Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00680

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

1.

Abteilung

VB.2012.00680

Urteil

der 1. Kammer

vom 13. März 2013

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter

Robert Wolf, Gerichtsschreiber

Markus Lanter.

In Sachen

Firma J, vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerin,

gegen

1. B,

2.1 C,

2.2 D,

3. E,

4. F,

5. G AG,

alle vertreten durch RA H,

6. Bauausschuss Dübendorf, vertreten durch RA I,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend Baubewilligung,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Bauausschuss Dübendorf erteilte am 7. Februar

2012 der Firma J unter verschiedenen Nebenbestimmungen nachträglich die

baurechtliche Bewilligung für den bereits bestehenden Parkplatz mit 124

Fahrzeugabstellplätzen auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der K-Strasse in

Dübendorf. Die Firma J wurde unter anderem zur Nachreichung eines Umgebungsplans

verpflichtet, wobei Vorgaben zur Einordnung und Begrünung und zur Beschaffenheit

des Bodenbelags (Regenwasserentsorgung) gemacht wurden (Disp.-Ziff. 1.1.1

und 1.2). Im Weiteren wurde verfügt, der Abteilung Hochbau sei schriftlich zu

melden, dass die auf dem Areal abgestellten Wohnwagen, Boote und dergleichen

entfernt worden seien (Disp.-Ziff. 1.1.2).

Erwägungen

II.

Hiergegen erhoben B und vier weitere Eigentümer

benachbarter Grundstücke Rekurs an das Baurekursgericht und beantragten die

Aufhebung der angefochtenen Baubewilligung (R3.2012.00032).

Mit Eingabe vom 12. März erhob auch die Firma J

Rekurs beim Baurekursgericht und beantragte die Aufhebung der Disp.-Ziff. 1.1.1,

1.1.2

und 1.2 des angefochtenen Beschlusses vom 7. Februar 2012

(R3.2012.00033).

Mit Entscheid vom 12. September 2012 vereinigte das

Baurekursgericht die beiden Verfahren. Den Rekurs der Firma J (R3.2012.00033)

hiess es im Sinn der Erwägungen teilweise gut und hob Disp.-Ziff. 1.1.1

der angefochtenen Baubewilligung insoweit auf, als damit die Vorinstanz aus

gewässerschutzrechtlichen Überlegungen eine Instandsetzung des Parkplatzes

verlangt hatte. Den Rekurs der benachbarten Grundeigentümer (R3.2012.00032)

hiess das Baurekursgericht ebenfalls im Sinn der Erwägungen teilweise gut und

ergänzte Disp.-Ziff. 1.1.1 des Beschlusses des Bauausschusses Dübendorf

vom 7. Februar 2012 dadurch, dass mit dem nachzureichenden Umgebungsplan

auch die rechtsgenügende Anlegung der 124 Abstellplätze aufzuzeigen und zu

bewilligen sein werde. Im Übrigen wies das Baurekursgericht beide Rekurse ab.

III.

Mit Beschwerde vom 22. Oktober 2012 beantragte die Firma

J dem Verwaltungsgericht, den angefochtenen Rekursentscheid insoweit

aufzuheben, als damit der Rekurs R3.2012.00033 abgewiesen worden sei; demgemäss

seien die Auflagen Disp.-Ziff. 1.1.1, 1.1.2 sowie 1.2 der Baubewilligung

vom 7. Februar 2012 ersatzlos aufzuheben. Weiter sei der Rekursentscheid

auch insofern aufzuheben, als damit der Rekurs R3.2012.00032 teilweise

gutgeheissen worden sei, und es sei somit von der Verpflichtung abzusehen, die

rechtsgenügende Anordnung der 124 Abstellplätze mittels nachzureichendem

Umgebungsplan aufzuzeigen und bewilligen zu lassen; alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuer) zulasten der Beschwerdegegner.

Das Baurekursgericht und der Bauausschuss Dübendorf

beantragten die Abweisung der Beschwerde. Die private Beschwerdegegnerschaft

liess sich nicht vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Baugrundstück

Kat.-Nr. 01 ist nach der geltenden Bau- und Zonenordnung der Gemeinde

Dübendorf (BZO) der Zone für öffentliche Bauten (ZöBa) zugewiesen. Zusammen mit

dem nordwestlich des Baugrundstücks und jenseits des öffentlichen Gewässers

"L" gelegenen Grundstück Kat.-Nr. 02 handelt es sich dabei um

das Areal der Firma J und der Firma M in Dübendorf.

Im östlichen Arealbereich

befindet sich direkt angrenzend an die östlich davon gelegene dreigeschossige

Wohnzone und zwischen der K-Strasse im Norden und der N-Strasse im Süden die

rund 7'200 m2 grosse, eingezäunte und mit einem Tor versehene

streitbezogene Fläche. Dieses Areal war seit Mitte der 70er-Jahre bis 1996 an

die O AG (heute und nachfolgend S AG) vermietet, die es als Abstellplatz vorab

für Baggerfahrzeuge (Pneu- und Raupenbagger) nutzte. Nach Auflösung des

Mietverhältnisses mit der S AG im Jahr 1996 wurde der Platz von der

Beschwerdeführerin übernommen. Er wird heute als Parkplatz für Fahrzeuge von Mitarbeitenden

und Besuchern der Firma J genutzt. Die Zufahrt erfolgt über die K-Strasse.

2.

Mit dem angefochtenen

Beschluss des Bauausschusses Dübendorf vom 7. Februar 2012 erteilte dieser

unter den genannten Auflagen nachträglich die baurechtliche Bewilligung. Die

Beschwerdeführerin verlangt die Aufhebung der streitigen Nebenbestimmungen

vorab mit dem Hinweis, die Befugnis der Behörden, gegen baurechtswidrige Bauten

und Anlagen Massnahmen zu ergreifen, sei auf 30 Jahre beschränkt. Im

Rekursverfahren und in der Beschwerdeschrift brachte sie hierzu vor, der

Parkplatz werde seit über 35 Jahren ununterbrochen als solcher genutzt.

Seit Mitte der 1970er-Jahre sei die Fläche durch die ehemalige O AG (heute S AG),

als Parkplatz für Lastwagen und allerlei Baumaschinen genutzt worden. Seit 1996

stehe die Fläche im Eigentum der Bauherrin und werde seither nach wie vor als

Parkplatz (für Mitarbeitende und Eventbesucher) genutzt. Beim Nutzungswechsel

im Jahr 1996 handle es sich nicht um einen baubewilligungspflichtigen Vorgang.

Anstelle der früher parkierten Baggerfahrzeuge werde der Parkplatz heute durch

Autos von Mitarbeitern und Besuchern sowie teilweise durch Wohnwagen, Boote

usw. belegt. Weder in seinem Erscheinungsbild noch in seinen Auswirkungen auf

die räumliche Umgebung und die Umwelt sei mit der Umnutzung 1996 eine

baurechtlich wesentliche Veränderung erfolgt. Der Umstand, dass die heutige

Parkplatznutzung womöglich mehr Verkehr auslöse als der frühere Baggerplatz,

sei – aus in der Beschwerdeschrift näher dargelegten Gründen – nicht

stichhaltig. Auch die zur Steuerung der Parkordnung auf den Boden gelegten

Baumstämme vermöchten die Verwirkungsfrist nicht zu unterbrechen.

2.1

Zur Frage

der Verwirkung des Wiederherstellungsanspruchs führte die Vorinstanz im Rekursentscheid

aus, eine kontinuierliche Nutzungssteigerung und -änderung von einem

Werk-/Lagerplatz für zu vertreibende und zu reparierende Baumaschinen,

insbesondere Pneu- und Raupenbagger, bis hin zu einer dauerhaften

Parkierungsanlage für 124 Fahrzeuge, insbesondere Personenwagen von

Mitarbeitenden und Eventbesuchern, könne nicht einer unveränderten Nutzung

gleichgesetzt werden. Die streitbetroffene Fläche werde frühestens seit 1996,

spätestens aber seit dem Jahr 2004 (auch) als Parkplatz von Mitarbeitenden und

Eventbesuchern genutzt und sei seither zur besseren Verkehrsführung mit Baumstämmen

belegt, teilweise neu asphaltiert und ausgebessert worden. Die Fläche könne

also frühestens seit 1996 als eigentlicher Parkplatz gelten. Auch die

eingereichten Fotos und Flugaufnahmen legten nahe, dass der Platz frühestens

seit dessen Übernahme durch die heutige Bauherrin 1996 für das Abstellen von

Fahrzeugen von Mitarbeitenden und Besuchern genutzt werde. Seit ca. 1996 und

über das Jahr 2004 hinaus sei der Platz als "Pufferzone", d. h. als Reservefläche und

danach in stetig wachsender Intensität als dauerhaft in Betrieb stehende Parkierungsanlage

für Beschäftigte und Besucher verwendet worden. Eine wesentlich andere

Verkehrsbedürfnisse schaffende Nutzungsänderung von einem Maschinenlagerplatz

über eine "Pufferzone" für das Abstellen von Motorfahrzeuge hin zu

einem dauerhaften Parkplatz für Mitarbeitende und Besucher erfolge schleichend.

Von einem "Ersitzen" eines unveränderten, rechtswidrigen Zustandes

bzw. einer entsprechenden Nutzung könne nicht gesprochen werden.

2.2

Nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung verwirkt der Anspruch der Baubehörden, die

Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu verlangen, analog der Regelung

von Art. 662 des Zivilgesetzbuchs (ZGB) über die ausserordentliche

Ersitzung, 30 Jahre nach Fertigstellung des baugesetzwidrigen Gebäudes

oder Gebäudeteils. Eine Ausnahme vom Grundsatz der Verwirkung nach 30 Jahren

ist dann zu machen, wenn eine Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands aus

baupolizeilichen Gründen im engeren Sinn geboten ist (BGE 107 Ia 121 E. 1a

und 1b; BGr, 19. September 2001,1P.768/2000, E. 3a = ZBl 103/2002,

S. 193). Da ein Grundeigentümer, der sich auf diese Verwirkung beruft, aus

dem Zeitablauf Rechte ableitet, trägt er hierfür die (objektive) Beweislast und

hat die Folgen einer allfälligen Beweislosigkeit zu tragen (René Rhinow et al.,

Öffentliches Prozessrecht, Basel 2010, Rz. 997; François Ruckstuhl,

Öffentlichrechtliche Baumängel, in: Peter Münch/Peter Karlen/Thomas Geiser (Hrsg.),

Beraten und Prozessieren in Bausachen, Basel etc. 1998, Rz. 14.50 mit

weiteren Hinweisen; vgl. auch BGE 114 Ia 1 E. 8c).

Die Frage, ob vorliegend

diese Verwirkungsfrist eingreife und daher die streitigen Nebenbestimmungen vom

Bauausschuss Dübendorf nicht hätten verfügt werden dürfen, deckt sich mit der

Frage, ob 1996 (oder später) bei Aufgabe der Nutzung durch die S AG und Beginn

der Nutzung durch die Beschwerdeführerin ein bewilligungspflichtiger Vorgang

entstand. Denn nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung tritt dann keine Verwirkung

im erwähnten Sinn ein, wenn die Bausubstanz kontinuierlich erweitert und ausgebaut

wird und mit dem Bauzustand vor dreissig Jahren nicht mehr vergleichbar ist

(BGE 136 II 359 E. 8.3). Gleiches muss gelten, wenn eine bauliche

Massnahme so geändert wird, dass die Änderung einer Baubewilligung bedarf. In

diesem Fall gilt die "ursprüngliche" bauliche Massnahme als

aufgegeben und beginnt die dreissigjährige Verwirkungsfrist mit Realisierung

der neuen, bewilligungspflichtigen baulichen Massnahme zu laufen.

2.3

Nach Art. 22

Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung

(RPG) dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder

geändert werden. Als Bauten und Anlagen gelten dabei jene künstlich

geschaffenen und auf Dauer angelegten Einrichtungen, die in bestimmter fester

Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die Vorstellungen über die

Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum äusserlich erheblich

verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen

(BGE 123 II 256 E. 3 mit Hinweisen). Auf kantonaler Ebene wird diese

Bewilligungspflicht in § 309 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom

7.

September 1975 (PBG) zusätzlich konkretisiert. Abs. 1 lit. b

der Bestimmung erwähnt explizit auch "Nutzungsänderungen bei

Räumlichkeiten und Flächen, denen baurechtliche Bedeutung zukommt". Eine

bewilligungspflichtige Nutzungsänderung liegt vor, wenn die mit der neuen

Bewerbung verbundenen Auswirkungen in irgendeiner Hinsicht intensiver sind als

die bisherigen oder sonst ein planungs- und baurechtlich geschütztes Rechtsgut

berühren (vgl. Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 211).

Entscheidend ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, ob mit der

baulichen Massnahme nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge so wichtige räumliche

Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn

an einer vorgängigen Kontrolle besteht (BGE 120 Ib 379 E. 3c). Dabei

ist es möglich, dass gewisse Vorhaben weniger wegen ihrer konstruktiven Anlage

als vielmehr wegen deren Betrieb baubewilligungspflichtig sind (Peter Hänni,

Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. A., Bern 2008,

S. 302).

2.4

Zweck der S

AG war gemäss Handelsregisterauszug in den 1990er-Jahren zur Hauptsache der

Handel mit Materialien, Werkzeugen und Maschinen für Strassenbau, Tiefbau,

Brücken- und Wasserbau sowie industriellen Produkten jeder Art. Gemäss den

Vorbringen der Beschwerdeführerin in der Beschwerdeschrift vom 22. Oktober

2012.

(Rz. 5) wurde der streitbezogene Platz bis 1996 von der S AG vorab

für das Abstellen von Baggerfahrzeugen (Pneu- und Raupenbagger) genutzt. Dies

deckt sich mit den im Rekursverfahren eingereichten Luftbildaufnahmen aus dem

Jahr 1989. Der Platz diente damit direkt dem Betriebszweck der S AG, nämlich

zum Abstellen der von dieser gehandelten Maschinen für Strassen-, Tief-,

Brücken- und Wasserbau.

Diese Nutzung wurde 1996

aufgegeben. Der Platz diente fortan nicht mehr "direkten Betriebszwecken",

sondern nur noch indirekt dem Betrieb der Beschwerdeführerin, nämlich als

Abstellplatz für Motorfahrzeuge von Mitarbeiter/-innen, Besuchern oder Dritten.

Die Umwandlung eines direkt dem Betrieb dienenden Lager-/Abstellplatzes für

Baumaschinen für den Strassen-, Tief-, Brücken- und Wasserbau in eine

Parkierungsanlage für Motorfahrzeuge der Beschäftigten, Besucher und

Drittpersonen ist baurechtlich relevant, denn die beiden Nutzungen unterliegen

in verschiedener Hinsicht anderen baurechtlichen Bestimmungen (z. B. Parkplatzverordnung etc.). Das Verwaltungsgericht hat in seinem Entscheid

VB.2008.00313 vom 19. März 2009 (E. 5.2 und 5.3) die Umwandlung eines

Lagerplatzes in einen Platz für einen Muldenservice sowie die Änderung einer

Anlage, die ursprünglich wenigen eigenen Fahrzeugen eines Baugeschäfts,

später aber einem weit grösseren Fahrzeugpark zur Verfügung stand, als

bewilligungspflichtig erklärt. Umso mehr ist hier eine Bewilligungspflicht zu

bejahen, wo sich die Nutzungen nicht nur hinsichtlich ihrer Intensität

unterscheiden dürften, sondern teilweise auch anderen oder anders anzuwendenden

rechtlichen Bestimmungen unterliegen.

Mit der Vorinstanz ist weiter festzuhalten, dass eine

kontinuierliche Nutzungssteigerung und -änderung von einem Werk-/Lagerplatz für

zu vertreibende und zu reparierende Baumaschinen bis hin zu einer dauerhaften

Parkierungsanlage für 124 Fahrzeuge (insbesondere Personenwagen) von

Mitarbeitenden und Eventbesuchern einem unveränderten Bestand desselben Zustands

bzw. derselben Nutzung nicht mehr gleichzusetzen ist. Es kann auf die entsprechenden

Ausführungen im Rekursentscheid (E. 4.3) verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1

Satz 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24 Mai 1959 [VRG]).

Auch unter diesem Gesichtspunkt ist die Bewilligungspflicht für die vorgenommene

Nutzungsänderung zu bejahen.

2.5

Zusammengefasst ist festzuhalten, dass es sich

beim Nutzungswechsel im Jahr 1996 um einen baubewilligungspflichtigen Vorgang

handelte. Damit kann sich die Beschwerdeführerin von vornherein auch nicht auf

die dreissigjährige Verwirkungsfrist und auf die seinerzeitige Nutzung durch

die S AG berufen. Unter diesen Umständen kann offengelassen werden, ob hier bei

Eingreifen dieser Frist aus den nachfolgenden Überlegungen überhaupt den Anträgen

der Beschwerdeführerin zu folgen wäre:

Die bundesgerichtliche

Rechtsprechung, wonach die Befugnis der Behörde, die Wiederherstellung des

rechtmässigen Zustands zu verlangen, nach 30 Jahren verwirkt, wurde zunächst

für das Forstrecht entwickelt (vgl. BGE 105 Ib 265) und im erwähnten Entscheid

BGE 107 Ia 121 aus Gründen der Rechtssicherheit und praktischen Überlegungen

(Schwierigkeiten der Abklärung der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse

vor 30 Jahren) auf eine Baute innerhalb der Bauzone übertragen (Abbruch

einer Galerie von 21 m2 in

einem Wohnzimmer). In seinen Entscheiden BGE 132 II 39 E. 6.3 und 136 II

367.

E. 8.1 hat das Bundesgericht die Frage jeweils gestellt aber

offengelassen, ob diese Rechtsprechung unverändert auf Bauten ausserhalb der

Bauzonen übertragen werden könne (und wo – wie im Entscheid BGE 136 II 367 –

die Behörden immer wieder Verfügungen erliessen). Vorliegend wird nicht der

Abbruch einer Baute oder die Einstellung einer bestimmten Nutzung verlangt; die

Nutzung des Parkplatzes wird vielmehr – unter Auflagen – bewilligt und dessen

Bestand nicht infrage gestellt. Nachdem das kantonale Planungs- und Baugesetz

sowie die gestützt darauf erlassenen kommunalen Bau- und Zonenordnungen seit

mehr als 30 Jahren anwendbar sind, bestehen bei der Abklärung der

rechtlichen Verhältnisse vor dreissig Jahren keine Schwierigkeiten mehr. Gründe

der Rechtssicherheit sind hier – wo die Nutzung ja bewilligt und der Bestand

des Parkplatzes nicht infrage gestellt wird – ebenfalls kein Grund, eine

Verwirkung der behördlichen Befugnis anzunehmen, bei der nachträglichen

Bewilligung der Nutzung mittels Nebenbestimmungen die Herstellung des

rechtmässigen Zustandes zu verlangen. Wenn § 357 Abs. 4 PBG der

Baubehörde bei Änderung einer vorschriftswidrigen Baute das Recht einräumt, Verbesserungen

gegenüber dem bestehenden Zustand vorzunehmen, sofern diese im öffentlichen

Interesse liegen und nach den Umständen zumutbar sind, so erscheint es

fraglich, ob die bundesgerichtliche Rechtsprechung über die "Ersitzung"

einer illegalen Baute nach 30 Jahren hier dem Recht der Baubehörde

entgegenstehen würde, nach diesem Zeitablauf den rechtmässigen Zustand mittels

Nebenbestimmungen zu verlangen. Wie erwähnt, kann diese Frage aber offengelassen

werden.

3.

Die Beschwerdeführerin

stellt sich weiter auf den Standpunkt, die 124 streitbetroffenen Parkplätze

seien mit der Baubewilligung für das Projekt "P" vom 8. Januar

2004.

zumindest implizit ohne jede Auflage bewilligt worden. In dieser

Baubewilligung sei ausdrücklich festgehalten worden, dass auf dem Areal nach

Realisierung des Bauvorhabens insgesamt 525 Parkplätze zur Verfügung

stünden. In dieser Zahl seien die 124 streitbetroffenen Parkplätze eingerechnet

gewesen.

Diesen Einwand hat die

Vorinstanz verworfen. Zur Begründung führte sie an, weder dem Dispositiv der

Baubewilligung vom 8. Januar 2004 selbst noch den massgeblichen Plänen

könne entnommen werden, dass der streitbetroffene Parkplatz Bestandteil dieser

Baubewilligung für das Projekt "P" gewesen sei. Auch sei er nicht

Teil des Baugesuchs gewesen und nicht öffentlich ausgeschrieben worden. Die

Abstellplätze seien einzig im Rahmen der Berechnung der Pflichtabstellplätze

auf dem gesamten Areal (als Pufferzone) miteinbezogen worden. Dadurch sei der

streitbetroffene Parkplatz aber nicht in einem ordentlichen Verfahren

nachträglich (mit-)bewilligt worden.

3.1

Die

baurechtliche Bewilligung des Stadtrates Dübendorf vom 8. Januar 2004

betrifft den Neubau Q (Büro-, Ausstellungs- und Ausbildungsgebäude für Firma M

und Firma J) auf dem Grundstück Kat.-Nr. 03 an der N-Strasse zwischen

Nr. 04 und 05. Der – von diesem Neubau rund 400 m entfernte –

streitbetroffene Parkplatz auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der K-Strasse

war nicht Bestandteil dieser Baubewilligung. Er war auch nicht Bestandteil des

Baugesuchs und wurde nicht öffentlich ausgeschrieben.

Daran ändern die Vorbringen

der Beschwerdeführerin nichts. Gemäss Baugesuch wurden für das Neubauvorhaben Q

419.

vorhandene und 12 projektierte Parkplätze ausgewiesen. Die

nachgereichte Parkplatzberechnung umfasst das ganze Areal "Firma J-Firma M".

Hierauf sind als "Istzustand" 419 Parkplätze eingezeichnet,

wovon auf dem heute streitigen Grundstück 120 Parkplätze als "Pufferzone".

Gemäss den Erwägungen zur Baubewilligung vom 8. Januar 2004 (S. 7)

müsse die Parkplatzsituation auf dem Areal als Ganzes betrachtet werden und

könne die Parkplatzberechnung nicht isoliert bzgl. des Neubaus erfolgen; die

vorhandenen und projektierten Fahrzeugabstellplätze würden über das gesamte

Areal gesehen den erforderlichen Parkplatzbedarf abdecken und als ausreichend

erachtet. Mit diesen Erwägungen wurden aber die 120 als "Pufferzone"

bezeichneten Parkplätze auf dem heute streitbezogenen Areal nicht baurechtlich

bewilligt, wie die Vorinstanz zu Recht festgehalten hat.

3.2

Aus dem Umstand, dass der streitbezogene

Parkplatz bei dem am 8. Januar 2004 in die über das ganze Areal

vorgenommene Parkplatzberechnung einbezogen wurde, kann die Beschwerdeführerin

auch unter dem – nachfolgend zu prüfenden – Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes

nichts zu ihren Gunsten ableiten. Denn mit der Bezeichnung als "Pufferzone"

vermittelte die Beschwerdeführerin selber den Eindruck, dass es sich bei dieser

Fläche um eine Platzreserve oder ein Provisorium, auf jeden Fall nicht um eine

definitive, andauernde Nutzungsfestlegung handelte.

4.

Die Beschwerdeführerin

beruft sich weiter auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes, weil die

zuständige Baubehörde untätig geblieben sei.

4.1

Eine

kürzere Verwirkungsfrist rechtfertigt sich nach der bundesgerichtlichen Recht­sprechung

aus Gründen des Vertrauensschutzes (Art. 9 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999), und zwar namentlich dann, wenn die Baubehörden zwar vor

Ablauf der 30-jährigen Frist einschreiten, den baurechtswidrigen Zustand aber

über Jahre hinaus duldeten, obschon ihnen die Gesetzwidrigkeit bekannt war oder

sie diese bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt hätten kennen müssen (BGE 107 Ia

121.

E. 1c; 136 II 365 E. 7.1 mit weiteren Hinweisen). Nach Lehre und Rechtsprechung

ist bei blosser Untätigkeit der Behörde das Entstehen einer Vertrauensgrundlage

nur mit Zurückhaltung anzunehmen (BGr, 19. September 2001,1P.768/2000,

E. 4c, = ZBl 103/2002, S. 195; VGr, 24. Januar 2002, VB.2001.00290,

E. 4a = BEZ 2002 Nr. 4; 12. Juni 1987,

ZBl 89/1988, S. 261 ff., E. 3b; Walter Haller/Peter Karlen,

Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3. A, Zürich 1999, Rz. 879;

Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A.,

Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 652). Es genügt nicht, dass die Behörde

untätig geblieben ist, sondern es müssen zusätzliche Anhaltspunkte bei den

Betroffenen die Meinung aufkommen lassen, rechtmässig gehandelt zu haben.

Solche Anhaltspunkte bestehen

hier nicht. Nach dem Gesagten schuf der Einbezug des streitbezogenen Parkplatzes in die über das ganze

Areal vorgenommene Parkplatzberechnung im Zusammenhang mit der Baubewilligung

vom 8. Januar 2004 für das Neubauvorhaben Q keine Vertrauensgrundlage. Es

bestand damals kein Anlass, die Rechtmässigkeit der fraglichen Parkplätze in

der "Pufferzone", die nicht Gegenstand des fraglichen Bewilligungsverfahrens

bildete, detailliert zu prüfen.

Zudem lassen die bei den

Akten liegenden Flugaufnahmen von 2002 und 2008 darauf schliessen, dass damals

der Platz in bedeutend kleinerem Umfang belegt und die Nutzung kontinuierlich

intensiviert wurde. Der gleiche Schluss kann aus dem Umstand gezogen werden,

dass die Beschwerdeführerin in der Parkplatzberechnung 2003/2004 die Parkfläche

als "Pufferzone" bezeichnete, woraus auf ein Provisorium bzw. eine

Reservefläche geschlossen werden kann (vgl. vorn, E. 3.2).

4.2

Zusammengefasst

ist festzuhalten, dass die Begründung einer Vertrauensgrundlage vorliegend zu

verneinen ist. Wie schon im Zusammenhang mit der Verwirkungsfrist von 30 Jahren

für die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands (vorn, E. 2.5) kann

auch hier die Frage offengelassen werden, ob die Beschwerdeführerin – selbst

bei Vorliegen einer Vertrauensgrundlage – mit ihren Anträgen auf Aufhebung der

Nebenbestimmungen überhaupt durchdringen würde, nachdem die Nutzung des

Parkplatzes und damit dessen Bestand ja bewilligt wurde.

5.

Stehen der angefochtenen

Bewilligung bzw. den darin statuierten streitigen Nebenbestimmungen keine Verwirkungsfrist

(E. 2), keine bereits erteilte rechtskräftige Baubewilligung (E. 3)

und keine Gründe des Vertrauensschutzes (E. 4) entgegen, ist weiter zu prüfen,

ob die streitbezogenen Nebenbestimmungen Ziff. 1.1.1, 1.1.2 und 1.2 der

angefochtenen Baubewilligung vom 7. Februar 2012 inhaltlich rechtmässig

sind.

5.1

In den Erwägungen zur Baubewilligung vom

7.

Februar 2012 hielt der Stadtrat unter dem Abschnitt "Einordnung"

fest, dass sich die Parkierungsfläche im südöstlichen Bereich am Rand des Grossgrundstücks

befinde. Während westlich an die Parkierungsfläche Grünflächen teilweise mit

ansprechendem Baumbestand grenzten, zeige sich ab der Parkierungsfläche

insbesondere in Richtung Osten zur dreigeschossigen Wohnzone mit Gewerbeerleichterung

derzeit ein ganz anderes, wesentlich weniger ansprechendes Bild. Die Parkierungsfläche

selbst und insbesondere der Grenzbereich zur Wohnzone vermöge die geforderte

befriedigende Gesamtwirkung nicht zu erfüllen und sei daher aufzuwerten.

Entsprechend diesen

Erwägungen hat gemäss der streitigen Nebenbestimmung Disp.-Ziff. 1.1.1 Abs. 1

der Baubewilligung die Beschwerdeführerin einen Umgebungsplan vorzulegen und

bewilligen zu lassen, der aufzeigt, mit welchen baulichen Massnahmen eine befriedigende

Gesamtwirkung gemäss den Erwägungen "Einordnung" erreicht wird. Die

Parkierungsfläche ist dabei insbesondere gegen Südosten und auch innerhalb der

Fläche durch Begrünung aufzuwerten.

Nicht mehr strittig ist die

Nebenbestimmung Disp.-Ziff. 1.1.1 Abs. 2, die unter Verweis auf die

Erwägungen gemäss Abschnitt "Erschliessung" bauliche Massnahmen

verlangt. In diesem Abschnitt hält die Baubehörde fest, dass sich die

Parkplätze auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 im Gewässerschutzbereich R

befänden und grundsätzlich nach der Norm "Richtlinie und Praxishilfe

Regenwasserentsorgung", AWEL, März 2006, Version 2.2." entwässert

werden müssten. Mit dem Rekursentscheid vom 12 September 2012 hat die

Vorinstanz Disp.-Ziff. 1.1.1 der Baubewilligung vom 7. Februar 2012 aus

intertemporalrechtlichen Gründen (Abstellen auf das mildere Recht 1996) insoweit

aufgehoben, als damit der Bauausschuss Dübendorf aus gewässerschutzrechtlichen

Gründen eine Instandstellung des Parkplatzes verlangt hatte.

5.2

Die

Vorinstanz führte zur Frage der Einordnung im Rekursentscheid aus (E. 5.3),

wie sich aus den Akten entnehmen lasse und sich anlässlich des Augenscheins

bestätigt habe, stelle der Belag der Parkierungsfläche ein Flickwerk dar. Die

Fahrzeuge würden sowohl auf chaussierten wie auch auf verschiedenen

asphaltierten Flächen abgestellt. Auch die Erschliessung der teilweise mit

Baumstämmen abgegrenzten Abstellflächen erfolge sowohl über die asphaltierten

als auch über die chaussierten Bereiche. Eine Begrünung des eingezäunten

Parkplatzes fehle ebenso wie eine eigentliche Anlegung der Parkfelder. Einzig

an den Grenzen zu den benachbarten Grundstücken im Osten und Westen fänden sich

schmale Grünstreifen mit Sträuchern und Bäumen, wobei der Grenzstreifen im

Westen etwas dichter und ansprechender begrünt sei als jener im Osten. Von

einem befriedigend gestalteten Parkplatz für Mitarbeitende und Besucher könne

trotz dieses Grüngürtels nicht gesprochen werden. Es sei jedenfalls vertretbar,

wenn die Baubehörde die Gestaltung des unmittelbar an die Wohnzone grenzenden,

grossflächigen Parkplatzes als ungenügend betrachtet habe.

Die Beschwerdeführerin bestreitet

den Einordnungsmangel mit der Begründung, an die Einordnung eines Parkplatzareals

könnten keine überzogenen Forderungen gestellt werden. Immerhin werde der

Parkplatz schon heute auf drei Seiten von Wiesflächen und teilweise von Bäumen

und Sträuchern umrandet. Nebst der grosszügigen Grünfläche westlich des

Parkplatzes befände sich auch auf der Ostseite zwischen Parkplatz und

Grundstücksgrenze ein respektabler Grünstreifen, während auf der

Nachbarparzelle die Parkplätze bis unmittelbar an die gemeinsame Grenze

reichten.

5.3

Die Vorinstanz hat die verwaltungsgerichtliche

Rechtsprechung zu § 238 Abs. 1 PBG umfassend dargelegt (Entscheid der

Vorinstanz, E. 5.2). Auf diese Ausführungen kann verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1

Satz 2 VRG). Sie hat insbesondere darauf hingewiesen, dass den Gemeinden

bei der Anwendung dieser Ästhetikgeneralklausel ein erheblicher

Ermessenspielraum zusteht, den die Rekursinstanz zu respektieren hat, wenn der

kommunale Entscheid auf einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Umstände

beruht (vgl. BGr, 21. Juni 2005,1P.678/2004, E. 3.2 = ZBl

107/2006, S. 430; VGr, 23. März 2011, VB.2010.00670, E. 3.2 mit

Hinweisen). Das neben der Überprüfung des Sachverhalts auf Rechtskontrolle

beschränkte Verwaltungsgericht kann nur bei Ermessensmissbrauch und

-überschreitung einschreiten (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20

Abs. 1 lit. a und b VRG).

Die anlässlich des

Augenscheins des Baurekursgerichts aufgenommenen Fotos vom 15. August 2012

belegen, dass der Belag der Parkierungsfläche ein Flickwerk darstellt und der

Parkplatz als solcher insgesamt einen ungeordneten Eindruck macht. Wenn der Parkplatz

von Wiesflächen, Bäumen und Sträuchern umrandet wird, genügt dies allein nicht

für eine befriedigende Einordnung des Platzes selber. Der Parkplatz vermittelt

den Eindruck einer grossen Parkierfläche mit verschiedensten Belägen, auf

welche die Fahrzeuge fast beliebig und ungeordnet abgestellt werden. Wenn die

Baubewilligungsbehörde dem Parkplatz eine befriedigende Einordnung im Sinn von § 238

Abs. 1 PBG absprach und mit der streitigen Nebenbestimmung die Vorlage

eines Umgebungsplan verlangte, der aufzeigt, mit welchen baulichen Massnahmen

eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht und insbesondere die

Parkierungsfläche gegen Südosten und auch innerhalb der Fläche durch Begrünung

aufgewertet wird, so verlangt sie lediglich die Gestaltung als geordnete Parkierungsanlage,

wie sie selbst in Gewerbe- und Industriezonen absolut üblich ist und umso mehr

in einer Zone für öffentliche Bauten von der Beschwerdeführerin verlangt werden

darf. Diese Auflage ist jedenfalls nicht rechtsverletzend. Von

"überzogenen" Anforderungen oder der Verletzung des Grundsatzes der

Verhältnismässigkeit kann nicht die Rede sein. Daran ändert auch nichts, dass

die Beschwerdeführerin den Vorwurf der Unverhältnismässigkeit mit der

"beabsichtigten Umnutzung des Parkplatzes" durch eine Überbauung

"in den nächsten Jahren" begründet. Dieser – nicht belegte – Einwand

ist derart allgemein und vage, dass darauf nicht abgestellt werden kann.

5.4

Auf dem

Parkplatz werden unbestrittenermassen "auch Wohnmobile, Wohnwagen,

Schiffe/Boote und dergleichen" abgestellt. In den Erwägungen zur

Baubewilligung vom 7. Februar 2012 wird hierzu festgehalten, das Abstellen

von Wohnmobilien, Schiffen etc. könne nicht mit Hinweis auf Veranstaltungen der

Firma J oder Firma M bzw. mit einer Anstellung bei diesen begründet werden. Das

systematische Aufstellen von Wohnwagen, Booten und dergleichen sei in dieser

Zone für öffentliche Bauten nicht zonenkonform. Entsprechend diesen Ausführungen

verlangt Disp.-Ziff. 1.1.2 der Baubewilligung, es sei der Abteilung

Hochbau schriftlich zu melden, dass die erwähnten Wohnwagen, Boote und

dergleichen entfernt worden seien, sodass eine Kontrolle vorgenommen werden

könne.

In der Rekursschrift vom

12.

März 2012 stellte die Beschwerdeführerin auch bezüglich dieser Auflage

den Antrag auf Aufhebung. Auf diesen Antrag trat die Vorinstanz, soweit er

nicht mit der Verwirkung des Anspruchs auf Wiederherstellung des rechtmässigen

Zustandes begründet worden war, mangels einer rechtsgenügenden Begründung nicht

ein (Entscheid der Vorinstanz, E. 7). Auch in der Beschwerdebegründung

wird die Aufhebung der Auflage Ziff. 1.1.2 verlangt, aber – abgesehen vom

bereits verworfenen Einwand der Verwirkung des Anspruchs auf Wiederherstellung

des rechtmässigen Zustands (vgl. E. 2) – nicht antragsbezogen begründet. Die

Beschwerdeführerin legte in ihrer Beschwerdeschrift nicht dar und es ist auch

nicht ersichtlich, warum die Vorinstanz auf den Rekurs insoweit zu Unrecht

nicht eingetreten sein soll. Die Beschwerde ist in diesem Punkt daher ohne Weiteres

abzuweisen.

5.5

Die

Beschwerde ist weiter auch insoweit unbegründet, als die Beschwerdeführerin die

ersatzlose Aufhebung von Ziff. 1.2 (Spezielle Bedingungen und Auflagen)

der Baubewilligung vom 7. Februar 2012 beantragt:

Gemäss Ziff. 1.2.1

wird der Beschwerdeführerin "empfohlen", bei der Bepflanzung einheimische

und standortgerechte Gehölze vorzusehen und auf das Setzen von Problempflanzen

(z.B. invasive Neophyten) möglichst zu verzichten. Bei dieser Anordnung handelt

es sich um eine "Empfehlung" und damit nicht um eine anfechtbare

hoheitliche Anordnung.

Laut Ziff. 1.2.2 ist

die Fertigstellung der Begrünung oder anderweitiger Pflanzarbeiten der

Abteilung Hochbau schriftlich mitzuteilen, damit die Schlussabnahme vorgenommen

und das baurechtliche Bewilligungsverfahren abgeschlossen werden kann. Hierbei

handelt es sich um eine zulässige Massnahme der Baukontrolle (§ 327 PBG)

der vorn (E. 5.3) inhaltlich als zulässig erkannten Nebenbestimmung Ziff. 1.1.1.

6.

In teilweiser Gutheissung

des Rekurses R3.2012.00032 der heutigen privaten Beschwerdegegnerschaft hat die

Vorinstanz mit Disp.-Ziff. III des Rekursentscheids vom 12. September

2012.

die Nebenbestimmung Ziff. 1.1.1 der Baubewilligung vom 7. Februar

2012.

dadurch ergänzt, dass mit dem nachzureichenden Umgebungsplan auch die

rechtsgenügende Anlegung der 124 Abstellplätze aufzuzeigen und zu bewilligen

sein werde. In E. 11.3 des Rekursentscheids wird diese Ergänzung damit

begründet, die bewilligten 124 Parkplätze seien gegenüber dem übrigen

Grundstücksbereich weder deutlich ausgeschieden noch deutlich abgegrenzt.

Einzig einige Baumstämme sowie die unterschiedlichen Bodenbeläge zeigten in

etwa auf, wo parkiert werden müsse. Hingegen sei der Parkplatz nicht so angelegt,

dass die Abstellplätze rechtsgenügend markiert und den Benutzern der Plätze

klar sei, wo sie ihr Fahrzeug abzustellen hätten. Die Lage und insbesondere die

Zahl der Abstellplätze seien nicht klar erkennbar. Es bestehe ein öffentliches

Interesse, dass der Parkplatz nur so wie bewilligt – d. h. für das Abstellen von Personenwagen von Mitarbeitern und Eventbesuchern

– genutzt werde. Die Lage, Anzahl und Dimensionierung der Abstellplätze könne

durch entsprechenden Bodenbelag, Bodenmarkierung und/oder Hinweistafel deutlich

gemacht werden.

6.1

Die

Beschwerdeführerin begründet ihren Antrag auf Aufhebung dieser Nebenbestimmung

mit dem Einwand, es fehle diesbezüglich an einer gesetzlichen Grundlage. Weder

auf Gesetzes- noch auf Verordnungsstufe sei eine Verpflichtung vorgesehen,

Parkfelder einzeln zu markieren. Diese Argumentation greift indessen zu kuRz. Denn

eine Nebenbestimmung braucht nicht ausdrücklich in einem Rechtssatz vorgesehen

zu sein. Die Zulässigkeit der Nebenbestimmung kann auch aus dem mit dem Gesetz

verfolgten Zweck, aus einem mit der Hauptanordnung zusammenhängenden

öffentlichen Interesse hervorgehen (Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 918). § 321 Abs. 1 PBG sieht denn auch ausdrücklich die Anordnung

von Nebenbestimmungen zur "Erhaltung des rechtmässigen Zustands" vor.

6.2

Die von der Vorinstanz ergänzungsweise verfügte Auflage,

mit dem nachzureichenden Umgebungsplan sei auch die rechtsgenügende Anlegung

der 124 Abstellplätze aufzuzeigen, dient direkt der Sicherung, dass auf dem

streitbezogenen Parkplatz nicht mehr als die bewilligten 124 Fahrzeuge

abgestellt werden. Die Markierung der Parkplätze verhindert, dass der Parkplatz

nicht von mehr als 124 Fahrzeugen und damit in nicht bewilligtem Ausmass belegt

wird. Denn ohne eine Markierung ist die Zahl der abgestellten Fahrzeuge mit

vernünftigem Ausmass nicht kontrollierbar und weiss zudem auch der

Parkplatzbenutzer selber nicht, wann die bewilligte Anzahl von parkierten Fahrzeugen

erreicht ist und er somit sein Fahrzeug nicht auf dem Parkareal abstellen darf.

Die Auflage hilft, ansonsten zu erwartenden Rechtsverletzungen vorzubeugen und

ist zulässig (RB 1982 Nr. 155 Ziff. 1 = BEZ 1983 Nr. 6). Die

Beschwerde ist auch in diesem Punkt unbegründet.

7.

Es bleibt zu prüfen, ob die

strittigen Auflagen gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verstossen.

7.1

Nach § 341

PBG hat die zuständige Behörde ohne Rücksicht auf Strafverfahren und Bestrafung

den rechtmässigen Zustand herbeizuführen. § 341 PBG verlangt seinem Wortlaut

entsprechend die vorbehaltlose Durchsetzung der Rechtsordnung. Ein Ermessen, ob

die zuständige Behörde tätig werden oder ob sie die Sache auf sich beruhen

lassen soll, besteht damit grundsätzlich nicht (VGr, 13. April 2000,

VB.2000.00033, E. 3a = RB 2000 Nr. 106 = BEZ 2000 Nr. 23;

Ruckstuhl, N. 14.63 ff., auch zum Folgenden). Beim Vollzug ist allerdings

der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten (BGr, 26. April 2010,

1C_397/2009, E. 4.1; VGr, 12. März 2008, VB.2007.00383, E. 7).

Die Frage nach der Verhältnismässigkeit ist eine Rechtsfrage, zu deren

Überprüfung das Verwaltungsgericht gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung

mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG befugt ist (RB 1984

Nr. 18). Allerdings ist mit der Gewichtung der infrage stehenden

öffentlichen und privaten Interessen die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe

verbunden, bei der den verfügenden Verwaltungsbehörden ein gewisser

Beurteilungsspielraum zusteht, den die Rechtsmittelinstanzen nur mit

Zurückhaltung überprüfen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 73).

Ein Abbruchbefehl ist nach

ständiger Rechtsprechung dann unverhältnismässig, wenn die Abweichung vom gesetzmässigen

Zustand gering ist und die berührten allgemeinen Interessen den Schaden, der

dem Eigentümer durch den Abbruch entstünde, nicht zu rechtfertigen vermögen

(BGE 132 II 21 E. 6; 111 Ib 213 E. 6b; VGr, 12. Juni 1987,

ZBl 89/1988, S. 261 ff., E. 3a). Geringfügig ist eine

Abweichung damit dann, wenn nur um Weniges von der materiellen Vorschrift

abgewichen wird und die Abweichung dem Bauherrn keinen oder nur einen

geringfügigen Nutzen bringt (VGr, 13. April 2000, VB.2000.00033,

E. 3a = RB 2000 Nr. 106 = BEZ 2000 Nr. 23; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher

Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 484 f.; Mäder, Rz. 665).

Bei bedeutenderen Abweichungen von den materiellen Vorschriften können nur

Gründe des Vertrauensschutzes zu einem Verzicht auf die Wiederherstellung des

rechtmässigen Zustands führen (VGr, 13. April 2000, VB.2000.00033,

E. 3a = RB 2000 Nr. 106 = BEZ 2000 Nr. 23 = RB 2000 Nr. 106 = BEZ 2000 Nr. 23).

Solche Gründe liegen vor, wenn der Bauherr gutgläubig angenommen hat, er sei

zur Bauausführung ermächtigt, und wenn der Beibehaltung des ungesetzlichen

Zustands nicht schwerwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen

(RB 1985 Nr. 118 = BEZ 1986 Nr. 22 mit Hinweisen).

7.2

Vorliegend

besteht ein gewichtiges öffentliches Interesse, dass die heute einen unordentlichen

Eindruck vermittelnde Parkierungsanlage in der Zone für öffentliche Bauten so

hergerichtet wird, dass ein befriedigender Gesamteindruck entsteht. Hierzu

gehört auch die Entfernung der Wohnwagen, Wohnmobilien, Schiffe und

dergleichen, deren Abstellen hier nicht mit dem Zonenzweck vereinbar ist. Überwiegende

entgegenstehende private Interessen sind nicht ersichtlich. Die behauptete

Absicht, den Platz "in den nächsten Jahren" anders nutzen zu wollen,

blieb – wie erwähnt (E. 5.3) – unsubstanziiert. Ein Verstoss gegen den

Grundsatz der Verhältnismässigkeit liegt nicht vor.

8.

Zusammengefasst ergibt sich,

dass die Beschwerde abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die

Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht

ihr nicht zu.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr.5'000.-- ; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 110.-- Zustellkosten,

Fr. 5'110.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an…