VB.2012.00713

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00713

3. April 2014Deutsch24 min

(URT.2014.16228)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. Am

11. September 2009 ersuchte die Zürcher Planungsgruppe Glattal (ZPG) den

Regierungsrat des Kantons Zürich, den regionalen Verkehrsrichtplan gemäss dem

Beschluss ihrer Delegiertenversammlung vom 24. Juni 2009 den geänderten

Verhältnissen anzupassen. Der Beschluss umfasste neben anderem die Erweiterung

der Park+Ride-Anlage (fortan: P+R-Anlage) von momentan 86 auf 120 Parkplätze

beim Bahnhof Dübendorf sowie die Erstellung einer P+R-Anlage mit 240 Parkplätzen

südlich der Umsteigeplattform beim Bahnhof Stettbach als Ersatz für eine in der

Zentrumszone im Gebiet Hochbord bestehende Anlage mit 95 Parkplätzen.

B. Mit

Beschluss vom 26. September 2012 änderte der Regierungsrat den regionalen

Richtplan Glattal, Teilrichtplan Verkehr. Dabei legte er unter anderem die

bestehenden P+R-Anlagen in Dübendorf (Bahnhof und Stettbach) ohne das

Ausbauziel für den Bahnhof Dübendorf fest (Disp.-Ziff. I,

4. Spiegelstrich).

Erwägungen

II.

A. Dagegen

gelangte die Stadt Dübendorf am 2. November 2012 mit Beschwerde an das

Verwaltungsgericht und beantragte, in Änderung von Disp.-Ziff. I,

4.

Spiegelstrich, des Beschlusses des Regierungsrats vom

26.

September 2012 seien die P+R-Anlagen gemäss den Ausbauzielen der ZPG

beim Bahnhof Dübendorf mit 120 Parkplätzen und beim Bahnhof Stettbach mit

240.

Parkplätzen im Verkehrsplan des regionalen Richtplans Glattal festzulegen.

Eventualiter sei die Angelegenheit unter Aufhebung von Disp.-Ziff. I,

4.

Spiegelstrich, soweit es die P+R-Anlagen bei den Bahnhöfen Stettbach

und Dübendorf betreffe, zu neuer Überprüfung an den Regierungsrat

zurückzuweisen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersuchte die Stadt Dübendorf

um Sistierung des Beschwerdeverfahrens, bis der Regierungsrat über das

gleichzeitig eingereichte Wiedererwägungsgesuch entschieden habe; alles unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Zürich.

B. Mit

Präsidialverfügungen vom 30. November 2012 bzw. 27. August 2013

sistierte das Verwaltungsgericht das Beschwerdeverfahren bis 30. April 2013

bzw. 31. Oktober 2013. Nachdem der Regierungsrat mit Beschluss vom

30.

Oktober 2013 auf das Wiedererwägungsgesuch der Stadt Dübendorf nicht

eingetreten war, hob das Verwaltungsgericht die Sistierung auf und setzte das

Beschwerdeverfahren fort.

C. Mit

Beschwerdeantwort vom 11. Dezember 2013 beantragte der Regierungsrat unter

Verweis auf den Mitbericht des Amts für Raumentwicklung vom 5. November

(recte: Dezember) 2013 die Abweisung der Beschwerde. Innert erstreckter Frist nahm

die Stadt Dübendorf hierzu am 3. Februar 2014 Stellung. Der Regierungsrat

liess sich daraufhin nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Gemäss

§ 32 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975

(PBG) setzt der Regierungsrat die regionalen Richtpläne fest. Sein Beschluss

vom 26. September 2012 bildet einen Akt im Sinn von § 19 Abs. 1

lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG),

der gemäss § 19 Abs. 2 lit. a VRG zwar nicht mit Rekurs, jedoch

gestützt auf § 41 Abs. 1 VRG direkt mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht

anfechtbar ist.

1.2

Die

Beschwerdeberechtigung stellt eine Prozessvoraussetzung dar, die von Amtes wegen

zu prüfen ist (vgl. Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG; fortan Kommentar VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014, § 21 N. 7). Nach § 49 in

Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden zur Beschwerde

legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind

und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben

(lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder

Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen

Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind,

insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder

Verwaltungsvermögen (lit. c).

1.2.1

Richtpläne sind gemäss Art. 9 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom

22.

Juni 1979 (RPG) und § 19 Abs. 1 PBG allein für Behörden

verbindlich. Zur Anfechtung sind daher nur betroffene Gemeinden, nicht aber

Private berechtigt (Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des

Kantons Zürich, 4. A, Zürich etc. 2012, Rz. 4453). Die

Beschwerdeführerin machte vorliegend geltend, sie sei durch die

Richtplanfestsetzung gemäss dem Beschluss des Beschwerdegegners in ihrer durch

Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) und

Art. 85 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV) garantierten

Gemeindeautonomie in Planungsangelegenheiten verletzt worden. Ihre Legitimation

zur Beschwerdeerhebung ist folglich gestützt auf § 49 in Verbindung mit

§ 21 Abs. 2 lit. b VRG zu bejahen (vgl. VGr, 27. März 2013,

VB.2012.00794, E. 1.1, mit Hinweisen). Für das Eintreten auf das

Rechtsmittel ist einzig entscheidend, dass das beschwerdeführende Gemeinwesen

durch einen Akt in seiner Eigenschaft als Träger hoheitlicher Gewalt berührt

ist und eine Verletzung der Autonomie geltend macht. Ob die beanspruchte

Autonomie tatsächlich besteht, ist hingegen keine Frage des Eintretens, sondern

der materiellen Beurteilung (BGE 136 I 265 E. 1.3, mit Hinweis auf BGE 135

I 43 E. 1.2; VGr, 22. August 2013, VB.2013.00150, E. 1.3; vgl. unten

E. 3).

1.2.2

Die Beschwerdeführerin machte zudem geltend, durch den Beschluss des

Beschwerdegegners vom 26. September 2012 in ihren schutzwürdigen

Interessen verletzt worden und damit auch nach § 49 in Verbindung mit § 21

Abs. 2 lit. c VRG zur Beschwerde berechtigt zu sein. Diese Bestimmung

ist auch auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts anwendbar (VGr,

26.

September 2012, VB.2012.00374, E. 1.2, mit Hinweis auf

RB 1998 Nr. 12).

Nach der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung kann ein Gemeinwesen auch aufgrund des allgemeinen Beschwerderechts

gemäss Art. 89 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni

2005.

(BGG) zur Beschwerde legitimiert sein, wenn es entweder durch den angefochtenen

Entscheid gleich oder ähnlich wie ein Privater betroffen ist oder in seinen hoheitlichen

Befugnissen und Aufgaben berührt wird. Gemeinden sind mithin zur Beschwerdeführung

befugt, wenn sie als Gebietskorporationen öffentliche Anliegen wie den Schutz

der Einwohner zu vertreten haben und insofern durch Einwirkungen, die von

Bauten und Anlagen ausgehen, in hoheitlichen Befugnissen betroffen werden. Das

Bundesgericht erachtete diese Voraussetzungen in einem Fall als gegeben, in dem

sich eine Gemeinde gegen die im Rahmen einer Revision des kantonalen Richtplans

beschlossene Festsetzung einer neuen Kiesgrube auf ihrem Gemeindegebiet zur

Wehr setzte. Es erwog, die Gemeinde wehre sich als Trägerin der kommunalen

Planungshoheit gegen die unerwünschten Auswirkungen, die sich ihrer Meinung

nach aus der angefochtenen Richtplanrevision ergäben. Sie sei direkt durch den

angefochtenen Entscheid berührt und habe ein schutzwürdiges Interesse an dessen

Aufhebung oder Änderung (BGE 136 I 265 E. 1.4). In einem früheren

Entscheid erwog das Bundesgericht, Gemeinden seien zur Anfechtung der Bewilligung

für ein mit Immissionen verbundenes Werk befugt, wenn sie entweder als Grundeigentümerinnen

gleich wie Private immissionsbelastet seien oder wenn sie als Gebietskorporationen

öffentliche Anliegen wie den Lärmschutz der Einwohner zu vertreten hätten und

insofern durch die Lärmeinwirkungen in hoheitlichen Befugnissen betroffen würden.

Die Gemeinden, die den Rahmenkonzessionsentscheid anfochten, der den Ausbau des

Flughafens Zürich und eine gewisse Erweiterung des Betriebes erlaubte, seien aufgrund

ihrer Betroffenheit hinsichtlich der Lärm- und Schadstoffbelastung zur

Beschwerde legitimiert (BGE 124 II 293 E. 3b). In einem anderen Fall, wo

die Eintragung der Ursprungsbezeichnung für Raclette-Käse im entsprechenden

eidgenössischen Register umstritten war, bestätigte das Bundesgericht die

Praxis, wonach Gemeinwesen gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel

eigene öffentliche Interessen auf dem Beschwerdeweg verteidigen könnten, wenn

es um Eingriffe gehe, deren Auswirkungen die Gesamtheit oder einen Grossteil

der Einwohnerschaft unmittelbar treffen können. Das Bundesgericht verneinte

damals jedoch einen legitimationsbegründenden direkten Eingriff in eigene

öffentliche Interessen der beschwerdeführenden Kantone, da lediglich die

Produzenten von Raclette-Käse von der streitigen Eintragung betroffen seien (BGE

131.

II 753 E. 4.3.3).

Wie die Beschwerdeführerin

zu Recht vorbringt, fällt die kommunale Verkehrsplanung in den Aufgabenbereich

der Gemeinden (§ 31 Abs. 2 PBG). Gemäss § 6 Abs. 1 des

Gesetzes über den Personenverkehr vom 6. März 1988 (PVG) sorgen die

Gemeinden für eine gute Erreichbarkeit der Bahnhöfe und Haltestellen für

Fussgänger und für den Zubringerverkehr sowie für diejenigen Publikumsanlagen,

die über den Normalausbau hinausgehen. Der angefochtene Beschluss des

Beschwerdegegners vom 26. September 2012 tangiert die kommunale Planungshoheit der Beschwerdeführerin im Bereich des Verkehrs. Diese

sieht sich aufgrund der "übergeordneten Einschränkungen" bezüglich

P+R-Anlagen mit zusätzlichem Durchfahrtsverkehr und entsprechenden Immissionen

belastet, womit sie sich für den Schutz einer Vielzahl ihrer Einwohner bzw. ein

öffentliches Anliegen einsetzt. Unter Berücksichtigung der soeben erwähnten

bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Beschwerdeführerin folglich in ihren

hoheitlichen Befugnissen und Aufgaben berührt und dementsprechend auch gestützt

auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG

zur Beschwerde legitimiert (vgl. zum Ganzen Bertschi, § 21 N. 108).

1.3

Wie die Beschwerdeführerin zutreffend ausführt, handelt es sich beim

angefochtenen Beschluss um eine verfahrensabschliessende Anordnung im Sinn von

§ 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 1 VRG. Die

Ausnahme von der Festsetzung der als Ersatz der bestehenden P+R-Anlage

geplanten erweiterten Anlage beim Bahnhof Stettbach läuft auf eine Verweigerung

des Standorteintrags auf unbestimmte Zeit hinaus. Dies ist einem Endentscheid

gleichzustellen.

2.

2.1

Die

Kognition des Verwaltungsgerichts bestimmt sich nach § 50 VRG. Mit Beschwerde

können grundsätzlich nur Rechtsverletzungen (einschliesslich

Ermessensmissbrauch, Ermessensüber- und Ermessensunterschreitung) sowie die

unrichtige oder ungenügende Feststellung des entscheidwesentlichen Sachverhalts

gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1

lit. a und b sowie Abs. 2 VRG). Die Überprüfung der Angemessenheit

eines Verwaltungsaktes ist dem Verwaltungsgericht demgegenüber nur dann erlaubt,

wenn ein Gesetz dies vorsieht (§ 50 Abs. 2 VRG; Marco Donatsch, in: Kommentar

VRG, § 50 N. 1).

2.2

Art. 29a

BV garantiert den Zugang zu einem unabhängigen Gericht, das jede Rechts- und

Sachverhaltsfrage umfassend überprüfen kann (BBl 1997 I 523). Nicht

vorgeschrieben ist, dass darüber hinaus auch die Möglichkeit besteht,

Verwaltungsakte auf Unangemessenheit hin zu beurteilen (Rhené Rhinow/Heinrich

Koller/Christina Kiss/Daniela Thurnherr/Denise Brühl-Moser, Öffentliches

Prozessrecht, Basel 2010, Rz. 434). Auch gemäss Art. 110 BGG haben

die Kantone, soweit sie nach diesem Gesetz als letzte kantonale Instanz ein

Gericht einzusetzen haben, zu gewährleisten, dass dieses Gericht oder eine vorgängig

zuständige andere richterliche Behörde den Sachverhalt frei prüft und das massgebende

Recht von Amtes wegen anwendet. Diese Bestimmung verlangt indes ebenfalls keine

Angemessenheitskontrolle. Den Kantonen ist es jedoch unbenommen, eine solche vorzusehen,

und freilich kann sich auch aus Spezialgesetzen eine Verpflichtung zur Ermessensüberprüfung

ergeben (VGr, 17. Mai 2011, VB.2011.00266, E. 2.2; Bernhard Ehrenzeller,

in: Marcel Alexander Niggli/Peter Übersax/Hans Wiprächtiger, Basler Kommentar

zum Bundesgerichtsgesetz, 2. A. 2011, Art. 110 N. 15; Hansjörg

Seiler, in: Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich,

Bundesgerichtsgesetz [BGG], Bern 2007, Art. 110 N. 11).

2.3

Art. 33

Abs. 3 lit. b RPG, auf den sich die Beschwerdeführerin beruft und der

die volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde vorsieht, ist als

verfahrensrechtliche Mindestanforderung nur auf Verfügungen und Nutzungspläne

anwendbar, die sich auf das RPG und seine kantonalen und eidgenössischen

Ausführungsbestimmungen stützen (Art. 33 Abs. 2 RPG; Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 33 N. 17).

Bundesrechtlich nicht vorgesehen ist demgegenüber die Möglichkeit, Richtpläne wie

den vorliegend umstrittenen mit einem kantonalen Rechtsmittel anzufechten

(Heinz Aemisegger/Stephan Haag, in: Heinz Aemisegger/Alfred Kuttler/Pierre

Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über

die Raumplanung, Zürich etc. 2010, Art. 33 N. 49; vgl. VGr,

27.

März 2013 VB.2012.00794, E. 2.6). Wie der Beschwerdegegner zu

Recht vorbringt, ist dies auch in der Gesetzgebung des Kantons Zürich nicht

vorgesehen. Das Verwaltungsgericht hat vorliegend somit lediglich eine

Rechtskontrolle vorzunehmen und kann nicht überprüfen, ob der Entscheid des

Beschwerdegegners unangemessen ist. Nichts anderes ergibt sich überdies aus dem

von der Beschwerdeführerin zitierten BGE 111 Ia 129, der sich in E. 3d mit

der akzessorischen Anfechtbarkeit eines kantonalen Richtplans im Rahmen der

Anwendung auf eine Ortsplanungsrevision durch eine betroffene

Gemeinde und nicht mit der

Kognition der Rechtsmittelbehörde befasst. Eine weitere

spezialgesetzliche Bestimmung im Bundesrecht, aus der sich eine Verpflichtung zur

Ermessensüberprüfung des Verwaltungsgerichts ergeben könnte, wird von der

Beschwerdeführerin nicht angeführt und ist auch nicht ersichtlich.

3.

3.1

Gemeinden

sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht

abschliessend ordnet, sondern ihn teilweise oder ganz der Gemeinde zur Regelung

überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt.

Der geschützte Autonomiebereich kann die Befugnis zum Erlass oder Vollzug

eigener kommunaler Vorschriften betreffen oder sich auf einen entsprechenden

Spielraum bei der Anwendung übergeordneten kantonalen oder eidgenössischen

Rechts beziehen. Für den Schutz der Gemeindeautonomie bedarf es keiner Autonomie

in einem ganzen Aufgabengebiet; es genügt eine relativ erhebliche

Entscheidungsfreiheit im streitigen Bereich. Im Einzelnen ergibt sich der

Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich

anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (vgl. BGE 136 I 395

E. 3.2.1).

3.2

Art. 85

KV sieht bezüglich des vorliegend zu beurteilenden Falls keine Schranken bei

der Umschreibung der Gemeindeautonomie vor. Die Autonomie der Beschwerdeführerin

reicht vorliegend deshalb so weit, wie es das PBG zulässt (vgl. BGE 136 I 395

E. 2.2).

3.3

Nach Art. 9 Abs. 1 RPG und § 19 Abs. 1 PBG ist der regionale Richtplan für die Beschwerdeführerin verbindlich (vorn E. 1.2.1). Die Planungen unterer Stufen

haben denjenigen der oberen Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe

der Richtplanung zu entsprechen (§ 16 Abs. 1 PBG). Gemeinden ist es deshalb

verwehrt, richt- oder nutzungsplanerische Massnahmen oder Entscheide zu

treffen, die den Vorgaben eines übergeordneten Richtplans entgegenstehen. Der

angefochtene Beschluss vom 26. September 2012 tangiert deshalb die

Beschwerdeführerin in ihren hoheitlichen Befugnissen (vgl. BGE 119 Ia 285

E. 4a). § 16 Abs. 2 PBG sieht zwar vor, dass Abweichungen der

unteren von der oberen Planungsstufe zulässig sind, wenn sie sachlich

gerechtfertigt und von untergeordneter Natur sind. Den Gemeinden verbleibt

somit im Allgemeinen auch unter der Herrschaft eines übergeordneten Richtplans

eine erhebliche Entscheidungsfreiheit und daher grundsätzlich auch Autonomie. Indessen

kann ein übergeordneter Richtplan auch absolute Schranken enthalten, die den

Gemeinden die Entscheidungsfreiheit in einzelnen Bereichen gänzlich entziehen

(BGE 111 Ia 129 E. 5b, betreffend § 47 Abs. 1 PBG). Gemäss

§ 30 Abs. 4 lit. a PBG muss der regionale Verkehrsrichtplan zwingend

die Strassen- und Parkierungsanlagen von regionaler Bedeutung enthalten. Er

zeichnet sich damit gerade dadurch aus, dass er räumliche Bedürfnisse zum

Inhalt hat, die über diejenigen der einzelnen Gemeinden hinausreichen (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band. I, 3. A., Zürich 1999, Rz. 216).

Diesen ist die Planung solcher Anlagen also verwehrt, und insofern sind diese

daher auch nicht autonom. Generell haben die Gemeinden in der Richtplanung nur

einen relativ geringen Spielraum (Christoph Fritzsche/Peter

Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, Band 1, 5. A., Zürich 2011, S. 109). Im Rahmen der Nutzungsplanung

kommt ihnen demgegenüber aufgrund der §§ 2 lit. c

und 45 ff. PBG Autonomie zu (BGE 136 I 265 E. 2.2, BGE 119 Ia 285 E. 4b; Tobias Jaag, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach

[Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 85 N. 11).

Im Gegensatz zum kantonalen und regionalen Richtplan kann

sich der kommunale Richtplan auf einzelne Teilrichtpläne beschränken. Lediglich

der Verkehrsrichtplan, der Aufschluss über die kommunalen Strassen für die

Groberschliessung und die Wege von kommunaler Bedeutung geben soll, ist in

jedem Fall festzusetzen (§ 31 Abs. 1 und 2 PBG; Fritzsche/Bösch/Wipf,

S. 109; Haller/Karlen, Rz. 218).

3.4

Die

Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass es sich bei den P+R-Anlagen bei den

Bahnhöfen Dübendorf und Stettbach um Parkierungsanlagen von regionaler

Bedeutung handelt. Sie sieht sich jedoch in ihrer kommunalen Autonomie in Bezug

auf die Verkehrsplanung verletzt. Durch den angefochtenen Entscheid werde der

Maximalumfang an öffentlichen Parkplätzen für P+R-Anlagen bei S-Bahn-Stationen

vorgegeben. Ihr bleibe damit kein Spielraum mehr, darüber hinaus Parkanlagen

für P+R-Zwecke als öffentliche Aufgabe zu planen. Gemeinden seien aber aufgrund

von § 6 PVG verpflichtet, für ausreichende Parkierungsmöglichkeiten bei

Publikumsanlagen bei Bahnhöfen zu sorgen. Diese kommunale Aufgabe lasse sich

nach dem Beschluss des Beschwerdegegners bei den Bahnhöfen Dübendorf und

Stettbach nun nicht mehr sachgerecht erfüllen.

3.5

Der

Beschwerdegegner ist mit der Festsetzung des regionalen Verkehrsrichtplans seiner

gesetzlichen Pflicht gemäss § 8 in Verbindung mit § 30 Abs. 4

lit. a PBG nachgekommen. Eine Kompetenzüberschreitung seinerseits ist

nicht auszumachen und wird von der Beschwerdeführerin auch nicht geltend

gemacht. Der Umstand, dass sich der regionale Verkehrsrichtplan auf den

kommunalen Verkehrsrichtplan auswirkt, ist dem im PBG vorgesehenen Stufensystem

und der Bindungswirkung der unteren gegenüber der oberen Planungsebene

geschuldet (vorn E. 3.2). Würde man der Argumentation der Beschwerdeführerin

folgen, so würde dies demgegenüber bedeuten, dass sich die übergeordnete an der

untergeordneten Planungsebene zu orientieren hätte. Wie der Beschwerdegegner zu

Recht ausführt, wird die Festsetzung von allfälligen Parkierungsanlagen von

kommunaler Bedeutung im kommunalen Verkehrsrichtplan durch den angefochtenen

Beschluss des Beschwerdegegners nicht eingeschränkt oder verunmöglicht. Daneben

sind die Gemeinden gemäss dem regionalen Richtplan auch ausdrücklich gehalten,

durch die Erarbeitung von integralen Parkraumkonzepten ergänzende Planungen zu

machen und insbesondere Massnahmen zu treffen, damit das Parkieren auf

Erschliessungsstrassen als Folge der Bewirtschaftung der P+R-Anlagen verhindert

werden kann. Inwiefern die Beschwerdeführerin durch den angefochtenen Beschluss

ihre Aufgaben gemäss § 6 PVG nicht mehr sachgerecht erfüllen könnte, ist

nicht ersichtlich und wird von ihr überdies auch nicht substanziiert geltend gemacht.

Die Planung überkommunaler Strassen- und Parkierungsanlagen ist den Gemeinden

jedoch ohnehin versagt (vorn E. 3.2).

3.6

Die Rüge der Autonomieverletzung erweist sich damit als

unbegründet.

4.

4.1

P+R-Anlagen sind ein Element der kombinierten Mobilität. Sie

sollen bei Bedarf an S-Bahn-Stationen im Einzugsbereich von

ländlichen Wohngebieten mit ungenügender Feinerschliessung durch den

öffentlichen Verkehr gefördert werden und ermöglichen, dass an

geeigneten Stellen vom Auto auf ein öffentliches Verkehrsmittel umgestiegen werden

kann.

4.2

Gemäss dem Massnahmenplan Lufthygiene 1996, dem der Regierungsrat am

19.

Juni 1996 zugestimmt hatte, war mit einem neuen P+R-Konzept

aufzuzeigen, mit welchen Massnahmen den Bedürfnissen von Kunden in schlecht

erschlossenen Gebieten Rechnung getragen werden kann. Bis Ende 1997 waren die

organisatorischen Voraussetzungen für eine zielgerichtete Planung, Realisierung

und Bewirtschaftung des P+R-Systems zu schaffen. Im Zeitpunkt der Festsetzung des regionalen Richtplans Glattal durch den Regierungsrat im Jahr 1998 lag das Konzept

von 1996 noch nicht vor. Im Text zum Richtplan wurde

deshalb festgehalten, dass die in der Tabelle aufgeführten

P+R-Anlagen von regionaler Bedeutung nur hinweisenden

Charakter hätten und deren Festsetzung erst dann erfolgen könne, wenn das neue Konzept vorliege. Die Anzahl der vorhandenen Parkplätze der P+R-Anlagen Dübendorf

und Stettbach wurde auf 86 bzw. 95 und die jeweiligen Ausbauziele wurden auf

120.

bzw. 240 Parkplätze beziffert. Die entsprechenden Zahlen und die

Anmerkung betreffend den lediglich hinweisenden Charakter finden sich auch noch

in der zurzeit geltenden, mit RRB Nr. 1166/2007

letztmalig geänderten Fassung des regionalen Richtplans. Der Massnahmenplan

Luftreinhaltung 2008 hielt schliesslich fest, das "heute" vorliegende

Angebot an P+R-Anlagen erlaube in den meisten schlecht erschlossenen Gebieten

den Zugang mit dem Auto zur Bahn. Erweiterungen, die in Zukunft aufgrund einer

weiteren Nachfragesteigerung nötig würden, könnten vom Kanton nicht mehr

unterstützt werden. Ein weitergehendes Konzept erübrige sich. Mit Beschluss vom

12.

Dezember 2009 legte der Regierungsrat den Massnahmenplan

Luftreinhaltung 2008 fest und hob dabei neben anderen auch seinen Beschluss vom

19.

Juni 1996 auf.

5.

5.1

Der

Regierungsrat stützte seinen Entscheid vom 26. September 2012 auf die mit

RRB Nr. 1979/2009 erfolgte Festsetzung des Massnahmenplans Luftreinhaltung

2008.

und die darin enthaltenen Beurteilungen zu den P+R-Anlagen (vorn

E. 4.2). Darüber hinaus erwog er, der Standort der neuen P+R-Anlage in

Stettbach befinde sich im Landwirtschaftsgebiet. Stettbach sei einer der am

besten durch den öffentlichen Verkehr erschlossenen Standorte im Kanton. Ein

Ersatz des bisherigen Standorts der P+R-Anlage einschliesslich der Erweiterung

von 95 auf 240 Parkplätze sei in den Planungen zur Umsteigeplattform

Stettbach im Rahmen der Arbeiten zur Glattalbahn nicht vorgesehen gewesen und

sei auch nicht anzustreben. Die Glattalbahn und das Busangebot erfüllten in

diesem dichten Siedlungsgebiet die Funktion als Mittel- und Feinverteiler und

als Zubringer zur S-Bahn. Ein Ausbau der P+R-Anlage würde dieses Angebot stark

konkurrenzieren. Im Rahmen der Anhörungen der nach- und nebengeordneten

Planungsträger zur Gesamtüberprüfung des kantonalen Richtplans 2010 und 2011

habe sich die Stadt Dübendorf zudem gegen die für die Erstellung einer P+R-Anlage

nötige Erweiterung des Siedlungsgebiets im Raum Stettbach gewandt. In

Anbetracht der unterschiedlichen, teils widersprüchlichen Interessen in diesem

Raum sei es deshalb im heutigen Zeitpunkt nicht angezeigt, die von der ZPG beantragte

P+R-Anlage Stettbach festzusetzen. Vielmehr erscheine es sinnvoll, im Rahmen

einer grenzüberschreitenden Gebietsbetrachtung diese Interessen aufeinander abzustimmen.

Die von der ZPG beantragte geplante P+R-Anlage Stettbach sei deshalb von der

Festsetzung auszunehmen. Letzteres sei auch in Bezug auf das Ausbauziel der

P+R-Anlage beim Bahnhof Dübendorf zu tun, da im Beschluss der ZPG eine

entsprechende Begründung fehle.

5.2

Die

Beschwerdeführerin machte zusammengefasst geltend, der Verzicht auf ein neues

Konzept zu P+R-Anlagen im Massnahmenplan Luftreinhaltung 2008 lasse sich

raumplanerisch und umweltschutzrechtlich nur insoweit rechtfertigen, als kein

Ausbau von derartigen Anlagen aufgrund einer Nachfragesteigerung mehr

zugelassen werde. Der Beschwerdegegner habe die Ausführungen zu den P+R-Anlagen

im Massnahmenplan Luftreinhaltung 2008 falsch verstanden und zu Unrecht den derzeitigen,

zufälligen Bestand an P+R-Anlagen bzw. entsprechenden Parkplätzen als

massgebliche Richt- und Ausbaugrösse genommen. Er habe den Massstab zur P+R-Planung

verschärft, um einen planerischen Abbau an derartigen Parkplätzen zu erreichen.

Gerade bei den Bahnhöfen Dübendorf und Stettbach lasse sich nicht aus dem

vorläufigen, bisherigen Umfang an P+R-Plätzen auf eine sachlich begründete

Ausbaugrösse schliessen. Beim Bahnhof Dübendorf sei angesichts des weitläufigen

und dicht besiedelten Einzugsgebiets erst eine P+R-Anlage mit 120 Parkplätzen

ausreichend. Bezüglich der Anlage Stettbach seien der Ersatz des bisherigen

provisorischen Standorts und das Ausbauziel von 240 Parkplätzen

wesentliche Rahmenbedingungen bei den Planungen und Umsetzungen der

Umsteigeplattform Stettbach gewesen. Bereits 1992 sei die Baulinie zur Reservierung

des Areals für die P+R-Anlage südlich des Bahnhofs Stettbach festgesetzt worden.

Bei der Neugestaltung der ÖV-Plattform Stettbach im Rahmen der Anbindung an die

Glattalbahn seien sodann beträchtliche Mehrkosten zur Verlegung des

Sagentobelbachs und einer Erdgasleitung in Kauf genommen worden, um den Ersatz

der P+R-Anlage im Areal gemäss der Baulinie verwirklichen zu können. Der

angefochtene Entscheid verletze damit auch den Anspruch auf Vertrauensschutz.

Es sei nicht vertretbar, wenn an einem derart wichtigen und grossen Umsteigestandort

wie in Stettbach keine öffentliche P+R-Anlage planerisch gesichert sei.

6.

6.1

Zunächst

ist auf die Rügen der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit der P+R-Anlage

Stettbach einzugehen.

6.1.1

Die derzeitige P+R-Anlage Stettbach ist ein Provisorium auf einem Baugrundstück.

Nach Beendigung der dortigen Quartierplanung soll dieses überbaut werden. Die Beschwerdeführerin

sprach bereits in ihrer Stellungnahme vom 19. Januar 2012 von einem

baldigen Abschluss der Quartierplanung. Im Zeitpunkt des vorinstanzlichen Beschlusses

und auch heute war und ist ein solcher jedoch mangels anderslautender Angaben

offenbar noch nicht erfolgt. Angesichts der diesbezüglich unklaren zeitlichen

Perspektiven stand die Grundstückssituation der Festlegung der bestehenden provisorischen

Anlage Stettbach im regionalen Verkehrsrichtplan jedenfalls nicht entgegen. Da

dadurch eine – zumindest vorübergehende – Sicherung derselben erreicht wurde

und angesichts des bis anhin lediglich hinweisenden Charakters der im

Richtplantext aufgeführten Tabelle (vorn E. 4.2), erscheint diese

Festlegung am bisherigen Ort als planerisch gerechtfertigt. Für eine Festlegung

des neuen Standorts südlich der Umsteigeplattform bestand demgegenüber noch

kein unmittelbarer, zwingender Anlass.

6.1.2

Die im regionalen Verkehrsrichtplan festgehaltenen Zahlen zu den

Ausbauzielen der Parkplätze beim Bahnhof Stettbach basieren auf einem Beschluss

der Delegiertenversammlung der ZPG vom 20. November 1990 bzw. zuvor

durchgeführten Grundlagenstudien und damit auf Gegebenheiten, die aus heutiger

Sicht aufgrund des seitdem erfolgten sukzessiven Ausbaus des Nahverkehrs und

der Inbetriebnahme der Glattalbahn nicht mehr als aktuell bezeichnet werden

können. Dass der Bahnhof Stettbach mittlerweile äusserst gut durch den

öffentlichen Verkehr erschlossen ist, wird auch von der Beschwerdeführerin

nicht in Abrede gestellt. P+R-Anlagen haben freilich insbesondere in ländlichen

Wohngebieten mit ungenügender Feinerschliessung durch den öffentlichen Verkehr ihre

Berechtigung. Solche Verhältnisse liegen beim Bahnhof Stettbach gerade nicht

mehr vor, kann dieser doch – neben dem Auto – problemlos auch mit

mehreren Bus- oder Tramlinien erreicht werden. Von einem peripheren Standort

ist jedenfalls nicht (mehr) auszugehen. Die allgemein gehaltene Feststellung im

Massnahmenplan Luftreinhaltung 2008, das Angebot an P+R-Anlagen erlaube in den

meisten schlecht erschlossenen Gebieten den Zugang mit dem Auto zur Bahn,

weswegen Erweiterungen, die aufgrund einer weiteren Nachfragesteigerung nötig

würden, vom Kanton nicht mehr unterstützt werden könnten (vorn E. 4.2),

lässt sich damit nicht ohne Weiteres auf die Situation beim Bahnhof Stettbach

beziehen. Wenn der Beschwerdegegner aufgrund der heutigen Umstände zum Schluss kommt,

ein Ausbau der bereits vorhandenen Anlage sei angesichts der guten

Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr und der Gefahr der Konkurrenzierung

desselben durch das P+R-Angebot momentan nicht angezeigt, so ist darin keine

rechtsverletzende Ausübung seines Ermessens zu sehen (vgl. vorn E. 2.3).

Es ist auch nicht zu beanstanden, wenn der Beschwerdegegner die bestehende

Anzahl Abstellplätze im Verkehrsrichtplan festsetzte. Von einem planerischen

"Abbau" an P+R-Plätzen kann dabei nicht gesprochen werden. Aus

heutiger Sicht scheinen die einst festgelegten Ausbauziele in Bezug auf den

Bahnhof Stettbach vorderhand zu grosszügig bemessen gewesen zu sein. Weswegen

der Beschwerdegegner von dieser ursprünglichen Einschätzung nicht abweichen

dürfte, ist nicht ersichtlich. Dass die zurzeit bestehende Anlage den aktuellen

Bedürfnissen nicht gerecht würde und die Nachfrage an P+R-Plätzen das

gegenwärtige Angebot übertreffe bzw. weswegen angesichts der veränderten

Verhältnisse lediglich ein Ausbau gemäss den ursprünglich festgesetzten Zielen

unbedingt notwendig sein soll, wurde von der Beschwerdeführerin nicht substanziiert

geltend gemacht. Die ZPG selbst spricht von einer "lediglich" hohen

Auslastung der bestehenden provisorischen Anlage. Unsubstanziiert bleibt sodann

das Vorbringen, dass die öffentlichen Zubringerlinien (Glattalbahn, Bus) ein

Fehlen von solchen Parkplätzen nicht aufzufangen vermöchten. Ein überwiegendes

Interesse an der beantragten Festsetzung der P+R-Anlage am Ersatzstandort und

gemäss dem einst festgelegten Ausbauziel wurde damit nicht dargelegt.

6.1.3

Gerade aufgrund der noch offenen Frage der zukünftigen Nutzung des

Grundstücks, auf dem sich die bestehende P+R-Anlage befindet (vorn

E. 6.1.1), und möglicherweise auch aufgrund einer verstärkten Nachfrage

ist nicht auszuschliessen, dass sich die Gegebenheiten am Bahnhof Stettbach in

Zukunft so weit verändern, dass eine Anpassung des regionalen

Verkehrsrichtplans unabdingbar wird (vgl. Art. 9 Abs. 2 RPG).

Dannzumal wäre allenfalls auch über eine Verlagerung des Standorts der

P+R-Anlage oder einen Ausbau zu befinden. Der Beschwerdegegner sah es denn auch

lediglich "im heutigen Zeitpunkt" nicht als angezeigt an, die von der

Beschwerdeführerin beantragte Anlage festzusetzen (vorn E. 5.1; vgl. auch

E. 1.3). Dass diese Einschätzung in seinem planerischen Ermessen lag, wurde

bereits ausgeführt.

6.1.4

Die Beschwerdeführerin machte sodann geltend, der angefochtene Beschluss

verletze ihren Anspruch auf Vertrauensschutz (vorn E. 5.2). Bei der

Änderung von Richtplänen spielt dieser Gesichtspunkt indessen keine Rolle, da

solche keine Rechtsverhältnisse begründen und deshalb von vornherein nicht in

der Lage sind, rechtserhebliches Vertrauen zu schaffen (Pierre Tschannen,

Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, a .a. O., Art. 9 N. 50; Waldmann/Hänni, Art. 9

N. 33). Irgendwelche über den Richtplan hinausgehende behördliche Zusicherungen

(vgl. BGr, 12. November 2013,1C_358/2013, E. 3.6) wurden weder von

der Beschwerdeführerin angeführt, noch sind solche ersichtlich.

6.1.5

Die Beschwerdeführerin bringt schliesslich vor, im Dispositiv des angefochtenen

Beschlusses sei die provisorische P+R-Anlage als bestehend mit 95 Plätzen

festgelegt worden, während der Standorteintrag in der Plankarte in

widersprüchlicher Weise gestrichen worden sei. Hierzu gilt es mit dem

Beschwerdegegner festzuhalten, dass das Dispositiv des angefochtenen Beschlusses

massgebend ist und die Richtplankarte bei rechtskräftigem Abschluss des

Verfahrens entsprechend anzupassen sein wird.

6.2

Hinsichtlich

der P+R-Anlage am Bahnhof Dübendorf kann grundsätzlich auf das bereits unter

E. 6.1.2 zur P+R-Anlage Stettbach Gesagte verwiesen werden. Die Beschwerdeführerin

legte wiederum nicht substanziiert dar, inwiefern die zurzeit vorhandenen

86.

Parkplätze nicht ausreichten, um die momentane Nachfrage zu decken, und

weshalb gerade ein Ausbau gemäss dem

ursprünglich festgesetzten Ziel von 120 Parkplätzen zwingend erforderlich sein soll. Eine rechtsverletzende Ausübung des planerischen

Ermessens seitens des Beschwerdegegners lässt sich auch in diesem Zusammenhang

nicht ausmachen.

6.3

Die Rügen der Beschwerdeführerin erweisen sich damit als

unbegründet. Der angefochtene Beschluss hält einer Rechtskontrolle stand.

7.

Die Beschwerde ist dementsprechend abzuweisen. Für eine

Rückweisung an den Beschwerdegegner besteht kein Anlass. Die Verfahrenskosten

sind der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung

mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist ihr nicht zuzusprechen

(§ 17 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdegegner hat keine solche verlangt.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 4'140.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an:…