständigkeit bzw. Unzuständigkeit der

Vormundschaftssekretärin erhob. Insbesondere nahm sie auch keine Stellung zur

Vernehmlassung der Vorinstanz vom 1. Juni 2012, worin diese eigene Zweifel

an der Zuständigkeit der Vormundschaftssekretärin eingeräumt hatte – freilich

ohne die Zuständigkeit im Beschluss vom 21. März 2012 selbst geprüft zu

haben (vgl. vorn E. 3.1). Dies ändert allerdings nichts daran, dass im

Vorgehen der funktionell nicht zuständigen Vormundschaftssekretärin ein

schwerwiegender Verfahrensfehler liegt. Für die Beschwerdegegnerschaft besteht

sodann aufgrund der für sie als hoch einzustufenden Bedeutung des infrage

stehenden Entscheids ein erhebliches Interesse an der richtigen

Rechtsanwendung, das in diesem Fall das Gebot der Rechtssicherheit überwiegt.

3.6 Die

vorliegende formelle Rechtsverweigerung hat damit – ungeachtet der

Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selber – die Aufhebung der

Verfügung der Vormundschaftssekretärin vom 12. September 2011 zur Folge.

3.7 Die Sache ist demnach an die Erstinstanz zu neuer Prüfung der Frage

zurückzuweisen, ob die Beschwerdeführenden im Zeitraum von April bis Juni 2011

oder allenfalls länger Anspruch auf KKBB hatten oder nicht. In diesem

Zusammenhang sind die Unterlagen auch darauf zu prüfen, ob zulasten der Geschäftsbuchhaltung

Zahlungen vorgenommen wurden, die eigentlich die Lebenshaltungskosten der

Beschwerdeführenden betrafen. Solche Beträge wären mit dem Gewinn zum Einkommen

hinzuzurechnen, da sie zu denjenigen Mitteln gehören, die den Beschwerdeführenden

für ihre persönlichen Verhältnisse zur Verfügung stehen. Auch wenn der

Beschwerdeführer 1 ein Arbeitspensum von 100 % versehen sollte, ist

anderseits die Ausschüttung von KKBB insofern beschränkt, als ein Anspruch nur

besteht, wenn gewisse Einkommensgrenzen nicht überschritten werden. Wie es sich

damit verhält, wäre im Rahmen der neuen Entscheidung zu prüfen.

4.1 Demnach

ist die Beschwerde abzuweisen. Die Verfügung der Beschwerdeführerin vom

12. September 2011 sowie der vorinstanzliche Beschluss vom 21. März

2012 sind aufzuheben. Die Sache ist zur neuen Entscheidung an die

Beschwerdeführerin zurückzuweisen.

4.2 Ausgangsgemäss

sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegner

haben keine Parteientschädigung verlangt, weshalb eine solche nicht

zuzusprechen ist (§ 17 Abs. 2 VRG).

Beim vorliegenden Urteil handelt es sich

um einen Rückweisungsentscheid. Ein solcher wird grundsätzlich als

Zwischenentscheid qualifiziert, der sich nur unter den Voraussetzungen von

Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005

(BGG) weiterziehen lässt (BGE 134 II 137 E. 1.3.2). Zwischenentscheide

sind vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden

Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde

sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an

Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde

(lit. b). Als Endentscheid im Sinn von Art. 90 BGG lässt sich ein

Rückweisungsentscheid dann einstufen, wenn der unteren Instanz kein

Beurteilungsspielraum mehr verbleibt (BGE 134 II 124 E. 1.3).

Demgemäss erkennt der

Einzelrichter:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen. Die Verfügung der Vormundschaftssekretärin der

Sozialbehörde D vom 12. September 2011 sowie der Rekursentscheid des

Bezirksrats F vom 21. März 2012 werden aufgehoben und die Sache wird zu

neuer Entscheidung an die Sozialbehörde D zurückgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 1'120.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

5. Mitteilung an…