Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00768

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

1.

Abteilung

VB.2012.00768

Urteil

der 1. Kammer

vom 10. April 2013

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas

Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter François

Ruckstuhl, Verwaltungsrichter Hans Peter Derksen, Gerichtsschreiberin Regula Hunger.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerin,

und

Baubehörde Meilen,

Mitbeteiligte,

betreffend Strassenpolizeiliche

Bewilligung,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die Baubehörde Meilen erteilte

unter diversen Nebenbestimmungen am 13. Dezember 2011 A die baurechtliche

Bewilligung für den Umbau und die Erweiterung des Wohnhauses auf dem Grundstück

Kat.-Nr. 01, C-Strasse 02, in Meilen. Gleichzeitig

eröffnete sie die im koordinierten Verfahren ergangene Verfügung BVV 03 der Baudirektion

Kanton Zürich vom 6. Dezember 2011, welche unter anderem die

strassenpolizeiliche Beurteilung enthält. Diese Verfügung statuiert in Disp.-Ziff. I.

lit. c folgende Nebenbestimmung:

"Die Sicht bei der Ausfahrt auf die C-Strasse muss

(gemessen von einem Punkt 2,5 m hinter dem Fahrbahnrand und in der Mitte der

Ausfahrt) nach links und rechts mindestens 70 m frei sein. Bepflanzung,

Zäune, Mauern, Böschungen und dergleichen, welche die Sichtfreiheit

beeinträchtigen könnten, dürfen maximal 80 cm (gemessen ab Fahrbahnniveau) hoch

sein."

Erwägungen

II.

Gegen die beiden Bewilligungen rekurrierte A am 23. Januar

2012.

an das Baurekurs­gericht.

Am 3. Mai 2012 führte das

Baurekursgericht einen Augenschein auf dem Lokal durch. An diesem vereinbarten

die Parteien, dass das Rekursverfahren einstweilen sistiert bleiben solle. Mit

Verfügung vom 24. September 2012 wurde das Rekursverfahren auf Antrag von A

fortgesetzt. Das Baurekursgericht wies mit Entscheid vom 23. Oktober 2012

den Rekurs ab, soweit es darauf eintrat.

III.

Mit Beschwerde vom 23. November 2012 an das

Verwaltungsgericht beantragte A, den Rekursentscheid vom 23. Oktober 2012

aufzuheben, soweit damit der Rekurs abgewiesen worden sei, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Zürich.

Mit Vernehmlassung vom 10. Dezember 2012 verzichtete

die Baubehörde Meilen auf eine Stellungnahme. Am 18. Dezember 2012 schloss

das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerde. Am

14.

Januar 2013 beantragte die Baudirektion Kanton Zürich, unter Verweis

auf den Mitbericht der Volkswirtschaftsdirektion vom 8. Januar 2013, die

Abweisung der Beschwerde. Mit Replik vom 14. Februar 2013 hielt A an

seinen Anträgen fest. Dazu nahm die Baudirektion, unter Verweis auf den

Mitbericht der Volkswirtschaftsdirektion vom 25. Februar 2013, am 28. Februar

2013.

Stellung. A hielt mit Triplik vom 12. März 2013 an seinen Anträgen

fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Baugrundstück liegt

nach der geltenden Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Meilen vom 25. März

1997.

(BZO) in der Wohnzone W1.0. Die Parzelle ist mit einem Wohnhaus überstellt

und liegt direkt am See, eingegrenzt zwischen der nordöstlich verlaufenden C-Strasse

(Staatsstrasse) und den nordwestlich und südöstlich anstossenden Grundstücken

bzw. Wohnhäusern. Die Ausfahrt erfolgt über ein ca. 2 m breites

Trottoir auf die C-Strasse. Der Beschwerdeführer

plant, das heutige Gebäude zu erweitern und zu sanieren. Insbesondere der

Innenbereich inklusive Infrastruktur soll neu disponiert werden. Der zweigeschossig

in Erscheinung tretende Baukörper soll im Teilbereich Südwest im bestehenden

Profil aufgestockt sowie mit einem Erker anstelle des heutigen Balkons

abgeschlossen werden.

2.

2.1

Gemäss § 240

Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)

dürfen durch Bauten, Anlagen, Bepflanzungen und sonstige Grundstücksnutzungen

weder der Verkehr behindert oder gefährdet noch der Bestand und die Sicherheit

des Strassenkörpers beeinträchtigt werden.

2.2

Die

Beschwerdegegnerin führte in ihrer Verfügung vom 6. Dezember 2011 aus, zur

Gewährleistung der Sicht bei der Ausfahrt auf die C-Strasse müsse die

bestehende Schutzmauer entsprechend der VSiV angepasst werden. Sie stützt sich

dabei auf § 240 PBG und auf die Verkehrssicherheitsverordnung vom

15.

Juni 1983 (VSiV). In der Rekursantwort vom 24./15. Februar 2012

legte sie dar, dass entlang der C-Strasse eine Veloroute verlaufe und das

Trottoir durch Fussgänger und Benutzer verschiedener fahrzeugähnlicher Geräte

rege benutzt werde. Die bestehende Erschliessung der Parzelle widerspreche den

geltenden Verkehrssicherheitsvorschriften des PBG sowie den ausführenden Verordnungen.

Die unzureichenden Sichtweiten würden die Verkehrssicherheit gefährden. Die

freie Sicht werde vor allem durch die zu hohe Mauer behindert.

2.3

Die

Vorinstanz stützte ihren Entscheid auf § 239 und § 358 PBG, wonach

jederzeit bestehende widerrechtliche Zustände unabhängig von einem Bauvorhaben

angeordnet werden könnten, wenn dadurch erhebliche polizeiliche Missstände

beseitigt würden, da im Bereich der polizeilich motivierten Gefahrenabwehr

gerade keine Bestandsgarantie bestehen würde. Vorliegend seien die notwendigen

Anpassungen im Zusammenhang mit dem Umbau und der Erweiterung des bestehenden

Gebäudes angeordnet worden. Aufgrund der Lage an einer Staatsstrasse habe dies

eine Neubeurteilung der Zufahrtssituation mit sich gebracht. Dies sei in jedem

Fall zulässig. Die Behebung des Mangels setze keine Änderung an der Ausfahrt

selbst voraus.

2.4

Der

Beschwerdeführer rügt, der angefochtenen Anordnung fehle es an einer gesetzlichen

Grundlage. Das Bauvorhaben sehe weder Veränderungen im Aussenbereich noch eine

intensivere Nutzung des Gebäudes vor. Es gebe folglich keinen Anlass, die

Aspekte der Erschliessung und Verkehrssicherheit neu aufzurollen. Eine

wesentlich veränderte Situation im Sinn von § 233 Abs. 2 PBG werde

von der Volkswirtschaftsdirektion denn auch nicht geltend gemacht. Des Weiteren

stellen weder § 321 PBG oder § 239 PBG noch § 358 PBG eine

genügende gesetzliche Grundlage dar. Die mit der Baubewilligung verknüpfte

Auflage erweise sich daher als unzulässig.

3.

3.1

Vorliegend

widerspricht die strittige Ausfahrt unbestrittenermassen der Verkehrssicherheitsverordnung.

Dass die Ausfahrt nicht der Verkehrssicherheitsverordnung genügt, bedeutet nach

verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung jedoch nicht ohne Weiteres, dass die

Ausfahrt zu einer Gefährdung der Verkehrssicherheit führt (VGr, 8. Juli

1998, VB.98.00091, E. 4). So sind denn auch Abweichungen von den gemäss § 6 Abs. 1 VSiV im Anhang der VSiV geregelten technischen Anforderungen an

Ausfahrten unter bestimmten Voraussetzungen möglich (§ 6 Abs. 2 VSiV). Bei der Frage, ob eine Gefährdung der Verkehrssicherheit im Sinn von § 240 PBG vorliege, handelt es sich weitgehend um eine solche des technischen Ermessens,

welche das Verwaltungsgericht gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) nicht frei prüfen kann (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 50 N. 35 ff. mit Hinweisen; VGr, 8. Juli

1998, VB.98.00091, E. 4).

3.2

Die

Beschwerdegegnerin kam zum Schluss, die prekären Sichtverhältnisse würden die

Verkehrssicherheit gefährden. Die Ausfahrt stelle eine Gefährdung für den

motorisierten und Fussgängerverkehr dar. Die aus der Liegenschaft ausfahrenden

Fahrzeuge hätten keine genügende Übersicht auf die auf der Fahrbahn und dem

Gehweg herrschenden Verhältnisse. Ferner gelte im betroffenen Strassenabschnitt

Tempo 60 km/h, und es sei auf der entlang der C-Strasse verlaufenden

Fahrradroute mit "schnell" fahrenden Velofahrern zu rechnen.

3.3

Es ist unbestritten, dass es sich bei der C-Strasse

um eine Hauptstrasse mit grosser Verkehrsmenge und einer zulässigen Höchstgeschwindigkeit

von 60 km/h handelt. Gemäss Kantonspolizei Zürich ist zusätzlich eine

erhebliche Menge an "schnellen" Radfahrern auf dem Radstreifen in

Fahrtrichtung D unterwegs. Nicht auszuschliessen ist, dass das Trottoir von

Fussgänger und Benutzer verschiedener fahrzeugähnlicher Geräte genutzt wird. Aus

der Fotodokumentation ist zudem ersichtlich, dass die Mauer die Sicht auf die

Strasse stark einschränkt. Daraus ergibt sich, dass die Beurteilung der

Beschwerdegegnerin, die strittige Ausfahrt sei verkehrsgefährdend, nicht zu

beanstanden ist. Das Baugrundstück verfügt somit über keine regelkonforme

Ausfahrt. Es stellt sich deshalb die Frage, ob Verbesserungen gestützt auf § 357

Abs. 4 PBG verlangt werden können.

4.

4.1

Bestehende

Bauten und Anlagen, die Bauvorschriften widersprechen, dürfen umgebaut,

erweitert und, sofern sie sich für eine zonengemässe Nutzung nicht eignen,

anderen Nutzungen zugeführt werden, wenn keine überwiegenden öffentlichen oder

nachbarlichen Vorschriften entgegenstehen. Für neue oder weitergehende

Abweichungen von Vorschriften bleiben die erforderlichen Ausnahmebewilligungen

vorbehalten (§ 357 Abs. 1 PBG). Nach Abs. 4 derselben Bestimmung

kann die baurechtliche Bewilligung verlangen, dass Verbesserungen gegenüber dem

bestehenden Zustand vorgenommen werden, die im öffentlichen Interesse liegen

und nach den Umständen zumutbar sind.

4.2

Die

streitige Ausfahrt vom Grundstück Kat.-Nr. 01 auf die C-Strasse bestand schon

vor dem Inkrafttreten der Verkehrssicherheitsverordnung am 1. Juli 1983.

Sie widerspricht sodann unbestrittenermassen der Verkehrssicherheitsverordnung.

Hinsichtlich der im Zusammenhang mit der kommunalen

Baubewilligung vom 13. Dezember 2011 erteilten strassenpolizeilichen

Bewilligung vom 6. Dezember 2011 handelt es sich vorliegend um einen

Anwendungsfall von § 357 Abs. 1 PBG, weshalb gemäss § 357 Abs. 4 PBG unter den dort genannten Voraussetzungen auch Verbesserungen verlangt

werden können (vgl. VGr, 18. Dezember 2001, VB.2001.00205, E. 3;

8.

Juli 1998, VB.98.00091, E. 2 [beide nicht publiziert]; a. M. Konrad Willi, Die Besitzstandsgarantie für vorschriftswidrige Bauten und

Anlagen innerhalb der Bauzonen, Zürich 2003, S. 148).

5.

Gemäss § 357 Abs. 4 PBG müssen die Verbesserungen

im öffentlichen Interesse liegen und nach den Umständen zumutbar sein.

5.1

Der

Beschwerdeführer rügt, die Verquickung der Umbaukosten und der Mauerkosten

erweise sich als sachfremd und zur Begründung der Verhältnismässigkeit

ungeeignet. Zudem verschiebe sich das Kostenverhältnis; zum einen würden die

Umbaukosten wesentlich niedriger ausfallen, zum anderen stiegen die Kosten

Abbruch/Neubau der Mauer um die Aufwendungen für Verlegung und Neuinstallation

der Elektroinstallationen, des Briefkastens sowie um den Aufwand für den

Geometer. Die Voraussetzungen für das Aufstellen eines Verkehrsspiegels gemäss Ziff. 13.2

SN 640 273a seien gegeben. Das öffentliche Interesse rechtfertige diesen

tiefgreifenden Eingriff in die Eigentumsgarantie nicht.

5.2

Die Auflage erfolgt zur Wahrung des in § 240 Abs. 1 PBG festgehaltenen Erfordernisses der Verkehrssicherheit (vgl.

E. 3.3) und liegt damit im öffentlichen Interesse. Das vom

Beschwerdeführer geltend gemachte überwiegende private Interesse ist

insbesondere finanzieller Natur. Es ist zulässig und keineswegs sachfremd, die

Umbaukosten zu denjenigen der Mauerkosten in ein Verhältnis zu setzen (VGr,

18.

Dezember 2001, VB.2001.00205, E. 3b; Christoph Fritzsche/Peter

Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011,

S. 1144). Das Kostenverhältnis mag sich durch die tieferen Baukosten zwar

verschieben, jedoch nicht derart, dass die Auflage nicht mehr verhältnismässig

wäre. Die vom Beschwerdeführer geltend gemachten privaten Interessen vermögen

das öffentliche Interesse nicht zu überwiegen. Zum

Schutz der Verkehrssicherheit sind zudem keine milderen Mittel ersichtlich.

Namentlich stellt ein Verkehrsspiegel keinen vollwertigen Ersatz für den

Sichtkontakt dar. Sodann kann der Beschwerdeführer aus Ziff. 13 der SN 640

273a nichts zu seinen Gunsten ableiten. Neben der Voraussetzung einer

ungenügenden Knotensichtweite muss kumulativ die Voraussetzung erfüllt sein,

dass keine baulichen Massnahmen angewendet werden können. Dies ist vorliegend

gerade nicht der Fall, da die Herabsetzung der Mauerhöhe eine solche bauliche

Massnahme darstellt. Zweck und Eingriffsintensität der Massnahme stehen auch in

einem vernünftigen Verhältnis zueinander. Indem zum Schutz von Leib und Leben

bestehenden Erfordernis der Verkehrssicherheit liegt ein gewichtiges

öffentliches Interesse, das hier den Vorrang vor den privaten Belangen

geniesst. Zu Recht hat die Vorinstanz die streitige Auflage als verhältnismässig

erachtet.

6.

Die Vorinstanz ist auf die mit Fortsetzungsbegehren vom

17.

September 2012 erstmals vorgebrachte Rüge, die Auflage der

Baudirektion Kanton Zürich sei nicht genügend konkret, wegen Verspätung nicht

eingetreten. Der Beschwerdeführer bringt nun vor, neue rechtliche Begründungen

seien vor Verwaltungsgericht zur Stützung des gestellten Antrags zulässig. Um

eine solche handle es sich vorliegend.

Dem kann nicht gefolgt werden. Vorliegend handelt es sich

nicht um eine neue rechtliche Begründung zur Stützung des gestellten Antrags,

sondern um eine unzulässige "Klageänderung". Bei gleichbleibendem Begehren liegt eine solche vor, wenn das Begehren

aus einem anderen Rechtsgrund abgeleitet wird (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52

N. 3). Vorliegend rügt der Beschwerdeführer, die Auflage verstosse gegen

den Grundsatz der genügenden Bestimmbarkeit verwaltungsrechtlicher Anordnungen,

was einen anderen Rechtsgrund darstellt. Die Vorinstanz

ist auf die diesbezügliche Rüge zu Recht nicht eingetreten. Im Übrigen

ist nicht ersichtlich, in wieweit die Auflage zu wenig konkret sein soll. Die

genauen Angaben der Sichtdistanz, der Sichtwinkel (Messpunkte) sowie der

zulässigen Höhe von Mauern, Einfriedungen und Pflanzen reichen für die

Umsetzung vollkommen aus.

7.

Das öffentliche Interesse an einer verkehrssicheren Ausfahrt

steht überdies einem allfälligen Anspruch des Beschwerdeführers auf

Gleichbehandlung im Unrecht entgegen. Insofern kann dahingestellt bleiben, ob

die Baudirektion – indem sie andernorts nicht für die Verbesserung der

Ausfahrtsverhältnisse an der C-Strasse sorgt – eine eigentliche gesetzeswidrige

Praxis aufweist und diese weiterzuführen gedenkt (Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 522; vgl.

BGE 108 Ia 212 E. 4a). Die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen, soweit darauf

einzutreten ist.

8.

Ausgangsgemäss sind die Kosten

des Verfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG). Parteientschädigungen sind keine zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 3'170.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Parteientschädigungen

werden keine zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) erhoben werden. Die

Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an…