VB.2012.00302

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00302

7. November 2012Deutsch14 min

(URT.2012.14763)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Der 1992 geborene X wurde mit Scheidungsurteil vom 21. Dezember

1999 ab dem 1. Januar 2000 unter die gemeinsame elterliche Sorge seiner

Eltern gestellt und war seit dem 1. August 2002 am damaligen Wohnsitz

seines Vaters in A gemeldet, während die Mutter nie im Kanton Zürich wohnte.

Aufgrund schulischer Probleme beantragten die Eltern von X der

Vormundschaftsbehörde A, über X eine Beistandschaft im Sinn von Art. 308

des Zivilgesetzbuchs (ZGB, SR 210) zu errichten; jene tat das mit Verfügung

vom 16. Februar 2004 und ordnete zugleich eine Fremdplatzierung im Sinn

von Art. 310 ZGB an. Vom 15. August 2004 bis zum 19. August 2007

hielt sich X aufgrund einer Einweisung der Schulpflege A im Rahmen einer

sonderpädagogischen Massnahme im Schulheim Y in D auf. Der Vater von X zog am

18. April 2006 ins thurgauische Q. Die Gemeinde Q erklärte sich zunächst

bereit, das Restdefizit der Unterbringung von X zu übernehmen, widerrief dies

indes mit Schreiben vom 31. Juli 2007, weil sich herausgestellt habe, dass

man örtlich nicht zuständig sei. Mit Schreiben vom 2. Oktober 2007

forderte das Amt für Jugend und Berufsberatung des Kantons Zürich (AJB) die Gemeinde

A auf, die Kosten der Unterbringung von X für die Dauer vom 19. April 2006

bis zum 19. August 2007 (weiterhin) zu übernehmen. Mit Beschluss vom

30. Oktober 2007 stellte die Vormundschaftsbehörde A die Nichtigkeit des

am 16. Februar 2004 beschlossenen Obhutsentzugs fest. Die Gemeinde A

stellte sich mit Schreiben vom 22. November 2007 gegenüber dem AJB auf den

Standpunkt, für die Unterbringung von X vom 19. April 2006 bis zum

19. August 2007 nicht kostenpflichtig zu sein, und ersuchte um einen

anfechtbaren Entscheid. Mit Verfügung vom 19. September 2008 stellte die

Bildungsdirektion des Kantons Zürich fest, "[d]ie Gemeinde D gilt im Sinne

des ZGB als Wohnsitzgemeinde für X für die Zeit zwischen dem 19. April

2006 und dem 19. August 2007", und verpflichtete die Gemeinde D, die

angefallenen Schulkosten von Fr. 88'170.- zu übernehmen.

Erwägungen

II.

Die Gemeinde D liess dagegen am 21. Oktober 2008

rekurrieren und die Aufhebung der Verfügung vom 19. September 2008 unter

Entschädigungsfolge beantragen. Während die Bildungsdirektion auf Abweisung des

Rekurses schloss, verzichtete die Gemeinde A stillschweigend auf eine

Rekursantwort. Der Regierungsrat hiess den Rekurs mit Beschluss vom

4.

April 2012 gut, hob die Verfügung vom 19. September 2008 auf und

wies die Sache zum neuen Entscheid im Sinn der Erwägungen an die Bildungsdirektion

zurück.

III.

Die Gemeinde A liess hiergegen am 10. Mai 2012

Beschwerde führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge zu Lasten der Gemeinde

D sei der Regierungsratsbeschluss vom 4. April 2012 aufzuheben und die Gemeinde

D zu verpflichten, die Kosten der Schulung und Unterbringung von X im Schulheim

Y in D für die Zeit vom 19. April 2006 bis zum 19. August 2007 im

Umfang von Fr. 109'320.- zu übernehmen. Mit Vernehmlassung vom

22.

Mai 2012 beantragte die Staatskanzlei namens des Regierungsrats die Abweisung

der Beschwerde. Die Gemeinde D beantragte mit Beschwerdeantwort vom

10.

Juli 2012 die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge zu

Lasten der Gemeinde A. Mit Stellungnahmen vom 21. August 2012 und

14.

September 2012 hielten die Parteien an ihren jeweiligen Anträgen fest.

Die Gemeinde A erklärte mit Eingabe vom 20. September 2012, auf eine

weitere Stellungnahme zu verzichten.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht

prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

von Amtes wegen. Für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des

Regierungsrats über Anordnungen einer Direktion etwa betreffend die

Kostenübernahme im Schulbereich ist das Verwaltungsgericht nach § 41 Abs. 1

in Verbindung mit § 19 Abs. 1, 19b Abs. 2 lit. a

Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario VRG zuständig.

1.2

Der

vorinstanzliche Beschluss stellt – obwohl die Angelegenheit zum Entscheid im

Sinn der Erwägungen an die Mitbeteiligte zurückweisend – einen Endentscheid dar,

weil der Mitbeteiligten kein Entscheidungsraum mehr verbleibt und die

Rückweisung deshalb nur der Umsetzung des angefochtenen Beschlusses dient (vgl. hierzu

BGE 134 II 124 E. 1.3). Demnach ist er ohne weiteres mit Beschwerde

anfechtbar (§ 19a Abs. 1 VRG).

1.3

Die

Beschwerde beantragt, die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, Kosten im Umfang

von Fr. 109'320.- zu übernehmen. Gegenstand eines verwaltungsgerichtlichen

Verfahrens kann nur sein, was schon Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens

war oder hätte sein sollen (§ 52 Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 1

VRG; dazu Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 52

N. 3 ff.). Der Streitgegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens

bestimmt sich zum einen durch den Inhalt der Ausgangsverfügung und zum anderen

durch die im Rekursantrag enthaltene Rechtsfolgebehauptung, hingegen nicht

durch die rechtliche Begründung des Rekursantrags (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem.

zu §§ 19–28 N. 86 f.). Die Ausgangsverfügung verpflichtete die

Beschwerdegegnerin, Schulkosten im Betrag von Fr. 88'170.- zu übernehmen.

Die Höhe dieses Betrags war im vorinstanzlichen Verfahren nicht strittig –

namentlich beantragte die Beschwerdeführerin nicht, ihr sei ein höherer Betrag

zuzusprechen. Damit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten, soweit sie einen

Fr. 88'170.- überschreitenden Betrag betrifft.

Die weiteren Eintretensvoraussetzungen geben zu keinen

Bemerkungen Anlass, weshalb im Übrigen auf die Beschwerde einzutreten ist.

2.

2.1

Gegenstand

des vorliegenden Verfahrens sind die Kosten für die Unterbringung von X im

Schulheim Y in D zwischen dem 19. April 2006 und dem 19. August 2007.

Die Bestimmungen des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005

(LS 412.100), welche die Sonderschulung regeln, traten erst im Jahr 2008

in Kraft; bis zum 31. Dezember 2007 und damit im hier massgeblichen

Zeitraum waren noch die Bestimmungen des Schulleistungsgesetzes vom

2.

Februar 1919 bzw. der Schulleistungsverordnung vom 10. September

1986.

(SchulleistungsV; OS 49 695 ff.) anwendbar (Ziff. I und IV des

Beschlusses des Regierungsrates über die Inkraftsetzung des Volksschulgesetzes

vom 20. Juni 2006 [LS 412.100.1]).

2.2

Nach Art. 3

der im fraglichen Zeitraum zwischen den Kantonen Zürich und Thurgau anwendbaren

Vereinbarung betreffend die Übernahme der Betriebsdefizite von Sonderschulen

vom 3. Juni 1983 übernimmt der Unterbringerkanton ein nicht anderweitig gedecktes

Betriebsdefizit, welches sich aus der Schulung und Unterbringung von Kindern

und Jugendlichen in ausserhalb dieses Kantons gelegenen Sonderschulen ergibt.

Gemäss Art. 5 der Vereinbarung gilt der zivilrechtliche Wohnsitzkanton als

Unterbringerkanton. Nach Art. 25 Abs. 1 des Zivilgesetzbuches (ZGB,

SR 210) hat das unter elterlicher Sorge stehende Kind seinen Wohnsitz in

erster Linie am Wohnsitz der Eltern oder, wenn die Eltern keinen gemeinsamen

Wohnsitz haben, am Wohnsitz des obhutsberechtigten Elternteils, wobei allein

die formelle Obhutsberechtigung massgeblich ist, welche dem Elternteil im

Rahmen einer Ehe- oder Kinderschutzmassnahme oder im Scheidungsurteil

übertragen wurde (Daniel Staehelin, Basler Kommentar, 2010, Art. 25 ZGB

N. 5); in den übrigen Fällen befindet sich der Wohnsitz am Aufenthaltsort

des Kindes mit der Folge, dass ein bisheriger abgeleiteter Wohnsitz nicht

weiterbestehen kann (BGr, 12. Januar 1998,5C.274/1997, TVR 1997

Nr. 9 E. 2a).

X steht seit dem 1. Januar 2000 unter der gemeinsamen

elterlichen Sorge, wobei seine Eltern seit diesem Zeitpunkt nie einen

gemeinsamen Wohnsitz hatten. Auf eine Obhutszuteilung wurde im Scheidungsurteil

verzichtet. Die Vormundschaftsbehörde der Gemeinde A entzog den Eltern mit

Beschluss vom 16. Februar 2004 sodann die Obhut. Dieser Beschluss soll

angeblich nichtig gewesen sein, was angesichts der Tatsache, dass die Nichtigkeitsfolge

nur in Ausnahmefällen eintritt, sehr zweifelhaft erscheint, indes vorliegend

keine Rolle spielt. Unabhängig davon, ob den Eltern die Obhut entzogen wurde

oder beide Eltern die Obhut innehatten, liegt einer jener Fälle vor, in welchen

der Wohnsitz des Kindes sich nach seinem Aufenthaltsort bestimmt (vgl. hierzu

Staehelin, Art. 25 N. 9). Der Aufenthaltsort von X befand sich im

massgeblichen Zeitraum entweder an seinem ursprünglichen Wohnort in A oder am

Ort der von ihm besuchten Anstalt in D. Damit handelt es sich – wie

Mitbeteiligte und Vorinstanz zu Recht feststellen – um einen rein innerkantonalen

Sachverhalt und ist jedenfalls der Kanton Thurgau bzw. die Gemeinde Q nicht

kostenpflichtig.

3.

3.1

Nach § 31

Abs. 1 SchulleistungsV sind die Kosten der Sonderschulung von derjenigen Gemeinde

zu tragen, in der ein Kind die Volksschule besuchen würde, im Zweifelsfall von

der Gemeinde des gesetzlichen Wohnsitzes des Kindes. Zwischen den Parteien ist

unbestritten, dass X bis zum 18. April 2006 die Volksschule in A besucht

hätte und die Beschwerdeführerin deshalb nach der primären Anknüpfung von § 31

Abs. 1 SchulleistungsV für die Schulkosten aufzukommen hatte. Wie die

Vorinstanz zutreffend ausführt, ist davon auszugehen, dass X nach dem Wegzug

seines Vaters nach Q am 19. April 2006 bei einem Abbruch des

Heimaufenthalts wohl die Volksschule in Q besucht hätte. Damit versagt der

primäre Anknüpfungspunkt ab diesem Zeitpunkt, weil keiner zürcherischen Gemeinde

die Kostenpflicht auferlegt werden könnte und die vorerwähnte interkantonale

Vereinbarung keine solche Anknüpfung vorsieht. Für die Kostenpflicht ist

demnach auf den gesetzlichen Wohnsitz von X zwischen dem 19. April 2006

und dem 19. August 2007 abzustellen.

3.2

3.2.1

Wie vorstehend unter 2.2 dargelegt, bestimmt sich der gesetzlicher Wohnsitz

von X seit seiner Unterstellung unter die gemeinsame Sorge beider Eltern und zufolge

fehlender Obhutszuteilung an einen Elternteil gemäss Art. 25 Abs. 1

ZGB nach seinem Aufenthaltsort. Der Aufenthaltsort und damit Wohnsitz von X befand

sich bis zu seiner Unterbringung im Schulheim Y in D ab dem 15. August

2004.

am damaligen Wohnort seines Vaters in A. Strittig ist zwischen den

Parteien, wie es sich mit dem Wohnsitz von X nach diesem Datum verhält.

3.2.2

Nach Art. 26 ZGB begründet der Aufenthalt an einem Ort zum Zweck des

Besuchs einer Lehranstalt und die Unterbringung einer Person in einer Erziehungs-,

Versorgungs-, Heil- oder Strafanstalt keinen Wohnsitz. Zweck dieser Bestimmung

ist, Gemeinden mit solchen Anstalten nicht durch Streitigkeiten als Folge der

Wohnsitzzuständigkeit zu belasten (Eugen Bucher, Berner Kommentar, 1976, Art. 26

ZGB N. 13). Nach der Rechtsprechung stellt Art. 26 ZGB indes nur eine

widerlegbare Vermutung auf, welche umgestossen werden kann, wenn eine Person

freiwillig in eine Anstalt eintritt und sich dort mit der Absicht dauernden

Verbleibens aufhält (BGE 138 V 23 E. 3.1.2, 135 III 49 E. 6.2).

Die Bestimmung von Art. 26 ZGB wird per 1. Januar 2013 in Art. 23

Abs. 1 ZGB überführt und bestimmt neu präzisierend und im Sinn

vorgenannter Rechtsprechung, dass ein Anstaltsaufenthalt für sich allein

keinen Wohnsitz begründet (AS 2011, 725 ff., 757).

Nach Art. 24 Abs. 1 ZGB bleibt ein einmal

begründeter Wohnsitz bis zum Erwerbs eines neuen Wohnsitzes bestehen. Folgt aus

einer Einweisung in eine Anstalt kein neuer Wohnsitz, wird mithin der bisherige

Wohnsitz perpetuiert. Nach einer in der Lehre vertretenen Meinung wird der

Wohnsitz des unmündigen Kindes indes dann nicht perpetuiert, wenn dieser im

Sinne von Art. 25 Abs. 1 ZGB an den Aufenthaltsort angeknüpft wird;

in diesen Fällen könne sich der Wohnsitz eines Kindes auch am Ort einer Anstalt

im Sinn von Art. 26 ZGB befinden (Staehelin, Art. 25 N. 10;

Heinz Hausheer/Ruth Reusser/Thomas Geiser, Berner Kommentar, 1999, Art. 162

ZGB N. 34/8). Das Bundesgericht geht demgegenüber davon aus, dass ein

bereits aufgrund einer Anknüpfung an den Aufenthaltsort bestehender

eigenständiger Wohnsitz des Kindes bei dessen Einweisung in eine Anstalt nach Art. 26

in Verbindung mit Art. 24 Abs. 1 ZGB perpetuiert wird; an den Ort

eines Anstaltsaufenthalts ist hingegen dann anzuknüpfen, wenn der aus dem Wohnsitz

der Eltern abgeleitete unselbständige Wohnsitz des Kindes während dessen

Anstaltsaufenthalts wegfällt und zur Begründung des ersten eigenständigen

Wohnsitzes an den Aufenthaltsort in diesem Zeitpunkt anzuknüpfen ist.

Entscheidend ist mit anderen Worten, ob schon vor Eintritt in die Anstalt ein

eigenständiger Wohnsitz des Kindes bestanden hatte oder dieser erst während

seines Anstaltsaufenthalts entsteht (BGr, 12. Januar 1998,5C.274/1997,

TVR 1997 Nr. 9 E. 2b; BGE 135 III 49 E. 5.3 und

6.

3.2.3

Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, im vorliegenden Fall

ergebe sich aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine Anknüpfung des

Wohnsitzes an den Aufenthalt von X im Schulheim Y in D. Dem lässt sich nicht

folgen: Weil die Eltern von X ab dem Zeitpunkt der gemeinsamen Sorge nie einen

gemeinsamen Wohnsitz hatten und keinem der Eltern die alleinige Obhut zugeteilt

ist, besteht seit diesem Datum eine eigenständige Anknüpfung des Wohnsitzes von

X an dessen Aufenthaltsort. Mithin verfügte er im Zeitpunkt der Einweisung ins

Schulheim Y in D bereits über einen eigenständig angeknüpften Wohnsitz, was zur

Folge hat, dass der Wegzug seines Vaters nach Q darauf keinen Einfluss hatte.

Nachdem unbestritten ist, dass es sich beim Schulheim Y um eine Anstalt im Sinn

von Art. 26 ZGB handelt, begründet die – im Übrigen nicht freiwillige (vgl. hierzu

BGE 137 III 593 E. 4.1) – Unterbringung in diesem Heim nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung keinen neuen Wohnsitz, sondern wird der

bisherige, am Aufenthalt in A angeknüpfte Wohnsitz während der Dauer des

Heimaufenthalts perpetuiert. Nichts anderes lässt sich dem von der

Beschwerdeführerin angeführten BGE 135 III 49 entnehmen: In

jenem Verfahren ging es darum, dass der von den Eltern abgeleitete Wohnsitz zu

einem Zeitpunkt weggefallen war, in welchem sich die Kinder bereits in einer Anstalt

im Sinn von Art. 26 ZGB befanden (vgl. BGE 135 III 49

E. 5.3 und 6.1). Damit hatten die Kinder ihren ersten, nicht von den

Eltern abgeleiteten Wohnsitz zugleich am Anstaltsort, wohingegen X seinen Aufenthalt

erst an den Anstaltsort verlegte, nachdem er einen eigenständig angeknüpften

Wohnsitz begründet hatte.

3.2.4

Demnach bestimmt sich die Kostenpflicht nach dem perpetuiertem Wohnsitz von

X in A, weshalb die Beschwerdeführerin die Kosten für den Heimaufenthalt vom

19.

April 2006 bis und mit 19. August 2007 zu tragen hat. Dieses

Ergebnis erweist sich im Übrigen auch im Lichte des § 31 Abs. 1

SchulleistungsV als sachgerecht: Obhutsentzug und Einweisung in das Schulheim Y

wurden von Organen der Beschwerdeführerin verfügt. Demgegenüber dürfte die

Beschwerdegegnerin während des gesamten Aufenthalts von X in D davon keine

Kenntnis und demnach auch keine Möglichkeit gehabt haben, die Anordnungen zu

überprüfen und allenfalls abzuändern. Es erschiene stossend, der Standortgemeinde

eines Schulheims für die Unterbringungen eines Kindes Kosten aufzuerlegen, ohne

dass die Gemeinde je mit dem Kind oder dessen Familie etwas zu tun, Kenntnis

von der Sachlage und damit auch die Möglichkeit gehabt hätte, eine aus Sicht

der Gemeinde allenfalls gleichwertige, aber kostengünstigere Massnahme zu

treffen oder zumindest die anfallenden Kosten im Rahmen der Finanzplanung zu berücksichtigen.

In diesem Sinn berücksichtigte denn auch das Bundesgericht, ob die in Frage

stehenden Vormundschaftsbehörden bereits mit der Angelegenheit befasst waren (BGE 135 III 49

E. 6.4).

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit

darauf einzutreten ist, und der Beschluss des Regierungsrats vom 4. April

2012.

zu bestätigen.

Die Vorinstanz hat die Rekurskosten auf die Gerichtskasse

genommen. Diesbezüglich bleibt darauf hinzuweisen, dass kein ersichtlicher

Grund bestand, von einer Kostenauferlegung abzusehen, und die Rekurskosten

deshalb – entsprechend dem Ausgang des Rekursverfahrens – der

Beschwerdeführerin zu belasten gewesen wären.

5.

5.1

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Die unterliegende Beschwerdeführerin ist sodann zu verpflichten,

der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zuzüglich

8.

% Mehrwertsteuer zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 330.-- Zustellkosten,

Fr. 6'330.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung

von Fr. 2'000.- zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer zu bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

erhoben werden. Die Beschwerde ist innert Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, , einzureichen.

6.

Mitteilung an …