VB.2012.00512

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00512

19. September 2012Deutsch13 min

(URT.2012.14639)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Seit Einführung der sogenannten Blauen Zonen in der Stadt

Zürich nutzen offenbar vermehrt in Zürich arbeitende Personen die

Gratisparkplätze der benachbarten Gemeinde Zollikon. Als Folge davon stehen der

Bevölkerung Zollikons immer weniger Parkplätze zur Verfügung. Nach zahlreichen

Beschwerden unterbreitete der Gemeinderat Zollikon den Stimmberechtigten an der

Gemeindeversammlung vom 22. Juni 2011 ein aus Parkierungsverordnung und

Parkgebührenreglement bestehendes Parkplatzkonzept. Die Stimmberechtigten Zollikons

lehnten dieses Konzept ab und wiesen das Geschäft zur Überarbeitung an den Gemeinderat

zurück.

Am 28. Juni 2011 reichte Q bei der Gemeindekanzlei Zollikons

eine Einzelinitiative mit dem Titel "Parkplatzkonzept mit

Anwohnerprivilegierung" ein. In der Folge beauftragte der Gemeinderat eine

aus Vertretern von Parteien, Gewerbe und Quartiervereinen bestehende Arbeitsgruppe,

ebenfalls eine solche Vorlage auszuarbeiten. Q erklärte sich bereit, in dieser

Arbeitsgruppe mitzuwirken. Kurz bevor die Arbeitsgruppe ihre Arbeit aufnahm,

reichte Q am 11. Oktober 2011 eine überarbeitete Einzelinitiative ein,

welche die ursprüngliche Fassung seiner Initiative ersetzte. In der Folge

einigte sich die Arbeitsgruppe auf einen Gegenvorschlag zur Einzelinitiative.

An der Gemeindeversammlung vom 13. Juni 2012 lehnten die Stimmberechtigten

Zollikons die Einzelinitiative ab und nahmen den Gegenvorschlag an.

Erwägungen

II.

Am 19./20. Juni 2012 erhob A

"Stimmrechtsrekurs" beim Bezirksrat Meilen und beantragte, die

Abstimmung der Gemeindeversammlung vom 13. Juni 2012 sei für ungültig zu erklären.

Zur Begründung brachte er vor, die Einzelinitiative sei in der Form einer

allgemeinen Anregung eingereicht worden; demgegenüber sei der Gegenvorschlag

des Gemeinderats der Gemeindeversammlung als ausformulierte Vorlage zur

Abstimmung vorgelegt worden. Art. 30 der Verfassung des Kantons Zürich vom

27.

Februar 2005 (KV, LS 101) schreibe vor, dass Hauptvorlage und

Gegenvorschlag in der gleichen Rechtsform zu ergehen hätten. Durch die

ungleiche Rechtsform sei die Chancengleichheit verletzt worden. Weiter rügte A

Ungereimtheiten in der Verhandlungsführung und machte geltend, der angenommene

Gegenvorschlag wirke sich diskriminierend auf das Quartier […] aus.

Mit Beschluss vom 9. August 2012 behandelte der

Bezirksrat das Rechtsmittel von A teilweise als Rekurs in Stimmrechtssachen und

teilweise als Gemeindebeschwerde. Auf den Rekurs in Stimmrechtssachen trat er

nicht ein und erhob für diesen Entscheid keine Verfahrenskosten. Den

Nichteintretensentscheid begründete er im Wesentlichen wie folgt: Der

Gemeinderat Zollikon habe in seiner Weisung zur Gemeindeversammlung vom

13.

Juni 2012 Einzelinitiative und Gegenvorschlag miteinander verglichen.

Diese Weisung sei sämtlichen Stimmberechtigten vor der Gemeindeversammlung per

Post zugestellt worden. Aus dem Vergleich von Einzelinitiative und

Gegenvorschlag hätten die Stimmberechtigten erkennen können, dass die beiden

politischen Begehren unterschiedliche Rechtsformen aufwiesen. Es sei somit

bereits im Vorfeld der Gemeindeversammlung zu den geltend gemachten Verfahrensfehlern

gekommen. Entsprechend hätte A innert fünf Tagen nach Erhalt der Weisung und

nicht erst nach der Gemeindeversammlung Rekurs in Stimmrechtssachen erheben

müssen.

Weiter wies der Bezirksrat die seiner Auffassung nach

sinngemäss durch A erhobene Gemeindebeschwerde ab und auferlegte ihm

Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 288.-.

III.

Am 14./16. August 2012 führte A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte, der Entscheid des Bezirksrats sei bezüglich

des Stimmrechtsrekurses aufzuheben. Hinsichtlich der Gemeindebeschwerde seien

ihm keine Verfahrenskosten aufzuerlegen. Die Gemeinde Zollikon verzichtete

stillschweigend auf eine Beschwerdeantwort; der Bezirksrat Meilen verwies am

22.

August 2012 auf die Begründung seines Entscheides und verzichtete im

Übrigen auf eine Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes

wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Gemäss § 151a Abs. 1 des

Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) in Verbindung mit

§ 41 Abs. 1, § 19 Abs. 1 lit. c und § 19b

lit. c VRG ist das Verwaltungsgericht für die Beurteilung von

Beschwerden gegen Rekursentscheide des Bezirksrates in Stimmrechtssachen

zuständig. Ebenfalls in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts fällt die

zweitinstanzliche Behandlung von Gemeindebeschwerden (§ 151 GG in

Verbindung mit § 41 Abs. 1, § 19 Abs. 1 lit. a und

§ 19b lit. c VRG). Der Beschwerdeführer ist in der Gemeinde X

stimmberechtigt und damit zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert (§ 70 in

Verbindung mit § 21a lit. a VRG). Aus demselben Grund ist auch die

Legitimation bezüglich der Gemeindebeschwerde zu bejahen (§ 151

Abs. 1 GG in Verbindung mit § 70 und § 21

Abs. 1 VRG). Da auch die übrigen Eintretensvoraussetzungen als

gegeben erscheinen, ist das Rechtsmittel an die Hand zu nehmen.

2.

2.1

Mit der

Stimmrechtsbeschwerde können alle Verletzungen der politischen Rechte und von

Vorschriften über ihre Ausübung gerügt werden (§ 50 in Verbindung mit

§ 20 Abs. 1 und § 19 Abs. 1 lit. c VRG). Das

Initiativrecht der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger ist auf Gemeindeebene in

den §§ 50–50c GG geregelt. Unter dem Initiativrecht ist das Recht zu

verstehen, Geschäfte zur Beratung und Beschlussfassung vor die Gemeindeversammlung

zu tragen (Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz,

3.

A., Wädenswil 2000, § 50 N. 1 Ingress). Gemäss § 50

Abs. 1 GG kann jeder Stimmberechtigte über einen in die Befugnis der

Gemeindeversammlung fallenden Gegenstand eine Initiative stellen. Initiativen

sind möglich in der Form eines ausformulierten Antrags oder einer allgemeinen

Anregung. Ausformulierte Initiativen enthalten einen ausgearbeiteten Beschlussesentwurf,

der, falls von der Gemeindeversammlung angenommen, direkt vollziehbar ist. Der

ausformulierte Wortlaut der Initiative erfordert mithin keine weitere Konkretisierung

durch eine Verordnung. Entsprechend kann über eine ausformulierte Initiative in

einem einzigen Schritt entschieden werden. Demgegenüber umschreibt eine

Initiative in der Form der allgemeinen Anregung lediglich in genereller Weise

Ziel und Zweck des politischen Anliegens. Befindet die Gemeindeversammlung über

eine Initiative in der Form der allgemeinen Anregung, fällt sie damit erst

einen Grundsatzentscheid; sie entscheidet, ob sie das politische Anliegen des

Initianten weiterverfolgen will oder nicht. Erklärt sie eine Initiative in Form

einer allgemeinen Anregung für erheblich, beauftragt sie damit zugleich die Gemeindevorsteherschaft,

eine ausformulierte Vorlage zu erstellen. Erst wenn die Stimmberechtigten bei

einer zweiten Gemeindeversammlung diesem ausformulierten Vorschlag zustimmen,

entfaltet die Initiative Wirkung (Thalmann, § 50 N. 4.1 f.).

2.2

Die

Stimmbürgerinnen und Stimmbürger haben ihre Initiativen der Gemeindevorsteherschaft

zur Vorprüfung einzureichen (§ 50 Abs. 4 GG). Diese klärt unter

anderem ab, ob die Initiative gültig und die Gemeindeversammlung für die

Behandlung des Gegenstandes zuständig ist (§ 50a Abs. 1 GG).

Sind diese Voraussetzungen erfüllt, legt die Gemeindevorsteherschaft die

Initiative mit ihrem Antrag der nächsten Gemeindeversammlung zur

Beschlussfassung vor (§ 50b Abs. 1 GG). Die Gemeindebehörde ist

berechtigt, der Versammlung einen Gegenvorschlag zur Einzelinitiative zu

unterbreiten (§ 50b Abs. 4 Satz 1 GG). Dieser

Gegenvorschlag muss dabei die gleiche Form aufweisen wie die Initiative selbst

(§ 50b Abs. 4 Satz 2 GG): Reicht die Initiantin oder der

Initiant eine ausformulierte Initiative ein, so muss auch ein allfälliger

Gegenvorschlag ausgearbeitet sein. Handelt es sich um eine Initiative in der

Form der allgemeinen Anregung, darf auch der Gegenvorschlag bloss die Form der

allgemeinen Anregung aufweisen (Christian Schuhmacher in: Isabelle Häner/Markus

Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,

Zürich etc. 2007, Art. 30 N. 17). Das Erfordernis der Formparallelität

will für Chancengleichheit sorgen (Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute

[Hrsg.], Ergänzungsband Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, [1. A.,]

Zürich 2011, § 50b N. 3). § 50b Abs. 4 Satz 2 GG

entspricht damit dem gleichlautenden Art. 30 Abs. 1

Satz 2 KV beziehungsweise § 138a lit. a des Gesetzes über

die politischen Rechte vom 1. September 2003 (LS 161).

2.3

Der

Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz sinngemäss vor, sie gehe

fälschlicherweise davon aus, dass er bereits aus der Weisung des Gemeinderates

die unterschiedliche Rechtsform von Einzelinitiative und Gegenvorschlag hätte

erkennen können. Bei Erhalt der Weisung habe er sich darauf verlassen dürfen,

dass der Gemeinderat die Vorgaben bezüglich gleicher Rechtsform von

Einzelinitiative und Gegenvorschlag beachte. Zudem könne von einem Stimmbürger

nicht erwartet werden, dass er die entsprechenden gesetzlichen Bestimmungen

kenne. Aus der Weisung sei sodann nicht ersichtlich, dass die Annahme der als

allgemeine Anregung ausgestalteten Einzelinitiative eine monatelange Verzögerung

in der Umsetzung zur Folge gehabt hätte.

2.4

In der

Weisung des Gemeinderats fehlt eine rechtliche Qualifikation der beiden Vorlagen.

Entgegen der Vorinstanz erlaubt auch die Formulierung, dass der Initiant die

Schaffung einer Parkplatzverordnung bezwecke, keinen eindeutigen Rückschluss

auf die Rechtsnatur der Einzelinitiative. So teilte der Gemeinderat den

Stimmberechtigten in seiner Weisung mit, dass sich im Sinn ergänzender

Informationen das Reglement des Initianten über das Abstellen von Fahrzeugen

auf öffentlichem Grund auf der Webseite der Beschwerdegegnerin abrufen lasse.

Angesichts dieses Hinweises auf ein bereits existierendes, vollständiges

Parkierungsreglement durfte der Beschwerdeführer die Einzelinitiative als

ausformulierten Vorschlag und nicht bloss als allgemeine Anregung verstehen.

Entsprechend war er auch nicht verpflichtet, die fehlende Formparallelität von

Einzelinitiative und Gegenvorschlag bereits im Vorfeld der Gemeindeversammlung

zu rügen.

2.5

Gleichwohl

hilft dies dem Beschwerdeführer nicht weiter: Wie oben dargelegt, will das

Erfordernis der Formparallelität für Chancengleichheit bei Abstimmungen sorgen.

§ 50b Abs. 4 Satz 2 GG schützt damit die Ausübung der

politischen Rechte, wie sie durch Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 (SR 101) gewährleistet ist. Wird im Rahmen eines

Stimmrechtsrekurs beanstandet, dass während einer Gemeindeversammlung Vorschriften

über die politischen Rechte oder ihre Ausübung verletzt worden seien, kann eine

Person, die an der Versammlung teilgenommen hat, nur dann dieses Rechtsmittel erheben,

wenn sie die Verletzung schon an der Versammlung gerügt hat (§ 151a

Abs. 2 GG). Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts muss die

rekurswillige Person den Verfahrensfehler selbst rügen oder zumindest erklären,

dass sie sich einer entsprechenden, von einem anderen

Versammlungsteilnehmer vorgebrachen Rüge anschliesse (VGr, 21. September 2011, VB.2011.00496,

E. 2.5.5). Demgegenüber wird nicht verlangt, dass sie die Beanstandung in

der Versammlung detailliert begründet (Verein Zürcher Gemeindeschreiber

und Verwaltungsfachleute, § 151a N. 5.1). Ebenso wenig ist

erforderlich, dass bereits an der Gemeindeversammlung ein Rechtsmittel gegen

den Beschluss angekündigt wird (Thalmann, § 151 N. 4.2.1.2).

2.6

Verlaufe der Gemeindeversammlung wurde die ungleiche Rechtsnatur von Einzelinitiative

und Gegenvorschlag thematisiert. So wies etwa die Gemeindepräsidentin die

Stimmberechtigten daraufhin, dass die Initiative von Q lediglich allgemein

anregend und nicht ausformuliert sei. Als Folge davon müsse bei einer Annahme

der Initiative nochmals eine Gemeindeversammlung durchgeführt werden. Der

Beschwerdeführer räumt selbst ein, aufgrund dieser Erklärung sei ihm bewusst

geworden, dass die Initiative im Hinblick auf ihre zeitliche Umsetzung

benachteiligt sei. Nach den oben dargestellten Grundsätzen wäre er verpflichtet

gewesen, noch während der Gemeindeversammlung den Gemeinderat auf die fehlende

Chancengleichheit hinzuweisen und damit zumindest sinngemäss einen Verstoss

gegen § 50b Abs. 4 Satz 2 GG zu rügen. Gleiches gilt für

die in der Rekursschrift geltend gemachten weiteren "Ungereimtheiten in

der Verhandlungsführung"; auch sie stellen sofort zu rügende

Verfahrensfehler dar. Vorliegend meldete sich der Beschwerdeführer zwar während

der Gemeindeversammlung zu Wort, brachte indessen lediglich materiellrechtliche

Einwände gegen den Gegenvorschlag vor. So monierte er im Wesentlichen, der Gegenvorschlag

diskriminiere die Bewohnerinnen und Bewohner des Quartiers […], welche schlecht

an den öffentlichen Verkehr angeschlossen seien. Nach der Rechtsprechung des

Verwaltungsgerichtes ist die sofortige Rüge von Verfahrensfehlern als

Legitimationsvoraussetzung für einen späteren Stimmrechtsrekurs zu qualifizieren

(VGr, 21. September 2011, VB.2011.00496,

E. 2.5.6). Die Vorinstanz ist daher im Ergebnis zu Recht nicht auf

den Stimmrechtsrekurs eingetreten.

3.

3.1

Weiter

rügt der Beschwerdeführer, die Vorinstanz habe seine Rechtsschrift fälschlicherweise

zusätzlich als Gemeindebeschwerde behandelt und ihm zu Unrecht Verfahrenskosten

von insgesamt Fr. 288.- auferlegt. Er habe sein Rekursschreiben vom

19.

Juni 2012 mit "Stimmrechtsrekurs" betitelt und an keiner

Stelle den Begriff "Gemeindebeschwerde" verwendet. Die erwähnte

Benachteiligung eines Quartiers sei lediglich als erklärende Randbemerkung zum

Stimmrechtsrekurs zu verstehen gewesen.

3.2

Rechtsschriften

sind nach dem Vertrauensgrundsatz auszulegen. Es gelten insofern die gleichen

Grundsätze wie bei der Auslegung rechtsgeschäftlicher Willenserklärungen (BGr,

8.

August 2011,9C_324/2011, E. 2.3.1). Weicht der wirkliche Wille

einer Partei von dem Erklärten ab und konnte dies der Erklärungsempfänger bei

der gebotenen Sorgfalt nicht erkennen, so ist Letzterer in seinem Vertrauen auf

das objektiv Erklärte zu schützen (Ingeborg Schwenzer, Schweizerisches

Obligationenrecht – Allgemeiner Teil, 5. A., Bern 2009,

N. 27.40–42). Nachstehend gilt es somit zu prüfen, ob die Vorinstanz die

Rechtsschrift des Beschwerdeführers nach Treu und Glauben als Gemeindebeschwerde

verstehen durfte.

3.3

Der Rekurs

in Stimmrechtssachen unterscheidet sich von der Gemeindebeschwerde insbesondere

hinsichtlich der zulässigen Rügegründe: Mit dem Rekurs in Stimmrechtssachen

gemäss § 151a GG kann nur die Verletzung politischer Rechte und

Vorschriften über ihre Ausübung beanstandet werden. Demgegenüber bildet die

Rüge, ein Beschluss der Gemeinde verstosse gegen übergeordnetes Recht, Hauptanwendungsfall

der Gemeindebeschwerde (§ 151 Abs. 1 Ziff. 1 GG). Im

Vordergrund steht dabei die Verletzung materiellrechtlicher Bestimmungen des Verfassungs-

und Bundesrechts sowie von kantonalem oder höherrangigem kommunalem Recht.

Keine Verletzung von übergeordnetem Recht im Sinn von § 151 Abs. 1

Ziff. 1 GG stellt demgegenüber ein Verstoss gegen Vorschriften über

die politischen Rechte dar (Verein Zürcher

Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute, § 151 N. 3.1). Die

Regelung des Stimmrechtsrekurses ist insofern als lex specialis zu derjenigen

der Gemeindebeschwerde zu qualifizieren.

3.4

Der

Beschwerdeführer machte in seiner Rekursschrift geltend, das Quartier […] sei

schlecht an den öffentlichen Verkehr angeschlossen. Um während der Randzeiten

und am Wochenende überhaupt mit dem öffentlichem Verkehr in die Stadt zu

gelangen, seien die Bewohner dieses Quartiers faktisch gezwungen, jährlich eine

Parkkarte für Fr. 200.- zu erwerben. Die krasse Mobilitätsbenachteiligung

eines ganzen Quartiers sei als Diskriminierung im Sinn von Art. 11 KV

zu beurteilen und stehe angesichts der angestrebten Verlagerung vom Auto zum

öffentlichen Verkehr quer in der Landschaft. Demgegenüber sehe die Initiative

für die Parkkarte eine akzeptable einmalige Gebühr von Fr. 100.- vor und

käme daher einer Gleichbehandlung aller Gemeindebewohner sehr nahe. Mit diesen

Argumenten rügte der Beschwerdeführer keine Verletzung irgendwelcher

Bestimmungen über die Ausübung der politischen Rechte (§ 151a GG).

Vielmehr moniert er einen Verstoss gegen übergeordnetes materielles

(Kantonsverfassungs-)Recht, wie er einzig im Verfahren gemäss

§ 151 GG gerügt werden kann. Zu Recht behandelte daher die Vorinstanz

die Eingabe des Beschwerdeführers (auch) als Gemeindebeschwerde.

3.5

An diesem

Ergebnis vermag auch die Tatsache nichts zu ändern, dass der Beschwerdeführer

in seiner Rekursschrift an keiner Stelle explizit den Begriff

"Gemeindebeschwerde" verwendete. Eine Verwaltungs(justiz)behörde hat

ein Rechtsmittel auch dann zu behandeln, wenn es nicht oder falsch benannt

wurde; die korrekte Bezeichnung einer Rechtsschrift bildet mit anderen Worten

keine formelle Eintretens- oder Gültigkeitsvoraussetzung (vgl. Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

2.

A., Zürich 1999, § 23 N. 4).

3.6

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde auch in diesem Punkt abzuweisen.

4.

Gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 4 VRG werden in Stimmrechtssachen keine Kosten erhoben, es sei

denn, das Rechtsmittel erweise sich als offensichtlich aussichtslos. Von einem

solchen Fall ist vorliegend nicht auszugehen, weshalb dem Beschwerdeführer für

die Stimmrechtsbeschwerde keine Verfahrenskosten aufzuerlegen sind.

Demgegenüber wird bei einer Gemeindebeschwerde die unterliegende

Verfahrenspartei kostenpflichtig (§ 151 Abs. 3 GG in Verbindung

mit § 65a Abs. 2 und § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Angesichts

der untergeordneten Bedeutung der Gemeindebeschwerde im verwaltungsgerichtlichen

Verfahren erscheint es angezeigt, die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer

lediglich zu einem Viertel aufzuerlegen und im Übrigen auf die Gerichtskasse zu

nehmen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 2'100.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer zu ¼ auferlegt und im Übrigen auf

die Gerichtskasse genommen.

4.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

5.

Mitteilung an …