Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00420

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4.

Abteilung

VB.2012.00420

Urteil

der 4. Kammer

vom 24. Oktober 2012

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso

Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin

Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.

In Sachen

A1,

A2,

Beschwerdeführende,

gegen

Bildungsdirektion des Kantons Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Privatunterricht,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A1 und A2 teilten der Bildungsdirektion des Kantons

Zürich mit Schreiben vom 7. August 2007 mit, ihre beiden Söhne M (geboren

Juni 1993) und N (geboren August 1999) ab August 2007 weiterhin privat zu

unterrichten. Auf Aufforderung der Bildungsdirektion, mitzuteilen, an welcher

Schule und durch wen ihre Söhne unterrichtet würden, erklärten die Eltern,

mehrheitlich selber als Lehrperson tätig zu sein. Die Bildungsdirektion verweigerte

daraufhin mit Verfügung vom 17. Juli 2008 die Anerkennung der Ausbildung der

Eltern als abgeschlossene Lehrerausbildung und untersagte ihnen den

Privatunterricht für den nunmehr noch schulpflichtigen Sohn N per

15. August 2008.

Erwägungen

II.

Die Eltern rekurrierten am 15./16. August 2008 und

beantragten die Aufhebung der Verfügung vom 17. Juli 2008 unter

Entschädigungsfolge. Der Regierungsrat wies den Rekurs mit Beschluss vom

23.

Mai 2012 ab.

III.

A1 und A2 gelangten hiergegen mit Beschwerde vom

28.

Juni 2012 ans Verwaltungsgericht und beantragten in materieller

Hinsicht Folgendes:

"1. Der

Entscheid der Bildungsdirektion vom 17. Juli 2008 betreffend

Privatunterricht von N und der Rekursentscheid des Regierungsrats vom

23.

Mai 2012 (mitgeteilt am 30. Mai 2012) seien vollumfänglich aufzuheben.

2.

Unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen (inklusive MWSt) zu Lasten der

Bildungsdirektion."

In formeller Hinsicht beantragten sie sodann

Folgendes:

"1. Der

vom Entscheid des Regierungsrats betroffene Sohn N sowie die Unterzeichneten

sollen gestützt auf § 60 VRG [Verwaltungsrechtspflegegesetz vom

24.

Mai 1959, LS 175.2] zur Sache befragt werden.

2.

Die Akten

des Verfahrens vor der Bildungsdirektion und die Akten des Rekursverfahrens sollen

beigezogen werden.

3.

Es sei den

Unterzeichneten nach Einsichtnahme in die Akten und nach einer allfälligen Stellungnahme

der Bildungsdirektion gestützt auf § 58 VRG Gelegenheit zur schriftlichen

Vernehmlassung zu geben.

4.

Es sei vom

Verwaltungsgericht gestützt auf § 59 VRG eine mündliche Verhandlung anzuordnen

(wobei diese im Sinne von § 59 VRG neben der schriftlichen Vernehmlassung

durchgeführt werden soll)."

Die Bildungsdirektion mit Beschwerdeantwort vom

5.

Juli 2012 und die Staatskanzlei namens des Regierungsrats mit

Vernehmlassung vom 24./26. Juli 2012 beantragten die Abweisung der

Beschwerde. A1 und A2 nahmen hierzu am 18. August 2012 Stellung.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht

prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1

VRG von Amtes wegen. Für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

des Regierungsrats über Anordnungen betreffend die Zulässigkeit von Privatunterricht

ist das Verwaltungsgericht nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit

§ 19 Abs. 1 lit. a VRG, § 19b Abs. 2 lit. a

Ziff. 1 VRG und § 69 f. des Volksschulgesetzes vom

7.

Februar 2005 (VSG, LS 412.100) sowie §§ 42–44 e contrario

VRG zuständig.

Da auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die

Beschwerde verlangt den Beizug der vorinstanzlichen Verfahrensakten sowie Gelegenheit

zur Stellungnahme zur Beschwerdeantwort der Beschwerdegegnerin. Mit dem – von

Amtes wegen vorgenommenen (§ 57 Abs. 1 Satz 1 VRG) – Beizug der

Akten sowie der den Beschwerdeführenden eingeräumten und von diesen wahrgenommenen

Möglichkeit, zur Beschwerdeantwort Stellung zu nehmen, ist diesen Anträgen entsprochen

worden.

2.2

Weiter

verlangen die Beschwerdeführenden, sie und der betroffene Sohn N seien zur

Sache zu befragen. Nach § 60 Satz 1 VRG erhebt das Verwaltungsgericht

die zur Abklärung des Sachverhalts erforderlichen Beweise von Amtes wegen. Auf

die Abnahme eines angebotenen Beweismittels darf dann verzichtet werden, wenn

die Tatsache, die eine Partei beweisen will, nicht rechtserheblich ist, wenn

ein bereits feststehender Sachverhalt bewiesen werden soll oder wenn in

antizipierter Beweiswürdigung von vornherein gewiss ist, dass der angebotene

Beweis keine wesentliche Klärung herbeizuführen vermag (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 60 N. 11). Nachdem die

Beschwerdeführenden sich im Rahmen ihrer Rechtsmittelschriften zum Sachverhalt

ausführlich äussern und dabei auch den Standpunkt ihres Sohns N einbringen

konnten, ist nicht ersichtlich, was eine Befragung Neues ergeben soll, und erscheint

eine solche überflüssig. Unter diesen Umständen kann ohne Verletzung des

rechtlichen Gehörs auf eine Anhörung verzichtet werden (Michele Albertini, Der

verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen

Staates, Bern 2000, S. 372 f. mit Hinweisen).

2.3

Die

Beschwerdeführenden ersuchen sodann gestützt auf § 59 VRG um eine

mündliche Verhandlung. Nach dieser Bestimmung liegt es im Ermessen des

Verwaltungsgerichts, ob es eine mündliche Verhandlung durchführen will. Das

Verwaltungsgericht übt denn auch Zurückhaltung in der Anordnung mündlicher

Verhandlungen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 59 N. 3 auch zum Folgenden). Ein

Anspruch auf mündliche Verhandlung lässt sich daraus nicht ableiten. Unter

Verweis auf das vorgängig zur Anhörung Ausgeführte ist vorliegend auf eine mündliche

Verhandlung zu verzichten.

3.

3.1

Das

Verwaltungsgericht hatte sich in zwei Entscheiden vom 3. Juni 2010 mit der

Rechtmässigkeit von § 69 Abs. 3 VSG auseinanderzusetzen, welcher

bestimmt, dass Privatunterricht von überjähriger Dauer von einer Person mit

abgeschlossener Lehrerausbildung erteilt werden muss. Dabei kam das

Verwaltungsgericht zum Schluss, diese Bestimmung bedeute zwar eine

Einschränkung des verfassungsmässigen Rechts auf Schul- oder

Unterrichtsfreiheit; weil der Eingriff auf einer genügenden gesetzlichen

Grundlage beruhe und im öffentlichen Interesse sowie verhältnismässig sei,

erweise sich die Einschränkung nach Art. 36 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 (BV, SR 101) aber als zulässig (VGr, 3. Juni

2010, VB.2010.00068 sowie VB.2010.00069, je E. 3 und 4.2 [VB.2010.00069

nicht unter www.vgrzh.ch]). Das Bundesgericht bestätigte diese Entscheide mit

Urteilen vom 20. September 2011 (BGr,2C_592/2010 sowie 2C_593/2010).

3.2

Die

Beschwerdeführenden bringen vor, entgegen diesen Entscheiden sei § 69 Abs. 3

VSG verfassungswidrig, was vorliegend festzustellen sei. Die

Beschwerdeführenden hätten bereits vier ihrer Kinder bis zum Schulabschluss

selber unterrichtet; diese hätten den Übertritt ins Berufsleben bzw. in ein

Studium erfolgreich geschafft. Tatsächlich seien ihre Unterrichtsmethoden

denjenigen staatlicher Schulen überlegen. Die Bildung von Kindern durch den

Staat sei zudem nicht im öffentlichen Interesse. Schliesslich machen die Beschwerdeführenden

geltend, sie verfügten über eine abgeschlossene Lehrerausbildung im Sinne von

§ 69 Abs. 3 VSG; es ergebe sich aus den Akten, dass sie über höhere

Universitätsabschlüsse verfügten und die notwendigen pädagogischen Zusatzausbildungen

hätten.

4.

4.1

Das

Betreiben und der Besuch einer Privatschule wird durch die in der Bundesverfassung

niedergelegten Grundrechte sowie durch die von Art. 15 der Verfassung des

Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) geschützte

Schulfreiheit gewährleistet; dies dürfte auch den sogenannten Privatunterricht

einschliessen (VGr, 3. Juni 2010, VB.2010.00068, E. 3.2 mit

Hinweisen; BGr, 20. September 2011,2C_592/2010, E. 3.2). Allerdings

schreibt Art. 62 Abs. 2 BV den Kantonen vor, einen obligatorischen

Grundschulunterricht vorzusehen. Demgemäss sind Kinder im Kanton Zürich gemäss

§ 3 Abs. 2 f. VSG während elf Jahren, längstens jedoch bis zum

vollendeten 16. Altersjahr schulpflichtig.

4.2

Privatschulen,

welche die gleichen Aufgaben wie die öffentliche Volksschule erfüllen, sind

nach Art. 117 Abs. 1 KV bewilligungspflichtig und stehen unter staatlicher

Aufsicht. Gemäss § 69 Abs. 3 VSG darf überjähriger Privatunterricht

nur durch eine Person mit abgeschlossener Lehrerausbildung erteilt werden. Bei

der Auslegung dieser Norm ist zu berücksichtigen, dass sie dem bundesrechtlichen

Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht (Art. 19 in Verbindung mit Art.

62.

BV) zu genügen hat; auch der private Einzelunterricht muss ausreichend sein

(vgl. BGr, 25. Januar 2012,2C_686/2011, E. 2.3.3, sowie 20.

September 2011,2C_592/2010, E. 3.3.1). Die Ausbildung muss für den Einzelnen angemessen

und geeignet sein sowie genügen, um die Schüler gebührend auf ein selbstverantwortliches

Leben im modernen Alltag vorzubereiten. Der verfassungsrechtlich geschützte

Anspruch des Kindes auf ausreichenden Grundschulunterricht wird verletzt, wenn

seine Ausbildung durch den Staat oder durch die Eltern in einem Masse

eingeschränkt wird, dass die Chancengleichheit nicht mehr gewahrt ist bzw. wenn

das Kind Lerninhalte nicht vermittelt erhält, die in der hiesigen Wertordnung

als unverzichtbar gelten, oder es von einer nicht genügend ausgebildeten oder

fähigen Lehrperson unterrichtet wird, oder dass es in der Gesellschaft oder im

demokratischen Gemeinwesen nicht (mehr) partizipieren kann. Ein ausreichender

Grundschulunterricht muss somit nicht nur schulisches Wissen vermitteln,

sondern auch die soziale Kompetenz der Schülerinnen und Schüler entwicklungsspezifisch

fördern (vgl. zum Ganzen BGr, 25. Januar 2012,2C_686/2011, E. 2.3.3,

sowie 20. September 2011,2C_592/2010, E. 3.3.1; BGE 129 I 35

E. 7.3).

4.3

Einschränkungen

eines Freiheitsrechts müssen gemäss Art. 36 BV auf einer genügenden

gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse sein und die

Verhältnismässigkeit wahren. Der Rechtssatz muss so präzise formuliert sein,

dass der Bürger sein Verhalten danach richten und die Folgen eines bestimmten

Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen

kann (BGE 124 I 203 E. 2b, 117 Ia 472 E. 3e). Wichtige

Gesetze bzw. schwere Eingriffe bedürfen zudem einer Grundlage auf Gesetzesstufe

(Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV, Art. 38 KV). Verhältnismässig

ist eine Massnahme, wenn sie geeignet ist, das damit verfolgte öffentliche

Interesse zu erreichen, und wenn keine gleich geeignete aber mildere Massnahme

in Frage kommt. Schliesslich dürfen die negativen Wirkungen für die Betroffenen

nicht schwerer wiegen als das öffentliche Interesse an der Durchsetzung der

Massnahme (vgl. zum Ganzen Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller,

Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich etc. 2012,

N. 320 ff.).

Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze hat das

Verwaltungsgericht festgehalten, der mit § 69 Abs. 3 VSG verbundene

Eingriff in das Recht auf Privatunterricht entspreche einem öffentlichen

Interesse und sei verhältnismässig. Namentlich sei es nicht praktikabel, die

Qualität des Unterrichts unterrichtender Laien in periodischen Kontrollen durch

die Behörde überprüfen zu lassen (VGr, 3. Juni 2010, VB.2010.00068,

E. 4.2).

Was die Beschwerdeführenden gegen diese Erwägungen vorbringen,

vermag nicht zu überzeugen. Mit § 69 Abs. 3 VSG besteht für den

Eingriff eine genügend bestimmte Rechtsgrundlage auf Gesetzesstufe. Die

Beschwerdeführer verkennen sodann, dass das öffentliche Interesse nicht darin

besteht, die Bildung durch den Staat zu vermitteln, sondern darin, allen

schulpflichtigen Kindern den Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht zu

gewähren. Dass jedenfalls die Hauptlehrperson über eine abgeschlossene

Lehrerausbildung verfügen muss, ist zur Erreichung dieses Ziels geeignet. Zwar

wäre eine behördliche Kontrolle der Lehrtätigkeit von Laien wohl eine mildere

Massnahme, angesichts des damit verbundenen Mehraufwands fehlte es dieser

Massnahme aber an der notwendigen Praktikabilität. Schliesslich erweist sich

der Eingriff auch als zumutbar. Die Einschränkung der Eltern – welche weiterhin

frei sind, eine ausgebildete Lehrkraft anzustellen, selber die Lehrerausbildung

zu besuchen oder das Kind neben den staatlichen Schulen in unzählige über eine

Bewilligung verfügende Privatschulen zu schicken – ist gering verglichen mit

dem öffentlichen Interesse, den Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht

zu gewährleisten.

5.

5.1

Demnach

könnten die Beschwerdeführenden den Privatunterricht nur weiterführen, wenn sie

über eine abgeschlossene Lehrerausbildung im Sinne von § 69 Abs. 3

VSG verfügten. Weder das Volksschulgesetz noch die Volksschulverordnung vom

28.

Juni 2006 (LS 412.101) definieren den Begriff der abgeschlossenen

Lehrerausbildung.

5.2

Grundlage

der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der Bestimmung. Sind aufgrund

einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene Interpretationen möglich, so

muss unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden die wahre Tragweite der

Bestimmung ermittelt werden (sogenannter Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich

auf den Zweck einer Regelung, die dem Gesetz zugrundeliegenden Wertungen sowie

auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Im Verwaltungsrecht kommt

der Interessenabwägung zwischen staatlichen und privaten Interessen zudem eine

wichtige Rolle zu (vgl. zum Ganzen BGE 137 III 217

E. 2.4.1, 134 II 249 E. 2.3; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus

Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 25

N. 3 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,

6.

A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 214 ff. [je mit weiteren

Hinweisen]).

Den Materialien lässt sich nicht entnehmen, welche

Anforderungen an eine abgeschlossene Lehrerausbildung im Sinne von § 69

Abs. 3 VSG zu stellen sind (vgl. ABl 2004 927 ff.). Nach den

vorgängigen Ausführungen bezweckt diese Bestimmung sicherzustellen, dass die

pädagogischen Fähigkeiten von privaten Unterricht abhaltenden Personen denjenigen

einer an der Volksschule tätigen Lehrperson entsprechen. Die Bestimmung, wonach

Lehrpersonen bei überjährigem Privatunterricht über eine abgeschlossene

Lehrerausbildung verfügen müssen, ist deshalb so zu verstehen, dass es sich um

einen im Kanton Zürich für die Lehrtätigkeit an der Volksschule anerkannten

Ausbildungsabschluss (Lehrdiplom) handeln muss; dies entspricht den von der

Beschwerdegegnerin an Lehrpersonen für Privatunterricht gestellten

Anforderungen (vgl. auch Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht,

2.

A., Bern 2003, S. 476 f. wonach Eltern, welche ihre Kinder

selber unterrichten, "natürlich über die entsprechende Lehrbefähigung und

-bewilligung verfügen" müssen).

5.3

Die

Beschwerdeführenden machen zwar geltend, über Hochschulabschlüsse zu verfügen

und mit pädagogischer Literatur vertraut zu sein. Dass sie über ein Lehrdiplom des

Kantons Zürich oder über ein nach der Interkantonalen Vereinbarung über die

Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen vom 22. September 1996 (LS 410.4)

im Kanton Zürich anzuerkennendes anderes Lehrdiplom verfügen, machen sie jedoch

nicht geltend. Demnach erfüllen sie die Voraussetzungen von § 69

Abs. 3 VSG nicht. Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, ist die

Situation der Beschwerdeführenden auch nicht mit derjenigen von Personen

vergleichbar, die im Rahmen des neu geschaffenen Programms zum Quereinstieg in

den Lehrberuf bereits während der Ausbildung in einem Teilpensum unterrichten.

Im Gegensatz zu den Beschwerdeführenden werden die angehenden Lehrkräfte intensiv

betreut und besuchen neben ihrer Lehrtätigkeit weiterhin die pädagogische

Hochschule.

6.

6.1

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen und der vorinstanzliche Entscheid – auch

hinsichtlich der Nebenfolgen (Dispositiv-Ziff. II f.) – zu

bestätigen.

6.2

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung

füreinander je zur Hälfte aufzuerlegen und ist ihnen keine Parteientschädigung

zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 und § 14 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 14 N. 3;

§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 2'140.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung

füreinander je zur Hälfte auferlegt.

4.

Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

erhoben werden. Die Beschwerde ist innert Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, , einzureichen.

6.

Mitteilung an …