Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00560

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4.

Abteilung

VB.2012.00560

Urteil

der 4. Kammer

vom 20. März 2013

Mitwirkend: Abteilungspräsident

Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger,

Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiberin Janine Waser.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Staat

Zürich,

vertreten durch das Volksschulamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Lohneinstufung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A,

geboren 1964, arbeitete seit 1987 als Primarlehrerin mit unterschiedlichen

Pensen, bevor sie 1999 ihre Anstellung beim Kanton Zürich infolge Mutterschaft

auflöste.

B. Nach

der Niederkunft war sie immer wieder in Teilpensen als Primarlehrerin tätig.

Während zweier Einsätze – vom 1. Dezember 2003 bis

zum 11. Juni 2004 mit elf Wochenlektionen und vom 16. August 2007 bis

zum 31. Oktober 2008 zuerst während einer, dann während dreier

Wochenlektionen – lehrte sie als (kantonal abgeordnete) Vikarin in der Gemeinde

X. Bei beiden Vikariaten wurde sie in Lohnstufe 9 des Lohnreglements 10.01 eingereiht.

Zudem war sie ab dem 16. August 2004 in der Gemeinde

Z für sieben Wochenstunden als Primarlehrerin angestellt, wobei sie zu Beginn

ebenfalls in Lohnstufe 9 eingereiht wurde. Ab 16. August 2008 erhöhte sie

ihr Wochenpensum auf acht Unterrichtsstunden, bevor sie es per 16. August

2009 auf sechs Stunden reduzierte. Im Januar 2008 wurde sie von der Gemeinde Z

in die Lohnstufe 11 befördert. Der Stufenaufstieg erfolgte aufgrund einer

positiven Mitarbeiterbeurteilung. Im Januar 2009 wurde sie wiederum aufgrund

einer positiven Leistungsbeurteilung um eine weitere Lohnstufe, in Lohnstufe

12, befördert. Neben der Anstellung in der Gemeinde Z arbeitete A seit dem 1. November

2008 (anschliessend an ihr dortiges Vikariat) mit einem Pensum von drei Wochenstunden

in der Gemeinde X, wo sie zu Beginn in Lohnstufe 9 und per 16. August 2009

in die Lohnstufe 12 eingereiht wurde. Per 16. August 2009 erhöhte sie

sodann ihr Wochenpensum in der Gemeinde X auf sieben Stunden.

C. A wurde

auf Beginn des Schuljahres 2010/11 neu für ein Pensum von 20 Wochenstunden

unbefristet als Primarlehrerin in der Gemeinde X angestellt. Mit Verfügung vom

2. August 2010 stufte sie das Volksschulamt des Kantons Zürich in die Lohnstufe

9 ein. Gegen diese Verfügung erhob sie am 17. August 2010 Einsprache. Mit

Verfügung vom 24. August 2010 bestätigte das Volksschulamt die festgelegte

Einstufung.

Erwägungen

II.

Den gegen diese Verfügung am 21. September 2010

erhobenen Rekurs wies die Bildungsdirektion mit Verfügung vom 2. August

2012.

ab (Dispositiv-Ziff. I).

III.

A liess am 6. September 2012 Beschwerde ans Verwaltungsgericht

erheben und folgende Anträge stellen:

" 1. Die

Verfügungen der Bildungsdirektion des Kantons Zürich vom 2. August 2012

und des Volksschulamtes des Kantons Zürich vom 24. August 2010 seien

aufzuheben;

2.

die

Beschwerdeführerin sei rückwirkend per 16. August 2010 in die damalige

Lohnstufe 12 des Lohnreglements 10.01 einzureihen;

3.

eventualiter

sei die Beschwerdeführerin rückwirkend per 16. August 2010 in die damalige

Lohnstufe 11 des Lohnreglements 10.01 einzureihen;

4.

alles

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerinnen."

Am 4. Oktober 2012 beantragte das Volksschulamt, das

Rechtsmittel sei abzuweisen, und verzichtete im Übrigen auf Beschwerdeantwort.

Die Bildungsdirektion liess sich am 8./9. November 2012 mit dem Schluss

auf Abweisung der Beschwerde vernehmen. Hierzu nahm A am 22. November 2012

Stellung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Gemäss § 70

in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG, LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine

Zuständigkeit von Amts wegen. Diese ist unter anderem betreffend erstinstanzliche

Rekursentscheide einer Direktion auf dem vorliegenden Gebiet des öffentlichen

Personalrechts gegeben (§§ 41–44 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1

lit. a und Abs. 2 f. sowie 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRG).

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Verfahren

mit einem Streitwert bis Fr. 20'000.- sind in der Regel durch den

Einzelrichter oder die Einzelrichterin zu erledigen (§ 38b Abs. 1

lit. c VRG). Dauert ein Dienstverhältnis an, so gelten als Streitwert

die umstrittenen Bruttobesoldungsansprüche bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit des

Verfahrens beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur

nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (vgl. Andreas Keiser, Das

neue Personalrecht – eine Herausforderung für die Zürcher Gemeinden,

ZBl 102/2001, S. 561 ff., 572; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2. A., Zürich 1999, § 38

N. 5).

Die umstrittene Einreihung in die Lohnstufe 9

erfolgte per 16. August 2010. Der Verfügung des Volksschulamts vom 2. August

2010.

kann entnommen werden, dass die Dienstzeit der Beschwerdeführerin per Ende

Juli 2010 14 Jahre 5 Monate und 24 Tage betragen hat. Lehrpersonen ab dem

zehnten Dienstjahr können mit einer Frist von sechs Monaten auf Ende eines

Schuljahres kündigen (§ 8 Abs. 2 lit. a des Lehrpersonalgesetzes

vom 10. Mai 1999 [LPG, LS 412.31]). Das Schuljahr 2012/2013 wird am

15.

August 2013 enden. Die Beschwerdeführerin erhob am 6. September

2012.

Beschwerde ans Verwaltungsgericht. Entsprechend wäre eine Kündigung auf

Ende des Schuljahrs 2012/2013 möglich gewesen. Für die Berechnung des

Streitwerts ist demnach der Zeitraum von 36 Monaten beziehungsweise drei Jahren

zwischen Mitte August 2010 und Mitte August 2013 massgebend. Die Jahreslohndifferenz

zwischen den Lohnstufen 12 und 9 ergibt Fr. 9'987.- (Fr. 109'219.-/Fr. 99'232.-).

Der Beschäftigungsgrad der Beschwerdeführerin beträgt 68.97%. Der Streitwert

beläuft sich somit auf Fr. 20'664.10, weshalb die Sache in Dreierbesetzung

zu beurteilen ist (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38a Abs. 1

e contrario VRG). Die Beschwerdeführerin selbst beziffert den Streitwert mit Fr. 21'048.-,

da sie neben der Teilrevision des Lohnsystems für Lehrpersonen (welches sich

jedoch nicht auf die Lohnhöhe auswirkte) auch die auf Mitarbeiterbeurteilungen

vom Juli 2011 und Juli 2012 gestützten Lohnerhöhungen berücksichtigte. Der

Streitwert liegt in jedem Fall über Fr. 20'000.-.

2.

2.1

Nach § 14

Abs. 1 LPG nimmt die für das Bildungswesen zuständige Direktion die

Lohneinstufung der einzelnen Lehrpersonen vor, soweit diese dem

Lehrpersonalgesetz unterstehen. Letzterem unterstehen die an der Volksschule

tätigen Lehrpersonen, die im Lehrplan vorgesehene Fächer mit einem

Mindestpensum unterrichten, welches für Lehrpersonen der Primar- und

Sekundarstufe zehn Wochenlektionen beträgt (vgl. § 8 Abs. 1

lit. b der Lehrpersonalverordnung vom 19. Juli 2000 (LPVO, LS

412.

). Sofern eine Lehrperson das Mindestpensum nicht erreicht, untersteht sie

rein kommunalen Anstellungsbedingungen.

Die Entlöhnung der dem Lehrpersonalgesetz unterstehenden Lehrpersonen

regelt die Lehrpersonalverordnung (vgl. § 13 Abs. 1 LPG).

Gestützt auf § 16 Abs. 1 LPVO werden neu in den Schuldienst

eintretende Lehrpersonen in der Stufe 1 eingestuft, sofern nicht die Anrechnung

von Unterrichts- und Berufstätigkeiten zu einer höheren Einstufung führt. Unterrichts-

und Berufstätigkeit werden in der Primarstufe ab dem 23. Altersjahr zu 100 %

angerechnet, wenn die Unterrichtstätigkeit, die Aufgabe als Förderlehrperson

oder als Schulleitung in Klassen der Volksschule, an Privatschulen gemäss § 68 des

Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (LS 412.100), an Sonderschulen oder

in Sonderschulheimen geleistet wurde (vgl. § 16 Abs. 2 lit. a

LPVO). Betrifft die frühere Berufstätigkeit anderweitige Unterrichtstätigkeit

oder schulische Therapietätigkeiten mit Schülerinnen und Schülern der

Volksschulstufe oder der Sekundarstufe II sowie Unterrichtstätigkeit in der

Lehrerbildung, wird diese Zeit zu 75 % angerechnet, sofern dieselbe

Zeitspanne nicht bereits unter lit. a angerechnet wurde (§ 16 Abs. 2

lit. b LPVO). Anderweitige Berufstätigkeit, Aus- und Weiterbildung sowie Haus-,

Erziehungs- und Betreuungsarbeit werden sodann zu 50 % angerechnet, wiederum

unter dem Vorbehalt, dass dieselbe Zeitspanne nicht bereits unter lit. a

oder b angerechnet wurde (§ 16 Abs. 2 lit. c LPVO).

Beim Wechsel der Gemeinde oder beim Wiedereintritt in den

Zürcher Schuldienst innert einer Frist von drei Jahren zuzüglich eines Tages

wird die bisherige Einstufung der dem Lehrpersonalgesetz unterstehenden Lehrperson

übernommen. Lohnwirksame Beschlüsse aufgrund einer Mitarbeiterbeurteilung

bleiben gültig. Bei einem späteren Wiedereintritt wird mindestens die bisherige

Einstufung bei der letzten dem Lehrpersonalgesetz unterstehenden Stelle gewährt

(§ 16 Abs. 4 LPVO; die im August 2010 geltende Regelung – damals in § 16

Abs. 5 LPVO (vgl. OS 61, 249; ABl 2010, 2623 ff., 2624 f.) –,

lautete: "Beim Wechsel der Gemeinde oder beim Wiedereintritt in den

Zürcher Schuldienst innert dreier Jahre wird die bisherige Einstufung der

kantonalen Anstellung übernommen. Lohnwirksame Beschlüsse auf Grund einer

Mitarbeiterbeurteilung bleiben gültig."). Andernfalls erfolgt eine

Neueinstufung. Wiedereintritt in den Zürcher Schuldienst meint, dass eine Lehrperson

nach einem Unterbruch in der Berufsausübung wieder ein Pensum ausübt, das dem

Lehrpersonalgesetz untersteht. Entscheidend für die Frage, ob eine Lehrperson

dem Lehrpersonalgesetz untersteht, ist dabei nicht die Art der Tätigkeit oder die

Erfüllung ihrer Pflichten, sondern die Höhe des geleisteten Pensums gemäss § 8 Abs. 1

lit. b LPVO (VGr, 31. Juli 2008, PB.2008.00012, E. 3.6).

2.2

Vikarinnen

und Vikare ordnet in der Regel die für das Bildungswesen zuständige Direktion

ab (§ 25 Abs. 1 LPG). So hält § 30 Abs. 1 LPVO fest, dass

Vikariate für voraussichtlich mehr als drei Tage durch das Volksschulamt

errichtet werden; ist mit der Abwesenheit eine Erwerbsersatzleistung verbunden,

wird die Vikarin oder der Vikar auch für kürzere Dauer abgeordnet. Für

Abwesenheiten bis zu drei Tagen kann die Gemeinde auf eigene Kosten ein

Vikariat errichten (§ 30 Abs. 2 LPVO).

Die Lehrpersonalverordnung regelt die Entlöhnung der

Vikarinnen und Vikare (§ 27 Abs. 1 LPG). Deren Lohn wird dabei

für die tatsächlich erteilten Unterrichtslektionen ausgerichtet. Die

Lektionenansätze gemäss Anhang der Verordnung enthalten Vergütungen für

Sonntage, weitere Ruhetage und Ferien (§ 31 Abs. 1

Satz 1 f. LPVO). Wird ein Vikariat während insgesamt 16

Schulwochen an der gleichen Stelle geleistet, richtet das Volksschulamt auf

Antrag der Vikarin oder des Vikars oder der Gemeinde den monatlichen Lohn

gemäss §§ 14–19 LPVO aus (§ 31 Abs. 3 Satz 1 LPVO). Steht vor

der Abordnung fest, dass das Vikariat länger als 16 Schulwochen dauern wird,

kann ab Beginn des Vikariats der Lohn einer Lehrperson ausbezahlt werden (§ 31

Abs. 4 LPVO).

2.3

Nach § 2

LPG richtet sich das Arbeitsverhältnis von diesem Gesetz unterstehenden Lehrpersonen

nach den für das übrige Staatspersonal anwendbaren Bestimmung, soweit es keine

ausdrückliche Regelung enthält. Gemäss § 46 Abs. 1 des

Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) haben

Angestellte Anspruch auf regelmässige Beurteilung von Leistung und Verhalten.

Die Beurteilung der Lehrpersonen bezweckt insbesondere, deren fachliche und

soziale Kompetenz zu fördern (§ 20 Abs. 2 LPG). Nach § 23 Abs. 1

Sätze 1 und 3 LPVO hat die Schulpflege mindestens alle vier Jahre eine Mitarbeiterbeurteilung

durchzuführen; diese findet erstmals im Schuljahr statt, in dem die Lehrperson

in der Stufe 3 oder höher eingestuft ist (vgl. auch a§ 23 Abs. 1

LPVO [OS 61, 251]).

Gestützt auf § 20 Abs. 1 LPG hat die

Bildungsdirektion Richtlinien zur Mitarbeiterbeurteilung für Lehrpersonen

erlassen, welche ein Verfahren vorsehen, das die Gemeinden zwingend einzuhalten

haben (Richtlinien zur Mitarbeiterbeurteilung von Lehrpersonen abrufbar unter: www.vsa.zh.ch/internet/bildungsdirektion/vsa/de/personelles/personalfuehrung/mitarbeiterbeurteilungmab/rechtliches.html).

In den Lohnstufen 3, 5, 7, 9, 11 und 12 wird der Lohn auf Beginn des folgenden

Kalenderjahres um eine Stufe erhöht, sofern die Lehrperson in der

Mitarbeiterbeurteilung mit "Gut" qualifiziert worden ist; mit der

Qualifikation "Sehr gut" kann zudem eine Individuelle Lohnerhöhung um

eine weitere Stufe gewährt werden (§ 24 Abs. 2 LPVO). In den

Lohnstufen 4, 6, 8, 10 und 13–22 kann mit der Qualifikation "Gut"

eine Individuelle Lohnerhöhung um eine Stufe, mit der Qualifikation "Sehr

gut" eine solche um eine oder zwei Stufen gewährt werden (§ 24 Abs. 3

LPVO; vgl. auch a§ 24 Abs. 2 f. LPVO [OS 56, 315;

OS 61, 251]). Lehrpersonen sowie Schulleiterinnen und Schulleiter, die mit

"Ungenügend" qualifiziert werden, können durch das Volksschulamt auf

Antrag der Schulpflege in eine tiefere Stufe zurückversetzt werden.

Voraussetzung für die Rückstufung ist die Einräumung einer Bewährungsfrist von

drei bis sechs Monaten. Nach Ablauf der Bewährungsfrist ist eine neuerliche

Mitarbeiterbeurteilung durchzuführen. Diese beschränkt sich auf die beanstandeten

Tätigkeiten (§ 24 Abs. 5 LPVO). Individuelle Lohnerhöhungen sind nur

im Rahmen der bewilligten Kredite und Quoten zulässig (§ 25 Abs. 1

LPVO; vgl. auch a§ 25 Abs. 1 LPVO). Die Bildungsdirektion

erlässt Weisungen über die Aufteilung der für Individuelle Lohnerhöhungen zur

Verfügung stehenden Lohnsumme auf die Personen, welche die Voraussetzung nach § 24

Abs. 2–4 erfüllen (§ 25 Abs. 2 LPVO).

3.

3.1

Vorliegend

ist strittig, ob die Beschwerdeführerin durch das Volksschulamt am

2.

August 2010 korrekt in die Lohnstufe 9 eingereiht wurde.

3.2

Die

Vernehmlassung der Vorinstanz begründet die Einstufung damit, dass die Beschwerdeführerin

während ihrer letzten dem Lehrpersonalgesetz unterstehenden Anstellung vom

16.

August 2007 bis 31. Oktober 2008 in diese Lohnstufe eingestuft

gewesen und diese Einstufung übernommen worden sei, da seither keine drei Jahre

verstrichen seien. Die nicht dem Lehrpersonalgesetz unterstehenden Anstellungen

der Beschwerdeführerin bei den Gemeinden Z und X, bei welchen sie in der

Zwischenzeit höher eingestuft worden sei, seien ohne Bedeutung im Hinblick auf

die kantonale Einstufung. Die Beschwerdeführerin habe die Lohneinstufung

während ihrer Vikariate nicht angefochten, weshalb die damaligen Verfügungen

rechtskräftig geworden seien. Sodann führt die Vorinstanz aus, dass der

Beschwerdeführerin ein Stufenanstieg auch während des Vikariats im Jahre

2007/08 gewährt worden wäre, hätte sie eine Mitarbeiterbeurteilung mit der

Qualifikation "Gut" vorzuweisen gehabt.

3.3

Die

Beschwerdeführerin macht geltend, dass die wortgetreue Anwendung von a§ 16

Abs. 5 LPVO zu einem rechtswidrigen Resultat führe. Da Lehrpersonen für

Vikariate von mehr als drei Tagen kantonal abgeordnet würden, hätten für die

Tätigkeit der Beschwerdeführerin auch während ihrer Vikariate in den Jahren

2003/04 und 2007/08 die Bestimmungen des Lehrpersonalgesetzes gegolten, obwohl

das zweite Vikariat bloss ein Pensum von einer bzw. drei Wochenstunden umfasst

habe. Da zwischen der zweiten Vikariatsstelle und der Pensumserhöhung bei der

bisher nicht dem Lehrpersonalgesetz unterstehenden Anstellung in der Gemeinde X

und der damit verbundenen erneuten Unterstellung der Lehr­tätigkeit unter das

Lehrpersonalgesetz keine drei Jahre verstrichen seien, sei die Beschwerdeführerin

gestützt auf den Wortlaut von a§ 16 Abs. 5 LPVO wiederum in

Lohnstufe 9 – und damit um drei Lohnstufen tiefer als bei ihrer bisherigen

Anstellung in der Gemeinde X – eingereiht worden. Diese Einstufung widerspreche

nicht nur Sinn und Zweck von a§ 16 Abs. 5 LPVO, sondern verletze auch

den Gleichheitsgrundsatz, das Prinzip des Vertrauensschutzes und sei überspitzt

formalistisch, ja geradezu willkürlich.

3.4

3.4.1

Unbestritten ist, dass die Beschwerdeführerin vom 16. August 2007 bis

zum 31. Oktober 2008 letztmals eine dem Lehrpersonalgesetz unterstehende Anstellung

(als Vikarin) innehatte. Hernach war sie mit einem Pensum von weniger als zehn

Wochenstunden tätig und damit nicht mehr im Anwendungsbereich des

Lehrpersonalgesetzes tätig, bevor sie ihr Pensum in der Gemeinde X auf 20

Wochenstunden anhob und ihre Tätigkeit wieder unter das Lehrpersonalgesetz

fiel.

3.4.2

Dem klaren Wortlaut von a§ 16 Abs. 5 LPVO (bzw. § 16 Abs. 4

LPVO) ist zu entnehmen, dass bei einem drei Jahre nicht übersteigenden

Unterbruch der dem Lehrpersonalgesetz unterstehenden Lehrtätigkeit die frühere

kantonale Einstufung übernommen wird. Bei einem länger dauernden Unterbruch

wird dagegen eine neue Einstufung vorgenommen.

3.4.3

Anlässlich der Kantonsratssitzung vom 8. März 1999 wurde die Vorlage

des Lehrpersonalgesetzes beraten (Prot. KR 1995–99, S. 15837, 15895 ff.). Dem

Kantonsratsprotokoll können die unterschiedlichen Interessen der Gemeinden, des

Kantons und der Lehrerschaft an einer dem Lehrpersonalgesetz unterstehenden

oder nicht unterstehenden Anstellung von Lehrpersonen entnommen werden. So

hatte einerseits die Lehrerschaft ein grosses Interesse daran, einheitlichen

Arbeitsbedingungen zu unterstehen, andererseits fürchteten die Gemeinden um

ihre Autonomie, sollten sie nicht Arbeitgeber des Lehrpersonals sein. Nach § 1

Abs. 1 Satz 1 LPG unterstehen nun nur die an der Volkschule

tätigen Lehrpersonen, die im Lehrplan vorgesehenen Fächer mit einem

Mindestpensum (für die Primarstufe) von zehn Wochenstunden unterrichten, dem

Lehrpersonalgesetz (vgl. auch VGr, 31. Juli 2008, PB.2008.00012, E. 3.2.1).

Das Arbeitsverhältnis dieser Lehrpersonen enthält sowohl kommunale wie auch

kantonale Elemente. Durch diese Lösung sollten einerseits die Gemeinden die

Freiheit haben, die ihnen genehmen und geeignet erscheinenden Lehrpersonen

einzustellen, zu beurteilen und zu entlassen (Prot. KR 1995–99, S.

15896, 15898, 15901, 15905, 15907, 15909). Anderseits wollte man vermeiden,

dass finanzkräftige Gemeinden ihren Lehrpersonen höhere Löhne bezahlten als

finanzschwache Gemeinden und damit nicht nur für ein unerwünschtes Lohngefälle

unter der Lehrerschaft sorgen würden, sondern auch für ein ebenso unerwünschtes

Abwandern von Lehrkräften aus finanzschwachen in finanzstarke Gemeinden. Die

Anstellungsbedingungen, insbesondere die Lohneinstufung, sollten im ganzen Kanton

einheitlich sein (Vermeiden einer Zweiklassen-Volksschule;

Prot. KR 1995–99, S. 15899, 15901). Die Lohneinstufung durch die

Bildungsdirektion wurde als Schutzparagraph vor Missbräuchen ins Gesetz aufgenommen

(Prot. KR 1995–99, S. 15897, 15899, 15907).

3.4.4

Das gemeindeeigene Lehrpersonal besteht dagegen aus kommunalem Recht unterworfenen

Personen, hinsichtlich deren den Gemeinden bei der Gestaltung des Arbeitsverhältnisses

mehr Freiheiten zukommen. Das Lehrpersonalgesetz gilt nicht subsidiär, anders

als das Personalgesetz, welches auch für das gemeindeeigene Lehrpersonal subsidiär

gilt (vgl. § 1 Abs. 1 PG; ABl 1998, 835ff., 844, 846).

Die Unterscheidung zwischen dem Lehrpersonalgesetz

unterstehendem und nicht unterstehendem Lehrpersonal ist ausdrücklich gewollt,

um auch den Anliegen der Gemeinden gerecht zu werden. Wäre beabsichtig gewesen,

auch bei einem Pensum von weniger als zehn Wochenstunden im ganzen Kanton die

gleiche Entlöhnung zu gewährleisten, hätte sämtliches Lehrpersonal dem

Lehrpersonalgesetz unterstellt werden müssen.

3.4.5

Nach dem Gesagten ist der Vorinstanz deshalb insofern grundsätzlich zuzustimmen,

als der Beschwerdegegner bei einer erneuten kantonalrechtlichen Anstellung

nicht an die Lohneinstufung der kommunalen Behörden gebunden ist.

3.4.6

Die Beschwerdeführerin bezieht sich auf einen Entscheid des Verwaltungsgerichts

vom 14. Februar 2005 (PB.2004.00081), der eine Lehrerin betraf, die bis

zum 15. August 2000 in einem dem Lehrpersonalgesetz unterstehenden

Anstellungsverhältnis tätig und in Lohnstufe 9 eingereiht war. Danach

reduzierte sie ihr Pensum auf unter zehn Wochenstunden. Bei der erneuten

Erhöhung ihres Pensums per 16. August 2003 wurde sie in die Lohnstufe 7

eingestuft. Die Beibehaltung der Lohnstufe bei Wiedereintritt in den Zürcher Schuldienst

galt damals nur während zweier Jahre. Das Verwaltungsgericht entschied, es sei

die kommunale Einstufung zu übernehmen, da die Gemeinde die Lohneinreihung und

Beförderung entsprechend den kantonalen Regelungen vorgenommen habe und die Beschwerdeführerin,

welche durchgehend – wenn auch mit einem geringeren Pensum – arbeitstätig gewesen

sei und Weiterbildungen besucht habe, nicht tiefer eingestuft werden dürfe als

bei ihrer letzten, dem Lehrpersonalgesetz unterstehenden Anstellung, habe sie

doch an Berufserfahrung gewonnen (vgl. E. 2.3.3). Die Vorinstanz verwies

hierzu auf einen späteren Entscheid des Verwaltungsgericht vom 31. Juli

2008, wo es heisse, dass das Lehrpersonalgesetz nicht subsidiär für das

gemeindeeigene Lehrpersonal gelte – es stehe den Gemeinden lediglich frei, die

kantonalen Regelungen zu übernehmen. Deshalb müsste die Beschwerdeführerin auch

dann nicht entsprechend ihrer bisherigen, nicht dem Lehrpersonalgesetz

unterstehenden Anstellung eingereiht werden, wenn die Gemeinde die Lohnentwicklung

"gemäss kantonaler Vorgabe nachvollzogen" hätte. Die Vorinstanz verkennt

hierbei, dass im Entscheid vom 14. Februar 2005 das Lehrpersonalgesetz

nicht subsidiär angewendet, sondern festgestellt wurde, dass die vorgenommenen

Lohneinstufung – die noch tiefer lag als bei der letzten, dem

Lehrpersonalgesetz unterstehenden Anstellung – die

Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 der Bundesverfassung vom 18. April

1999.

(BV, SR 101) verletze und damit willkürlich sei (vgl. PB.2004.00081,

E. 2.3.3).

Die Frage, ob der Beschwerdegegner auch nicht an die

Einstufung der Gemeinden gebunden ist, wenn die Gemeinden das eigene

Lehrpersonal den Bestimmungen des Lehrpersonalgesetzes unterstellen, kann hier

offenbleiben, da dies auf die Arbeitsverhältnisse der Beschwerdeführerin nicht zutrifft.

So wurde in der Gemeinde X keine Mitarbeiterbeurteilung durchgeführt. In der Gemeinde

Z kam es indessen zu einer Mitarbeiterbeurteilung, jedoch zu einer sogenannten

MAB+F, welche nur in Teilbereichen mit der vom Kanton vorgeschriebenen Mitarbeiterbeurteilung

übereinstimmt. Dies ergibt sich bereits daraus, dass nicht die Unterlagen der

zuständigen Direktion verwendet wurden; sodann wurde die Beschwerdeführerin

lediglich durch die Schulleitung beurteilt, ohne dass ein Mitglied der

Schulpflege mitwirkte.

3.4.7

Wie die Beschwerdeführerin zutreffend ausführt, umschreibt a§ 16 Abs. 5

LPVO/§ 16 Abs. 4 LPVO eine Art Bestandesgarantie für den Fall, dass

nach dem Austritt aus dem Lehrpersonalgesetz unterstehendem Dienst innerhalb

dreier Jahre der Wiedereintritt erfolgt. Diese Regelung garantiert jedoch

lediglich, dass bei einem Wiedereintritt nicht eine tiefere Einstufung als bei

der letzten, dem Lehrpersonalgesetz unterstehenden Anstellung erfolgt (vgl. VGr,

14.

Februar 2005, PB.2004.00081, E. 2.3.3; siehe Wortlaut von § 16

Abs. 4 LPVO in der seit 1. Januar 2011 geltenden Fassung). Entgegen

den Ausführungen der Beschwerdeführerin kann aus dieser Regelung daher nicht

abgeleitet werden, dass bei einer erneuten, dem Lehrpersonalgesetz

unterstehenden Anstellung nicht von einer Lohneinstufung der Gemeinden abgewichen

werden darf. Es mag zwar störend erscheinen, dass mit der Pensumserhöhung eine

gegenüber der vorherigen Tätigkeit niedrigere Lohneinstufung erfolgen kann; das

ist indessen der Preis dafür, dass den Gemeinden bei den Lehrpersonen, die

nicht dem Lehrpersonalgesetz unterstehen, eine gewisse Freiheit in der

Gestaltung des Anstellungsverhältnisses zukommt (vgl. VGr, 31. Juli

2008, PB.2008.00012, E. 3.8). So gewährte beispielsweise die Gemeinde X

einen Stufenaufstieg, ohne dass eine Mitarbeiterbeurteilung durchgeführt wurde,

und die Gemeinde Z sieht eigene Vorgaben für eine Mitarbeiterbeurteilung vor.

3.5

3.5.1

Zu klären bleibt die Frage, ob die Regelung von a§ 16 Abs. 5

LPVO/§16 Abs. 4 LPVO die Rechtsgleichheit verletzt bzw. willkürlich ist,

indem durch die wortgetreue Anwendung dieser Regelung eine Lehrperson, die

innert drei Jahren in den dem Lehrpersonalgesetz unterstehenden Schuldienst

zurückkehrt, je nach Konstellation schlechter gestellt wird, als wenn sie nach

einem länger dauerenden Unterbruch zurückkehren würde, falls sie nämlich bei

einer Neueinstufung höher eingestuft würde.

3.5.2

Nach dem Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV

ist Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe

seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln. Ein Verstoss gegen den Grundsatz der

Rechtsgleichheit liegt im Rahmen der Rechtsanwendung vor, wenn dieselbe Behörde

gleiche Verhältnisse ohne sachlichen Grund unterschiedlich bzw.

unterschiedliche Verhältnisse ohne sachlichen Grund gleich beurteilt (vgl. René

Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern

2012, Rz. 1652 f.). Im öffentlichen Dienstverhältnis ist der Grundsatz der

Rechtsgleichheit verletzt, wenn gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird.

Den politischen Behörden steht bei der Ausgestaltung der Besoldung allerdings

ein grosser Spielraum zu. Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des

Rechtsgleichheitsgebots sind sie befugt, diejenigen Kriterien auszuwählen, die

für die Besoldung des Personals massgeblich sein sollen. Verfassungsrechtlich

wird verlangt, dass sich die für die Besoldungshöhe relevanten

Anknüpfungspunkte vernünftig begründen lassen. Neben der Qualität der

geleisteten Arbeit werden in der Gerichtspraxis Motive wie Alter, Dienstalter,

Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, übernommene Verantwortlichkeit als

sachliche Kriterien zur Festlegung der Besoldung erachtet (BGE 131 I 105

E. 3.1 mit Hinweisen; BGr, 29. Mai 2009,1C_295/2008, E. 2.6).

Willkür in der Rechtsanwendung liegt nach der ständigen

Praxis des Bundesgerichts dann vor, wenn der angefochtene Entscheid

offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem

Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass

verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das

Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die

Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung

ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 134

II 124, E. 4.1, 132 I 175 E. 1.2, 131 I 467 E. 3.1, je

mit Hinweisen).

3.5.3

Die Beschwerdeführerin arbeitet seit 1987 als Primarlehrerin und war bis

März 1999 in einem dem Lehrpersonalgesetz unterstehenden Anstellungsverhältnis

tätig. Seit der Entlassung aus dem Schuldienst infolge Mutterschaft arbeitete

sie zwei Mal als Vikarin, nämlich vom 1. Dezember 2003 bis 11. Juni

2004.

sowie vom 16. August 2007 bis 30. Oktober 2008. Mit Verfügung

vom 10. Oktober 2008 wurde sie für das zweite Vikariat in die Lohnstufe 9

eingereiht. Die anrechenbare Dienstzeit wurde in der besagten Verfügung per

Ende September 2008 mit 14 Jahren, vier Monaten und 24 Tagen angegeben.

Die Verfügung blieb unangefochten. Die Einstufung in die Lohnstufe 9 wurde beim

Wiedereintritt in den Zürcher Schuldienst per 16. August 2010 übernommen,

da seit der Entlassung der Beschwerdeführerin keine drei Jahre verstrichen waren.

3.5.4

Unbestritten wäre die Beschwerdeführerin, wenn sie per 16. August 2010

neu eingestuft worden wäre, in eine höhere Stufe eingereiht worden. Nach den

Berechnungen der Beschwerdeführerin wäre sie bei einer Neueinstufung in die

Lohnstufe 12, mindestens jedoch in die Lohnstufe 11 eingereiht worden. Im

vorinstanzlichen Entscheid wird hierzu ausgeführt, dass die Beschwerdeführerin

bei einer Neueinstufung die Lohnstufe 11 erreicht hätte. Der Anstellungsverfügung

betreffend das erste Vikariat der Beschwerdeführerin kann entnommen werden,

dass ihr per Ende März 2004 eine Dienstzeit von 12 Jahren 9 Monaten und

10.

Tagen angerechnet wurde. Hinzu kommen weitere zwei Monate und 11 Tage

bis zum Ende des Vikariats, die zu 100 % angerechnet werden (vgl. § 16

Abs. 2 lit. a LPVO). Hätte die Beschwerdeführerin seither keine dem

Lehrpersonalgesetz unterstehende Stelle mehr innegehabt, wäre sie beim

Wiedereintritt in den Schuldienst per 16. August 2010 neu eingestuft und

wären die dazwischen liegenden 6 Jahre und gut zwei Monate gestützt auf a§ 16

Abs. 2 lit. c LPVO zu 50 % an die Dienstzeit angerechnet worden. Damit

hätte die zu berücksichtigende Dienstzeit per 16. August 2010 rund 16 Jahre

betragen und die Beschwerdeführerin wäre in die Lohnstufe 11 einzustufen gewesen.

Auch wenn die Beschwerdeführerin seit dem ersten Vikariat stets eine vom

Lehrpersonalgesetz nicht erfasste Anstellung bei einer Gemeinde innegehabt

hätte, wäre sie per 16. August 2010 in die Lohnstufe 11 einzustufen

gewesen.

3.5.5

Im vorinstanzlichen Entscheid wird erläutert, dass die Beschwerdeführerin

auch während ihrer Vikariate hätte in Lohnstufe 11 befördert werden können,

wenn sie die Voraussetzungen dafür erfüllt hätte, also eine Mitarbeiterbeurteilung

mit der Qualifikation "Gut" hätte vorweisen können (vgl. a§ 24

Abs. 2 LPVO). Im Rahmen des Leistungslohnsystems bzw. aufgrund der

Lohnwirksamkeit der Mitarbeiterbeurteilung wäre sie indessen nach einer Mitarbeiterbeurteilung

mit einer schlechteren Qualifikation als "Gut" in den fraglichen

Jahren nicht befördert worden. Am Ende ihres Vikariates per 31. Oktober

2008.

wäre sie damit immer noch in der Lohnstufe 9 eingestuft gewesen, und diese

Einstufung wäre beim Wiedereinstieg per 16. August 2010 übernommen worden.

Zweck der Regelung von a§ 16 Abs. 5 LPVO sei einerseits der Schutz

der Lehrpersonen gegen einen Gehaltsverlust während dreier Jahre, andererseits

solle das Lohneinstufungsverfahren bei kürzeren Unterbrüchen nicht wiederholt

werden müssen. Ausserdem sollten Lehrpersonen, die nicht unterrichteten oder

aufgrund ihrer Qualifikation in der Mitarbeiterbeurteilung keinen Anspruch auf

Lohnerhöhung hätten oder sich einer Mitarbeiterbeurteilung entzögen, nicht

einfach mittels Neueinstufung zu einer höheren Einstufung gelangen können. Ohne

eine dem Lehrpersonalgesetz unterstehende Anstellung solle keine

Lohnentwicklung möglich sein.

3.5.6

Die Begründung der Vorinstanz vermag nicht zu überzeugen. Zwar ist ihr

zuzustimmen, dass a§ 16 Abs. 5 LPVO/§16 Abs. 4 LPVO neben dem

Schutz der Lehrperson vor der Gefahr, nach einem kurzen Unterbruch schlechter

eingestuft zu werden als davor, auch bezweckt, dass nicht eine erneute

Lohneinstufung durch die kantonalen Behörden vorgenommen werden muss und dass lohnwirksame

Beschlüsse, insbesondere Beförderungen, ihre Wirkung behalten können. Nicht

zugestimmt werden kann ihren Ausführungen aber, soweit sie suggeriert, die Beschwerdeführerin

habe eine Mitarbeiterbeurteilung mit einer tieferen Qualifikation als

"Gut" gehabt bzw. die Rechtsgleichheit sei nicht verletzt, da die

Beschwerdeführerin nicht schlechter gestellt werde, als wenn sie keine genügend

hohen Mitarbeiterbeurteilungen vorlegen könnte. Dies entspricht nicht der

Situation der Beschwerdeführerin. Während ihrer Vikariate wurden vielmehr keine

den kantonalen Vorgaben entsprechende Mitarbeiterbeurteilungen durchgeführt. Im

Rahmen ihrer (nicht dem Lehrpersonalgesetz unterstehenden) Anstellung in der Gemeinde

Z wurde ihr ein gutes Zeugnis ausgestellt, auch wenn die Beurteilung nicht im

Rahmen einer den kantonalen Vorgaben entsprechenden Mitarbeiterbeurteilung

erfolgte, weshalb die Gleichstellung mit einer Lehrperson, die bei der

Mitarbeiterbeurteilung nicht die Qualifikation "Gut" erreichte, nicht

angeht. Der Umstand, dass es bei einer schlechten kantonalen Mitarbeiterbeurteilung

möglich wäre, eine Lehrperson nicht aufzustufen, rechtfertigt nicht die Schlechterstellung

der Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall, da sie nicht wegen einer

schlechten Mitarbeiterbeurteilung nicht aufgestuft wurde, sondern es vielmehr

keine den kantonalen Vorgaben entsprechende Mitarbeiterbeurteilung gab. Die

Vorinstanz macht freilich zu Recht geltend, das Volksschulamt habe nichts von

der Stelle in der Gemeinde Z wissen können, weshalb es nicht auf eine

Mitarbeiterbeurteilung nach den kantonalen Vorgaben habe bestehen können.

Soweit die Vorinstanz aber ausführt, das Volksschulamt habe die Gemeinde X

darüber informiert, dass mit der Beschwerdeführerin bezüglich ihrer Vikariatsstelle

eine Mitarbeiterbeurteilung durchzuführen, dies aber nicht erfolgt sei, kann das

nicht der Beschwerdeführerin angelastet werden. Die Vorinstanz selbst führt

aus, dass die Beschwerdeführerin nicht auf der MAB-Liste, welche Ende August

2007.

an die Gemeinden versandt worden sei, erschienen sei. Erst auf der

sogenannten MAB-Erhebungsliste für das Schuljahr 2007/08 vom 6. Juni 2008

sei sie aufgeführt gewesen. Für das vorangegangene Schuljahr konnte rückwirkend

nicht noch eine Mitarbeiterbeurteilung durchgeführt werden. Ende Oktober 2008

endete sodann das Vikariat der Beschwerdeführerin. Dass die fehlende

Mitarbeiterbeurteilung vom Volksschulamt bei der Gemeinde moniert wurde, wird

nicht geltend gemacht.

3.5.7

Es sind keine Gründe ersichtlich, weshalb die Beschwerdeführerin, welche

als Vikarin und in nicht dem Lehrpersonalgesetz unterstehenden Teilzeitpensen als

Lehrperson tätig war, schlechter gestellt werden sollte, als wenn sie das

Vikariat im Jahre 2007 nicht angenommen hätte.

3.5.8

In der seit 1. Januar 2011 geltenden Fassung der

Lehrpersonalverordnung wurde die frühere Regelung des Wiedereintrittes in den

Zürcher Schuldienst ergänzt und festgehalten, dass bei einem späteren

Wiedereintritt – also nach mehr als drei Jahren – "mindestens die

bisherige Einstufung der kantonalen Anstellung gewährt" wird (§ 16 Abs. 4

LPVO). Der Weisung des Regierungsrates zur Änderung der Lehrpersonalverordnung

per 1. Januar 2011 ist zu entnehmen, dass der Wortlaut von a§ 16 Abs. 5 LPVO

die Praxis zur Einstufung nur unzulänglich zum Ausdruck bringe, was zu

Unklarheiten geführt habe. So ende bei einem Austritt aus dem Schuldienst auf

Ende Schuljahr (15. August) die Dreijahresfrist nicht am 15. August

nach drei Jahren, was die Formulierung "innert dreier Jahre" in der

geltenden Fassung nahelege. Vielmehr falle unter die Dreijahresfrist auch ein

Wiedereinstieg auf Anfang Schuljahr am 16. August. Wer nach einem Austritt

auf Ende Schuljahr nach drei Jahren wieder auf Anfang Schuljahr in den

Schuldienst eintrete, übernehme die bisherige kantonale Einstufung. Dies sei

nun in Abs. 4 präzisiert worden. Beim Wiedereinstieg nach einem

Berufsunterbruch von mehr als drei Jahren sei es möglich, mehr als die

bisherige Lohnstufe zu gewähren (ABl 2010, 2623 ff., 2624 f.). Wenn diese

Möglichkeit während eines länger als drei Jahre dauernden Unterbruchs besteht,

muss dies auch für einen Unterbruch von weniger als drei Jahren gelten, wenn

die betroffene Lehrperson während dieser Zeit eine unter § 16 Abs. 2

LPVO fallende Tätigkeit ausübte. Die Regelung von § 16 Abs. 4 LPVO

soll sicherstellen, dass leistungsbedingte Lohnerhöhungen auch nach einem

kurzen Unterbruch noch zu berücksichtigen sind. Erfolgt der Wiedereintritt

nicht innert drei Jahren, wird eine Neueinstufung durchgeführt und frühere

Mitarbeiterbeurteilungen bleiben unberücksichtigt. Es erfolgt eine

Lohneinstufung nach § 16 Abs. 1 f. LPVO, welche auf bisher ausgeübte

Tätigkeiten abstellt. Wurde eine Lehrperson während ihrer früheren, dem

Lehrpersonalgesetz unterstellten Anstellung aufgrund ihrer Leistungen

befördert, findet dies nach drei Jahren keine Berücksichtigung mehr.

3.5.9

Nach dem Gesagten sind keine sachlichen Gründe dafür ersichtlich, dass die

Beschwerdeführerin aufgrund des Wiedereintritts in den dem Lehrpersonalgesetz

unterstehenden Schuldienst innert drei Jahren schlechter gestellt werden soll,

als wenn der Unterbruch in ihrer Berufstätigkeit länger gedauert hätte. Die

Anwendung von § 16 Abs. 4 LPVO führt vorliegend zu einem

verfassungswidrigen Resultat, weshalb dieser Bestimmung die Anwendung zu versagen

ist. Anlässlich der Vikariate der Beschwerdeführerin wurden keine

Mitarbeiterbeurteilungen durchgeführt, welche sich lohnwirksam hätten auswirken

können. Die ihr bei einer Neubeurteilung zuzuerkennende zusätzliche Erfahrung

gestützt auf § 16 Abs. 2 LPVO ist zu berücksichtigen und die

Beschwerdeführerin rückwirkend per 16. August 2010 in die damalige

Lohnstufe 11 des Lohnreglements 10.01 einzureihen. Die Beschwerde ist folglich

teilweise gutzuheissen.

4.

Für personalrechtliche Streitigkeiten mit einem Streitwert

bis Fr. 30'000.- werden keine Gerichtskosten erhoben (§ 65a Abs. 3

VRG). Wie vorn 2 dargelegt, überschreitet der Streitwert in vorliegender Sache die

Schwelle von Fr. 30'000.- nicht, weshalb gemäss § 65a Abs. 3 VRG

keine Gerichtskosten erhoben werden.

Der nicht vollständig obsiegenden Beschwerdeführerin ist

für das Beschwerdeverfahren eine (reduzierte) Parteientschädigung zuzusprechen

und ebenso für das Rekursverfahren. Da die Vorinstanz bei der Festsetzung der

Parteientschädigung über einen gewissen Ermessensspielraum verfügt,

rechtfertigte sich eigentlich eine Rückweisung (§ 64 Abs. 1 VRG). Aus

prozessökonomischen Gründen und weil sich diesbezüglich keine

schwierigen Rechtsfragen stellen, rechtfertigt sich indes, die Höhe der

Parteientschädigung in Anwendung von § 63 Abs. 1 VRG vor Verwaltungsgericht

zu bestimmen (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 64 N. 5).

Angesichts des Aufwandes erscheint eine

Parteientschädigung von Fr. 1'200.- für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren

als angemessen.

5.

Da der Streitwert mehr als Fr. 15'000.-

beträgt, ist in der Rechtsmittelbelehrung des folgenden Dispositivs auf die

Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes vom 18. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu verweisen

(Art. 85 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Art. 51 Abs. 1

lit. a BGG; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons

Zürich, Zürich 2012, 4. A., Rz. 3089).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung der Verfügung des Volksschulamtes vom 24. August

2010.

und von Dispositiv-Ziff. I der Verfügung der Bildungsdirektion vom 2. August

2012.

wird die Beschwerdeführerin rückwirkend per 16. August 2011 in die

Lohnstufe 11 des Lohnreglements 10.01 eingestuft.

Im Übrigen

wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 2'140.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, der

Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 1'200.- zu bezahlen.

5.

Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82

ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004

Luzern, einzureichen.

6.

Mitteilung an …