VB.2012.00305
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00305
19. September 2012Deutsch26 min
(URT.2012.14636)
Source djiktzh.ch
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2012.00305
Urteil
der 4. Kammer
vom 19. September 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso
Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiberin Janine Waser.
In Sachen
Pädagogische Hochschule Zürich,
vertreten durch RA A und RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
A,
Beschwerdegegner,
betreffend Nichtbestehen
des Aufnahmeverfahrens,
hat sich ergeben:
I.
A. A
absolvierte im Frühsommer 2011 das Aufnahmeverfahren für den Studiengang […] an
der Pädagogischen Hochschule Zürich (PHZH). Am 5. Juli 2011 teilte ihm diese
mit, dass er das Aufnahmeverfahren hinsichtlich der überfachlichen Kompetenzen
– das sogenannte Assessment – nicht bestanden habe, weshalb er trotz Bestehen
des fachlichen Teils der Prüfung nicht in den gewünschten Studiengang
aufgenommen werden könne.
II.
Dagegen erhob A am 4. August 2011 Rekurs an die
Rekurskommission der Zürcher Hochschulen. Diese liess A mit Präsidialverfügung
vom 6. September 2011 vorsorglich zum Studiengang […] zu.
Mit Beschluss vom 15. März 2012 hiess die
Rekurskommission der Zürcher Hochschulen den Rekurs von A gut und hob den
Entscheid vom 5. Juli 2011 insofern auf, als sie das Nichtbestehen des Assessment-Verfahrens
für ungültig und das Aufnahmeverfahren als bestanden erklärte. Die PHZH wurde
angewiesen, A definitiv zum Studiengang […] zuzulassen. Die Verfahrenskosten
wurden auf die Staatskasse genommen.
III.
Die PHZH liess dagegen am 11. Mai 2012 Beschwerde ans
Verwaltungsgericht erheben und folgende Anträge stellen:
" 1. Der angefochtene Beschluss der Rekurskommission der Zürcher
Hochschulen vom 15. März 2012 sei aufzuheben.
2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners."
Die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen liess sich am
4./5. Juni 2012 mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen. A
reichte am 13. Juni 2012 eine Beschwerdeantwort ein. Hierzu nahm die PHZH am
25. Juni 2012 Stellung.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in
Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 [VRG, LS 175.2]). Entscheide der Rekurskommission der Zürcher
Hochschulen sind nach § 36 Abs. 4 des Fachhochschulgesetzes vom 2. April
2007 (FaHG, LS 414.10) sowie §§ 41–44 in Verbindung mit § 19 Abs. 1
lit. a und Abs. 2 f. VRG an das Verwaltungsgericht weiterziehbar.
Der vorinstanzliche Beschluss betrifft das Bestehen des Aufnahmeverfahrens zum
Studium an der PHZH. Diese Materie fällt nicht unter den Negativkatalog von §§ 43 f. VRG,
insbesondere nicht unter § 44 Abs. 1 lit. c VRG, wonach die
Beschwerde gegen Zulassungsbeschränkungen an Hochschulen (sogenannter numerus
clausus, Beschränkung der Anzahl der Studienplätze) nicht zulässig ist (vgl. § 8
Abs. 2 lit. c FaHG, wonach der Regierungsrat über Zulassungsbeschränkungen
befindet; vgl. ausserdem ABl 2009 801 ff., insbesondere 854 f.
und 870 f.). Folglich ist das Verwaltungsgericht zuständig.
1.2 Die
Beschwerdeführerin ist eine selbstständige öffentlichrechtliche Anstalt des Kantons
(§ 3 Abs. 1 lit. c in Verbindung mit Abs. 2 FaHG). Nach § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden und andere Träger öffentlicher
Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit beschwerdeberechtigt, wenn sie durch die
Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse
an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von
Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt
(lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren
schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem
wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c).
Zur Legitimation genügt nicht, dass ein Gemeinwesen in einem Bereich, in
welchem es für die Rechtsanwendung zuständig ist, eine bestimmte Rechtsauffassung
vertritt, die in Widerspruch steht zu derjenigen einer anderen zuständigen bzw.
übergeordneten Behörde oder Instanz.
Bezüglich der Legitimation der selbstständigen Anstalten
des öffentlich Rechts hat das Verwaltungsgericht im Grundsatz festgehalten, es
seien keine strengeren Anforderungen zu stellen als bei Gemeinden (VGr, 8. Juli
2009, PB.2008.00028, E. 1.3.1, und 13. Mai 2009, PB.2008.00019,
E. 1.3.1; ferner Martin Bertschi, Die Beschwerdebefugnis der Gemeinde im
Zürcher Verwaltungsprozess, in: Peter Breitschmid et al. [Hrsg.], Grundfragen
der juristischen Person, Bern 2007, S. 4). Allerdings gilt, auch wenn ein
solcherart definiertes Interesse vorliegt, nach der gesetzlichen Regelung als
zusätzliches Erfordernis, dass dieses Interesse schutzwürdig erscheint. Nach
der regierungsrätlichen Weisung ist bloss bei einer wesentlichen und nicht nur
geringfügigen Verletzung der Interessen die Legitimation gegeben (vgl. ABl
2009, 801 ff., 962 f.).
1.3 Die
Beschwerdeführerin wird durch den vorinstanzlichen Entscheid nicht wie eine Privatperson,
sondern in der Wahrnehmung hoheitlicher Funktionen betroffen. § 21 Abs. 2
lit. a VRG findet damit keine Anwendung.
Sie kann sich sodann nicht auf § 21 Abs. 2
lit. b VRG berufen, da sie als Hochschule zwar in Teilbereichen über eine
gewisse Autonomie verfügt (vgl. zur Hochschulautonomie im Generellen Art. 63a
Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]; Bernhard
Ehrenzeller, Hochschulautonomie im Spannungsfeld von Wissenschaftsfreiheit und
Steuerung im Hochschulwesen, in: Stephan Breitenmoser et al. [Hrsg.],
Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaat, Liber amicorum Luzius Wildhaber,
Zürich/St. Gallen 2007, S. 203 ff., 212 ff.; bezüglich der Autonomie
selbständiger Anstalten im Generellen Tobias Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht
des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2005, S. 119 f., Rz. 1710–1715;
Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,
3. A., Bern 2009, § 5 N. 34 f. und § 7 N. 11 ff.;
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6. A., Zürich etc. 2010, Rz. 1325 f.), ihr jedoch im
Allgemeinen keine verfassungsrechtlich geschützte Autonomie zukommt (VGr, 6. August
2010, VB.2010.00187, E. 2.3). Die Beschwerdeführerin rügt auch nicht die
Verletzung ihrer Autonomie. Zur Beschwerde nach § 21 Abs. 2
lit. b VRG kann sie daher nicht legitimiert sein.
1.4 Zu prüfen
bleibt, ob die Beschwerdeführerin bei der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben in
ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt wird (§ 21 Abs. 2
lit. c VRG).
1.4.1
Die Beschwerdeführerin macht geltend, der angefochtene Entscheid betreffe
sie in ihrem gesetzlichen Auftrag gemäss § 3 des Gesetzes über die
Pädagogische Hochschule vom 25. Oktober 1999 (PHG, LS 414.41), Aus-
und Weiterbildung von Lehrkräften der Volksschule, der Mittelschule und der
Berufsschule anzubieten und dabei fachliche, pädagogische, didaktische sowie
Beratungs- und Beurteilungskompetenzen zu vermitteln. Sie sei dabei verpflichtet
sicherzustellen, dass nur Personen, welche die Voraussetzungen von §§ 7 f.
PHG erfüllten, zur Ausübung zugelassen würden. In der Erfüllung dieser Pflicht
werde sie durch den vorinstanzlichen Entscheid schwerwiegend eingeschränkt.
Der vorinstanzliche Entscheid habe zur Folge, dass man –
was organisatorisch wohl am einfachsten wäre – auf das Assessment für die
Inhaberinnen und Inhaber einer Berufsmaturität verzichten müsse. Dabei könne es
zu einem Zustrom wenig geeigneter Interessenten an die Schule kommen, was eine
Senkung des allgemeinen Ausbildungs- und Qualifikationsniveaus zur Folge haben
könnte. Eine weitere Möglichkeit, dem vorinstanzlichen Entscheid Rechnung zu
tragen, sei, dass sie den Wegfall des Assessments als überfachlichen Teils bei
der fachlichen Aufnahmeprüfung zu kompensieren versuche, indem sie zusätzliche
Teilprüfungen einführe und die Anforderungen in den bestehenden Fächern erhöhe.
Dies habe aber einen sehr grossen Aufwand zur Folge. Es sei sodann fraglich, ob
im Ergebnis wieder sämtliche Kompetenzen abgerufen werden könnten, die
Gegenstand
der gymnasialen Maturität und des bisherigen Assessments seien. Weiter
könnte der vorinstanzlichen Entscheid so umgesetzt werden, dass ein Assessment
zur Abklärung der persönlichen Eignung im Sinne von § 8 PHG für alle
Bewerberinnen und Bewerber, insbesondere auch für diejenigen mit einer
schweizerisch anerkannten gymnasialen Maturität, eingeführt würde. Dies scheine
der vorinstanzliche Entscheid nahezulegen. Angesichts des Zulassungsanspruchs
der Inhaber einer gymnasialen Maturität nach § 7 Abs. 1 Ziff. 1
PHG mute die Gesetzmässigkeit dieser Lösung aber fraglich an.
1.4.2
Im vorliegenden Verfahren geht es um die richtige Auslegung von § 7 Abs. 1
Ziff. 3 PHG, die konkrete Frage, ob die unterschiedlichen
Aufnahmekriterien für Personen, die im Besitz eines gymnasialen
Maturitätsausweises sind, und jenen, die über eine eidgenössisch anerkannte
Berufsmaturität verfügen, gerechtfertigt sind, sowie um die Frage, ob das
Reglement über die Zulassung für das Studium an der Pädagogischen Hochschule Zürich
vom 13. Dezember 2004 (Zulassungsreglement, LS 414.412) sich auf eine
genügende gesetzliche Grundlage stützt.
Die möglichen indirekten Folgen der Bestätigung des
vorinstanzlichen Entscheides – die direkte Folge ist die Zulassung des
Beschwerdegegners zum Studium – wurden von der Beschwerdeführerin ausführlich dargelegt.
Die finanziellen Konsequenzen bei einer Umgestaltung des Prüfungsverfahrens und
das Interesse an der Wahrung der Qualität der Ausbildung an der PHZH sind von einigem
Gewicht und stehen in direktem Zusammenhang mit deren hoheitlichem Auftrag.
Anderes gilt für die direkte Folge des Entscheides – die Zulassung des
Beschwerdegegners zum Studium –, welche für die Beschwerdeführerin finanziell
nicht stark ausfällt (vgl. VGr, 6. August 2010, VB.2010.00187, E. 2.4.2).
Angesichts der möglichen Folgen bei Bestätigung des vorinstanzlichen
Entscheides ist die Legitimation der Beschwerdeführerin in diesem besonderen
Fall zu bejahen.
1.5 Da auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Die
Beschwerdeführerin macht geltend, § 7 Abs. 1 Ziff. 3 PHG sehe für
Personen, die weder über eine gymnasiale Maturität noch einen gleichwertigen
Leistungsausweis verfügten, für die Zulassung zur Ausbildung als Lehrkraft an
der Primarstufe und der Sekundarstufe I das Bestehen eines Aufnahmeverfahrens
vor, das eine "Allgemeinbildung auf Maturitätsniveau" gewährleiste,
vor, wobei vorhandene Qualifikationen wie eine eidgenössisch anerkannte
Berufsmaturität angemessen zu berücksichtigen seien. Weiter setze die Zulassung
als persönliche Voraussetzung nach § 8 Abs. 1 PHG einen guten Leumund
und Vertrauenswürdigkeit sowie persönliche und gesundheitliche Eignung zum Lehrberuf
voraus. In den §§ 8 ff. Zulassungsreglement werde das Aufnahmeverfahren
für Personen ohne eidgenössische gymnasiale Maturität geregelt. In dessen
Rahmen würden fachliche und überfachliche Kompetenzen geprüft.
Art. 5 der Maturitäts-Anerkennungsverordnung vom 15. Februar
1995 (MAV, SR 413.11), an welcher sich auch § 7 Abs. 1 PHG
orientiere, lege die Bildungsziele der anerkannten Maturität fest. Die in Art. 5
MAV umschriebenen Inhalte seien insgesamt als Allgemeinbildung zu verstehen,
auch wenn sie nicht dem verbreiteten und verkürzten Sprachgebrauch entsprächen.
"Allgemeinbildung" beziehe sich auf alle Bildungsziele der Maturitäts-Anerkennungsverordnung,
insbesondere auch auf diejenigen, die nicht Kenntnisse in bestimmten
Einzelfächern beträfen (vgl. Art. 9 ff. MAV), sondern auf übergreifende
bzw. überfachliche Kompetenzen, welche die Absolventinnen und Absolventen
allgemein befähigten und darin unterstützten, sich in der Welt zurechtzufinden,
ihr Leben eigenverantwortlich zu bewältigen und anspruchsvolle Aufgaben in der
Gesellschaft zu übernehmen. Die Auffassung der Vorinstanz, die mit dem Assessment
geprüften Kriterien, insbesondere Leistungsmotivation/Engagement, liessen den
Schluss zu, dass diese Prüfung vornehmlich der Abklärung der Eignung zum Lehrberuf
diene, treffe nicht zu; diese Kriterien liessen sich alle auf Bildungsziele der
Maturitäts-Anerkennungsverordnung und des Rahmenlehrplans gemäss Art. 8
MAV zurückführen. Die gymnasiale Ausbildung ziele auf die Entwicklung und
Förderung umfassender Kompetenzen ab, die weit über Fach- und Faktenwissen hinausgingen,
nämlich die Persönlichkeit der Maturanden und Maturandinnen insgesamt beträfen.
Der Gewinn an Fähigkeiten, die für die Ausübung des Lehrberufs notwendig oder
nützlich seien, könne dabei auch als erhöhte persönliche Eignung im Sinne von § 8
Abs. 1 PHG aufgefasst werden. Durch herkömmliche mündliche oder
schriftliche Prüfungen könnten die notwendigen überfachlichen Kompetenzen der
Kandidaten und Kandidatinnen kaum geprüft werden, weshalb sich die
Beschwerdeführerin für das Assessment entschieden habe; dies sei eine taugliche
und angemessene Methode, die überfachlichen Kompetenzen als Teil der Allgemeinbildung
zu prüfen.
Die Berufsmaturität weise im Vergleich zur gymnasialen
Maturität auch im Bereich der überfachlichen Kompetenzen, die einen wichtigen
Teil der durch die letztere vermittelten Allgemeinbildung darstelle, ein
erheblich tieferes Niveau bzw. Defizite auf, weshalb nicht davon
auszugehen sei, dass die Absolventinnen und Absolventen einer Berufsmaturität
bereits aufgrund ihrer Ausbildung über diese Fähigkeiten im geforderten Mass
verfügten. Daher sei die Beschwerdeführerin berechtigt und verpflichtet, bei
den Bewerberinnen und Bewerbern ohne gymnasiale Maturität zu prüfen, ob sie in
ausreichendem Mass über diese Kompetenzen verfügten. Die ungleiche Behandlung
der beiden Gruppen von Maturitätsabsolventinnen und -absolventen beruhe damit
auf sachlichen und vernünftigen Gründen und verletze das Gebot der
Rechtsgleichheit nach Art. 8 Abs. 1 BV nicht.
3.
3.1 Der
Fachhochschulrat ist das oberste Organ der Zürcher Fachhochschulen; ihm obliegt
die strategische Führung der Hochschulen (§ 10 Abs. 1 FaHG;
vgl. auch § 3 Abs. 1 lit. c FaHG). Er genehmigt unter
anderem die Hochschul- und Departementsordnungen (§ 10 Abs. 3
lit. f FaHG) und regelt die kantonalen Zulassungsvoraussetzungen für die
Hochschulen (§ 10 Abs. 3 lit. l FaHG). Nach § 17 Abs. 1
FaHG werden Studienanwärterinnen und -anwärter zum Studium zugelassen, wenn sie
die Zulassungsvoraussetzungen des Bundes und des kantonalen Rechts erfüllen. Eignungsabklärungen
können als Zulassungsvoraussetzung für das Studium auf der Masterstufe und,
sofern nach Bundesrecht zulässig, auf der Bachelorstufe durchgeführt werden (§ 17
Abs. 2 Satz 1 FaHG).
3.2 Soweit das
Gesetz über die Pädagogische Hochschule keine ausdrückliche Regelung zu einem
Gegenstand
enthält, gilt das Fachhochschulgesetz (§ 2 Abs. 3 PHG).
3.2.1
Nach § 7 Abs. 1 PHG wird für die Zulassung für die Lehrkräfte der
Primarstufe und der Sekundarstufe I der Besitz eines eidgenössisch anerkannten
gymnasialen Maturitätsausweises (Ziff. 1) oder eines Ausweises über eine als
gleichwertig anerkannte Vorbildung (Ziff. 2) oder ein bestandenes
Aufnahmeverfahren vorausgesetzt, das eine Allgemeinbildung auf Maturitätsniveau
gewährleistet; dabei sind vorhandene Qualifikationen wie beispielsweise eine
eidgenössisch anerkannte Berufsmaturität angemessen zu berücksichtigen (Ziff.
3). Persönlich setzt die Zulassung zum Studium einen guten Leumund und Vertrauenswürdigkeit
sowie persönliche und gesundheitliche Eignung zum Lehrberuf voraus (§ 8 Abs. 1
PHG).
3.2.2
Das Zulassungsverfahren an der PHZH wurde von der Schulleitung der PHZH im Zulassungsreglement
beschlossen und durch den Schulrat der PHZH am 3. Februar 2005 genehmigt
(OS 60, 299 ff., 307). Nach § 7a Abs. 1 Zulassungsreglement
werden Personen ohne eidgenössisch anerkannte gymnasiale Maturität oder
anerkannten Vorbildungsausweis gemäss § 4 des Reglements unter anderem zum
Aufnahmeverfahren der PHZH zugelassen, wenn sie über eine eidgenössisch
anerkannte Berufsmaturität verfügen (lit. a). Die Ressortleitung
Aufnahmeverfahren setzt die Prüfungsfächer aufgrund eines von der Aufnahmekommission
standardisierten Verfahrens fest (§ 8 Abs. 1 Zulassungsreglement).
Alle Kandidatinnen und Kandidaten des allgemeinen Aufnahmeverfahrens (für
Personen ohne eidgenössisch anerkannte gymnasiale Maturität) werden in den
Fächern Deutsch und Mathematik sowie in einem naturwissenschaftlichen Fach
(Biologie, Chemie oder Physik) und einer Fremdsprache (Französisch, Englisch
oder Italienisch) geprüft (§ 11 Abs. 1 Zulassungsreglement). In einem
Assessment-Verfahren werden zudem verschiedene Verhaltensmerkmale hinsichtlich
überfachliche Kompetenzen in den Dimensionen Selbstkompetenz, Sozialkompetenz
und Lernen geprüft (§ 11 Abs. 6 Zulassungsreglement). Der Beschwerdegegner
wurde dabei zu den Themen Kommunikation, Kooperation, Überzeugungs- und
Durchsetzungsvermögen, Leistungsmotivation und Engagement sowie Umgang mit
Informationen und Strukturierungsvermögen bewertet.
3.2.3
Das Prorektorat Ausbildung entscheidet sodann auf Antrag der
Aufnahmekommission über das Bestehen der Aufnahmeprüfung (§ 14 Abs. 1
Satz 1 Zulassungsreglement). Die Prüfung gilt als bestanden, wenn in den
fachlichen Kompetenzen das ungerundete Mittel aller Noten mindestens 4 und die
Summe der Notenabweichungen von 4 nach unten nicht mehr als einen Punkt beträgt
(§ 14 Abs. 1 Satz 2 Zulassungsreglement). Das Assessment gilt
als bestanden, wenn von der maximal möglichen Punktzahl 75 % erreicht worden
sind (§ 14 Abs. 2 Zulassungsreglement).
4.
4.1 Vorweg ist
zu prüfen, ob das Zulassungsreglement, in welchem das nicht bestandene und
umstrittene Assessment-Verfahren vorgesehen ist, mit dem Legalitätsprinzip
vereinbar ist.
4.2 Grundlage
und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht (Art. 5 Abs. 1 BV, Art. 2
Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [LS 101]).
Das Legalitätsprinzip verlangt von den rechtsetzenden Behörden, dass sie die durch
das übergeordnete Recht gesetzten Schranken nicht überschreiten. Eine
Verordnung muss sich im Rahmen des Gesetzes bewegen (vgl. Giovanni Biaggini in:
Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 2 N. 12).
4.3 Da das
Gesetz über die Pädagogische Hochschule nicht regelt, wer für das Bestimmen von
Zulassungsvoraussetzungen und damit für die Regelung des Aufnahmeverfahrens zuständig
ist, gilt nach § 2 Abs. 3 PHG das Fachhochschulgesetz.
4.3.1
Das Zulassungsreglement wurde vor Inkrafttreten des neuen Fachhochschulgesetzes
erlassen und gemäss den Bestimmungen des mittlerweile aufgehobenen
Fachhochschulgesetzes vom 27. September 1998 (aFaHG; OS 54, 777 ff.,
781–783; Art. 40 FaHG) von der Hochschulleitung erlassen und vom Schulrat
genehmigt. Zum damaligen Zeitpunkt wurde das Zulassungsreglement gemäss § 26
Abs. 2 Ziff. 6 aFaHG, wonach der Schulrat für die Genehmigung der
Prüfungs- und Promotionsordnungen zuständig war, und § 27 Abs. 2
Ziff. 7 aFaHG, demzufolge die Schulleitung als operatives Leitungsorgan
unter anderem die Aufgabe hatte, zuhanden des Schulrates Antrag auf Genehmigung
der Prüfungs- und Promotionsordnung zu stellen, von den zuständigen Stellen
erlassen.
4.3.2
Mit Inkrafttreten des neuen Fachhochschulgesetzes per 1. August 2007
bzw. 1. Januar 2008 (vgl. OS 62, 271) sieht nun § 10 Abs. 3
lit. l FaHG vor, dass der Fachhochschulrat die kantonalen
Zulassungsvoraussetzungen regelt. Mit Inkrafttreten des neuen
Fachhochschulgesetzes wurde das Zulassungsreglement nicht (ausdrücklich) aufgehoben.
Es stellt sich die Frage, ob das Reglement weiterhin zur Anwendung kommen kann.
4.4 Eine
materielle Aufhebung eines Erlasses liegt vor, wenn sich ein neuer Erlass mit
dem älteren Recht deckt oder diesem widerspricht ("Vorrang des jüngeren
Erlasses"). Ob dies zutrifft, ist durch Auslegung zu ermitteln (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 321). Eine Verordnung ist entsprechend nicht mehr anzuwenden, wenn die gesetzliche
Basis der Vollziehungs- oder gesetzesvertretenden Verordnung entfällt. Davon
könnte nur abgesehen werden, sofern mit Wegfall der Rechtsgrundlage eine neue
gesetzliche Basis geschaffen wird, auf welche sich die Verordnung stützen kann
(vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 127 ff.; VGr,
30. September 2009, VB.2009.00430, E. 5.5).
4.5 Der
Weisung zum Fachhochschulgesetz ist zu entnehmen, dass zur Vereinfachung und
Verkürzung des Entscheidungswegs auf die bisherigen Schulräte verzichtet werde
(ABl 2006, 268 ff., 291, auch zum Folgenden). Die Kompetenzen der
kantonalen Behörden blieben mit dem neuen Fachhochschulgesetz im Wesentlichen für
den gesamten Fachhochschulbereich unverändert. Der Verzicht auf Schulräte
bedinge aber die Aufteilung ihrer bisherigen Zuständigkeiten und Aufgaben auf
den Fachhochschulrat und die Schulleitungen. So würden die Ernennung von
Personen mit Leitungsfunktionen, das Festlegen der Schulstrukturen – um die
strukturellen Voraussetzungen für die Umsetzung der strategischen Ziele zu
schaffen – und übergreifende verwaltungstechnische Beschlüsse – wie zum
Beispiel im Bereich der EDV – ganz in die Kompetenz des Fachhochschulrates
fallen. Dagegen sei für "schulnahe" Entscheidungen wie die Anstellung
von Dozierenden oder den Erlass von Studienplänen und anderer Reglemente sowie
für operative Fragen allein die Hochschulleitung verantwortlich.
Wenngleich mit dem neuen Fachhochschulgesetz keine grundlegende
Änderung der Kompetenzordnung angestrebt wurde, wurden die Schulräte – die
bislang für die Genehmigung des Zulassungsreglements zuständig waren – abgeschafft
und deren Kompetenzen auf die Schulleitungen und den Hochschulrat verteilt. Wie
ausgeführt, ist nun der Hochschulrat für die Regelungen von Zulassungsvoraussetzungen
zuständig (vgl. § 10 Abs. 3 lit. l FaHG). Der Regierungsrat hat
es unterlassen, eine Übergangsregelung zu erlassen (vgl. § 38 Abs. 1
FaHG). Es wurde weder ein zeitlicher Rahmen für den Neuerlass der
Zulassungsverordnung durch die neu zuständige Stelle angeordnet noch die
Weitergeltung der bisherigen Zulassungsverordnung vorgesehen.
Angesichts der mit der Zulassungsverordnung verbundenen
wichtigen strategischen Entscheidungen, der angestrebten Zusammenarbeit der
verschiedenen kantonalen Hochschulen und des bundesweiten Bestrebens, die
Koordination im Schweizer Hochschulbereich zu fördern (vgl. das noch nicht in
Kraft getretene Hochschulförderungs- und -Koordinationsgesetz vom 30. September
2011, BBl 2011 7455), entspricht die Regelung von § 10 Abs. 3
lit. l FaHG den Kriterien für die Zuteilung der Kompetenzen zwischen
Fachhochschulrat und Schulleitung. Weshalb der Fachhochschulrat anders als bei
den weiteren kantonalen Hochschulen betreffend die Beschwerdeführerin nicht für
die Zulassungsvoraussetzungen zuständig sein soll, ist nicht nachvollziehbar.
Trotz des klaren Wortlauts von § 10 Abs. 3 lit. l FaHG hält die
Beschwerdeführerin daran fest, dass diese Bestimmung nicht für sie gelte, da
für sie nach § 2 Abs. 3 PHG das Gesetz über die Pädagogische Hochschule
als Spezialgesetz gelte und damit die Regelungen in §§ 6–8 PHG dem Fachhochschulgesetz
vorgingen. Die Beschwerdeführerin verkennt dabei, dass die §§ 6–8 PHG
nicht festlegen, wer das vorgesehene Aufnahmeverfahren, das eine Allgemeinbildung
auf Maturitätsniveau gewährleisten soll, zu regeln hat. Diesbezüglich kommt
eben gerade das Fachhochschulgesetz und damit § 10 Abs. 3 lit. l
FaHG zur Anwendung.
4.6 Da das Zulassungsreglement
zum jüngeren und gleichzeitig höherrangigen Recht im Widerspruch steht, ist es
nicht mehr anwendbar. Daran vermag der Umstand nichts zu ändern, dass die
Schulleitung im Zeitpunkt des Erlasses des Aufnahmereglements – das Reglement
stammt vom 13. Dezember 2004 – zuständig war.
4.7 Die Frage,
ob das Zulassungsreglement ansonsten über die Regelung von § 7 Abs. 1
Ziff. 3 PHG hinausgeht und die Interpretation des Begriffes
"Allgemeinbildung auf Maturitätsniveau" den gesetzlichen Rahmen
überschreitet, kann demnach offen bleiben.
4.8 Das vom der
Schulleitung erlassene Zulassungsreglement ist nach dem Gesagten nicht mehr
anzuwenden. Hebt die Rechtsmittelinstanz folgerichtig die auf das Zulassungsreglement
gestützte Anordnung – den Nichtzulassungsentscheid vom 5. Juli 2011 – auf,
ist dem Beschwerdegegner allerdings nicht gedient. Er ist auf eine positive
Anordnung angewiesen, mit welcher das Zulassungsverfahren für bestanden erklärt
und die Aufnahme an die PHZH verfügt wird – wie dies auch die Vorinstanz tat.
Wohl ist die Rechtsmittelinstanz zu einem derartigen reformatorischen Entscheid
ermächtigt (vgl. § 63 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 63
N. 8). Es stellt sich dann aber die Frage, nach welchen Kriterien die
Rechtsmittelinstanz die Anordnung treffen soll.
4.8.1
Wird von einer Anwendung des Zulassungsreglements abgesehen, besteht für das
vom Beschwerdegegner abgelegte Aufnahmeverfahren keine nähere Regelung mehr. Weder
Prüfungsfächer noch zu erreichender Notendurchschnitt hätten eine materiellgesetzliche
Basis. Die blosse Nichtanwendung einer generell-abstrakten Regelung ist deshalb
nicht immer geeignet, den verfassungs- oder gesetzeskonformen Zustand wiederherzustellen.
Sie ist namentlich in Fällen nicht angezeigt, in denen positive staatliche
Leistungen durchgesetzt werden sollen (Bernhard Rütsche, Rechtsfolgen von
Normenkontrollen, ZBl 106/2005, S. 273 ff., 284). In derartigen
Fällen drängt sich eine richterliche Ersatzregelung auf (dazu und zum Folgenden
Rütsche, S. 278 ff., 288 ff.).
4.8.2
Das Gesetz über die Pädagogische Hochschule nennt als
Zulassungsvoraussetzung für Inhaber eines Berufsmaturitätsausweises, dass sie
ein Aufnahmeverfahren zu bestehen haben, welches eine Allgemeinbildung auf
Maturitätsniveau sicherstelle (§ 7 Abs. 1 Ziff. 3 PHG). Die
Prüfungsfächer und das Prüfungsvorgehen hinsichtlich der fachlichen Prüfung
sind vorliegend nicht umstritten und sie erscheinen auch geeignet festzustellen,
ob in den geprüften Fächern Maturitätsniveau erreicht wird. Diesbezüglich
können die Regelungen des Zulassungsreglements weiterhin für die Beurteilung
der Prüfungsleistung des Beschwerdegegners hinzugezogen werden.
Umstritten ist vorliegend das Assessment-Verfahren zur
Prüfung der überfachlichen Kompetenzen, insbesondere ob es mit der
Rechtsgleichheit vereinbar ist. Inwieweit das im Zulassungsreglement
vorgesehene Assessment zur Beurteilung der Prüfungsleistung des Beschwerdegegners
hinzugezogen werden kann, also ob es trotz fehlender gesetzlicher Grundlage für
das Zulassungsreglement analog weiterhin anwendbar ist, ist nachfolgend zu
prüfen.
5.
5.1 Nach dem
Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV ist Gleiches
nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner
Ungleichheit ungleich zu behandeln. Ein Verstoss gegen den Grundsatz der
Rechtsgleichheit liegt vor, wenn ein Erlass hinsichtlich einer wesentlichen
Tatsache rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in
den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen
unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 137 V
121 E. 5.3, 136 I 1 E. 4.1).
5.2 Die
Beschwerdeführerin macht geltend, die Berufsmaturität weise im Vergleich zur
gymnasialen Maturität auch im Bereich der überfachlichen Kompetenzen, die einen
wichtigen Teil der durch die Letztere vermittelten Allgemeinbildung darstelle,
ein erheblich tieferes Niveau bzw. Defizite auf. Sie sei daher berechtigt und
verpflichtet, bei den Bewerberinnen und Bewerbern ohne gymnasiale Maturität zu
prüfen, ob sie in ausreichendem Masse über diese Kompetenzen verfügten. Diesem
Zweck diene in einer tauglichen und angemessenen Form das von ihr bisher durchgeführte
Assessment. Die ungleiche Behandlung der beiden Gruppen von
Maturitätsabsolventen beruhe auf sachlichen und vernünftigen Gründen und
verletze die Rechtsgleichheit nicht.
5.3 § 7 Abs. 1
Ziff. 3 PHG legt die allgemeinen Voraussetzungen für Zulassung für die Lehrkräfte
der Primarstufe und der Sekundarstufe I fest. Kandidierende, die nicht im Besitze
eines eidgenössisch gymnasialen Maturitätsausweises oder eines Ausweises über
eine als gleichwertig anerkannte Vorbildung sind, haben ein Aufnahmeverfahren
zu bestehen, welches eine "Allgemeinbildung auf Maturitätsniveau" zu
gewährleisten hat. Dabei werden vorhandene Qualifikationen wie die
eidgenössisch anerkannte Berufsmaturität angemessen berücksichtigt. Nach § 8
Abs. 1 PHG setzt die Zulassung zum Studium sodann (für alle Bewerber)
einen guten Leumund, Vertrauenswürdigkeit und die persönliche und gesundheitliche
Eignung zum Lehrberuf voraus. Fehlen die Voraussetzungen, kann die Schulleitung
die Zulassung zum Studium mit Auflagen verbinden oder ganz verweigern, Studierende
einer besonderen Aufsicht unterstellen oder sie vorübergehend oder definitiv
vom Studium ausschliessen (§ 8 Abs. 2 PHG).
Das Studium an der PHZH umfasst nach § 9 Abs. 2
Satz 1 PHG eine schulpraktische Ausbildung und gewährleistet die
Eignungsbeurteilung. Das Basisstudium dient denn auch insbesondere der
Eignungsabklärung sowie der Stufenorientierung (§ 9 Abs. 3 Satz 1 PHG).
Alle Studierenden werden im Basisstudium von Mentorinnen und Mentoren
begleitet. Diese überprüfen während des ersten Studienjahres im Kontakt mit den
Studierenden deren berufliche und persönliche Eignung (§ 2 Abs. 1 des
Reglements zur Eignungsabklärung an der Pädagogischen Hochschule Zürich vom 15. April 2005
[LS 414.412.1])
5.4 Unter dem
Blickwinkel des Gleichbehandlungsgebots von Art. 8 Abs. 1 BV stellt
sich die Frage, ob die Auslegung von § 7 Abs. 1 Ziff. 3 PHG bzw.
des Begriffes "Allgemeinbildung auf Maturitätsniveau", wonach
Berufsmaturitätsabsolventen ein Aufnahmeverfahren betreffend fachliche und
überfachliche Kompetenzen abzulegen haben, eine rechtsungleiche Behandlung
darstellt.
Diesbezüglich kann vorab auf die zutreffenden Ausführungen
der Vorinstanz verwiesen werden, welche zum Schluss kommt, dass keine
sachlichen Gründe die unterschiedliche Behandlung zu rechtfertigen vermöchten
und das Assessment-Verfahren die Rechtsgleichheit verletze (§ 28 Abs. 1
Satz 2 VRG).
5.4.1
Die Prüfungsinhalte der gymnasialen Maturität und der Berufsmaturität
unterschieden sich zweifelsohne. So ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden,
dass Inhaber einer Berufsmaturität nicht prüfungsfrei zum Studium an der PHZH
zugelassen werden (vgl. auch RRB vom 1. Februar 2012,
Einzelinitiative betreffend prüfungsfreien Eintritt in die Pädagogische
Hochschule Zürich mit Berufsmaturität, KR-Nr. 358/2010, zu finden unter www.kantonsrat.zh.ch).
Entsprechend sieht der Bundesgesetzgeber die Möglichkeit vor, dass Inhaber
eines Berufsmaturitätsausweises eine Ergänzungsprüfung ablegen und nach deren
Bestehen ohne weitere Prüfung zu den kantonalen Universitäten – auch zu den
pädagogischen Hochschulen – zugelassen werden (sogenannte Dubs-Passerelle;
vgl. Verordnung vom 2. Februar 2011 über die Ergänzungsprüfung für
die Zulassung von Inhaberinnen und Inhabern eines eidgenössischen Berufsmaturitätszeugnisses
zu den universitären Hochschulen [SR 413.14], wobei sich die Prüfungsziele und
-inhalte für die einzelnen Fächer nach dem gesamtschweizerischen Rahmenlehrplan
der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren [EDK] für die
Maturitätsschulen richtet [Art. 5 Abs. 1]). Ein Aufnahmeverfahren –
also eine zusätzliche Prüfung – sieht auch § 7 Abs. 1 Ziff. 3
PHG ausdrücklich vor. Die Rechtfertigung einer fachlichen Prüfung wird vom Beschwerdegegner
denn auch nicht in Frage gestellt. Umstritten ist die Prüfung der überfachlichen
Kompetenzen – Kommunikation, Kooperation, Überzeugungs- und Durchsetzungsvermögen,
Leistungsmotivation und Engagement sowie Umgang mit Informationen und Strukturierungsvermögen
– unter dem Begriff der "Allgemeinbildung auf Maturitätsniveau".
5.4.2
Wie von der Vorinstanz ausführlich dargelegt, enthalten sowohl die
Maturitäts-Anerkennungsverordnung als auch die Berufsmaturitätsverordnung vom
24. Juni 2009 (SR 412.103.1) allgemeine (Bildungs-)Ziele wie die Erlangung
von Sozial- und Selbstkompetenz oder die Fähigkeit, sich neues Wissen zu
erschliessen. Es kann der Beschwerdeführerin nicht darin zugestimmt werden,
dass diese Fähigkeiten bei Absolventen einer gymnasialen Ausbildung stets viel
stärker ausgeprägt seien und sich deshalb eine Prüfung dieser Fähigkeiten bei
ihnen – im Gegensatz zu den Absolventen einer Berufsmaturität – nicht
aufdränge. Dies gilt umso mehr, als Eigenschaften wie Sozialkompetenz nicht
Teil der gymnasialen Maturitätsprüfungen sind und über deren Vorliegen oder
Ausgeprägtheit auch keine Kenntnis besteht. Obschon die gymnasiale Ausbildung
länger dauert, darf nicht ausser Acht gelassen werden, dass Absolventen einer
Berufsmaturität eine Berufslehre absolvierten und im Rahmen der gesamten
Ausbildung ebendiese Kompetenzen auch gefördert wurden. Es ist nicht davon
auszugehen, dass Absolventen der Berufsmaturität in diesen überfachlichen
Kompetenzen schlechter ausgebildet sind als Inhaber einer gymnasialen
Maturität.
Gegen die Argumentation der Beschwerdeführerin spricht
weiter, dass im Rahmen der sogenannten Dubs-Passerelle – die den prüfungsfreien
Zugang zu den Universitäten ermöglicht – auch ausschliesslich fachliche
Prüfungen abzulegen sind, wenngleich beispielsweise in Deutsch auch eine
mündliche Prüfung abgelegt wird, womit die Kommunikationsfähigkeit der
einzelnen Kandidaten sicherlich auch geprüft wird.
5.4.3
Die Vorinstanz führt sodann zutreffend aus, dass das Kriterium
"Leistungsmotivation/Engagement", dessen Überprüfung Teil des Assessments
der Beschwerdeführerin ist, nur schwerlich unter den Begriff
"Allgemeinbildung auf Maturitätsniveau" subsumiert werden kann.
Vielmehr scheint es, dass mit dem Assessment die Eignung zum Lehrberuf geprüft
werden soll und nicht etwa eine "Allgemeinbildung auf Maturitätsniveau"
im Sinn von § 7 Abs. 1 Ziff. 3 PHG. Eine solche Prüfung müsste,
wenn schon, für alle Bewerber durchgeführt werden, wobei der Einwand der
Beschwerdeführerin, dass dies allenfalls mit § 7 Abs. 1 Ziff. 1 f.
PHG im Widerspruch stehen könnte, nicht unberechtigt ist. Jedoch setzt § 8
Abs. 1 PHG ohnehin die persönliche und gesundheitliche Eignung für den Lehrberuf
für alle Bewerber voraus.
5.4.4
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass keine sachlichen Gründe für die
unterschiedliche Behandlung der Absolventen einer Berufsmaturität und denen
einer gymnasialen Maturität im Bereich der sogenannten überfachlichen
Kompetenzen – Selbstkompetenz, Sozialkompetenz und Lernen – sprechen. Diese
Fähigkeiten sind Ausbildungsziel beider Maturitätsarten. Die Prüfung der persönlichen
Eignung – welche entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin mit dem
umstrittenen Assessment auch überprüft wurde – hat nach § 8 PHG bei allen
Bewerbern zu erfolgen und wird sodann im Rahmen des Basisstudiums noch vertieft
überprüft (vgl. § 9 PHG).
5.5 Das Assessment-Verfahren
und die Bewertung dieses Teils können folglich nicht analog herangezogen
werden. Anhand der fachlichen Prüfung kann jedoch in ausreichendem Umfange
geprüft werden, ob der Beschwerdegegner das Kriterium der Allgemeinbildung auf
Maturitätsniveau erfüllt. Da er den fachlichen Teil des Aufnahmeverfahrens
unbestrittenermassen bestanden hat und die Prüfung der überfachlichen
Kompetenzen im Sinne des durch die Beschwerdeführerin durchgeführten Assessments
gegen die Rechtsgleichheit verstösst, ergibt sich, dass das Aufnahmeverfahren
als durch den Beschwerdegegner bestanden erachtet werden muss und die
Vorinstanz folglich zu Recht anordnete, dass der Beschwerdegegner zum Studium zuzulassen
sei.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
7.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen; eine Parteientschädigung kann nicht
zugesprochen werden (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).
8.
Gemäss Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist
die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten unzulässig gegen
Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen,
namentlich auf den Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der
Berufsausübung. Soweit indessen nicht die Ergebnisse der eigentlichen Prüfung,
sondern organisatorische bzw. verfahrensrechtliche Gesichtspunkte Gegenstand
des Verfahrens sind, wird dies vom Ausschlussgrund nicht erfasst und es steht
die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
BGG zur Verfügung (vgl. BGr, 19. Mai 2011,2D_7/2011, E. 1.1 f.).
Ansonsten kann die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff.
BGG ergriffen werden. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der
gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1. Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 140.-- Zustellkosten,
Fr. 4'140.-- Total der Kosten.
3. Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4. Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5. Gegen
Sachverhalt
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die
Erwägungen
Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.
Mitteilung an …