VB.2012.00519

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00519

21. November 2012Deutsch10 min

(URT.2012.14797)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Verfügung vom 25. August 2008 stellte das Amt

für Landschaft und Natur des Kantons Zürich (ALN) auf Gesuch von A, B, C, D, E

und F fest, dass zu Gunsten von E und F und zu Lasten der in der Gemeinde X

liegenden Grundstücke mit den Kataster-Nummern 01, 02 und 03 errichtete

Kiesabbaurechte keiner Bewilligungspflicht unterlägen. Auf Ersuchen von N wurde

dieser die Verfügung vom 25. August 2008 mit Schreiben vom

24. September 2008 ebenfalls eröffnet.

Erwägungen

II.

N liess am 27. Oktober 2008 unter dem Titel

"Rekurs (ev. Aufsichtsbeschwerde)" an den Regierungsrat gelangen und

beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die Verfügung vom 25. August

2008.

aufzuheben und festzustellen, dass der Eintrag von Dienstbarkeiten

betreffend Kiesabbau bewilligungspflichtig sei. Sodann sei festzustellen, dass

die Bewilligung des Eintrags dieser Dienstbarkeiten im Grundbuch (Erwerbsbewilligung)

vorliegend zu verweigern sei, eventualiter sei die entsprechende Bewilligung zu

verweigern. Der Regierungsrat trat mit Beschluss vom 13. Juni 2012 auf den

Rekurs nicht ein (Dispositiv-Ziff. I), hob die Verfügung vom

25.

August 2008 indes aufsichtsrechtlich auf, stellte fest, dass der

Eintrag der fraglichen Dienstbarkeiten bewilligungspflichtig sei, und wies das

ALN an, einen Entscheid über die Erteilung der Bewilligung zu fällen

(Dispositiv-Ziff. II). Als Rechtsmittel verwies er in

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. V auf die Beschwerde ans Verwaltungsgericht, die indes

bezüglich des Entscheids über die Aufsichtsbeschwerde nicht zur Verfügung stehe.

III.

A, B, C, D, E und F liessen am 20. August 2012

Beschwerde führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge Dispositiv-Ziff. II

im regierungsrätlichen Beschluss aufzuheben und festzustellen, dass die

Dienstbarkeiten betreffend Kiesabbau zu Lasten der Grundstücke mit den Kataster-Nummern

01, 02 und 03 in X nicht der Bewilligungspflicht unterstünden. Die

Staatskanzlei liess sich am 4./5. September 2012 namens des Regierungsrats

mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen; N verzichtete

stillschweigend auf eine Beschwerdeantwort.

Die Kammer erwägt:

1.1 Der

Regierungsrat hat vorliegend eine aufsichtsrechtliche Anordnung getroffen und

damit verfügt. Dagegen kann Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben werden,

soweit das Verwaltungsgericht in dieser Materie zuständig ist (vgl. RB

1997 Nr. 13; VGr, 16. Dezember 2010, VB.2010.00588, E. 1.1;

Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,

Vorbem. zu §§ 19–28 N. 44, § 41 N. 17). Für Beschwerden gegen

Anordnungen auf dem Gebiet des bäuerlichen Bodenrechts ist das

Verwaltungsgericht nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a und Abs. 2, 19a Abs. 1 sowie §§ 42–44

e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG, LS 175.2) zuständig. Insofern erweist sich Dispositiv-Ziff. V

des angefochtenen Entscheids als unzutreffend.

1.2 Die

Beschwerdeführenden sind als Begünstigte der durch den Beschluss vom

13. Juni 2012 aufgehobenen Verfügung vom 25. August 2012 zur

Beschwerde ohne weiteres legitimiert (§ 49 in Verbindung mit § 21

Abs. 1 VRG).

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

Die Beschwerde macht geltend, die Vorinstanz habe ihre

Begründungspflicht verletzt. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör nach

Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999

(SR 101) fliesst unter anderem ein Anspruch des von einem Entscheid in

seiner Rechtsstellung Betroffenen, dass die Behörde seine Vorbringen auch tatsächlich

hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Entsprechend ist die

Behörde verpflichtet, ihren Entscheid zu begründen. Dabei muss sie sich indes

nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen, sondern kann

sich auf die wesentlichen Punkte beschränken. Der Begründungspflicht ist Genüge

getan, wenn sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft

geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen

kann (vgl. zum Ganzen BGE 136 I 229 E. 5.2, 134 I 83

E. 4.1, 126 I 97 E. 2b; ausführlich zur Begründungpflicht

Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im

Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 402 ff. mit

zahlreichen Hinweisen). Die Vorinstanz hat – wenn auch relativ knapp –

dargelegt, dass und weshalb die Verfügung des Mitbeteiligten ihrer Ansicht nach

gegen Art. 61 ff. des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über

das bäuerliche Bodenrecht (Bodenrechtsgesetz, BGBB [SR 211.412.11])

verstösst. Damit ist sie ihrer Begründungspflicht nachgekommen

Die Kognition der Oberbehörde bei der Behandlung von

Aufsichtsbeschwerden gegen Verfügungen und Entscheide ist entsprechend der

Natur dieses Rechtsbehelfs und des beanstandeten Verwaltungsakts beschränkt.

Die Aufsichtsbehörde hat entsprechend Zurückhaltung beim Einschreiten kraft

Aufsichtsrechts zu üben. Nach ständiger Praxis sind die Voraussetzungen zum

aufsichtsrechtlichen Einschreiten nur gegeben, wenn klares Recht oder wesentliche

öffentliche Interessen missachtet worden sind und einer aufsichtsrechtlichen

Anordnung nicht inzwischen entstandene, schützenswerte Rechtspositionen

entgegenstehen; rechtskräftige Verfügungen können zudem nur aufgehoben werden,

wenn die Voraussetzungen des Widerrufs erfüllt sind (vgl. zum Ganzen VGr,

16. Dezember 2010, VB.2010.00588, E. 3, sowie 3. Juni 2009,

VB.2009.00192, E. 3; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28

N. 39; Max Imboden/René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische

Verwaltungsrechtsprechung, Basel 1986/1990, Nr. 145 B III).

Demnach ist vorliegend zu prüfen, ob der Regierungsrat

zulässigerweise angenommen hat, die Verfügung des ALN habe klares Recht

verletzt.

4.1 Nach

Art. 2 Abs. 1 BGBB gilt dieses für einzelne oder zu einem

landwirtschaftlichen Gewerbe gehörende landwirtschaftliche Grundstücke, die

ausserhalb der Bauzone nach Art. 15 des Raumplanungsgesetzes vom

22. Juni 1979 (RPG, SR 700) liegen (lit. a) und für welche die

landwirtschaftliche Nutzung zulässig ist (lit. b). Nach Art. 6

Abs. 1 BGBB sind landwirtschaftliche Grundstücke solche, die für die

landwirtschaftliche oder gartenbauliche Nutzung geeignet sind. Die Eignung

knüpft an die in Art. 16 RPG geregelte Landwirtschaftszone an; massgeblich

ist deshalb in erster Linie der formell rechtskräftige Zonenplan (BGr,

23. April 2010,2C_562/2009, E. 2.2.1). Mit einer Bewilligung zum

Abbau von Bodenschätzen werden die betroffenen Grundstücke einer nicht

landwirtschaftlichen Nutzung zugeführt und während dieser Zeit dem

Anwendungsbereich des Bodenrechtsgesetzes entzogen. Die Flächen bleiben indes

so lange dem Bodenrechtsgesetz unterstellt, als der Abbau noch nicht

rechtskräftig bewilligt ist (Eduard Hofer in: Schweizerischer Bauernverband Treuhand

und Schätzungen [Hrsg.], Das bäuerliche Bodenrecht, 2. A., Brugg 2011 [im

Folgenden Kommentar BGBB], Art. 6 N. 15)

Vorliegend ist unbestritten, dass die streitbetroffenen

Grundstücke ausserhalb der Bauzone liegen, für sie eine landwirtschaftliche

Nutzung zulässig ist und sie dafür auch geeignet sind. Zwar ist das Gebiet im

Richtplan für den Abbau von Kies vorgesehen, eine entsprechende

Abbaubewilligung liegt indes noch nicht vor. Demnach unterliegen die Grundstücke

grundsätzlich den Bestimmungen des Bodenrechtsgesetzes.

4.2 Gemäss

Art. 61 Abs. 1 BGBB ist der Erwerb eines landwirtschaftlichen

Gewerbes oder Grundstücks bewilligungspflichtig, wobei nach Art. 61

Abs. 3 BGBB als Erwerb die Eigentumsübertragung gilt sowie jedes andere

Rechtsgeschäft, welches wirtschaftlich einer Eigentumsübertragung gleichkommt.

Darunter fällt unter anderem auch die Belastung mit einem selbständigen und

dauernden Recht, wie dies die Beschwerdeführenden beabsichtigen (vgl. Beat

Stalder in: Kommentar BGBB, Art. 61 N. 17).

Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Belastung

eines landwirtschaftlichen Grundstücks mit einem Kiesabbaurecht falle nicht in

den Anwendungsbereich des Bodenrechtsgesetzes, weil das Kiesabbaurecht keine

landwirtschaftliche Nutzung beinhalte und sich die Zulässigkeit eines

Kiesabbaus ausschliesslich aufgrund eines raumplanerischen Verfahrens ergebe.

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung richtet sich die Bewilligungspflicht

von Art. 61 BGBB indes einzig danach, ob das mit einem selbständigen und

dauernden Recht zu belastende Grundstück dem Bodenrechtsgesetz unterliegt,

wobei unerheblich ist, ob die Belastung zu einer Einschränkung eines Nutzens

des Stammgrundstücks führt oder nicht; entsprechend fällt die Einräumung eines

Kiesabbaurechts, auch wenn es erst nach Erteilung einer Abbaubewilligung

ausgeübt werden kann, unter die Bewilligungspflicht nach Art. 61 ff.

BGBB (BGr, 23. April 2010,2C_562/2009, E. 2.2.4.1 f.; im

Ergebnis auch Beat Stalder/Christoph Bandli in: Kommentar BGBB, Art. 64

N. 31a; vgl. sodann ZBGR 84/2003, S. 34).

Im Hinblick auf den Abbau von Bodenschätzen ergibt sich

diese Lösung auch aus einer systematischen Auslegung des Gesetzes. Art. 64

Abs. 1 lit. c BGBB zählt zu den Gründen, welche im Rahmen der

Bewilligungserteilung eine Ausnahme vom Prinzip der Selbstbewirtschaftung

erlauben, den Erwerb im Hinblick auf einen nach dem Raumplanungsrecht

zulässigen Abbau von Bodenschätzen. Diese Bestimmung betrifft Grundstücke,

welche

– wie hier – noch in den Anwendungsbereich des Bodenrechtsgesetzes fallen, weil

noch keine Abbaubewilligung vorliegt, für die indes der Abbau von Bodenschätzen

im Richtplan schon vorgesehen ist (Stalder/Bandli, Art. 64 N. 28).

Durch die ausdrückliche Regelung dieser Ausnahme von einer bestimmten

Bewilligungsvoraussetzung unterstellt das Gesetz die Einräumung eines

Abbaurechts auf einem landwirtschaftlichen Grundstück, für welches noch keine

Abbaubewilligung vorliegt, implizit der Bewilligungspflicht nach

Art. 61 ff. BGBB.

Demnach unterliegt die Belastung der in den Anwendungsbereich

des Bodenrechtsgesetzes fallenden streitbetroffenen Grundstücke mit einem

Kiesabbaurecht der Bewilligungspflicht nach Art. 61 ff. BGBB.

4.3 Es bleibt

zu prüfen, ob das Mitbeteiligte klares Recht verletzt hat, indem es die Bewilligungspflicht

verneinte. Keine Verletzung klaren Rechts liegt vor, wenn die Aufsichtsbehörde

eine Gesetzesauslegung zwar nicht billigt, aber diese doch für mit guten

Gründen vertretbar hält, sowie bei einer Ermessensbetätigung der unteren

Behörde (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 39; Hans Rudolf

Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000,

Vorb. § 141–150 N. 8.5). Vorliegend erweist sich die

Ausgangsverfügung nach den vorgängigen Ausführungen als ursprünglich fehlerhaft,

weil das Mitbeteiligte Art. 61 BGBB falsch anwandte. Diese Rechtsanwendung

des Mitbeteiligten beruhte weder auf einer ebenfalls vertretbaren Gesetzesauslegung

noch auf einer zulässigen Ermessensbetätigung. Demnach durfte die Vorinstanz

die Ausgangsverfügung wegen Verletzung klaren Rechts aufheben. Daran ändert im

Übrigen nichts, dass das Bundesgericht die dem Rechtsstreit zugrunde liegende

Rechtsfrage im Zeitpunkt der Ausgangsverfügung noch nicht entschieden hatte.

Ebenso wenig lassen die offenbar unterschiedlichen Ansichten von angefragten

Ämtern und Personen darauf schliessen, eine Verletzung klaren Rechts liege

nicht vor.

Das aufsichtsrechtliche Einschreiten des Regierungsrats

erweist sich schliesslich auch als zulässig, soweit die Voraussetzungen des

Widerrufs rechtskräftiger Verfügungen erfüllt sein müssen: Ursprünglich

fehlerhafte Verfügungen lassen sich widerrufen, wenn das Interesse an der

richtigen Anwendung des objektiven Rechts das gegenüberstehende Interesse an

der Rechtssicherheit bzw. dem Vertrauensschutz überwiegt (Pierre Tschannen/Ulrich

Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009,

§ 31 Rz. 49 ff.; Imboden/Rhinow/Krähenmann, Nr. 41 B II;

René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I,

Bern 2012, Rz. 2712 ff. [je mit zahlreichen Hinweisen]). Hier steht

die Frage im Raum, ob die bereits vor der Verfügung des Mitbeteiligten

vereinbarte Einräumung von Dienstbarkeiten bewilligungspflichtig ist. Die

einzige wesentliche Disposition der Parteien – nämlich der Abschluss der

Dienstbarkeitsverträge – fand demnach schon statt, bevor das Mitbeteiligte verfügte,

es bestehe keine Bewilligungspflicht. Es ist denn auch nicht ersichtlich, dass

die Beschwerdeführenden gerade aufgrund der Verfügung des Mitbeteiligten

Dispositionen getroffen hätten, die sich nur noch mit nachteiligen Folgen

rückgängig machen liessen. Zudem mussten die Beschwerdeführenden spätestens mit

der Einreichung des Rekurses und der Aufsichtsbeschwerde durch die Beschwerdegegnerin

mit einer Aufhebung der Verfügung des Mitbeteiligten rechnen. Damit überwiegt

vorliegend das Interesse an einer richtigen Anwendung des objektiven Rechts.

5.1 Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

5.2 Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung

füreinander je zu einem Sechstel aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 14 VRG;

Kölz/Bosshart/Röhl, § 14 N. 3). Eine Parteientschädigung ist nicht

zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 10'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 150.-- Zustellkosten,

Fr. 10'150.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung

füreinander je zu einem Sechstel auferlegt.

4. Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an …