VB.2012.00629

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00629

20. März 2013Deutsch11 min

(URT.2013.15080)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A und B sind die Eltern des 1999 geborenen D. Dieser

besuchte zunächst an seinem Wohnort in Y den Kindergarten und anschliessend in X

sechs Jahre die Primarschule. Während der Schulzeit fiel D durch sein

Sozialverhalten wiederholt negativ auf. Er erwarb sich bei den anderen Kindern

sowie deren Eltern einen schlechten Ruf und wurde zunehmend stigmatisiert.

Im August 2011 trat D in das Institut T ein, um dort ein

Zwischenjahr zu absolvieren, welches ihn auf die Oberstufe vorbereiten sollte.

Aufgrund respektlosen Verhaltens gegenüber seinen Mitschülern ordnete das Institut

im Februar 2012 seine sofortige "Freistellung" an. Ab April besuchte D

für den Rest des Schuljahres 2011/2012 die sechste Klasse der Primarschule Z.

Am 20. April 2012 ersuchten A und B die Schulpflege X

darum, ihrem Sohn ab August 2012 den Besuch der Sekundarschule Q zu bewilligen

und für die daraus resultierenden Kosten aufzukommen. Zur Begründung führten sie

aus, D drohe an der Sekundarschule X in alte Muster zu verfallen. Demgegenüber

treffe er an der Sekundarschule Q auf ein unbelastetes Umfeld. Mit Beschluss

vom 22. Mai 2012 lehnte die Schulpflege X das Gesuch um finanzielle

Unterstützung für die externe Schulung von D ab. Zur Begründung führte sie aus,

die Schule X verfüge über eine eigene adäquate Schulung für D. In der

Rechtsmittelbelehrung des Beschlusses wurde auf den Rekurs an den Bezirksrat R

verwiesen.

Mit Beschluss vom 24. Mai 2012 nahm die Schulpflege Q

D per 20. August 2012 in ihre Oberstufe auf. Zugleich ordnete sie an, dass

von den Eltern ein Schulgeld von jährlich Fr. 12'000.- bis maximal

Fr. 18'000.- (bei Inanspruchnahme von IF-Unterricht) erhoben werde.

Erwägungen

II.

Am 20. Juni 2012 rekurrierten A und B an den

Bezirksrat R und beantragten, die Schulpflege X sei anzuweisen, die Kosten für

die Schulung ihres Sohnes an der Sekundarschule Q zu übernehmen. Der Bezirksrat

R hiess den Rekurs mit kostenfälligem Beschluss vom 7. August 2012

teilweise gut und verpflichtete die Schulpflege X, die Hälfte der durch die

externe Schulung entstehenden Kosten zu bezahlen.

III.

Am 27. September 2012 liess die Gemeinde X Beschwerde

beim Verwaltungsgericht führen und folgende Anträge stellen:

"1. Es sei der Beschluss des Bezirksrats […] aufzuheben und die

Beschwerdeführerin sei von der Übernahme der Kosten für die externe Schulung

von D zu befreien.

2.

Eventualiter sei der Beschluss des Bezirksrats […] aufzuheben,

bzw. nichtig zu erklären und zur korrekten Beurteilung der zuständigen Behörde

zuzustellen.

3.

Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich MwSt.) zulasten

der Beschwerdegegner bzw. des Staates."

Am 23./25. Oktober 2012 reichte der Bezirksrat R eine

Vernehmlassung ein, in welcher er sich unter anderem zu seiner Zuständigkeit äusserte.

Am 29./30. Oktober 2012 beantworteten A und B die Beschwerde und stellten

folgende Anträge:

"1. Auf die Beschwerde […] sei nicht einzutreten, respektive der

Beschluss des Bezirksrates R […] vom 7. August 2012 sei zu stützen.

2.

Eventualiter, nach neuer Abwägung und Würdigung der Sachlage, sei

der Beschluss des Bezirksrats in dem Sinne zu korrigieren, dass die im Gesuch

der Beschwerdegegnerschaft vom 20.4.2012 geforderte Übernahme der

Schulungskosten, welche im Zusammenhang mit der externen Schulung von D in Q

anfallen, ganz durch die Gemeinde X zu tragen sei.

3.

Die Kosten und Entschädigungsfolgen seien der Beschwerdegegnerschaft

nicht anzulasten."

Die

Gemeinde X liess sich am 12. November 2012 vernehmen. Am

14.

/16. November 2012 nahmen A und B dazu Stellung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Verbindung

mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG,

LS 175.2]). Rekursentscheide eines Bezirksrats betreffend Anordnungen der

Schulpflege können beim Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten werden (§

75.

Abs. 2 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 [VSG, LS 412.100] und

§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG sowie

§ 152 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [LS 131.1]). Streitigkeiten

betreffend Schulwechsel und -kosten fallen nicht unter eine der in den §§ 42

ff. VRG genannten Ausnahmen, weshalb das Verwaltungsgericht für die Behandlung

der vorliegenden Beschwerde zuständig ist. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Zwischen

den Parteien ist strittig, wer die Kosten für die externe Schulung von D in der

Sekundarschule Q übernehmen muss. Diese belaufen sich auf jährlich

Fr. 12'000.- bis Fr. 18'000.-. Bei einer dreijährigen Sekundarschulzeit

ist folglich von einem mindestens Fr. 36'000.- betragenden Streitwert

auszugehen, weshalb die vorliegende Beschwerde in Dreierbesetzung zu erledigen

ist (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c VRG).

2.

2.1

Zwischen

den Parteien ist strittig, ob die Beschwerdeführerin – wie vom Bezirksrat R

angeordnet – die hälftigen Kosten für die externe Schulung von D in der

Sekundarschule Q übernehmen muss. Die Beschwerdeführerin macht zunächst

geltend, der Bezirksrat R sei sachlich gar nicht zuständig gewesen, einen

derartigen Entscheid zu fällen. Vielmehr hätte der Bezirksrat seine

Unzuständigkeit von Amtes wegen feststellen und die Eingabe der Beschwerdegegnerschaft

vom 20. Juni 2012 der zuständigen Bildungsdirektion überweisen müssen.

2.2

Für das

Schulwesen sind die Kantone zuständig (Art. 62 Abs. 1 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Sie haben für

einen ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht zu sorgen

(Art. 19 und 62 Abs. 2 Sätze 1 und 3 BV). Von

(Bundes-)Verfassung wegen besteht indessen kein Anspruch auf unentgeltlichen

Besuch einer Schule nach freier Wahl. Das Gemeinwesen ist nicht verpflichtet,

den unentgeltlichen Schulbesuch an einem anderen als dem Wohn- bzw.

Aufenthaltsort zu ermöglichen. Einzig, wenn eine spezielle örtliche Situation

vorliegt oder es sonstige besondere Verhältnisse gebieten, besteht Anspruch auf

unentgeltlichen Schulbesuch in einer anderen Gemeinde bzw. einem anderen

Schulhaus (BGE 125 I 347 E. 6; Bernhard Ehrenzeller/Markus

Schott, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 2008,

Art. 62 Rz. 34 mit weiteren Nachweisen).

2.3

Im Kanton

Zürich haben Schülerinnen und Schüler (mit Ausnahme von Wochenaufenthalterinnen

und -aufenthaltern) die Schule an ihrem Wohnort zu besuchen. Ihr Wohnort gilt

als Schulort; nur dort haben sie Anspruch auf unentgeltlichen Unterricht

(§ 10 und § 11 Abs. 1 Satz 1 VSG in Verbindung mit § 8

Abs. 1 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 [VSV,

LS 412.101]). Besucht eine Schülerin oder ein Schüler den Unterricht ausserhalb

des gesetzlich vorgesehenen Schulortes, kann von den Eltern oder der abgebenden

Gemeinde ein Schulgeld erhoben werden (§ 11 Abs. 1

Satz 2 VSG). Wie oben dargelegt, können nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung

besondere Verhältnisse Anspruch auf unentgeltlichen Unterricht ausserhalb der

Wohnortgemeinde begründen. Aus diesem Grund sieht denn auch § 26

Abs. 3 VSG Folgendes vor: Ist für eine Schülerin oder einen Schüler

der weitere Besuch in der angestammten Klasse unzumutbar, wird sie oder er

einer anderen Klasse zugeteilt, wenn nötig in einer anderen Gemeinde. § 10

Abs. 1 VSV führt näher aus, unter welchen Umständen eine solche

Schulung ausserhalb des eigenen Schulortes erfolgen kann. Zusätzlich zum

bereits genannten Erfordernis der Unzumutbarkeit des weiteren Besuches der

angestammten Klasse (lit. a) darf die Zuteilung zu einer andern Klasse am

bisherigen Schulort nicht möglich oder ebenfalls unzumutbar sein (lit. b)

und schliesslich nicht ausgeschlossen erscheinen, dass sich die Situation durch

die Umteilung verbessern wird (lit. c). Ist die Zuteilung der Schülerin

oder des Schülers in die Schule einer anderen Gemeinde geboten, so haben die

Eltern (bloss) dann für das Schulgeld aufzukommen, wenn die Schülerin oder der

Schüler die Unzumutbarkeit des weiteren Besuchs der angestammten Klasse zu

vertreten hat und die Eltern die Zuteilung in eine andere Gemeinde beantragen

(§ 10 Abs. 3 VSV).

2.4

Können

sich die Eltern, die abgebende und die aufnehmende Gemeinde über den Schulort

oder das Schulgeld nicht einigen, entscheidet die Bildungsdirektion (§ 12

in Verbindung mit § 77 VSG). Sie legt im Streitfall den Schulort, die

Kostenpflicht und die Höhe des Schulgeldes fest. Bereits § 26 Abs. 3

des in der Volksabstimmung vom 24. November 2002 abgelehnten (ABl 2002,

2136) Volksschulgesetzes vom 1. Juli 2002 (VolksschulG, ABl 2002,

1686.

ff., 1691) sowie § 25 Abs. 3 des ihm zu Grunde liegenden

Entwurfes (E VolksschulG, ABl 2001, 772 ff., 776 f.)

stimmen mit § 26 Abs. 3 VSG überein. Gleiches gilt für

§ 12 E VolksschulG respektive § 12 VolksschulG, welche

im Wesentlichen ebenfalls § 12 VSG entsprechen. Zum besseren

Verständnis von § 26 Abs. 3 und § 12 VSG können auch die

Materialien aus dem früheren (gescheiterten) Gesetzgebungsverfahren beigezogen

werden. Der Regierungsrat ging in seiner Weisung zu § 25

Abs. 2 E VolksschulG davon aus, dass die beteiligten Eltern und

Schulgemeinden mit Blick auf den Wechsel einer Schülerin oder eines Schülers in

die Schule einer anderen Gemeinde in der Regel eine Lösung fänden, auch

betreffend die daraus resultierenden Kosten. Sollte dies nicht möglich sein,

könnten sie – so die Weisung des Regierungsrates – an die Bildungsdirektion

gelangen, die dann gestützt auf § 12 E VolksschulG über den Schulort,

ein allfälliges Schulgeld, dessen Höhe und die Frage, wer es zu tragen habe,

entscheide (ABl 2001, 831). Diese Lösung hat Vorteile: Im Interesse einer

einheitlichen Praxis erscheint es sinnvoll, wenn mit der Bildungsdirektion eine

gesamtkantonale Behörde über Zulässigkeit eines Schulortwechsels und die daraus

resultierenden Kosten entscheidet. Zudem lassen sich mit einer solchen Kompetenzordnung

gerade bei einem wie hier bezirksübergreifenden Sachverhalt Unklarheiten

vermeiden, welcher Bezirksrat örtlich zuständig wäre.

2.5

Nach dem

Gesagten wäre die Bildungsdirektion und nicht der Bezirksrat R für die Behandlung

des vorliegenden Falles sachlich zuständig gewesen. Trotz fehlender sachlicher

Zuständigkeit ist der Rekursentscheid vom 7. August 2012 nicht als

nichtig, sondern bloss als anfechtbar zu qualifizieren. Denn nach der

sogenannten Evidenztheorie kann bloss eine qualifizierte sachliche

Unzuständigkeit zur Nichtigkeit führen (BGE 136 II 489 E. 3.3; Alfred

Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 86a–86d N. 4;

vgl. ferner zur nicht einheitlichen Rechtsprechung René Wiederkehr in: René

Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Eine systematische

Analyse der Rechtsprechung, Bern 2012, Rz. 2560). Vorliegend war die

fehlende Zuständigkeit des Bezirksrates keineswegs geradezu offensichtlich,

ging doch selbst die Beschwerdegegnerin ursprünglich von einer falschen

Zuständigkeit aus, wenn sie in der Rechtsmittelbelehrung ihrer Verfügung den

Bezirksrat als Rekursinstanz bezeichnet. Entsprechend ist der Rekursentscheid

vom 7. August 2012 nicht für nichtig zu erklären, sondern aufzuheben und

die Sache zuständigkeitshalber zur Behandlung an die Bildungsdirektion zu überweisen.

3.

3.1

Hebt eine

obere Behörde den Entscheid einer unteren Behörde infolge von deren Unzuständigkeit

auf, sind die Verfahrenskosten für beide Instanzen auf die Staatskasse zu nehmen

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 5 N. 31).

3.2

Die

Beschwerdeführerin beantragt eine Parteientschädigung. Gemäss § 17

Abs. 2 VRG kann im Verfahren vor Verwaltungsgericht die unterliegende

Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe

ihres Gegners verpflichtet werden. Das Gemeinwesen besitzt in der Regel keinen

Anspruch auf eine Parteientschädigung; vor allem grössere und leistungsfähigere

Gemeinwesen haben sich so zu organisieren, dass sie Verwaltungsstreitsachen

selbst durchfechten können (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19). Das

Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln gehört zu den angestammten amtlichen

Aufgaben der Beschwerdeführerin. Schon deshalb hat sie keinen Anspruch auf eine

Parteientschädigung. Überdies hat sie es mit der falschen Rechtsmittelbelehrung

in ihrem Beschluss vom 29. Mai 2012 mitzuverantworten, dass eine

unzuständige Behörde entschieden hat.

4.

Die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten

ist gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen

Fähigkeitsausweisen, namentlich auf dem Gebiet der Schule, ausgeschlossen (Art.

83.

lit. t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).

Nicht von Art. 83 lit. t BGG erfasst werden demgegenüber

Streitigkeiten aus dem Bereich von Ausbildung und Schule, die in keinem

unmittelbaren Zusammenhang mit einer Fähigkeitsbewertung stehen (Thomas

Häberli, Basler Kommentar, 2011, Art. 83 BGG N. 300). Davon ist

vorliegend auszugehen, weshalb den Parteien die Beschwerde in

öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. BGG

offen steht.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats R vom

7.

August 2012 wird aufgehoben und die Sache an die Bildungsdirektion überwiesen.

Die Kosten des Rekursverfahrens werden auf die Staatskasse genommen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 3'140.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von

der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …