VB.2012.00555

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00555

21. November 2012Deutsch8 min

(URT.2012.14802)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. Der

Stadtrat von Zürich erliess am 11. November 2009 eine neue Gebührenordnung

für das Reklamewesen. Darin werden für vier Kategorien von Reklameanlagen

Bewilligungs- und Benützungsgebühren festgesetzt. Die Gebühren berechnen sich

bei allen Kategorien pro m2,

bei Konturen/Girlanden zudem pro Meter. Die Vereinigung A, der Gewerbeverband

B sowie D rekurrierten gegen diesen Beschluss und verlangten dessen Aufhebung.

Der Bezirksrat Zürich wies den Rekurs am 22. Juli 2010 ab. Eine dagegen

erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht am 2. Februar 2011 mit

Urteil VB.2010.00413 ab. Dabei erachtete es das Verwaltungsgericht als

zulässig, die Gebührenordnung so auszulegen, dass Reklameanlagen ab einer

Werbefläche von 1 m2

der Bewilligungs- und Gebührenpflicht unterstünden und dass eine solche Nutzung

des öffentlichen Grundes als gesteigerter Gemeingebrauch zu qualifizieren sei.

B. Am

27. September 2011 erliess der Vorsteher des Polizeidepartements auf

Ersuchen der Vereinigung A, des Gewerbeverbands B sowie von D eine

Feststellungsverfügung, wonach Passantenstopper (Reklameanlagen) der Bewilligungs-

und Gebührenpflicht unterstünden, unabhängig von deren Flächenbedarf und davon,

ob sie temporär oder dauerhaft aufgestellt würden (Disp.-Ziff. 1). Der

Polizeivorstand wies ferner ausdrücklich darauf hin, dass für Passantenstopper

(Reklameständer) mit weniger als 1 m2

Flächenbedarf gestützt auf die stadtzürcherischen Vorschriften über das

Anbringen von Reklameanlagen im öffentlichen Grund (VARöG) und die

Gebührenordnung für Reklameanlagen sowie die bisherige Rechtsprechung und

Praxis eine Bewilligungs- und Gebührenpflicht bestehe (Disp.-Ziff. 2).

C. Eine

gegen diese Verfügung erhobene Einsprache der Vereinigung A, des Gewerbeverbands

B und von D wies der Stadtrat am 25. Januar 2012 ab.

Erwägungen

II.

Gegen diesen Beschluss erhoben die Vereinigung A, der

Gewerbeverband B und D gemeinsam Rekurs und beantragten, der

Einspracheentscheid und die Feststellungsverfügung des Polizeivorstands seien

aufzuheben und es sei festzustellen, dass Reklameständer mit einer Grundfläche

von weniger als 1 m2

bewilligungs- und gebührenfrei im öffentlichen Raum aufgestellt werden dürften.

Der Bezirksrat wies das Rechtsmittel mit Beschluss vom 28. Juni 2012 ab

und auferlegte den Rekurrierenden die Verfahrenskosten von Fr. 1'827.-

unter subsidiärer Haftung zu gleichen Teilen.

III.

Gegen diesen Rekursentscheid erhoben die

drei unterlegenen Rekurrenten am 3. September 2012 Beschwerde an das Verwaltungsgericht

und verlangten unter Erneuerung ihrer Rekursanträge die Aufhebung des

Rekursentscheids unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der

Beschwerdegegner. Der Bezirksrat überwies die Akten am 18. September

2012; er verwies dabei auf die Begründung im angefochtenen Entscheid und verzichtete

im Übrigen auf eine Vernehmlassung. Die Stadt Zürich beantragte am

16.

Oktober 2012 die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die Überprüfung des

angefochtenen Entscheids des Bezirksrates, der den erhobenen Rekurs abgewiesen

und damit eine eigene Anordnung getroffen hat, gemäss § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

2.

2.1

Im Streit liegt ein mit Feststellungsverfügung

betiteltes, an drei einzelne Gesuchsteller gerichtetes Schreiben des

Polizeivorstands, welches festhält, wie die VARöG und die Gebührenordnung für

das Reklamewesen bezüglich temporär oder dauerhaft aufgestellter

Passantenstopper mit einem Flächenbedarf von weniger als 1 m2 anzuwenden sind. Der Bezirksrat trat ohne

weitere Begründung auf das gegen den Einspracheentscheid erhobene Rechtsmittel

ein.

2.2

Beschlüsse der Gemeinde und des Grossen

Gemeinderats können von den Gemeindebehörden, von Stimmberechtigten und von

denjenigen Personen, die gemäss § 21 VRG dazu berechtigt sind, durch

Beschwerde angefochten werden (§ 151 Abs. 1 Gemeindegesetz vom 6. Juni 1926, GG). Gegen Anordnungen und Erlasse anderer

Gemeindebehörden kann Rekurs gemäss Verwaltungsrechtspflegegesetz erhoben

werden (§ 152 GG). Auch nach § 19 Abs. 1 und § 41

Abs. 1 VRG können nur bestimmte Akte einer Behörde, hier des Polizeivorstands, bzw. des Stadtrats mit Rekurs und Beschwerde angefochten werden.

Als mögliches Anfechtungsobjekt kommt vorliegend ausschliesslich die Anordnung

(§ 19 Abs. 1 lit. a VRG) oder der Erlass (§ 19 Abs. 1

lit. d VRG) infrage.

Die angefochtene „Feststellungsverfügung“ enthält keine individuell-konkrete Anordnung im Sinn von § 19

Abs. 1 lit. a VRG. Eine solche regelt von ihrer Definition her in

verbindlicher und erzwingbarer Weise eine konkrete verwaltungsrechtliche

Rechtsbeziehung (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtpflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,

Vorbemerkungen zu §§ 4-31 N. 11 f.). Eine solche Rechtsbeziehung

liegt hier gerade nicht vor, da keine konkrete Reklameanlage beurteilt wurde.

Ebenso wenig kann der angefochtene Akt als generell-abstrakter Erlass im Sinn

von § 19 Abs. 1 lit. d VRG angesehen werden. Ein solcher würde

nämlich Verbindlichkeit gegenüber jedem Rechtsunterworfenen beanspruchen, was

der individuell adressierte und nicht veröffentlichte Feststellungsakt nicht

tut. Dieser ist daher als individuell-abstrakt einzuordnen, eine in der Schweiz

unübliche Form staatlichen Handelns.

2.3

Es bleibt zu prüfen, ob vorliegend ausserhalb der

beiden Kategorien von § 19 Abs. 1 lit. a und d VRG dennoch ein

besonderes Rechtsschutzinteresse an der Überprüfung des individuell-abstrakten

Feststellungsaktes besteht (vgl. RB 1999 Nr. 14 = ZBl 101/2000,

S. 80 = BEZ 1999 Nr. 24).

Die Frage, ob eine Beanspruchung von

öffentlichem Grund durch Reklameständer gesteigerten Gemeingebrauch darstellt

und demnach einer Bewilligungs- und Gebührenpflicht unterstellt werden darf,

hängt auch bei gegebener gesetzlicher Grundlage von verschiedenen Faktoren im

Einzelfall ab. Massgebend sind etwa die Befestigungsart, Höhe und Breite der

Werbetafel oder Zeitpunkt und Dauer der Beanspruchung; zusätzlich können aber

auch der Beanspruchungszweck (kommerziell oder ideell), die konkrete Lage

(City- oder Randlage), die verkehrstechnische Situation sowie mutmassliche

Bedürfnisse anderer Ansprecher eine Rolle spielen. Bei einer bloss marginalen

Beanspruchung des öffentlichen Raums liegt jedenfalls kein gesteigerter

Gemeingebrauch vor. Damit ist gesagt, dass eine konkrete Gebührenverfügung für

eine minimale zeitliche und räumliche Beanspruchung des öffentlichen Grundes

durch einen Reklameständer unabhängig von der Ausgestaltung des kommunalen

Rechts übergeordnetem Recht widerspräche. Der Umstand, dass das

Verwaltungsgericht nach seinen Erwägungen die abstrakte Normenkontrolle nur auf

eine bestimmte Lesart der Gebührenverordnung bzw. auf

Werbeflächen von mehr als 1 m2 beschränkt hat, beruht auf dem grobmaschigen Prüfungsmassstab des

Normenkontrollverfahrens,

wonach eine Norm, die einer rechtskonformen Auslegung zugänglich ist, nicht

aufgehoben werden soll. Dies präjudiziert jedoch die Beurteilung im Einzelfall

nicht und schliesst es auch hier nicht aus, für einen mobilen Reklameständer

mit einer Werbefläche von unter 1 m2 bei entsprechender Auslegung des kommunalen Rechts je nach den

konkreten Umständen eine Bewilligungs- und Benützungsgebühr zu erheben.

Aus Sicht der Parteien ist zwar

verständlich, dass sie im Hinblick auf die voraussehbare Vielzahl von Gesuchen

bzw. Gebührenverfügungen Rechtssicherheit über die Bewilligungs- und

Gebührenpflicht der Passantenstopper erlangen wollen. Dies lässt sich aber im

vorliegenden Verfahren nicht erreichen, denn über die Rechtmässigkeit und

Angemessenheit einer Gebühr wird letztlich erst anhand der konkreten Umstände

des Einzelfalls entschieden werden können. Der Beschwerdegegnerin steht es zwar

offen, die Bewilligungs- und Gebührenpflicht für Passantenstopper in einer

ergänzenden generell-abstrakten Regelung unter

Beachtung der oben genannten Gesichtspunkte näher zu konkretisieren. Eine sich

nur an einzelne Personen richtende Feststellungsverfügung jedoch ist

grundsätzlich nicht geeignet, eine abstrakte Rechtslage, wie sie sich aus einem

Rechtssatz für eine Vielzahl von Personen und Tatbeständen ergibt, zu klären

(BGE 130 V 388 E. 2.5). Sie kann daher auch nicht dazu benützt werden,

eine von einer konkreten Anwendung unabhängige Normenkontrolle herbeizuführen

(Beatrice Weber-Dürler, Kommentar VwVG,

Zürich/St. Gallen 2008, Art. 25 N. 2) –

umso weniger, wenn wie hier ein Normenkontrollverfahren bereits durchgeführt

worden ist. Es erscheint zwar nicht zum vornherein unzulässig, gegenüber

bestimmten Adressaten eine Feststellungsverfügung zu erlassen, die sich auf

eine Vielzahl von zukünftigen Anwendungsfällen bezieht; doch Rechte oder

Pflichten, die auf einem sich erst in Zukunft verwirklichenden Sachverhalt

beruhen, können nur festgelegt werden, wenn der Sachverhalt bereits hinreichend

bestimmt ist (Weber-Dürler, a.a.O., Art. 25 N. 3; vgl. BGr,

10.

Oktober 2012,1C_78/2012, E. 2.2), was vorliegend indessen nicht

der Fall ist.

2.4

Mangels eines tauglichen Anfechtungsobjekts hätte

der Bezirksrat demnach auf den Rekurs nicht eintreten dürfen; ebenso ist dem

Verwaltungsgericht eine inhaltliche Überprüfung des kommunalen Akts verwehrt.

Da der Rekursentscheid den angefochtenen Akt im Ergebnis bestätigte und diesen

damit unangetastet beliess, ist die Beschwerde im Ergebnis abzuweisen. Das

Schreiben des Polizeivorstands behält damit den Charakter einer nicht

justiziablen Absichtserklärung, wie künftig das kommunale Recht betreffend

Passantenstopper angewendet werden soll.

3.

Da die Beschwerdeführenden vom Beschwerdegegner

ausdrücklich eine anfechtbare Verfügung verlangt hatten, eine solche über das

vorgelegte Gesuch jedoch von vornherein nicht zu erreichen war, haben sie als

Unterliegende die Kosten des erfolglosen Anfechtungsverfahrens zu tragen. Es

kann daher bei der vorinstanzlich vorgenommenen Kostenverlegung bleiben, und

im Beschwerdeverfahren führt dies zu einer Kostenauflage an sie (§ 13

Abs. 2 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Eine Parteienschädigung

steht den Beschwerdeführenden bei diesem Verfahrensausgang nicht zu (§ 17

Abs. 2 VRG). Dasselbe gilt für die Beschwerdegegnerin, die als sehr

leistungsfähiges Gemeinwesen durchaus in der Lage ist, eine

Verwaltungsstreitsache wie die vorliegende im Rahmen ihrer angestammten

amtlichen Aufgaben ohne fremde Hilfe durchzufechten (Kölz/Bosshart/Röhl,

a.a.O., § 17 N. 19 f.).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 5'100.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den drei Beschwerdeführenden zu je einem Drittel unter

solidarischer Haftung für die ganzen Kosten auferlegt.

4.

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14 einzureichen.

6.

Mitteilung an…