VB.2012.00391

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00391

5. September 2012Deutsch14 min

(URT.2012.14620)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A ist als Lehrer Quereinsteiger. Er verfügt über kein

Lehrdiplom und hat lediglich einen fünfzehnstündigen Kurs

"Praxisbegleitung für Berufseinsteigende" an einer pädagogischen

Hochschule absolviert. Das Volksschulamt des Kantons Zürich ordnete ihn per

1. März 2010 für den Rest des Schuljahres 2009/2010 und anschliessend für

das ganze Schuljahr 2010/2011 als Vikar in die Sekundarschule Z ab.

Am 19. Januar 2011 ersuchte die Schuladministration Z

das Volksschulamt um vorzeitige Beendigung des Vikariats, da A im Unterricht

zusehends Mühe mit einigen Schülerinnen und Schülern habe. Am 1. Februar

2011 teilte das Volksschulamt A per E-Mail mit, dass es ihn ohne Lehrdiplom

inskünftig nicht mehr beschäftigen werde und einen entsprechenden Vermerk im

Personal- und Lohnadministrationssystem des Kantons Zürich angebracht habe. Mit

Verfügung vom 3. Februar 2011 kündigte das Volksschulamt das Anstellungsverhältnis

per 11. Februar 2011. Diese Kündigung ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen.

Am 15. Dezember 2011 bat A die Bildungsdirektion

darum, ihm für das Vikariat in Z ein Arbeitszeugnis auszustellen. Mit Verfügung

vom 21. Dezember 2011 wies das Volksschulamt dieses Begehren ab, da dafür

die Schulleitung und die Schulpflege Z zuständig seien. Auch diese Verfügung

wurde unangefochten rechtskräftig. Ende Januar 2012 stellte die Schule Z ein

Arbeitszeugnis aus.

Am 10. Februar 2012 gelangte A erneut an das

Volksschulamt und forderte ein Arbeitszeugnis. Er begründete sein Gesuch damit,

dass nicht die Schule Z, sondern die Bildungsdirektion seine Anstellungsbehörde

gewesen sei. Das Volksschulamt behandelte diese Eingabe als Revisionsbegehren,

welches es mit Verfügung vom 20. Februar 2012 abwies. In derselben

Verfügung stellte es A in Aussicht, dass es ihn aufgrund der Vorfälle in Z und

aufgrund des fehlenden Lehrdiploms nicht mehr als Vikar an der Volksschule des

Kantons Zürich beschäftigen werde.

Erwägungen

II.

Am 1. März 2012 erhob A "Nichtigkeitsklage"

bei der Bildungsdirektion. Darin ersuchte er um Nichtigerklärung der Verfügung

vom 20. Februar 2012. Zur Begründung brachte er vor, er habe Anspruch auf

ein Arbeitszeugnis der Bildungsdirektion. Entgegen der Auffassung des

Volksschulamtes müsse zudem eine künftige Anstellung auch ohne Lehrdiplom

möglich sein. Im Übrigen leide die Verfügung vom 20. Februar 2012 ohnehin

an einem Formmangel, da sie von einer unzuständigen Person unterzeichnet worden

sei. Die Bildungsdirektion nahm die Eingabe von A bezüglich des Arbeitszeugnisses

als Rekurs und hinsichtlich künftiger Beschäftigung als Aufsichtsbeschwerde

entgegen. Mit Verfügung vom 8. Juni 2012 wies sie den Rekurs ab und gab

der Aufsichtsbeschwerde keine Folge.

III.

A erhob am 14. Juni 2012 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss, das Volksschulamt sei zu

verpflichten, ihm ein Arbeitszeugnis auszustellen. Weiter sei der Eintrag im

Personal- und Lohnadministrationssystem des Kantons Zürich, dass er nicht mehr

als Lehrer tätig sein dürfe, zu löschen. Schliesslich sei ihm eine finanzielle

Entschädigung auszurichten.

Das Volksschulamt verzichtete am

27.

Juni/2. Juli 2012 auf eine Stellungnahme und beantragte, auf die

Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei diese abzuweisen. Mit

Vernehmlassung vom 27. Juni 2012 schloss die Bildungsdirektion ebenfalls

auf Nichtanhandnahme beziehungsweise Abweisung der Beschwerde. Am 5. Juli

2012.

reichte A eine Stellungnahme dazu ein.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Gemäss § 70

in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG, LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine

Zuständigkeit von Amtes wegen. Diese ist unter anderem betreffend erstinstanzliche

Rekursentscheide einer Direktion auf dem vorliegenden Gebiet des öffentlichen

Personalrechts gegeben (§§ 41–44 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a

und Abs. 2 f. sowie 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRG).

1.2

Neben der

Ausstellung eines Arbeitszeugnisses und der unbezifferten Schadenersatzforderung

ist auch über die Zulassung des Beschwerdeführers als Vikar zu befinden. Da Letzterem

kein Streitwert zukommt, fällt die Beschwerde in die Zuständigkeit der Kammer (§ 38

Abs. 1 VRG).

2.

2.1

Das

Volksschulamt stellte dem Beschwerdeführer am 1. Februar 2011 per E-Mail

ein erstes Mal in Aussicht, dass es ihn künftig nicht mehr als Vikar abordnen

werde. Damit seine Mitarbeiter darüber orientiert seien, habe man im

Personaladministrationssystem den Vermerk "Aktuell kein Einsatz im Kanton

Zürich möglich, Akte konsultieren" angebracht. Gleichentags bat der

Beschwerdeführer das Volksschulamt, den Vermerk zu löschen oder in "Kein

Lehrdiplom" zu ändern, da man daraus fälschlicherweise schliessen könnte,

er sei beispielsweise wegen Pädophilie verurteilt worden. Das Volksschulamt lehnte

dies mit E-Mail vom 1. Februar 2011 ab und verfügte zwei Tage später die

Auflösung des Vikariats. Mit Verfügung vom 21. Dezember 2011 wies das

Volksschulamt das Gesuch des Beschwerdeführers um Ausstellung eines

Arbeitszeugnisses ab.

Am 10. Februar 2012 forderte der Beschwerdeführer das

Volksschulamt auf, ihm schriftlich mitzuteilen, ob es immer noch am E-Mail vom

1.

Februar 2011 festhalte. In den Erwägungen der Verfügung vom

20.

Februar 2012 teilte das Volksschulamt dem Beschwerdeführer mit, es sei

aufgrund der Vorfälle in Z und des fehlenden Lehrdiploms zum Schluss gekommen,

ihn nicht mehr als Vikar zu beschäftigen. Im Kanton Zürich bestehe zudem kein

subjektives Recht auf eine Staatsstelle beziehungsweise auf eine Anstellung als

Lehrer.

2.2

Wesentlichen gilt es zwischen rechtlichem und tatsächlichem Verwaltungshandeln

zu unterscheiden. Das rechtliche Verwaltungshandeln zielt auf unmittelbare

Rechtswirkungen ab; mittels einer Verfügung oder eines verwaltungsrechtlichen

Vertrages soll ein bestimmtes Rechtsverhältnis unmittelbar begründet,

geändert oder aufgehoben werden. Demgegenüber sind Tathandlungen oder Realakte

staatliche Handlungen, die auf einen tatsächlichen Erfolg, jedoch zumindest

primär nicht auf eine bestimmte Rechtsfolge ausgerichtet sind (Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 9).

2.3

Das

Volksschulamt will den Beschwerdeführer bis zum Erwerb eines Lehrdiploms nicht

mehr als Vikar abordnen. Es hat ihm diesen Entscheid nicht in einer formellen

Verfügung eröffnet. Vielmehr hat es das bloss im Personalinformationssystem

vermerkt und später in den – mangels Ausdrückens im Dispositiv nicht rechtskräftig

gewordenen – Erwägungen ihrer Verfügung vom 20. Februar 2012 bestätigt. Am

1.

Juli 2010 trat das Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts

vom 22. März 2010 in Kraft (OS 65, 390). Ziel dieser Revision war es

unter anderem, den Rechtsschutz im Bereich des tatsächlichen

Verwaltungshandelns auszubauen (ABl 2009, 801 ff., 953 f.). Gemäss § 10c VRG

kann eine Person mit einem schutzwürdigen Interesse von der zuständigen Behörde

eine Verfügung über Handlungen verlangen, die sich auf öffentliches Recht

stützen und ihre Rechte und Pflichten berühren. Diese Behörde ist nicht nur

verpflichtet, die allfällige Widerrechtlichkeit der beanstandeten Handlungen

festzustellen. Auf Antrag des Betroffenen muss sie auch über deren

Unterlassung, Einstellung, Widerruf sowie über die Beseitigung der Folgen

entscheiden (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 737a).

2.4

10.

Februar 2012 ersuchte der Beschwerdeführer das Volksschulamt

sinngemäss um Erlass einer Feststellungsverfügung bezüglich der Möglichkeit

einer künftigen Beschäftigung als Vikar. In der Folge unterliess es das

Volksschulamt, in Verfügungsform über dieses Begehren zu befinden, wie dies

aufgrund von § 10c VRG geboten gewesen wäre. Stattdessen äusserte

sich das Volksschulamt zu diesem Streitpunkt lediglich in den Erwägungen ihrer

Verfügung vom 20. Februar 2012 und verwies den Beschwerdeführer auf den

formlosen Rechtsbehelf der Aufsichtsbeschwerde. Das Vorgehen des Volksschulamts

tangiert den Beschwerdeführer in seiner wirtschaftlichen Entfaltungsmöglichkeit.

Er erscheint dadurch namentlich insofern stärker als jedermann betroffen, als

er offenbar von einer künftigen Beschäftigung als Lehrkraft von vornherein bzw.

generell ausgeschlossen werden soll, wogegen die übrigen Stellenbewerber

lediglich über keinen Anspruch auf Anstellung als Lehrperson oder (erneute)

Abordnung als Vikar verfügen. Entsprechend hat der Beschwerdeführer ein

schützenswertes Interesse an einer formell korrekten, rekursfähigen

Feststellungsverfügung hinsichtlich seiner künftigen Beschäftigung als Vikar. Zudem

haben Angestellte einen datenschutzrechtlichen Anspruch auf Berichtigung

unrichtiger Personendaten (§ 37 lit. b des Personalgesetzes vom

27.

September 1998 [LS 177.10]); auch ein Entscheid über ein solches

Begehren muss in Verfügungsform ergehen. Mangels Beachtens der betreffenden

Rechtsschutzbestimmungen und der gesetzlich vorgeschriebenen Formvorschriften

ist die Sache daher diesbezüglich an das Volksschulamt zurückzuweisen. Dieses

wird über das Begehren des Beschwerdeführers in Verfügungsform zu befinden und das

insbesondere auch in einer § 10 Abs. 1 VRG genügenden Weise zu

begründen haben.

3.

3.1

15.

Dezember 2011 forderte der Beschwerdeführer das Volksschulamt erstmals

auf, ihm ein Arbeitszeugnis für sein Vikariat an der Sekundarschule Z auszustellen.

Mit Verfügung vom 21. Dezember 2011 wies das Volksschulamt dieses Begehren

ab. In den entsprechenden Erwägungen hielt es fest, nur die Schulleitung und

die Schulpflege seien in der Lage, eine Qualifikation bezüglich Leistung und

Verhalten eines Vikars vorzunehmen. Zwar habe es im Rahmen des Kündigungsverfahrens

Kenntnis von den Leistungen und dem Verhalten des Beschwerdeführers erhalten.

Dieses Wissen reiche aber nicht aus, um den Ansprüchen eines Arbeitszeugnisses

gerecht zu werden. Deshalb seien für den Inhalt des Arbeitszeugnisses die

lokalen Behörden und die direkt vorgesetzte Person zuständig.

3.2

10.

Februar 2012 verlangte der Beschwerdeführer erneut ein Arbeitszeugnis

vom Volksschulamt. Er begründete sein Begehren damit, dass das Volksschulamt

mittlerweile über eine Kopie des Arbeitszeugnisses der Schule Z verfüge. Dieses

Zeugnis müsse die Grundlage für das offizielle Arbeitszeugnis des

Volksschulamts bilden. Als Anstellungsbehörde sei das Volksschulamt

verpflichtet, ihm ein solches Zeugnis auszustellen.

3.3

Das

Volksschulamt verfügte am 21. Dezember 2011, dass es dem Beschwerdeführer

kein Arbeitszeugnis ausstelle. Der Beschwerdeführer liess die in der Verfügung

vom 21. Dezember 2011 angesetzte dreissigtägige Rekursfrist ungenutzt

verstreichen; damit wurde diese Verfügung rechtskräftig. Eine Behörde muss

lediglich dann auf eine rechtskräftige Verfügung zurückkommen, wenn die in den

§§ 86a ff. VRG umschriebenen Revisionsvoraussetzungen erfüllt sind oder

wenn nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ein verfassungsrechtlicher

Anspruch auf Wiedererwägung besteht. Letzteres ist dann der Fall, wenn sich

seit dem ersten Entscheid die tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse

wesentlich geändert haben (BGE 136 II 177 E. 2.1). Es kann an dieser

Stelle offenbleiben, ob die formellen Revisions- oder Wiedererwägungsvoraussetzungen

erfüllt sind. Denn selbst wenn dem so wäre, bestünde kein Anspruch auf ein

entsprechendes Arbeitszeugnis des Volksschulamts. Der Beschwerdeführer

arbeitete vom 1. März 2010 bis zum 11. Februar 2011 als Vikar an der

Sekundarschule Z. Angesichts des fast ein Jahr dauernden

Anstellungsverhältnisses ist die Schule Z und nicht das Volksschulamt als seine

Zeugnisbehörde zu qualifizieren. Schliesslich war diese (vertreten durch ihre

Leitungsorgane) ihm gegenüber weisungsbefugt und somit seine vorgesetzte

Stelle. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang das Argument des

Beschwerdeführers, er habe Anspruch auf ein Arbeitszeugnis seiner formellen

Anstellungsbehörde. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes brauchen

anstellende und Zeugnis ausstellende Behörde nicht notwendigerweise

übereinzustimmen (RB 2004 Nr. 113 E. 6.2 f.).

4.

Schliesslich rügt der Beschwerdeführer, aus den

Verhandlungen mit der Schule Z über den Wortlaut des Arbeitszeugnisses seien

ihm Anwaltskosten in der Höhe von nahezu Fr. 5'000.- entstanden. In

Anbetracht dessen, dass seit dem 11. Februar 2011 womöglich mehrere

Rechtsgrundlagen verletzt worden seien, müsse der Betrag wahrscheinlich noch

höher als Fr. 5'000.- sein. Soweit der Beschwerdeführer mit diesem erst

vor Verwaltungsgericht gestellten Begehren eine Staatshaftung geltend machen

will, ist dem Folgendes entgegenzuhalten: Über Schadenersatzansprüche zwischen

staatlichen Angestellten und dem Kanton erlässt die Anstellungsbehörde eine

Verfügung. Diese kann anschliessend nach den Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

angefochten werden, wobei das Verwaltungsgericht erst als letzte kantonale

Instanz entscheidet (§ 19 Abs. 3 des Haftungsgesetzes vom 14. September

1969.

[LS 170.1]). Mangels funktioneller Zuständigkeit des

Verwaltungsgerichts ist daher das Schadenersatzbegehren an das Volksschulamt

als frühere Anstellungsbehörde des Beschwerdeführers weiterzuleiten.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit

darauf einzutreten ist.

6.

6.1

Gemäss § 65a

Abs. 3 Satz 1 VRG werden bei personalrechtlichen Streitigkeiten

mit einem Streitwert bis Fr. 30'000.- keine Gebühren auferlegt. Als Fälle

mit einem Streitwert gelten lediglich solche, die unmittelbar vermögensrechtlicher

Natur sind (Kölz/Bosshart/Röhl, § 38 N. 5). Die Zulassung zu

zukünftigen Vikariatseinsätzen hat keinen Streitwert. Fehlt in

personalrechtlichen Streitigkeiten ein unmittelbar bezifferbarer Streitwert,

sind Gerichtskosten nur dann zu erheben, wenn es um Entscheidungen von grosser

Tragweite geht (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 80b N. 3). Dies ist

vorliegend nicht der Fall. Bei einem Arbeitszeugnis ist praxisgemäss von einem

Streitwert in der Höhe eines Monatslohnes auszugehen (VGr, 19. November

2008, PK.2008.00001, E. 1.3). Der Beschwerdeführer verdiente während

seines Vikariats monatlich Fr. 4'477.20. Zu diesem Betrag ist die

Schadenersatzforderung von "mindestens 5'000 Franken" hinzuzurechnen,

so dass ein Streitwert von rund Fr. 10'000.- resultiert. Aufgrund des

Fr. 30'000.- nicht überschreitenden Streitwertes sind die Gerichtskosten

daher auf die Gerichtskasse zu nehmen sind.

6.2

Soweit der

Beschwerdeführer sinngemäss eine Parteientschädigung verlangt, kann ihm eine

solche mangels überwiegenden Obsiegens nicht zugesprochen werden (§ 17 Abs. 2 VRG;

Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 32).

7.

7.1

Der

Streitwert beträgt nach Auffassung des Verwaltungsgerichtes weniger als

Fr. 15'000.-, weshalb die Beschwerde in öffentlichrechtlichen

Angelegenheiten an das Bundesgericht nur zulässig wäre, wenn sich eine Rechtsfrage

von grundsätzlicher Bedeutung stellen würde (Art. 85 Abs. 1 lit. b

in Verbindung mit Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005

[BGG]). Sollte zudem die subsidiäre Verfassungsbeschwerde ergriffen werden, so

müsste dies in derselben Rechtsschrift erfolgen (Art. 113 ff., 119 BGG).

7.2

Soweit

hier ein Rückweisungsentscheid vorliegt, ist auf die Regelung in Art. 90 ff. BGG

zu verweisen. Danach sind letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide

als Vor- oder – eher – Zwischenentscheide im Sinn des (Art. 117 in

Verbindung mit) Art. 93 BGG zu qualifizieren (Felix Uhlmann, Basler

Kommentar, 2011, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2; Nicolas von Werdt in: Hansjörg

Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90

N. 9, Art. 93 N. 2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt

anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können

(lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid

herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein

weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

7.3

Soweit

hier die funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts verneint wird, soll

es sich um den Normalfall eines Endentscheids im Sinn des (Art. 117 in

Verbindung mit) Art. 90 BGG handeln (so Karl Spühler/Annette Dolge/Dominik

Vock, Kurzkommentar zum Bundesgerichtsgesetz, Zürich/St. Gallen 2006, Art. 92

N. 4; Bernard Corboz in: derselbe et al., Commentaire de la LTF [Loi sur

le Tribunal fédéral], Berne 2009, Art. 92 N. 10 in Verbindung mit

N. 13; Hans-Jakob Mosimann, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten, in: Thomas Geiser et al. [Hrsg.], Prozessieren vor Bundesgericht,

3.

A., Basel 2011, S. 183 ff., Rz. 4.20; BGr, 19. April

2012,8C_846/2011, E. 2.2.1; wohl ebenso Uhlmann, Art. 92 BGG N. 6;

Thomas Geiser/Felix Uhlmann, Grundlagen, in: Geiser et al., S. 1 ff., Rz. 1.121

in Verbindung mit Rz. 1.134).

Vorab erhebt sich jedoch die Frage, ob dann überhaupt ein

letztinstanzlicher kantonaler Entscheid gemäss Art. 86 bzw. Art. 113

BGG vorliege; denn lediglich bei bejahender Antwort liesse sich das

Bundesgericht anrufen (unter früherem Recht zu einem ähnlichen Problem

ablehnend etwa BGr, 8. März 2006,1A.39/2006). Abgesehen hiervon ist indes

nicht ganz klar, ob diese Verfügung insofern einen Endentscheid bedeute (dazu

etwa von Werdt, Art. 90 N. 2 ff.; Uhlmann, Art. 92 N. 8a;

offengelassen in BGE 136 I 80 E. 1.2; BGr, 19. April 2012,

8C_846/2011, E. 2.2.1).

Verneinendenfalls erscheint wenigstens sicher, dass ein

Entscheid über die funktionelle Zuständigkeit als einer im Sinn des (Art. 117

in Verbindung mit) Art. 92 BGG gelte und sich deshalb zwar im Gegensatz zu

einem solchen nach Art. 93 BGG ohne zusätzliche Bedingungen sofort, später

aber nicht mehr anfechten lasse (vgl. Spühler/Dolge/Vock, a.a.O.; Corboz, Art. 92

N. 10 in Verbindung mit N. 19 f.; Uhlmann, Art. 92 N. 7 f.;

Geiser/Uhlmann, Rz. 1.132; Mosimann, Rz. 4.22; BGE 136 I 80

E. 1.2; BGr, 19. April 2012,8C_846/2011, E. 2.2.1; ferner von

Werdt, Art. 92 N. 7 f. und 19; Yves Donzallaz, Loi sur le Tribunal

fédéral, Berne 2008, N. 3301).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Im Sinn der Erwägungen wird die Verfügung

der Bildungsdirektion vom 8. Juni 2012 teilweise aufgehoben und die Angelegenheit

an das Volksschulamt zurückgewiesen.

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf

eingetreten wird. Das Schadenersatzbegehren des Beschwerdeführers wird an das

Volksschulamt weitergeleitet.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 2'140.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde im Sinn der Erwägungen erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai

6, 6004 Luzern, einzureichen.

6.

Mitteilung an …