VB.2012.00817

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00817

14. März 2013Deutsch14 min

(URT.2013.15091)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

C ist Eigentümer des an der D-Strasse 01 in A gelegenen

Grundstücks Kat.-Nr. 02. Am 1. November 2011 setzte der Gemeinderat A

die Wasser- und Abwasseranschlussgebühren für ein bereits bewilligtes

Bauvorhaben des C, das neben anderem den Anbau eines Wintergartens an das sich

auf dem Grundstück befindende Einfamilienhaus umfasste, auf einen Betrag von

total Fr. 8'377.75 fest (Abwasseranschlussgebühr Fr. 2'300.-

[zuzüglich Mehrwertsteuer von 8 %] plus Wasseranschlussgebühr

Fr. 5'750.- [zuzüglich Mehrwertsteuer von 2.5 %]).

Erwägungen

II.

Dagegen erhob C mit Eingabe

vom 24. November 2011 Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons Zürich

und beantragte, die Verfügung vom 1. November 2011 sei aufzuheben und die

Gebühren seien auf insgesamt Fr. 655.65 zu veranlagen. Das

Baurekursgericht trat das Verfahren am 8. Dezember 2011 zuständigkeitshalber

an den Bezirksrat E ab. Mit Beschluss vom 9. November 2012 hiess dieser

das Rechtsmittel im Sinn der Erwägungen gut und änderte den Entscheid des

Gemeinderats A dahingehend ab, dass er die Gebühr auf total Fr. 655.65

festsetzte (Abwasseranschlussgebühr Fr. 180.- [zuzüglich Mehrwertsteuer

von 8 %] plus Wasseranschlussgebühr Fr. 450.- [zuzüglich

Mehrwertsteuer von 2.5 %]). Die Verfahrenskosten wurden dem Gemeinderat A

auferlegt. Dieser wurde zudem verpflichtet, C eine Parteientschädigung von

Fr. 200.- (inklusive Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

III.

Die Gemeinde A beantragte

mit Beschwerde vom 13. Dezember 2012 am Verwaltungsgericht, der Beschluss

des Bezirksrats vom 9. November 2012 sei aufzuheben und der Beschluss des

Gemeinderats A vom 1. November 2011 sei zu bestätigen.

Mit Eingabe vom

7.

Januar 2013 beantragte der Bezirksrat die Abweisung der Beschwerde. C

stellte in der Beschwerdeantwort vom 28. Januar 2012 denselben Antrag;

eventualiter sei die Sache zur Prüfung einer (vollständigen) Gebührenbefreiung

an den Gemeinderat zurückzuweisen. Daraufhin liessen sich die Parteien nicht

mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Der Streitwert beträgt

Fr. 7'722.10 (entsprechend der Differenz zwischen der von der

Beschwerdeführerin veranlagten Gebühr von Fr. 8'377.75 und dem von der

Vorinstanz festgesetzten und vom Beschwerdegegner anerkannten Betrag von

Fr. 655.65), weshalb die Beschwerde vom Einzelrichter zu beurteilen wäre

(§ 38b Abs. 1 lit. c VRG). Da jedoch ein Fall von

grundsätzlicher Bedeutung vorliegt, wurde die Streitigkeit der Kammer

übertragen (vgl. § 38b Abs. 2 VRG).

1.2

Nach

§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden

beschwerdeberechtigt, wenn sie a) durch die Anordnung wie eine

Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung

oder Änderung haben, b) die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die

Kantons- oder Bundesverfassung gewährt, oder c) bei der Erfüllung von

gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt

sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder

Verwaltungsvermögen.

Im vorliegenden Fall steht angesichts des geringen

Streitwerts kein "wesentlicher Eingriff in das Finanz- oder Verwaltungsvermögen"

der Beschwerdeführerin zur Diskussion. Indem sie jedoch die unrichtige

Anwendung einer kommunalen Gesetzesbestimmung rügt, wehrt sie sich für die

Durchsetzung ihres Gemeinderechts und macht damit ein schutzwürdiges Interesse

geltend (vgl. RB 2005 Nr. 10; VGr, 3. Januar 2011, VB.2010.00601,

E. 1.3; VGr, 31. Mai 2006, VB.2006.00198, E. 2.2). Da auch alle

weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführerin stützte die erhobenen Gebühren

hinsichtlich des Abwasseranschlusses auf Art. 5 der Verordnung der

Gemeinde A über die Gebühren für Siedlungsentwässerungsanlagen (SEGebVO) und in

Bezug auf den Wasseranschluss auf Art. 50 des Reglements der Gemeinde A über die Wasserversorgung (WR). Zwischen

den Parteien umstritten ist die gemäss diesen Bestimmungen zur Berechnung der

Gebühren zugrundezulegende Grundstücksfläche.

3.

3.1

Nach

Art. 60a Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den

Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz, GSchG) sorgen die Kantone dafür,

dass die Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Sanierung und Ersatz der

Abwasseranlagen, die öffentlichen Zwecken dienen, mit Gebühren oder anderen

Abgaben den Verursachern überbunden werden. Die kantonalrechtlichen Grundlagen

zur Erhebung der infrage stehenden Gebühren finden sich in § 7 Abs. 2

lit. e in Verbindung mit § 45 des Einführungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz

vom 8. Dezember 1974 (EG GSchG) und § 29 Abs. 2 des

Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 (WWG). Gestützt darauf sowie

auf Art. 6.2 Abs. 4 ihrer Verordnung über die

Siedlungsentwässerungsanlagen vom 1. Oktober 2002 (SEVO) erliess die

Gemeinde A die entsprechende Gebührenverordnung (SEGebVO), die von der Gemeindeversammlung

am 24. Juni 2002 genehmigt wurde.

3.2

Art. 4

SEGebVO statuiert die Gebührenpflicht für den Anschluss von Grundstücken

(Liegenschaften, Bauten und Anlagen etc.) an die öffentlichen Siedlungsentwässerungsanlagen.

Die Bemessung der Anschlussgebühr wird in Art. 5 SEGebVO geregelt.

Innerhalb der Bauzone bemisst sich diese nach der zonengewichteten

Grundstücksfläche (m2 Parzellenfläche) und beträgt Fr. 20.- je

gewichteten Quadratmeter (Art. 5.1 und 5.3 SEGebVO; für die Gewichtung

vgl. Art. 9 SEGebVO). Art. 5.6 SEGebVO bestimmt sodann Folgendes:

" Bei den im Zeitpunkt des

Inkrafttretens dieser Verordnung zu mehr als drei Vierteln genutzten

Grundstücken, die bereits an die öffentlichen Siedlungsentwässerungsanlagen

angeschlossen sind, entfällt die Anschlussgebühr. Andernfalls wird bei einer

Nutzungserweiterung die Anschlussgebühr über die noch nicht ausgenützte

Grundfläche, jedoch bis maximal drei Viertel der Parzellenfläche, fällig."

Zur Finanzierung der

Wasserversorgungsanlagen sieht das Reglement über die Wasserversorgung, das von

der Gemeindeversammlung am 3. Mai 2004 genehmigt wurde, ebenfalls die

Erhebung von Anschluss- und Benützungsgebühren vor. Art. 50.1 WR bestimmt,

dass für den Anschluss an die Wasserversorgung und die Mitbenützung der

bestehenden Wasserversorgungsanlage eine einmalige Anschlussgebühr erhoben

wird. Diese bemisst sich nach Art. 50.2 WR innerhalb der Bauzone

nach der zonengewichteten Grundstücksfläche.

Art. 50.3 WR entspricht sodann der Regelung von Art. 5.6 SEGebVO.

4.

4.1

Das

Baugrundstück des Beschwerdegegners weist nach übereinstimmender Ansicht beider

Parteien eine Fläche von 848 m2 auf und war mit dem bestehenden

Gebäude bzw. der bislang beanspruchten Baumasse lediglich zu etwa 73 %

ausgenützt. Daneben sind sich die Parteien auch hinsichtlich der eigentlichen

Berechnungsmethode der Wasser- und Abwasseranschlussgebühren einig. Einziger

Streitpunkt bildet die massgebliche Grundstücksfläche gemäss Art. 5.6

SEGebVO und Art. 50.3 WR bzw. die Auslegung dieser Bestimmungen. Die

Beschwerdeführerin legte ihrer Kalkulation die "restlichen" 27 %

des Grundstücks bzw. 230 m2 zugrunde. Der Beschwerdegegner und

die Vorinstanz sind demgegenüber der Auffassung, bei einer Parzellenfläche von

insgesamt 848 m2 dürften für maximal drei Viertel dieser Fläche

(636 m2) Anschlussgebühren erhoben werden. Da die bisher genutzte

Fläche, für die schon Gebühren entrichtet worden seien, 618 m2

betrage, bleibe noch eine Restfläche von 18 m2 übrig, für die

Anschlussgebühren erhoben werden könnten.

4.2

Die

Vorinstanz erwog, aufgrund einer grammatikalischen Auslegung könne der zweite

Satz von Art. 5.6 SEGebVO nur dahingehend verstanden werden, dass bei

einer Nutzungserweiterung bis maximal drei Viertel der gesamten Parzellenfläche

Anschlussgebühren entrichtet werden müssten. Es gebe keine Anhaltspunkte dafür,

dass sich diese drei Viertel nur auf die Neuerweiterung beziehen könnten.

Selbst wenn der Interpretationsweise der Beschwerdeführerin zu folgen wäre,

könne sich der Beschwerdegegner gemäss Treu und Glauben auf den Gesetzestext

und seine berechtigte und nachvollziehbare Auslegung desselben berufen. Es sei

nämlich Sache der Behörde, ihre Erlasse derart klar und deutlich zu

formulieren, dass sie möglichst keinen Interpretationsspielraum zuliessen. Andernfalls

könne auf diejenige nachvollziehbare Gesetzesauslegung abgestellt werden, die

dem Gebührenzahler zugutekomme.

4.3

Die

Beschwerdeführerin machte geltend, die Vorinstanz verkenne, dass gerade wenn

eine Gesetzesbestimmung verschiedene Interpretationen zulasse, eine rein

grammatikalische Auslegung nicht zu genügen vermöge. Die Ansicht der Vorinstanz

könne auch bei einer grammatikalischen Auslegung nicht geteilt werden. Aus dem

Einschub "jedoch bis maximal drei Viertel der Parzellenfläche" ergebe

sich nicht zwingend, dass bei einer Nutzungserweiterung nur die baulich noch

nicht ausgenützte Fläche abzüglich 25 % der Gesamtgrundstücksfläche für

die Veranlagung der Anschlussgebühren massgebend sei. An der Gemeindeversammlung

vom 24. Juni 2002 sei Art. 5.6 SEGebVO erläutert worden und der

Gemeinderat habe diese Bestimmung in der Folge auch immer im Sinn der Verfügung

vom 1. November 2011 angewandt. Die Vorinstanz habe Art. 5.6 SEGebVO

und Art. 50.3 WR falsch ausgelegt und dabei zu Unrecht in den

Ermessensspielraum der kommunalen Behörden bei der Auslegung kommunalen Rechts

eingegriffen.

5.

5.1

Die

Kognition der Rekursbehörden ist von Gesetzes wegen umfassend (vgl. § 20

Abs. 1 VRG), und sie sind grundsätzlich nicht nur berechtigt, sondern auch

verpflichtet, diese umfassende Überprüfungsbefugnis voll auszuschöpfen (VGr,

28.

April 2010, URB.2009.00001, E. 2.2; 17. Dezember 2003,

VB.2003.00326, E. 2; vgl. auch Art. 77 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV],

wonach das Gesetz eine wirksame Überprüfung durch eine Rekursinstanz zu

gewährleisten hat.). Bei einer unzulässigen Kognitionsbeschränkung

verletzen die Rekursbehörden den Anspruch auf rechtliches Gehör und begehen

damit eine formelle Rechtsverweigerung (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 20 N. 3). Gegebenenfalls dürfen sie ihre

Prüfungsbefugnis freilich einschränken. Gemäss der Praxis des

Verwaltungsgerichts haben sie sich im Wesentlichen dann Zurückhaltung

aufzuerlegen, wenn die Autonomie der Gemeinden betroffen ist, oder wenn die

Natur der Streitsache einer uneingeschränkten Überprüfung entgegensteht. Im

Zusammenhang mit der Gemeindeautonomie (vgl.

Art. 85 Abs. 1 KV) steht den Rekursbehörden in Bezug auf die

Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe des kommunalen Rechts sowie bei

Ermessensentscheiden gestützt auf kommunales Recht nur eine beschränkte

Überprüfungsbefugnis zu (VGr, 24. Mai 2012, VB.2012.00102, E. 5.3;

21.

September 2011, VB. 2011.00086, E. 2.1). So haben sie eine

vertretbare Auslegung des kommunalen Rechts durch die Gemeindebehörden, denen

hierbei ein erheblicher Beurteilungsspielraum zukommt, zu respektieren (VGr,

29.

April 2010, VB.2010.00092, E. 4.6; Ulrich Häfelin/Georg

Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich etc.

2010, Rz. 1399, mit Hinweis auf BGE 95 I 33; RB 1981 Nr. 20,

Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 8).

Die Zurückhaltung der Rekursbehörden zur Wahrung der

Gemeindeautonomie ist nur dann geboten, wenn das anwendbare kommunale Recht der

Behörde einen Beurteilungsspielraum einräumt (vgl. VGr, 8. Februar 2012,

VB.2011.00558, E. 5.1; 20. August 2009, VB.2009.00160, E. 2.3).

Art. 5.6 SEGebVO und Art. 50.1 WR stellen zwar kompetenzgemäss

erlassenes kommunales Recht dar, dessen Anwendung der zuständigen Behörde obliegt.

Die Vorschriften enthalten allerdings weder unbestimmte Rechtsbegriffe, noch räumen

sie der Behörde ein Ermessen bei der Anwendung ein. Vielmehr beschreiben sie

bloss den Mechanismus, der für die Berechnung der Gebühren anzuwenden ist. Die

Vorinstanz durfte daher ihre Überprüfungsbefugnis voll ausschöpfen und damit

auch die fraglichen Bestimmungen anders auslegen als die Beschwerdeführerin.

Dass Art. 5.6 SEGebVO und Art. 50.1 WR unterschiedlich verstanden

werden können, macht sie jedenfalls nicht zur Ermessensvorschriften. Der

Ansicht der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe zu Unrecht ihre

Prüfungsbefugnis überschritten, kann daher nicht gefolgt werden.

5.2

Die

Vorinstanz gelangte aufgrund einer grammatikalischen Auslegung von

Art. 5.6 SEGebVO und Art. 50.1 WR zum Schluss, dass bei einer

Nutzungserweiterung bis maximal drei Viertel der gesamten Parzellenfläche Anschlussgebühren

entrichtet werden müssen (vorn E. 4.2). Der Wortlaut, der stets den

Ausgangspunkt zu bilden hat, entspricht denn auch tatsächlich dieser

Auffassung. Hingegen lässt sich die Berechnungsmethode der Gebühren, so wie sie

die Beschwerdeführerin verstanden haben will, aus dem Wortlaut der Bestimmungen

– wenn überhaupt – nur schwer ableiten. Dies gilt unabhängig davon, ob die von

der Beschwerdeführerin offenbar an der Gemeindeversammlung vom 24. Juni

2012.

gezeigte Folie oder ihre grafische Darstellung in der Rekursantwort

Klarheit schaffen könnte. Denn was in dieser Folie aufgezeigt wird, findet im

massgebenden Gesetzestext jedenfalls keine Entsprechung. Insofern verfängt auch

der Vorwurf der Beschwerdeführerin nicht, die Vorinstanz habe sich zu wenig mit

der Entstehungsgeschichte oder dem Zweck der Bestimmungen auseinandergesetzt,

kann doch auch dann den Vorschriften kein anderer Sinn beigemessen werden, als

er sich vorliegend aus dem Wortlaut ergibt.

Im Übrigen verlangt das Legalitätsprinzip, dass Normen so

präzise formuliert sein müssen, dass der Bürger sein Verhalten danach richten

bzw. die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen

entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen kann (Pierre Tschannen/Ulrich

Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009,

§ 19 N. 21, mit Hinweis auf BGE 125 I 361 E. 4a). Damit lässt

sich nicht vereinbaren, dass die von der Beschwerdeführerin vertretene

Berechnungsmethode erst unter Zuhilfenahme einer Folie, die der Beschwerdegegner

im Übrigen nicht zu kennen brauchte und die für ihn auch gar nicht ohne

Weiteres greifbar gewesen sein dürfte, eher erschlossen werden könnte.

5.3

Nach dem

Gesagten hat die Vorinstanz ihre Kognition nicht überschritten. Sie durfte

aufgrund des Wortlauts die kommunalen Vorschriften anders als die

Beschwerdeführerin bzw. in ihrem, naheliegenderen Sinn auslegen. Die Beschwerde

ist demzufolge abzuweisen.

6.

6.1

Die

Beschwerdeführerin führte mit Inkrafttreten der SEGebVO und des WR durch den

Wechsel von der einst massgeblichen Gebäudeversicherungssumme zur

zonengewichteten Grundstücksfläche ein neues System zur Bemessung der Gebühren

ein (vgl. Art. 21.2 SEGebVO, Art. 58 WR). Art. 5.6 SEGebVO und

Art. 50.3 WR sind als "übergangsrechtliche" Bestimmungen zu

verstehen. Zu beachten ist, dass die Einführung einer neuen Bemessungsmethode

nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht auf eine unzulässige

Rückwirkung in Bezug auf einmalig zu entrichtende Anschlussgebühren

hinauslaufen darf. Die ursprünglich geleistete Anschlussgebühr ist deshalb auf

die mittels des neuen Systems berechnete Gebühr anzurechnen. Es gilt zu

ermitteln, in welchem Mass die tatsächliche Nutzung, für welche die

Anschlussgebühr bereits nach altem Recht bezahlt wurde, die maximal zulässige

Nutzung ausschöpft (vgl. BGr, 17. Mai 2010,2C_341/2009,

E. 5.1 ff.). Gemäss der Verfügung vom 1. November 2011 soll das

Baugrundstück des Beschwerdegegners mit dem bestehenden Gebäude bzw. der bisher

beanspruchten Baumasse zu 73 % ausgenützt gewesen sein. Wie sich die

hierfür geleistete "alte" Gebühr genau berechnete, bleibt aufgrund

der Akten jedoch unklar. So ist nicht ersichtlich, ob sich die Gleichsetzung

der "bisher beanspruchten Baumassenziffer" mit den damals gemäss

Gebäudeversicherungswert ermittelten Anschlussgebühren als korrekt erweist.

Dies könnte – etwa bei einer hohen Versicherungssumme trotz geringer

beanspruchter Baumassenziffer – zu einer unzulässigen Rückwirkung führen.

Gerade in einem Fall wie dem vorliegenden, wo die bisherige Ausnützung des

Grundstücks sehr nahe an den Grenzbereich von 75 % gemäss Art. 5.6

SEGebVO und Art. 50.3 WR herankommt, ist besondere Vorsicht zur Vermeidung

einer unzulässigen Rückwirkung geboten.

6.2

Ferner

spricht zwar die an der Gemeindeversammlung gezeigte Folie für die Interpretation

der Beschwerdeführerin. Da die "neuen" Anschlussgebühren die mögliche

Ausnützung abdecken sollen, ist es gleichgültig, ob eine Nutzungserweiterung

diese mögliche Ausnützung auch wirklich ausschöpft oder nicht. Auch ist eine

Grenzziehung, wonach ab einem gewissen Grad bereits erfolgter früherer

Ausnützung – hier 75 % – zusätzliche Gebühren entfallen, grundsätzlich

nicht zu beanstanden (vgl. als Beispiel VGr, 31. Mai 2007, VB.2007.00052).

Vorliegend soll jedoch der Beschwerdegegner, obgleich er bereits eine hohe

"Baumasse" von 73 % abgegolten hat und daher viel näher an der

gebührenbefreienden Grenze von 75 % anzusiedeln ist, für weitere 27 %

an Grundstücksnutzung bezahlen, während jemand, der nur 10 % genutzt hatte

und daher weiter vom Schwellenwert entfernt ist, insgesamt nur für 75 %

der Nutzung seines Grundstücks zu bezahlen hätte. Letztere Person würde damit

vom Schwellenwert profitieren, ebenso jemand, der schon über 75 % genutzt

hatte. Der Beschwerdegegner profitiert hingegen nicht vom Schwellenwert. Es ist

nicht klar, ob die Beschwerdeführerin tatsächlich eine solche nicht

nachvollziehbare Ungleichbehandlung anstrebte. Fraglich ist jedenfalls, ob

diese mit dem Gebot der Rechtsgleichheit zu vereinbaren wäre.

6.3

Die

vorstehend geäusserten Bedenken müssen nicht abschliessend beurteilt werden, da

die Beschwerde aus anderen Gründen abzuweisen ist (vorn E. 5). Ob sie

ebenfalls zu einer Abweisung geführt hätten, kann daher offengelassen werden.

Bei diesem Ausgang braucht der Eventualantrag des Beschwerdegegners nicht mehr

geprüft zu werden.

7.

7.1

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Der Beschluss der Vorinstanz vom

9.

November 2012 ist zu bestätigen.

7.2

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Mangels eines

besonderen Aufwands ist dem Beschwerdegegner keine Parteientschädigung zuzusprechen

(§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen und der Beschluss des Bezirksrats E vom

9.

November 2012 wird bestätigt.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 1'120.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Es wird

keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an…