Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00360

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4.

Abteilung

VB.2012.00360

Urteil

der Einzelrichterin

vom 24. Januar 2013

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Maja

Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiber Reto

Häggi Furrer.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Staat Zürich,

vertreten durch das Volksschulamt

des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

und

Schulpflege X,

Mitbeteiligte,

betreffend Lohnkürzung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A ist als Lehrer an der Primarschule X tätig. Am

24. November 2010 nahm er während der Unterrichtszeit an einer von den

Personalverbänden einberufenen Versammlung von Lehrpersonen teil. Die

Schulbehörde X hatte die Teilnahme während der Unterrichtszeit zuvor untersagt

und eine Kürzung des Lohns angedroht. Am 14. Dezember 2010 beantragte sie dem

Volksschulamt deshalb, den Lohn der beteiligten Lehrpersonen, unter anderem

auch von A, um die ausgefallene Lektion zu kürzen. Mit Verfügung vom

21. September 2011 kürzte das Volksschulamt den Lohn von A um

Fr. 85.10.

Erwägungen

II.

Mit Rekurs vom 21. Oktober 2011 liess A an die

Bildungsdirektion gelangen und die Aufhebung der Verfügung vom

21.

September 2011 beantragen. Die Bildungsdirektion wies den Rekurs mit

Entscheid vom 2. Mai 2012 ab.

III.

A liess am 31. Mai 2012 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge seien die

Verfügungen des Volksschulamts vom 21. September 2011 und der

Bildungsdirektion vom 2. Mai 2012 aufzuheben. Die Bildungsdirektion mit

Vernehmlassung vom 12./13. Juni 2012 und das Volksschulamt mit Beschwerdeantwort

vom 18. Juni 2012 schlossen auf Abweisung der Beschwerde.

Die Einzelrichterin erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

einer Direktion über personalrechtliche Anordnungen nach § 41 Abs. 1

in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3, 19a

Abs. 1, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44

e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 21. Mai 1959

(VRG, LS 175.2) zuständig.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Aufgrund

des Streitwerts von Fr. 85.10 und weil es sich nicht um einen Fall von

grundsätzlicher Bedeutung handelt, fällt die Angelegenheit kraft § 38

Abs. 1 lit. c und Abs. 2 VRG in die einzelrichterliche

Zuständigkeit.

2.

2.1

Gemäss

§ 2 des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 (LPG, LS 412.31)

richtet sich das Arbeitsverhältnis der Lehrpersonen nach den für das übrige

Staatspersonal anwendbaren Bestimmungen, soweit das Lehrpersonalgesetz keine

ausdrückliche Regelung enthält (vgl. auch § 1 Abs. 2 des

Personalgesetzes vom 27. September 1998 [PG, LS 177.10]). Nach

§ 19 LPG in Verbindung mit § 7 und § 13 der

Lehrpersonalverordnung vom 19. Juli 2000 (LPVO, LS 412.311) ergibt

sich die Arbeitszeit von Lehrpersonen durch die ordnungsgemässe Erfüllung der

Unterrichtsverpflichtung gemäss Lektionenplan und der weiteren Berufspflichten

sowie durch die obligatorische und freiwillige Weiterbildung. Charakteristisch

für das Anstellungsverhältnis von Lehrpersonen ist der Verzicht auf die Festlegung

einer bestimmten Stundenzahl als Arbeitszeit, was Folge eines speziell auf den

Berufsauftrag der Lehrpersonen und auf die Bedürfnisse der Schule

zugeschnittenen Arbeitszeitmodells ist. Dieses bringt einerseits grosse

Gestaltungsfreiheiten bezüglich Zeit, Ort und Inhalt der Arbeit, anderseits

keinen Anspruch auf Überstundenentschädigung mit sich (vgl. hierzu betreffend

eine Mittelschullehrperson VGr, 29. März 2007, PB.2006.00039,

E. 5.1).

Dieser grossen Freiheit steht indes die Pflicht gegenüber,

den Unterricht gemäss Stundenplan zu erteilen. Die Einstellung des Unterrichts

und die Änderung der Unterrichtszeiten ist gemäss § 23 Abs. 2 LPG,

vorbehältlich gesetzlicher Unterrichtseinstellungen, nur im Ausnahmefall

gestattet und bedarf bei einer Unterrichtseinstellung ganzer Schulen einer Erlaubnis

der Schulpflege, bei einer Unterrichtseinstellung einer einzelnen Lehrperson

einer Erlaubnis der Schulleitung. Wie der Beschwerdeführer zutreffend ausführt,

Dispositiv

lässt sich die Arbeitszeit von Lehrpersonen demnach in Unterrichtszeit und unterrichtsfreie

Zeit unterteilen, wobei nach dem Gesagten für Erstere grundsätzlich eine

Anwesenheitspflicht gilt.

2.2 Nach

§ 17 LPG in Verbindung mit § 47 Abs. 1 PG steht Vereinigungen,

die wesentliche Teile der Volksschullehrerschaft vertreten, vor dem Erlass und

vor der Änderung von Bestimmungen des Personalwesens das Recht zur

Vernehmlassung zu. Sie sind zudem nach § 47 Abs. 2 PG ständige

Verhandlungspartner in personalpolitischen Fragen.

Nach § 52 Abs. 1 der Personalverordnung vom

16. Dezember 1998 (PV, LS 177.11) gilt die für die Ausübung des

Rechts auf Mitsprache und Mitwirkung erforderliche Zeit für Mitglieder

anerkannter Personalverbände als Arbeitszeit. Nach dem Wortlaut dieser Bestimmung

betrifft dies indes nur diejenige Zeit, welche im Zusammenhang mit dem Recht

auf Vernehmlassung zu konkreten Rechtssetzungsprojekten bzw. in der Funktion

als Verhandlungspartner aufgewendet wurde. Aus § 52 Abs. 1 PV ergibt

sich sodann nur ein Anspruch, die aufgewendete Zeit als Arbeitszeit angerechnet

zu erhalten, indes kein Anspruch, die Mitwirkungsrechte zu einem bestimmten

Zeitpunkt auszuüben. Mit anderen Worten wird dem Weisungsrecht der vorgesetzten

Stelle hinsichtlich der Präsenzzeit durch diese Bestimmung jedenfalls solange

nicht derogiert, als keine zwingenden Gründe bestehen, die Mitwirkungsrechte zu

einem ganz bestimmten Zeitpunkt auszuüben.

2.3 Für

Lehrpersonen ergibt sich demnach, dass die Ausübung von Mitwirkungsrechten im

Sinn von § 17 LPG während der Unterrichtszeit eine entsprechende

Bewilligung nach § 23 Abs. 2 LPG voraussetzt. Weil eine Unterrichtseinstellung

die Ausnahme bleiben soll, bedarf es gewichtiger Gründe dafür, dass diese

Mitwirkungsrechte nicht ausserhalb der Unterrichtszeit ausgeübt werden können.

Vorliegend hat die aufgrund des Ausmasses der geplanten

Unterrichtseinstellung zuständige Schulpflege keine Bewilligung zur

Unterrichtseinstellung erteilt, sondern diese mit Schreiben vom

18. November 2010 ausdrücklich untersagt und für den Fall der Unterrichtseinstellung

eine Lohnkürzung angedroht. Die Verweigerung dieser Bewilligung erweist sich

ohne Weiteres als rechtmässig: Der Beschwerdeführer macht zwar geltend, es sei

zwingend notwendig gewesen, dass alle Lehrpersonen des Kantons Zürich zum gleichen

Zeitpunkt am Meinungsbildungsprozess mitwirkten. Er vermag aber in keiner Weise

darzulegen, weshalb es einerseits nicht möglich war, die Versammlungen ausserhalb

der Unterrichtszeiten abzuhalten, und weshalb anderseits die Versammlungen,

welche in den jeweiligen Schulhäusern stattfanden, zwingend zum gleichen

Zeitpunkt durchzuführen waren. Die Lehrpersonen hätten im

Meinungsbildungsprozess zweifellos auch dann in adäquater Weise mitwirken

können, wenn die einzelnen Versammlungen nicht zum gleichen Zeitpunkt

stattgefunden hätten. Zu Recht wies denn auch die Mitbeteiligte darauf hin,

dass der Unterricht am 25. Oktober 2010 für interne Weiterbildungen den ganzen

Tag und am 16. November 2010 wegen des Kapitels für einen halben Tag eingestellt

worden war und den Lehrpersonen somit sogar während der üblichen Unterrichtszeit

genügend Zeitgefässe zur Verfügung gestanden hätten, um die Themen der Personalversammlung

zu diskutieren.

Weil der Beschwerdeführer somit seiner aus dem

Arbeitsverhältnis fliessenden Pflicht zum Unterricht im Umfang einer Lektion

unrechtmässig nicht nachkam, ruht im gleichen Umfang die arbeitgeberische

Lohnzahlungspflicht (vgl. BGE 125 III 277 E. 3c sowie die ausdrückliche

Regelung für Vikariate in § 31 Abs. 1 Satz 1 LPVO). Die Kürzung

des Lohns um den entsprechenden Betrag erweist sich deshalb als rechtmässig.

3.

Das Mitwirkungsrecht der Personalverbände nach § 47 PG

betrifft einerseits das Recht zur Vernehmlassung und anderseits die Stellung

als Verhandlungspartner in personalpolitischen Fragen. Nach dem klaren Wortlaut

von § 52 Abs. 1 PV kann nur Zeit, welche im Rahmen dieser

Mitwirkungsrechte als Mitglied eines Personalverbands aufgewendet wurde, als

Arbeitszeit angerechnet werden. Wie sich der Einladung der Personalverbände vom

Oktober 2010 entnehmen lässt, ging es an den am 24. November 2010 abgehaltenen

Personalversammlungen indes in erster Linie um die Frage, wie sich die

Personalverbände für die nähere Zukunft politisch aufstellen wollen; unter

anderem sollten auch Kampfmassnahmen diskutiert werden. Eine Medienmitteilung

der beteiligten Personalverbände vom 25. Oktober 2011 trägt denn auch den

Untertitel "Lehrer machen Druck" und kündigt an, an den

Personalversammlungen würden Massnahmen diskutiert, wie eine zuvor eingereichte

Resolution der Verbände umgesetzt werden könne. Damit handelte es sich indes

nicht um die Ausübung von Mitwirkungsrechten, sondern um allgemeine gewerkschaftliche

Tätigkeiten, welche nicht in den Anwendungsbereich von § 52 Abs. 1 PV

fallen. Vor diesem Hintergrund kommen Vorinstanz und Volksschulamt zu Recht zum

Schluss, es habe sich um eine streikähnliche Protestaktion gehandelt. Ob es

sich dabei um einen rechtsmässigen Streik handelte, kann vorliegend

offenbleiben, weil auch während eines rechtmässigen Streiks die

Lohnzahlungspflicht des Arbeitsgebers ruht (BGE 125 III 277

E. 3c; Ullin Streiff/Adrian von Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag,

7. A., Zürich etc. 2012, Art. 357a N. 8) und die Lohnkürzung

somit auch aus diesem Grund als rechtmässig erscheint.

4.

4.1 Der

Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, die verfügte Lohnkürzung verstosse

gegen das in Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April

1999 (BV, SR 101) statuierte Rechtsgleichheitsgebot.

Nach dem Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8

Abs. 1 BV ist Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches

nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln. Ein Verstoss gegen den

Grundsatz der Rechtsgleichheit liegt im Rahmen der Rechtsanwendung vor, wenn

dieselbe Behörde gleiche Verhältnisse ohne sachlichen Grund unterschiedlich

bzw. unterschiedliche Verhältnisse ohne sachlichen Grund gleich beurteilt (vgl.

René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I,

Bern 2012, Rz. 1652 f., auch zum Folgenden). Beurteilen indes unterschiedliche

Behörden den gleichen Sachverhalt unterschiedlich, liegt keine Verletzung des

Rechtsgleichheitsgebots vor (BGr, 10. Juni 2011, 8C_1033/2010,

E. 5.6.1, sowie 1. April 2005, 2P.74/2004, E. 2.2).

Nach § 7 Abs. 1 LPG werden Lehrpersonen durch

die Schulpflege angestellt; ebenso ist die Schulpflege zuständig für die

Kündigung des Arbeitsverhältnisses (§ 8 Abs. 1 LPG). Nach § 15 Abs. 1 LPG werden die Löhne jedoch durch den Kanton ausgerichtet; die Bildungsdirektion

nimmt die Einstufung der Lehrperson vor (§ 14 Abs. 1 LPG). Die Besoldungskosten

wiederum sind zu 80 % von den Gemeinden und nur zu 20 % vom Kanton zu

tragen (§ 61 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005

[LS 412.100]). Nach § 3 Abs. 1 LPVO nimmt schliesslich die Schulpflege

– mit hier nicht einschlägigen Ausnahmen (vgl. § 3 Abs. 2 LPVO)

– die Rechte und Pflichten des Arbeitgebers wahr. Daraus erhellt, dass das

Arbeitsverhältnis nicht mit dem Kanton, sondern mit der jeweiligen Gemeinde

besteht; der Kanton übernimmt in erster Linie die Funktion einer Zahlstelle.

Nach § 3 Abs. 1 LPVO liegt eine Kürzung des Lohns wegen schuldhaft

nicht erbrachter Unterrichtsleistungen denn auch klarerweise in der Kompetenz

der Schulpflege. Dass die Kürzung durch das Volksschulamt vollzogen werden

muss, hat mit dessen administrativer Stellung zu tun, ändert jedoch nichts an

der beschriebenen Zuständigkeit. Der Entscheid über die Kürzung liegt denn auch

nicht im Ermessen des Volksschulamts; bei Vorliegen der entsprechenden

Voraussetzungen ist die von der zuständigen Schulpflege beantragte Lohnkürzung

zu vollziehen.

Da nicht geltend gemacht wird, die Mitbeteiligte habe ihre

Lehrpersonen unterschiedlich behandelt, sondern die Lehrpersonen der Gemeinde X

seien im Vergleich zu Lehrpersonen anderer Gemeinden unterschiedlich behandelt

worden, wird eine ungleiche Behandlung durch unterschiedliche Gemeinwesen

geltend gemacht. Darin liegt nach dem Gesagten keine Verletzung des

Rechtsgleichheitsgebots.

4.2 […].

4.3 […].

4.4 […].

5.

5.1 Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

5.2 Aufgrund

des unter Fr. 30'000.- liegenden Streitwerts sind die Gerichtskosten auf

die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG). Dem

unterliegenden Beschwerdeführer ist keine Parteientschädigung zuzusprechen

(§ 17 Abs. 2 VRG).

6.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs

gilt es Folgendes zu erläutern: Weil der Streitwert hier weniger als

Fr. 15'000.- beträgt, ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom

17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur zulässig, wenn sich eine Frage

von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 lit. b in

Verbindung mit Abs. 2 BGG). Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde

nach Art. 113 ff. BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat

dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1

BGG).

Demgemäss erkennt die

Einzelrichterin:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 600.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die

Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

6. Mitteilung an …