Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00769

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

VB.2012.00769

Urteil

der 3. Kammer

vom 24. Januar 2013

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea

Rotach, Verwaltungsrichter Martin Kayser, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Stadtpolizei

B,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Fernhaltemassnahmen nach §§ 33 f. PolG

GW120005,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Verfügung vom 7. November 2012 untersagte die

Stadtpolizei von B A gestützt auf die §§ 33 f. des Polizeigesetzes

vom 23. April 2007 (PolG), ein bestimmtes, näher bezeichnetes Gebiet im

Quartier C der Stadt B für die Zeit vom 7. November 2012,

10.50 Uhr, bis zum 13. November 2012, 10.50 Uhr, zu betreten und

sich darin aufzuhalten. Einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende

Wirkung entzogen. A wurde zudem darauf hingewiesen, dass die Nichtbeachtung des

Verbots eine Bestrafung wegen Ungehorsams gegen amtliche Verfügungen gemäss

Art. 292 des Strafgesetzbuchs (StGB) zur Folge habe. Sodann untersagte die

Stadtpolizei von B A mit Verfügung vom 12. November 2012, das gleiche

Gebiet für die Zeit vom 12. November 2012, 12.05 Uhr, bis zum

26. Dezember 2012, 12.05 Uhr, zu betreten und sich darin aufzuhalten.

Für den Fall, dass sich der Wohn- oder Arbeitsort innerhalb des bezeichneten

Gebiets befinde, dürfe das betroffene Gebiet auf dem direkten Arbeitsweg sowie

auf dem direkten Weg zu bzw. vom Wohnort betreten werden. Bei Nichtbeachten des

Rayonverbots wurde wiederum eine Bestrafung nach Art. 292 StGB angedroht.

Erwägungen

II.

A gelangte am

12.

November 2012 an das Zwangsmassnahmengericht des Bezirksgerichts B und

ersuchte um Aufhebung der Verfügungen vom 7. November 2012 und

12.

November 2012. Am 19. November 2012 hörte das Zwangsmassnahmengericht

A an. Noch am selben Tag schrieb es das Gesuch um Aufhebung der Verfügung vom

7.

November 2012 sinngemäss als gegenstandslos geworden ab. Das Gesuch um

Aufhebung des mit Verfügung vom 12. November 2012 angeordneten

Rayonverbots wies es ab und ordnete die Fortdauer desselben bis zum 26. November

2012.

an. Die Verfahrenskosten auferlegte das Zwangsmassnahmengericht zur Hälfte

A.

III.

Daraufhin erhob A am 23. November 2012 Beschwerde

beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, die Verfügung des Zwangsmassnahmengerichts

vom 19. November 2012 sei aufzuheben und es seien ihr die entstandenen

Kosten zu erlassen.

Mit Beschwerdeantwort vom 3. Dezember 2012 beantragte

die Stadtpolizei von B, die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen und die

Verfügung vom 19. November 2012 zu bestätigen. Gleichentags verzichtete

das Zwangsmassnahmengericht auf Vernehmlassung, ohne einen Antrag in der Sache

zu stellen. A liess sich in der Folge nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Gemäss

§ 34 Abs. 4 PolG können Wegweisungs- und Fernhaltemassnahmen innert

fünf Tagen nach ihrer Mitteilung beim Haftrichter angefochten werden. Im

Übrigen gelten für das Verfahren sinngemäss die Bestimmungen des

Gewaltschutzgesetzes vom 19. Juni 2006 (GSG). Nach § 11a desselben

können haftrichterliche Entscheide innert fünf Tagen mit Beschwerde beim

Dispositiv

Verwaltungsgericht angefochten werden. Letzteres ist demnach zur Beurteilung

der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2 Da die

strittigen Massnahmen bis zum 13. November 2012 bzw. – nach dem vorinstanzlichen

Entscheid – bis zum 26. November 2012 befristet waren und mangels aufschiebender

Wirkung der dagegen gerichteten Rechtsmittel (vgl. § 34 Abs. 4 PolG

in Verbindung mit § 11a Abs. 2 GSG) sofort vollzogen wurden, ist

fraglich, ob die Beschwerdeführerin an der Überprüfung der Verfügung der

Vorinstanz heute noch ein hinreichendes Rechtsschutzinteresse hat.

1.2.1

Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) ist zur Beschwerde

berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein

schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Das geltend

gemachte Interesse muss aktuell sein. Fällt das aktuelle Rechtsschutzinteresse

während der Hängigkeit des Verfahrens dahin, so ist dieses grundsätzlich als

gegenstandslos geworden abzuschreiben (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

2. A., Zürich 1999, § 21 N. 25, § 28 N. 13, § 63

N. 3). Ein aktuelles praktisches Rechtsschutzinteresse fehlt insbesondere

dann, wenn der geltend gemachte Nachteil auch bei Gutheissung der Beschwerde

nicht mehr behoben werden könnte. Vom Erfordernis des aktuellen

Rechtsschutzinteresses kann jedoch ausnahmsweise abgesehen und dementsprechend

gleichwohl eine Anspruchsprüfung vorgenommen werden, wenn die mit der Beschwerde

aufgeworfenen Fragen (kumulativ) sich jederzeit unter gleichen oder ähnlichen

Umständen wieder stellen könnten, wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung an

ihrer Beantwortung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und wenn

sie im Einzelfall kaum je rechtzeitig überprüft werden könnten (vgl.

RB 2007 Nr. 10 E. 1.3; BGE 138 II 42 E. 1.3; BGE 131 II 670

E. 1.2; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 25).

1.2.2

Die im Polizeigesetz vorgesehenen Wegweisungs- und Fernhaltemassnahmen sind

auf 14 Tage befristet, weshalb ihre Überprüfung im Beschwerdeverfahren in

aller Regel nicht vor ihrer Beendigung stattfinden kann. Dieser Umstand

erfordert allerdings nicht zwingend einen generellen Verzicht auf ein aktuelles

Rechtsschutzinteresse im Bereich solcher Massnahmen. Im Hinblick auf eine

allfällige Haftungsklage oder ein Strafverfahren nach Art. 292 StGB

besteht jedenfalls kein Bedarf nach einer vorgängigen Beurteilung, denn beide

Verfahren setzen keinen Rechtsmittelentscheid über die als widerrechtlich gerügten

Massnahmen voraus. § 21 Abs. 1 des Haftungsgesetzes vom

14. September 1969 (HaftungsG), wonach die Gesetzmässigkeit formell

rechtskräftiger Verfügungen nicht überprüft werden darf, steht dem nicht entgegen,

weil die Verfahrensabschreibung zufolge Gegenstandslosigkeit gerade keine

Rechtskraft der zu überprüfenden Anordnungen zur Folge hat (Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 28 N. 18, § 63 N. 3). Auch der Strafrichter darf die

Grundverfügung frei überprüfen, wenn eine Beschwerde an das Verwaltungsgericht

nicht möglich war (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich etc. 2010, Rz. 78; BGr, 13. Juni

2008, 6B_109/2008, E. 2.1; BGE 129 IV 246 E. 2). Demnach ist im Einzelfall

zu entscheiden, ob und inwieweit die strittige Wegweisungs- oder

Fernhaltemassnahme entweder für einen Beschwerdeführer oder eine

Beschwerdeführerin selber oder für andere potenziell Betroffene derart

exemplarisch ist, dass sich die bei ihrer Überprüfung aufgeworfenen Fragen

jederzeit in vergleichbarer Weise stellen können und an ihrer Beantwortung

insbesondere im Interesse der künftigen rechtmässigen Handhabung des

polizeilichen Instruments ein genügendes öffentliches Interesse besteht (vgl.

VGr, 3. Dezember 2009, VB.2009.00523, E. 1.2.2).

Im vorliegenden Fall kann der Beschwerdeführerin zwar

insofern kein Vorteil aus einer Gutheissung ihrer Beschwerde erwachsen, als die

polizeilichen Massnahmen zum heutigen Zeitpunkt nicht mehr in Kraft sind. Der Beschwerdeführerin

wurde jedoch die Hälfte der Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens auferlegt.

Zu berücksichtigen ist sodann, dass sie offenbar bereits mehrfach wegen

unzulässiger Ausübung der Prostitution bzw. Widerhandlungen gegen die

Vorschriften über die Strassenprostitution verzeigt werden musste. Weiter

stellen sich vorliegend auch Fragen im Zusammenhang mit der angemessenen Begründung

einer polizeilichen Wegweisungs- und Fernhalteverfügung. Die Beantwortung der

Frage, ob die Anordnung der vorliegenden Massnahmen bzw. die Abweisung des

Rekurses gerechtfertigt war, ist damit auch im Hinblick auf weitere mögliche

zukünftige Fälle von erheblichem Interesse. Auf die Beschwerde ist folglich

einzutreten.

1.3 Hinsichtlich

der Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 7. November 2012 erwog die

Vorinstanz, das entsprechende Rayonverbot sei nur bis zum 13. November

2012 verfügt worden, weshalb die Beschwerdeführerin zum "jetzigen"

Zeitpunkt (19. November 2012) dadurch nicht mehr beschwert sei. Die

Verfügung bilde daher nicht mehr Gegenstand des Verfahrens. Sinngemäss schrieb

die Vorinstanz damit das Gesuch der Beschwerdeführerin um Aufhebung der

entsprechenden Verfügung als gegenstandslos geworden ab (vorn E. II.).

Entsprechend den Ausführungen in E. 1.2 und da Gegenstand

eines Rechtsmittelverfahrens ist, was Gegenstand des angefochtenen Entscheids

war bzw. nach richtiger Gesetzesanwendung hätte sein sollen (vgl. RB

1983 Nr. 5; Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 3), ist vorliegend auch

die Rechtmässigkeit der Verfügung vom 7. November 2012 zu

beurteilen.

2.

Die Beschwerdegegnerin begründete sowohl die Verfügung vom

7. November 2012 als auch diejenige vom 12. November 2012 im

Wesentlichen damit, dass die Beschwerdeführerin an einem Ort in B, wo dies

untersagt sei, der Prostitution nachgegangen sei. Die Beschwerdeführerin

bestreitet dies.

3.

3.1 Gemäss

§ 33 PolG darf die Polizei eine Person unter anderem dann von einem Ort

wegweisen oder für längstens 24 Stunden fernhalten, wenn diese oder eine

Ansammlung von Personen, der sie angehört, die öffentliche Sicherheit und

Ordnung gefährdet (lit. a). Widersetzt sich eine Person der angeordneten

Wegweisung oder Fernhaltung, darf die Polizei sie zu einer Polizeidienststelle

bringen und ihr dort mittels Verfügung verbieten, den betreffenden Ort zu

betreten (§ 34 Abs. 1 PolG). In besonderen Fällen, namentlich wenn

eine Person wiederholt von einem Ort weggewiesen oder ferngehalten werden

musste, darf die Polizei das Verbot unter Androhung der Straffolgen von

Art. 292 StGB für höchstens 14 Tage verfügen (§ 34 Abs. 2 PolG).

3.2 Die

polizeiliche Massnahme der Wegweisung und Fernhaltung nach den §§ 33 und 34 PolG setzt grundsätzlich eine bestimmte Situation voraus, die sich in

bestimmten Zusammenhängen belästigend, gefährdend oder behindernd auswirkt.

Während § 33 PolG aufzählt, unter welchen Voraussetzungen eine formlose

Wegweisung und Fernhaltung für 24 Stunden angeordnet werden darf, regelt

§ 34 PolG in Abs. 1 und 2 zwei Eskalationsstufen der Massnahme, die

Wegweisung und Fernhaltung mit formeller Verfügung und die – ebenfalls

förmliche – Wegweisung und Fernhaltung unter Strafandrohung für längstens

14 Tage (vgl. Weisung des Regierungsrats zum PolG in ABl 2006, S. 856

ff., S. 901 f.). Für beide verschärften Formen der Massnahme werden

zusätzliche Umstände vorausgesetzt, bei § 34 Abs. 1 PolG ein

Widersetzen der betroffenen Person und bei § 34 Abs. 2 PolG ein

besonderer Fall, namentlich wenn die betroffene Person bereits wiederholt von

einem Ort weggewiesen oder ferngehalten werden musste. Der besondere Fall im

Sinn von § 34 Abs. 2 PolG bedingt demnach vorab, dass eine der

Voraussetzungen gemäss § 33 PolG für die Anordnung einer 24-stündigen

formlosen Fernhaltemassnahme vorliegt. Sowohl die gesetzliche Systematik als

auch der Hinweis, dass ein besonderer Fall namentlich bei wiederholter

Wegweisung und Fernhaltung einer Person vorliegt, verbieten es jedenfalls, den

besonderen Fall als eigenständige Fallkategorie ausserhalb der lit. a bis

e von § 33 PolG zu qualifizieren. In der polizeilichen Verfügung

betreffend eine über 24 Stunden hinausgehende Fernhaltemassnahme nach § 34 Abs. 2 PolG ist daher einerseits glaubhaft zu machen, dass einer der in

§ 33 PolG aufgezählten Tatbestände bestand und andererseits zu begründen,

welche besonderen Umstände ein über 24 Stunden hinausgehendes und unter

Strafandrohung verfügtes Rayonverbot rechtfertigen (vgl. VGr, 3. Dezember

2009, VB.2009.00523, E. 4.1).

4.

4.1 Die

Beschwerdegegnerin hielt in der Verfügung vom 7. November 2012 fest, dass

die Beschwerdeführerin der unzulässigen Strassenprostitution nachgegangen sei,

indem sie – wie von einem Polizeibeamten beobachtet worden sei – vor einer Bar

männliche Passanten angesprochen habe. Es liege "darum" ein

besonderer Fall im Sinn von § 34 Abs. 2 PolG vor. Die

Beschwerdegegnerin stellte jedoch weder einen Bezug zu einem der in § 33

lit. a bis e PolG aufgeführten Tatbestände her, noch begründete sie,

inwiefern das der Beschwerdeführerin vorgeworfene Verhalten gerade ein

sechstägiges Rayonverbot rechtfertigte.

Die Begründung der

Verfügung vom 7. November 2012 erfüllt damit die in E. 3.2 genannten

Voraussetzungen nicht. Zwar hängen die Ansprüche an die Begründungsdichte

(auch) von der mit der Sache befassten Instanz ab und sind im Allgemeinen keine

allzu hohen Anforderungen an die Begründung erstinstanzlicher Anordnungen zu

stellen (vgl. VGr, 23. Juni 2011, VB.2011.00223, E. 4.3;

Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 48). Zu beachten ist vorliegend

allerdings, dass die Wegweisungs- und Fernhaltemassnahme einen Eingriff in die

Bewegungsfreiheit der Beschwerdeführerin gemäss Art. 10 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) sowie ihres Rechts auf Achtung

ihres Privatlebens gemäss Art. 13 Abs. 1 BV darstellte (vgl. BGE 132 I 49 E. 5.2, mit Hinweisen auf weitere Bundesgerichtsentscheide; vgl.

unten E. 4.3.2), der angesichts der ihr auferlegten Pflichten nicht mehr

als geringfügig angesehen werden kann: Einerseits wurde das Rayonverbot für

mehrere Tage verfügt, andererseits wurden in der Verfügung vom 7. November 2012 – anders als in derjenigen

vom 12. November 2012 – auch keine Einschränkungen bzw. Ausnahmen

hinsichtlich des Betretverbots und des Aufenthalts im bezeichneten Gebiet

festgehalten (vgl. vorn E. I.). An die Begründung waren deshalb höhere

Ansprüche zu stellen, und diese hätte ausführlicher, differenzierter und

sorgfältiger ausfallen müssen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 41;

VGr BE, BVR 2009, S. 385, E. 4.4.1). Erforderlich sind zudem stets

einzelfall- und insbesondere personenbezogene Ausführungen. Werden standardisierte

Formulare und Textbausteine verwendet, wie dies die Beschwerdegegnerin offenbar

tut, ist daher stets Vorsicht geboten (vgl. VGr BE, BVR 2009, S. 385,

E. 4.4.1 f.; Daniel Moeckli/Raphael Keller, Wegweisungen und

Rayonverbote, Sicherheit & Recht 3/2012, S. 238).

4.2 Die

Beschwerdegegnerin begründete ihre Verfügung erst im Rekurs- und Beschwerdeverfahren.

Im Rekursverfahren machte sie im Wesentlichen geltend, dass sie die Wegweisung

deshalb ausgesprochen habe, da die Beschwerdeführerin fast täglich beim Ausüben

der illegalen Strassenprostitution angetroffen wurde. Ausserdem verwies die

Beschwerdegegnerin in allgemeiner Weise auf § 33 PolG. Auf den Tatbestand

der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Sinn von lit. a

der genannten Bestimmung verwies die Beschwerdegegnerin dagegen erst im

Beschwerdeverfahren. Diese nachträglichen Vorbringen genügen jedoch den soeben

dargelegten verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Begründung

grundrechtsrelevanter Massnahme freilich nicht.

Der Anspruch auf eine zureichende Begründung verwaltungsrechtlicher

Massnahmen ergibt sich unter anderem aus dem Gehörsanspruch in Art. 29

Abs. 2 BV. Dessen Verletzung bewirkt aufgrund seiner formellen Natur im

Regelfall die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Rückweisung an die

Instanz, die die Verletzung verursachte. Im vorliegenden Fall gilt es zu

beachten, dass die angefochtene Massnahme keine Rechtswirkungen mehr zeigt und

sie allein aufgrund der präjudiziellen Bedeutung der Sache beurteilt wird (vorn

E. 1.2). Eine Rückweisung an die Beschwerdegegnerin würde damit keinen

Sinn machen. Aufgrund der präjudiziellen Bedeutung des vorliegend zu

beurteilenden Falls ist es vielmehr angezeigt, die Verfügung auch in

materiell-rechtlicher Hinsicht zu beurteilen, obwohl sie an sich, wie soeben

dargelegt, bereits aus allein formell-rechtlichen Gründen aufzuheben ist.

Letzteres rechtfertigt sich umso mehr, als die Verfügung vom 12. November

2012, die ebenfalls Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits bildet, auf der

Verfügung vom 7. November 2012 basiert bzw. mit ihr in einem inneren

Sachzusammenhang steht (vgl. E. 5).

4.3 Damit ist

im Folgenden die materiell-rechtliche Rechtmässigkeit der Verfügung vom

7. November 2012 zu beurteilen. Diesbezüglich ist zunächst zu beanstanden,

dass die Beschwerdegegnerin offenbar bereits aufgrund der der

Beschwerdeführerin vorgeworfenen Strassenprostitution von einem besonderen Fall

im Sinn von § 34 Abs. 2 PolG ausging. Nach dem Gesagten bedarf es

hierzu allerdings sowohl des Vorliegens eines der Tatbestände von § 33 PolG als auch eines zusätzlichen Umstands, der zur Verschärfung der Massnahme

berechtigt (vgl. vorn E. 3.2).

4.3.1

Die Beschwerdeführerin machte geltend, sie sei am 7. November 2012 als

"Privatperson" unterwegs gewesen und habe nicht mit Männern über

sexuelle Dienstleistungen gesprochen. Es gebe keine "handfesten

Beweise" dafür, dass sie der Sexarbeit nachgegangen sei. Ein strikter

Beweis ist jedoch auch nicht erforderlich. Wie erwähnt, gelten für das

Verfahren der Wegweisungs- und Fernhaltemassnahmen nach § 34 Abs. 4 PolG ausdrücklich die Bestimmungen des GSG sinngemäss. Nach dem für den

haftrichterlichen Entscheid massgebenden § 10 Abs. 1 dieses Gesetzes

weist das zuständige Gericht das Gesuch um Aufhebung der Schutzmassnahme ab

oder heisst das Gesuch um Verlängerung der Massnahme gut, wenn der Fortbestand

der Gefährdung glaubhaft ist (vgl. VGr, 3. Dezember 2009,

VB.2009.00523, E. 3.3). Die Ausführungen im Rapport des Polizeibeamten vom

15. November 2012, wonach die Beschwerdeführerin an der D-Strasse nach

Freiern Ausschau gehalten habe, sich vorbeilaufenden Männer aufreizend zur

Schau gestellt und diese angesprochen und mit Handzeichen auf sich aufmerksam

gemacht habe, erscheinen nicht unglaubhaft und genügen zum Nachweis des ihr

vorgeworfenen Verhaltens (vgl. Moeckli/Keller, S. 239, mit Hinweisen).

Sodann ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts der Begriff der

öffentlichen Sicherheit und Ordnung weit auszulegen. In einem Fall, in dem ein

grössere Gruppe von Personen bei mehreren Passanten Anstoss erregte oder gar

Gefühle der Verunsicherung und Angst provozierte, bejahte das Bundesgericht ein

öffentliches Interesse an der Fernhaltung der Störer (vgl. BGE 132 I 49

E. 7.1). Da die Beschwerdeführerin der Strassenprostitution in einem

Gebiet nachging, in dem dies nicht zulässig war (vgl. Art. 22 Abs. 1

PGVO und Art. 3 Abs. 1 und 2 des Beschlusses des Stadtrats B vom

17. Juli 1991), und sich ihre Vorgehensweise offensichtlich auf den öffentlichen

Raum benützende Personen auswirkte, kann ihr Verhalten entgegen ihrer Ansicht

deshalb als Gefährdung der öffentlichen Ordnung im Sinn von § 33 lit. a PolG angesehen werden. Insofern ist die Verfügung vom

7. November 2012 nicht zu beanstanden.

4.3.2

Eine Einschränkung eines Grundrechts, wie sie vorliegend gegeben ist (vgl.

vorn E. 4.1), hat den Anforderungen von Art. 36 BV zu genügen. Der

Kerngehalt der Bewegungsfreiheit der Beschwerdeführerin wurde offensichtlich

nicht angetastet, und beim Polizeigesetz handelt es sich um ein Gesetz im

formellen Sinn, das auch schwerwiegende Einschränkungen rechtfertigen kann. Das

öffentliche Interesse am Rayonverbot besteht in der Unterbindung der von der

Beschwerdeführerin verursachten Gefährdung der öffentlichen Ordnung. Darüber

hinaus muss eine Wegweisungs- oder Fernhaltemassnahme jedoch auch verhältnismässig

sein. Eine solche ist damit nur dann zulässig, wenn sie geeignet, erforderlich

und zumutbar ist (vgl. § 10 PolG; BGE 132 I 49 E. 7.2;

Moeckli/Keller, S. 242 ff.). Während in Bezug auf die Geeignetheit

des Rayonverbots zur Wiederherstellung oder Aufrechterhaltung der öffentlichen

Ordnung in dem festgelegten Gebiet keine Zweifel bestehen, ergeben sich solche

im Zusammenhang mit den beiden letztgenannten Voraussetzungen.

Eine polizeiliche Massnahme ist dann erforderlich, wenn

sie in zeitlicher, örtlicher, persönlicher und sachlicher Hinsicht nicht weiter

geht, als es der polizeiliche Zweck gebietet (vgl. Ulrich Häfelin/Georg

Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich etc.

2010, Rz. 2479). Es darf mithin keine mildere Massnahme möglich sein, die

zur Zielerreichung ebenfalls geeignet wäre (vgl. § 10 Abs. 2 PolG).

Wie erwähnt, wurden in der Verfügung vom 7. November 2012 keine

Einschränkungen oder Ausnahmen hinsichtlich des Betretverbots und des

Aufenthalts innerhalb des Rayons festgehalten. Nachdem die Gefährdung der

öffentlichen Sicherheit und Ordnung auf das Ansprechen von Passanten und das

aufreizende Gebaren der Beschwerdeführerin zurückzuführen ist, wäre es allerdings

möglicherweise bereits ausreichend gewesen, ihr lediglich das entsprechende Verhalten

im bezeichneten Gebiet zu untersagen. So hatten sich in dem BGE 132 I 49 zugrundeliegenden

Fall verschiedene Personen im Bahnhof Bern in Gruppen zusammengefunden und dort

erheblich Alkohol getrunken, eine grosse Unordnung hinterlassen und grossen

Lärm verursacht. Die Stadtpolizei Bern verbot diesen Personen gestützt auf den

§ 33 PolG entsprechenden Art. 29 lit. b des Polizeigesetzes des

Kantons Bern jedoch nur, sich in einem bestimmten Bereich in Personenansammlungen

aufzuhalten, in denen Alkohol konsumiert werde. Dass eine entsprechende

Einschränkung vorliegend nicht gleich erfolgversprechend oder gar unmöglich

gewesen wäre, machte die Beschwerdegegnerin jedenfalls nicht geltend. Das

gegenüber der Beschwerdeführerin verfügte Rayonverbot kann daher in sachlicher

Hinsicht nicht als erforderlich angesehen werden. Weiter ist zu

berücksichtigen, dass die Beschwerdeführerin ihren Wohnsitz in dem vom

Rayonverbot betroffenen Gebiet hat. Da die Massnahme auch diesbezüglich keine

Ausnahme vorsah, war es ihr somit faktisch verboten, sich während der

angeordneten sechs Tage in ihrer Wohnung aufzuhalten. Dadurch wurde nicht nur

ihre Bewegungsfreiheit beeinträchtigt. Dies stellte auch einen schweren

Eingriff in ihr Recht auf Achtung des Privatlebens gemäss Art. 13

Abs. 1 BV dar (vgl. VGr, 28. August 2012, VB.2012.00472, E. 4.1,

mit Hinweisen), der durch das verfolgte Ziel der Aufrechterhaltung der von der

Beschwerdeführerin nicht in erheblichem Mass gefährdeten öffentlichen Ordnung

nicht als gerechtfertigt angesehen werden kann (vgl. § 3 Abs. 1 PolG). Das Rayonverbot war damit in der angeordneten Form auch nicht zumutbar.

5.

Das mit Verfügung vom

12. November 2012 angeordnete Rayonverbot wurde einzig damit begründet,

dass die Beschwerdeführerin die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährdet

habe, indem sie die Wegweisung vom 7. November 2012 missachtet habe. Erst

im Rapport vom 15. November 2012 ergänzte die Beschwerdegegnerin, die

Beschwerdeführerin sei auch am 12. November 2012 der illegalen Strassenprostitution

nachgegangen. Die Verfügung vom 7. November 2012 war allerdings nicht

genügend begründet und in der Sache mangels Einschränkungen bezüglich des

Wohnorts unverhältnismässig. Folgerichtig kann der Beschwerdeführerin nicht ein

Verstoss gegen dieses rechtswidrige Rayonverbot vorgeworfen werden, nur weil

sie in der fraglichen Zeit vor ihrem Zuhause angetroffen wurde. Damit erweist

sich auch die Verfügung vom 12. November 2012 als nicht rechtmässig.

6.

6.1 Die

Verfügung vom 7. November 2012 erfüllt die Anforderungen an die Begründung

für eine gestützt auf §§ 33 f. PolG erlassene Massnahme nicht. Das

angeordnete Rayonverbot verstiess überdies gegen das Verhältnismässigkeitsgebot.

Somit ist auch die Verfügung vom 12. November 2012 als unrechtmässig zu

beurteilen. Diese beiden Verfügungen und der vorinstanzliche Entscheid vom

19. November 2012 sind daher in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben.

Dass die Beschwerdeführerin von den Rayonverboten inzwischen nicht mehr

betroffen ist, ist dabei unerheblich (vgl. BGE 123 I 49 E. 3e). Die Kosten

des Rekursverfahrens sind der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.

6.2 Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten des vorliegenden Verfahrens der Beschwerdegegnerin

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Parteientschädigungen wurden keine beantragt.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Demgemäss werden die Verfügungen der Beschwerdegegnerin

vom 7. November 2012 und vom 12. November 2012 sowie die Verfügung

des Haftrichters des Bezirksgerichts B vom 19. November 2012 aufgehoben.

2. Die

Kosten des haftrichterlichen Verfahrens im Betrag von Fr. 400.- werden der

Beschwerdegegnerin auferlegt.

3. Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 1'620.-- Total der Kosten.

4. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an…