Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00794

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

VB.2012.00794

Urteil

der 3. Kammer

vom 27. März 2013

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach,

Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.

In Sachen

Gemeinde Rheinau,

vertreten durch den Gemeinderat,

dieser vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend

kommunale Richtplanung,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Am 28. September 2011 beschloss die

Gemeindeversammlung Rheinau eine Teilrevision ihrer Richt- und Nutzungsplanung.

Unter anderem setzte sie die Chorbstrasse im kommunalen Verkehrsrichtplan als

Sammelstrasse fest. Ziel dieser Festsetzung war es, das Gebiet

"Chorb" und die Klosterinsel verkehrsmässig nicht mehr über die durch

das Dorfzentrum führende Poststrasse und die "Untere Steig" zu

erschliessen, sondern über die Chorbstrasse, die südöstlich des Dorfs durch ein

Rebberggebiet führt und bis anhin nur von Zubringern befahren werden durfte.

Gegen den Beschluss der Gemeindeversammlung wurde kein Rechtsmittel eingelegt.

Erwägungen

II.

Mit Beschluss vom 31. Oktober 2012

genehmigte der Regierungsrat des Kantons Zürich die von der Gemeindeversammlung

Rheinau beschlossenen Richt- und Nutzungsplanänderungen weitgehend. Nicht

genehmigt wurde indessen unter anderem die Festlegung der Chorb­stras­se als

Sammelstrasse im kommunalen Verkehrsrichtplan (Disp.-Ziff. II).

III.

Mit Beschwerde vom 6. Dezember 2012

gelangte die Gemeinde Rheinau an das Verwaltungsgericht und beantragte,

Disp.-Ziff. II des Regierungsratsbeschlusses vom 31. Oktober 2012 sei

insoweit aufzuheben, als damit die Festlegung der Chorbstrasse als

Sammelstrasse im kommunalen Verkehrsrichtplan nicht genehmigt worden sei; unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Regierungsrats. In formeller

Hinsicht beantragte die Gemeinde, es sei ein Augenschein durchzuführen,

insbesondere a) zum Ausbaustandard der Chorbstrasse und zur Eignung der

Chorbstrasse zur verkehrsmässigen Erschliessung des Gebietes "Chorb"

und b) zum Ausbaustandard der durch das Dorfzentrum führenden Poststrasse

und der "Unteren Steig" und zur Eignung dieser Strassenverbindung zur

Erschliessung des Gebietes "Chorb".

Die Baudirektion des Kantons Zürich

beantragte am 25. Januar 2013 die Abweisung der Beschwerde, unter Hinweis

auf einen Mitbericht des Amts für Raumentwicklung. Zu diesem äusserte sich die

Gemeinde Rheinau mit Replik vom 27. Februar 2013.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung einer Beschwerde, die sich gegen die

Nichtgenehmigung einer kommunalen Verkehrsrichtplanänderung richtet, zuständig

(§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959) [VRG]). Gestützt auf

§ 21 Abs. 2 lit. b VRG ist die Beschwerdeführerin, die sich auf

ihre Gemeindeautonomie beruft, zur Erhebung der Beschwerde legitimiert (vgl.

VGr, 9. September 2004, VB.2004.00245, E. 1, sowie Alain Griffel,

Rekurs, in: Alain Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform

der Zürcher

Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen 2010,

S. 48). Da auch alle weiteren formellen Voraussetzungen erfüllt sind, ist

auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Der Antrag

der Beschwerdeführerin auf Durchführung eines Augenscheins ist abzuweisen:

Aufgrund der Pläne und Planungsberichte, die bei den Akten liegen, bestehen in

Bezug auf die örtlichen Gegebenheiten im Richtplangebiet keine

entscheidrelevanten Unklarheiten. Ein Augenschein erscheint auch insofern nicht

erforderlich, als sich die Parteien grundsätzlich darin einig sind, dass sowohl

die Poststrasse/"Untere Steig" als auch die Chorbstrasse den nötigen

Ausbaustandard und das erforderliche Kapazitätspotenzial aufweisen, um das

Gebiet "Chorb" und die Klosterinsel verkehrsmässig zu erschliessen.

1.3

Soweit die

Beschwerdeführerin geltend macht, der angefochtene Beschluss sei nicht

hinreichend begründet worden, hält sie selber fest, dass dieser Mangel im

Rahmen des Beschwerdevernehmlassungsverfahrens geheilt werden könne. Nachdem

sich die Beschwerdeführerin im Rahmen ihrer Replik vom 27. Februar 2013

zur Beschwerdeantwort vom 25. Januar 2013 äussern konnte, erübrigt sich

eine nähere Überprüfung der vorgebrachten Gehörsverletzungsrüge.

2.

2.1

Vorab ist

umstritten, welche Kognition dem Regierungsrat bei der Prüfung zustand, ob die

Richtplanänderung der Beschwerdeführerin genehmigungsfähig sei. Das Gesetz hält

fest, dass genehmigungsbedürftige Erlasse und Verfügungen auf Rechtmässigkeit,

Zweckmässigkeit und Angemessenheit geprüft werden (§ 5 Abs. 1 des

Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]).

2.2

Lehre und

Rechtsprechung unterscheiden zwischen zwei Konstellationen, was die Kognition

der Genehmigungsbehörde bei der Überprüfung kommunaler Nutzungspläne

angeht: Soweit es um die Beurteilung von Fragen geht, die die örtlichen

Verhältnisse betreffen, darf die Genehmigungsbehörde lediglich dann in die

Planungsautonomie der Gemeinde eingreifen, wenn die Unzweckmässigkeit oder

Unangemessenheit des kommunalen Nutzungsplans offensichtlich ist. Wenn sich

die kommunale Lösung hingegen aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig

erweist oder wenn sie wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung

widerspricht, darf die Genehmigungsbehörde sowohl bei offensichtlicher als auch

bei nicht-offensichtlicher Unzweckmässigkeit einer Nutzungsplanänderung

korrigierend eingreifen (vgl. BGE 112 Ia 268 E. 2b; BGE 110 Ia 51

E. 3; VGr, 6. Dezember 2011, VB.2010.00673, E. 2; VGr,

26.

Februar 2009, VB.2008.00437, E. 4.3; RB 1994 Nr. 17; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,

§ 20 N. 20; Walter Haller/Peter Karlen,

Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, N. 424).

2.3

Im

vorliegenden Fall geht es nicht um Nutzungs-, sondern um Richtplanung.

Entgegen der Auffassung des Regierungsrats ist indessen nicht einzusehen,

weshalb die Kognition der Genehmigungsbehörde bei der kommunalen Richtplanung

umfassender sein sollte als bei der – hierarchisch tieferstehenden (vgl.

Dispositiv

§ 16 Abs. 1 PBG) – kommunalen Nutzungsplanung, zumal gemäss § 5 Abs. 1 PBG die gleichen Überprüfungsgrundsätze gelten. Demnach darf der

Regierungsrat einem kommunalen Richtplan nur dann die Genehmigung verweigern,

(1.) wenn er sich aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig

erweist, (2.) wenn er wegleitenden Grundätzen und Zielen der Raumplanung

widerspricht oder (3.) wenn die Unzweckmässigkeit oder Unangemessenheit

offensichtlich ist (vgl. E. 2.2).

2.4 Soweit der

Regierungsrat seinen Nichtgenehmigungsbeschluss damit begründete, dass die

geplante Richtplanrevision zu einer noch stärkeren Trennung des Dorfes Rheinau

von der Klosterinsel führen werde und dass Synergieverluste für die lokale

Wirtschaft zu befürchten seien, beruft er sich auf lokale Gegebenheiten.

Mit derartigen Argumenten durfte der Regierungsrat nur bei offensichtlicher

Unzweckmässigkeit oder Unangemessenheit korrigierend in die Richtplanung der

Beschwerdeführerin eingreifen (vgl. E. 2.3). Die Beschwerdeführerin geht

im Gegensatz zum Regierungsrat davon aus, dass die geplante Neuerschliessung

des Gebiets "Chorb" und der Klosterinsel weder zu einer Trennung des

Dorfes von der Klosterinsel noch zu Kundenverlusten für die lokale Wirtschaft

führen werde. Weshalb diese Einschätzung der mit den lokalen Verhältnissen

besser vertrauten Gemeindebehörde klarerweise unzutreffend sein sollte, ist

nicht ersichtlich und geht auch aus den Darlegungen des Regierungsrats nicht

hervor. Der Regierungsrat hätte die Unzweckmässigkeit der beschlossenen

Richtplanänderung somit nicht mit der Befürchtung begründen dürfen, das Dorf

werde von der Klosterinsel noch stärker getrennt und die Lokalwirtschaft werde

Verluste erleiden.

2.5 Der

Regierungsrat begründete den angefochtenen Nichtgenehmigungsbeschluss freilich

auch damit, dass die im revidierten Richtplan vorgesehene Neunutzung der

Chorbstrasse zu einer Beeinträchtigung der Erholungsfunktion des Rebberggebiets

"Chorb" führen würde. Er beruft sich diesbezüglich auf überregionale

Interessen, nämlich auf die kantonale Richtplanung sowie auf Einträge in

bundes- und kantonalrechtlichen Schutzinventaren. Die Kognition des

Regierungsrats beschränkte sich in diesem Punkt somit nicht auf die Prüfung, ob

die beschlossene Richtplanrevision offensichtlich unzweckmässig sei; vielmehr

durfte er auch bei nicht-offensichtlicher Unzweckmässigkeit in die

Planungsautonomie der Beschwerdeführerin eingreifen (vgl. E. 2.3).

2.6 Im

Folgenden ist somit zu prüfen, ob der Regierungsrat die strittige Revision des

kommunalen Verkehrsrichtplans aufgrund überregionaler Interessen als

unzweckmässig bzw. nicht genehmigungsfähig erachten durfte. Während sich im

Nutzungsplanverfahren gestützt auf Art. 33 RPG eine Ermessenskontrolle des

Verwaltungsgerichts rechtfertigen kann (vgl. RB 1994 Nr. 17), kommt eine derart

weite Prüfungsbefugnis im Richtplanverfahren mangels Anwendbarkeit von

Art. 33 RPG nicht infrage. Die Prüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts

beschränkt sich vielmehr auf Rechtskontrolle (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG).

Bei der Beurteilung der Nichtgenehmigung eines kommunalen Richtplans hat das

Verwaltungsgericht im Rahmen der ihm zustehenden Rechtskontrolle auch zu

prüfen, ob die Genehmigungsinstanz in rechtsverletzender Weise die kommunale

Planungsautonomie missachtet habe.

3.

3.1 Gemäss dem

kantonalzürcherischen Landschaftsrichtplan befindet sich die Chorbstrasse in

einem der 61 Freihaltegebiete von kantonaler Bedeutung. Solche Freihaltegebiete

bezeichnen Flächen, die grundsätzlich dauernd von Bauten freizuhalten sind und

die zur Sicherstellung folgender Funktionen dienen: Bedeutendes Element für die

Gliederung und Trennung des Siedlungsgebiets; Umgebungsschutz für kantonal

bedeutende Landschaften, Gewässer, Naturschutzgebiete, Ortsbilder und

Denkmäler; wichtige Freihaltefunktion in Naherholungsraum; Aussichtsschutz;

Beibehaltung von wichtigen Korridoren zur ökologischen Vernetzung

(Landschaftsrichtplan des Kantons Zürich vom 2. April 2001,

S. 42 f.). Als Freihaltezweck des Freihaltegebiets "Rheinau,

Chorb" bezeichnet der Landschaftsrichtplan das Landschaftsbild Rhein, den

Umgebungsschutz und das Ortsbild (S. 45).

3.2 Die

Chorbstrasse befindet sich sodann im Perimeter diverser überkommunaler Inventare,

nämlich im Bundesinventar der Landschaften von nationaler Bedeutung (BLN-Objekt

Nr. 1411, "Untersee-Hochrhein"), im Bundesinventar der

schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS), im

kantonalen Inventar der schutzwürdigen Ortsbilder von überkommunaler Bedeutung

sowie im kantonalen Natur- und Landschaftsschutzinventar von 1980. Beim

BLN-Objekt "Untersee-Hochrhein" handelt es sich gemäss Objekteintrag

um eine landschaftlich grossartige und kulturgeschichtlich bedeutsame See- und

Stromlandschaft von noch weitgehend ursprünglichem Gepräge. Art. 6

Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und

Heimatschutz (NHG) statuiert, dass durch die Aufnahme eines Objekts von

nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes dargetan wird, dass es in

besonderem Mass die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls unter Einbezug von

Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche

Schonung verdient. Die Inventareinträge im BLN und im ISOS lassen auf einen hohen

landschaftlichen Stellenwert des Gebiets "Chorb" schliessen (vgl.

Landschaftsrichtplan, S. 104, in Bezug auf das benachbarte Freihaltegebiet

"Rheinau, Au"). Die Aufnahme eines Objekts in ein Bundesinventar muss

auch im Rahmen der kommunalen Richtplanung beachtet werden (vgl. BGE 135 II 209

E. 2.1).

3.3 Im

Vorprüfungsbericht vom 19. November 2009 bezeichnete das kantonale Raumplanungsamt

das Gebiet "Chorb" als wichtiges und bekanntes, landschaftlich

reizvolles Rebgebiet mit einer heute noch intakten Erholungsfunktion. Die

Beschwerdeführerin hat diese Gebietscharakterisierung nicht infrage gestellt.

Naturnahe Landschaften und Erholungsräume sollen gemäss Art. 3 Abs. 2

lit. b Satz 2 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG)

erhalten bleiben.

3.4 Aus den

bisherigen Ausführungen ergibt sich, dass die Chorbstrasse ein Gebiet durchquert,

das von hohem landschaftlichem Wert und intakter Erholungsfunktion ist, und

dass überregionale Interessen daran bestehen, das Gebiet ungeschmälert zu

erhalten. Es ist zwar keine Rechtsnorm ersichtlich, die der Beschwerdeführerin

klarerweise untersagen würde, die bisher nur für den Zubringerdienst befahrbare

Chorbstrasse für den Allgemeinverkehr zu öffnen und sie im Verkehrsrichtplan

als Sammelstrasse zur Erschliessung des Gebiets "Chorb" und der

Klosterinsel einzutragen. Der Regierungsrat durfte indessen im Rahmen von

Art. 5 Abs. 1 PBG nicht nur die Rechtmässigkeit, sondern auch die

Zweckmässigkeit der beschlossenen Revision überprüfen (vgl. E. 2.5). Er

überschritt den Rahmen des ihm zustehenden Ermessens nicht, wenn er davon

ausging, dass die Öffnung der Chorbstrasse für den Allgemeinverkehr im Gebiet

"Chorb" zu einer beachtlichen Zunahme des Verkehrs bzw. zu

Mehrimmissionen führen würde, und dass dies dem Schutz- und Erhaltungsgedanken,

der in zahlreichen überregionalen Inventaren sowie im kantonalen

Landschaftsrichtplan zum Ausdruck kommt, abträglich ist. Im vorliegenden Fall

kommt hinzu, dass die geplante Neuerschliessung der Klosterinsel über die

Chorbstrasse nicht im Einklang steht mit dem raumplanungsrechtlichen Grundsatz,

dass Strassen, die Bauzonen erschliessen, durch das Siedlungsgebiet führen und

nicht Land in der Landwirtschaftszone beanspruchen sollen (vgl. BGE 118 Ib 497

E. 4a; VGr, 15. September 2005, VB.2005.00030, E. 4.2). Insoweit

ist nicht zu beanstanden, dass der Regierungsrat es als unzweckmässig

erachtete, die Chorbstrasse im kommunalen Verkehrsrichtplan der

Beschwerdeführerin als Sammelstrasse festzusetzen.

3.5 Eine

andere Betrachtungsweise hätte sich möglicherweise gerechtfertigt, wenn die

Öffnung der Chorbstrasse die einzig sachlich vertretbare Möglichkeit gewesen

wäre, um das Gebiet "Chorb" und die Klosterinsel verkehrsmässig zu

erschliessen. So verhält es sich indessen nicht: Es sind keine Umstände

ersichtlich, die die Weiterführung der bisherigen Verkehrserschliessung des

Gebiets "Chorb" und der Klosterinsel – über die durch das Dorfzentrum

führende und im regionalen Richtplan Weinland als regionale Staatsstrasse

eingetragene Poststrasse sowie die "Untere Steig" – als nicht mehr

vertretbar erscheinen liessen. Die Beschwerdeführerin bestreitet

nicht, dass die "Musikinsel Schweiz", die auf der Klosterinsel

realisiert werden soll, im Dorfzentrum zu einer Verkehrszunahme von lediglich

rund 200 Fahrzeugen pro Tag führen wird, dass diese Zunahme angesichts der rund

2'500 Fahrzeuge, die das Dorf heute täglich durchqueren, nicht wahrnehmbar ist

und dass das Verkehrsaufkommen zur Zeit des Psychiatriebetriebs auf der

Klosterinsel (bis zum Jahr 2000) grösser war als es für die geplante Neunutzung

zu erwarten ist (Schlussbericht der interdisziplinären Arbeitsgruppe vom

26. April 2011. Unter diesen Umständen durfte der

Regierungsrat ohne Ermessensüberschreitung davon ausgehen, dass die Weiterführung

der bisherigen Erschliessungsvariante die Verkehrssicherheit im Dorfzentrum

nicht derart stark beeinträchtigen wird, dass es sich aufgedrängt hätte, den Erschliessungsverkehr

zur Klosterinsel über die Chorbstrasse zu führen. Schliesslich stellt auch der

Umstand, dass der regionale Verkehrsrichtplan östlich des Klosterplatzes im Gebiet "Chorb" eine Parkierungsanlage vorsieht, keinen Grund dafür dar, dass der Regierungsrat die Erschliessung

der Klosterinsel über die Chorbstrasse zwingend als zweckmässig hätte erachten

müssen, denn die Realisierung des geplanten Parkplatzes ist unbestrittenerweise

auch im Fall der Beibehaltung der bisherigen Verkehrsführung möglich, sei es

über den Klosterplatz, sei es – unter Vorbehalt der denkmalschutzrechtlichen

Zulässigkeit – über eine die Klostermauer durchbrechende Route.

3.6 Unter

Berücksichtigung der Kognition des Regierungsrats (E. 2.5) und des Verwaltungsgerichts

(E. 2.6) ist somit nicht zu beanstanden, dass der Regierungsrat die Festsetzung

der Chorbstrasse als Sammelstrasse im kommunalen Verkehrsrichtplan der Beschwerdeführerin

aufgrund überregionaler Interessen als unzweckmässig bzw. als nicht

genehmigungsfähig erachtete.

4.

Zusammenfassend erweisen sich die Einwände der

Beschwerdeführerin als unbegründet. Somit ist die Beschwerde abzuweisen.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Der unterliegenden Beschwerdeführerin steht keine Parteientschädigung zu

(§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 3'120.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an…