Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00004

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

VB.2013.00004

Urteil

des Einzelrichters

vom 4. April 2013

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Martin Kayser, Gerichtsschreiberin

Michèle Babst.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinde B,

vertreten durch die Sozialbehörde,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Sozialhilfe,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A wird seit 1997 mit Unterbrüchen von der Sozialbehörde B

wirt­schaftlich unterstützt. Am 11. Juli 2012 beschloss die Sozialbehörde

die Fortführung der sozialhilferechtlichen Unterstützung von A und forderte ihn

unter anderem auf, sich regelmässig in psychologische oder psychiatrische

Behandlung bei seinem Arzt zu begeben und seine Arbeitsunfähigkeit mindestens

alle drei Monate mit einem Arztzeugnis zu belegen.

Erwägungen

II.

Mit Eingabe vom 19. Juli 2012

wandte sich A dagegen an den Bezirksrat C. Dieser setzte ihm mit

Präsidialverfügung vom 20. Juli 2012 eine zehntägige Frist, um einen

genauen Antrag und dessen Begründung anzugeben sowie allfällige Beweismittel zu

bezeichnen und wenn möglich beizulegen, unter Androhung des Nichteintretens

bei Säum­nis oder ungenügendem Befolgen. Am 25. Juli

2012.

beantragte A darauf sinngemäss die Aufhebung der Auflage betreffend der

Arztzeugnisse, die Verbeiständung durch einen Anwalt in einem von ihm angestrebten

IV-Verfahren sowie die Rückzahlung von Fr. 4'000.- durch die

Sozialbehörde. Der Bezirksrat C trat mit Beschluss vom

6.

Dezember 2012 nicht auf den Rekurs ein.

III.

Dagegen erhob A am 4. Januar 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Der Bezirksrat C

verzichtete am 16. Januar 2013 unter Verweis auf die Begründung des

angefochtenen Entscheids auf eine Vernehmlassung. Die Sozialbehörde B be­antragte

mit Beschwerdeantwort vom

15.

Februar 2013 die Abweisung der Beschwerde.

Der Einzelrichter erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden

Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1

lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)

zuständig. Angesichts des

unter Fr. 20'000.- liegenden Streitwerts fällt

die Streitigkeit in die einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).

1.2

Der Beschwerdeführer wehrt sich

unter anderem dagegen, dass er von

der Sozialbehörde – unter Androhung der Kürzung der wirtschaftlichen

Hilfe – zu regelmässi­gen Arztbesuchen und Einreichung

der Arztzeugnisse verpflichtet wurde. Eine solche Anordnung

stellt gemäss der Rechtsprechung einen Zwischenentscheid dar (BGr,

13.

Juni 2012, 8C_871/2011, E. 4.4; VGr, 25. Februar 2013,

VB.2013.00044, E. 1.2). Zwischen­entscheide sind gemäss § 41

Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit

Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG) nur dann

anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können

oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen

und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren

ersparen würde. Das Bundesgericht

geht davon aus, dass die Sozialhilfe beziehende Person ein schutzwürdiges

Interesse haben kann, die auferlegte Verhaltenspflicht

umgehend anfechten zu können und nicht die nachfolgende leistungskürzende

Verfügung abwarten zu müssen (BGr, 13. Juni 2012, 8C_871/2011,

E. 4.3.4). Die Weisung beeinflusst vorliegend die rechtliche

Situation des Sozialhilfebezügers und kann in seine Grundrechte wie beispielsweise

die persönliche Freiheit eingreifen. Damit sind die Voraussetzungen für die

Anfechtung eines Zwischenentscheids erfüllt.

1.3

Der Beschwerdeführer erhebt Beschwerde gegen den

Nichteintretensentscheid des Bezirksrats. Gemäss § 54 Abs. 1 VRG muss die Beschwerdeschrift einen Antrag und eine Begründung enthalten. Aus dem Antrag muss

ein Beschwerdewille hervorgehen und ersichtlich sein, wie das Dispositiv des

angefochtenen Entscheids abzuändern ist (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 54 N. 2 f.).

Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts müssen

Anträge in Laienbeschwerden nicht zwingend als förmliche Begehren

gekennzeichnet sein (VGr, 10. Mai 2012, VB.2011.00052, E. 3.2;

28.

Februar 2012, AN.2011.00004, E. 2.1).

Vorliegend rügt der Beschwerdeführer sinngemäss einer­seits,

dass ihm für das IV-Verfahren kein Anwalt zugesprochen wurde und andererseits,

dass er mit der Weisung, alle drei Monate ein Arztzeugnis einzureichen, nicht

einverstan­den sei. Da die Vorinstanz auf den Rekurs des

Beschwerdeführers nicht eingetreten ist, strebt der Beschwerdeführer

damit in der Sache eine materielle (Erst-)Beurteilung seiner Anliegen an und folglich die Aufhebung des Nichteintretensentscheids und die Rückweisung der Angelegenheit an den Bezirksrat. In einem solchen Fall entfällt das Erfordernis eines Antrags, wie

das Dispositiv des angefochtenen Entscheids abzuändern sei, sofern in der

Beschwerde die Verletzung wesentlicher Form- oder Verfahrensvorschriften gerügt

wird (VGr, 22. September 2010, VB.2010.00395, E. 1.2;

RB 1961 Nr. 26 = ZR 60

Nr. 116; Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 3). Letzteres bringt der Beschwerdeführer

zwar nicht explizit vor. Weil

es sich bei ihm aber um einen

juristischen Laien handelt, rechtfertigt es sich, geringere Anforderungen an

die Beschwerde zu stellen, als wenn diese durch einen Rechtskundigen verfasst

worden wäre (VGr, 22. September 2010, VB.2010.00395, E. 1.2; 9. Juli 2003, VB.2002.00397, E. 3). Ob die

Vorinstanz zu Recht nicht auf den Rekurs des

Beschwerdeführers eingetreten ist, wird daher trotz fehlender expliziter

Rüge anhand der Akten geprüft. Da auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die Vorinstanz stellte im Rekursverfahren die

Eingabe der Sozialbehörde vom 27. August 2012 dem damaligen Rekurrenten am

30.

August 2012 zur Kenntnisnahme zu und teilte ihm zugleich mit, dass kein zweiter Schriftenwechsel angeordnet worden sei.

Aus dem verfassungsmässigen Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) ergibt sich das Recht der

Beteiligten, sich in gerichtlichen Verfahren zu sämtlichen Eingaben der übrigen

Verfahrensparteien, der Vorinstanzen und weiteren Stellen zu äussern (BGE 133 I 100 E. 4.6, auch zum Folgen­den). Ebenso muss im Verwaltungs- und

verwaltungsinternen Rechtsmittelverfahren den Parteien

das Replikrecht eingeräumt werden (VGr, 24. Januar

2013, VB.2012.00762, E. 2.2 und 2. September 2009, VB.2009.00083, E. 4.2.1, je mit

weiteren Hinweisen; Patrick Sutter, in: Christoph Auer/Markus

Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren

[VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 29 Rz. 2). Nach der neueren bundesgerichtlichen

Rechtsprechung besteht dieses Rep­likrecht unabhängig davon, ob ein zweiter

Schriftenwechsel angeordnet, eine Frist zur Stellungnahme angesetzt oder die

Eingabe lediglich zur Kenntnisnahme oder zur Orientie­rung zugestellt worden

ist. Die Behörde kann Eingaben aber nur dann lediglich zur Kennt­nisnahme

zustellen, wenn von den Parteien erwartet werden kann, dass sie umgehend un­aufgefordert

Stellung nehmen oder eine Stellungnahme beantragen (BGE 138 I 484

E. 2.2 f. und dazu nunmehr EGMR, 15. November 2012, Joos,

§ 32). Da die Vorinstanz dem heutigen Beschwerdeführer zwar die

Rekursantwort der Sozialbehörde zugestellt hat, den Schriftenwechsel aber

gleichzeitig als abgeschlossen erklärt hat, war für den nicht

über die entsprechenden juristischen Kenntnisse verfügenden Empfänger nicht

ersichtlich, dass eine Stellungnahme zu der Rekursantwort möglich war (vgl. EGMR, 28. Oktober 2010, Schaller-Bossert, § 42; VGr, 29. Juni 2011, VB.2011.00148, E. 1.4; Markus

Lanter, For­meller Charakter des Replikrechts – Herkunft und Folgen,

ZBl 113/2012, S. 167 ff., S. 174 ff.). Damit wurde sein Anspruch auf rechtliches Gehör bzw. sein

Replikrecht gemäss Art. 29 Abs. 2 BV verletzt (vgl. BGE 133 I 100 E. 4.6; VGr, 6. Dezember 2012, VB.2012.00173, E. 3.1).

2.2

Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur und setzt

keinen Nachweis eines materiellen Interesses voraus; eine Gehörsverletzung

zieht daher grundsätzlich die Aufhebung der angefochtenen Anordnung nach sich,

ungeachtet der Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der Sache selbst (BGE 137 I 195 E. 2.2). Gemäss der

Rechtsprechung kann eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des

rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person

die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl

den Sachverhalt als auch die Rechtslage frei überprüfen kann. Von einer Rückweisung

ist selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs dann

abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf

und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der

betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu

vereinbaren wären (vgl. BGE 136 V 117 E. 4.2.2.2; BGE 133 I 201 E. 2.2). Für den Entscheid über eine Rückweisung

oder Heilung im Einzelfall ist die konkrete Interessenlage zu berücksichtigen.

Die Verletzung des Replikrechts wiegt

im vorliegenden Fall schwer. Die Vorinstanz ist auf

den Rekurs nicht eingetreten, ohne dem Rekurrenten die Möglichkeit gegeben zu

haben, zu der Rekursantwort Stellung zu nehmen. Die Aufhebung

des unter Verletzung von Verfahrensgrundrechten zustande gekommenen Entscheids

ist daher allein wegen der Schwere des Verfahrensfehlers gerechtfertigt (vgl. dazu Benjamin Schindler, Die

formelle Natur von Verfahrensgrundrechten, ZBl 106/2005 S. 169, 183). Hinzu kommt, dass eine Auswirkung der Gehörsverletzung

auf den Entscheid der Vorinstanz möglich erscheint und eine Rückweisung kein

formalistischer Leerlauf bewirkt, wie sich nachfolgend zeigt.

3.

3.1

Der

Beschwerdeführer hat sich in seinem Rekurs vom 19. Juli 2012 gegen den Be­schluss

vom 13. [recte 11.] Juli 2012 allgemein über das Vorgehen der

Sozialbehörde B beschwert. Erst auf Aufforderung der Vorinstanz hin hat er

seine Anträge formuliert. Als erster Punkt führte er in seiner zweiten Eingabe an den Bezirksrat vom 25. Juli 2012

aus, er wolle nicht alle drei Monate ein Arztzeugnis abgeben. Man­gels

Begründung ist die Vorinstanz auf diesen Anfechtungspunkt androhungsgemäss

nicht eingetreten.

3.2

Nach § 23 Abs. 1 Satz 1 VRG muss

die Rekursschrift einen Antrag und dessen Begründung

enthalten. Wie bereits dargelegt, dürfen an Eingaben

von Laien weniger strenge Anforderungen gestellt werden als an diejenigen von Rechtsanwälten (vorn E. 1.3). Der Rekursschrift muss sich aber immerhin entnehmen lassen, dass

der Rekurrent die Änderung einer bestimmten, ihn betreffenden und mittels

Anordnung geschaffenen Rechtslage anstrebt (vgl. BGE 112 Ib 634 E. 2b

S. 636).

Die Vorinstanz hat festgehalten, dass sich der Rekurseingabe

vom 19. Juli 2012 nicht entnehmen lasse, warum sich der Beschwerdeführer

gegen die Weisung der Behörde, alle drei Monate ein Arztzeugnis einzureichen,

sträube. Der Beschwerdeführer beschwerte sich lediglich in allgemeiner Weise

über die Sozialbehörde, ohne tatsächlich auf die angefochtene Verfügung

einzugehen. Allerdings lässt sich aus dem ersten Punkt des verbesserten Rekurses

schliessen, wogegen sich der Beschwerdeführer wenden möchte. Die Sozialbehörde

hat den Beschwerdeführer unter anderem aufgefordert, sich regelmässig in psychologische

bzw. psychiatrische Behandlung bei seinem Arzt zu begeben und seine

Arbeitsunfähigkeit mindestens alle drei Monate mit einem Arztzeugnis zu

belegen. Er beantragte vor der Vorinstanz sinngemäss die Aufhebung dieser

Auflage. Es ist richtig, dass er keine eingehende Begründung für diesen Antrag

anfügte. Bei Rechtsmitteln von juristischen Laien muss es jedoch

genügen, wenn aus dem Zusammenhang deutlich wird, in welchen Punkten und

weshalb die angefochtene Verfügung aufgehoben werden soll (vgl. BGE 131 II 470

E. 1.3; VPB 65 (2001) Nr. 107 E. 1c.aa). Vorliegend wird durch die

beiden Eingaben des Be­schwerdeführers ersichtlich, dass er es für unnötig

hält, der Sozialbehörde alle drei Monate ein Arztzeugnis einzureichen. Aus der

ersten Rekursschrift lässt sich entnehmen, dass der Beschwerdeführer sich durch

die Beschwerdegegnerin ungerecht behandelt fühlt. In diesem Zusammenhang durfte

der erste Antrag des verbesserten Rekurses so verstanden werden, dass der

Beschwerdeführer die betreffende Auflage als überflüssig ansieht. Von einem

juristischen Laien eine weitergehende Begründung zu verlangen, hiesse die

Anforderungen von § 23 Abs. 1 Satz 1 VRG zu überhöhen. Dass der

Zwischenentscheid einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil verursacht, muss

der Rekurrent lediglich aufzeigen, sofern dies nicht ohne Weiteres erkennbar

ist (BGE 134 III 426 E. 1.2; BGr, 9. März 2012, 1C_145/2012, E. 2.1). Aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist

davon auszugehen, dass Sozialhilfebezüger ein schützenswertes Interesse haben,

auferlegte Verhaltenspflichten umgehend anfechten zu können (BGr, 13. Juni

2012, 8C_871/2011, E. 4.3.4; s. auch E. 1.2. oben). Auch

diesbezüglich dürfen an Eingaben juristischer Laien keine überzogenen Anforderungen

gestellt werden.

Hinzu kommt, dass der Bezirksrat dem damaligen

Rekurrenten aufgrund der Gehörsverletzung (vgl. E. 2) die Möglichkeit

genommen hat, sich im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels nochmals zur

betreffenden Frage zu äussern. Zwar darf nach Ablauf der Rekursfrist die

Begründung nicht mehr erweitert werden, aber immerhin kann sie hinsichtlich des

von der Rekursgegnerin in der Vernehmlassung neu Vorgebrachten ergänzt werden

(Kölz/Bosshart/Röhl, § 23 N. 28 f.). In ihrer Rekursantwort vom

27.

August 2012 äusserte sich die Sozialbehörde auch zu der Frage der

Einreichung der Arztzeugnisse. Dabei begründete sie diese Auflage erstmals,

indem sie anfügte, dass vom psychisch und physisch angeschlagenen

Beschwerdeführer verlangt werden könne, die Arbeitsunfähigkeit regelmässig

durch seinen Arzt zu belegen. Andernfalls müsse davon ausgegangen werden, dass

er arbeitsfähig sei und sich aktiv und nachweislich um eine Arbeitsstelle

bemühen könne. Wäre dem damaligen Rekurrenten die Rekursantwort zur

Stellungnahme zugestellt worden, hätte er die Möglichkeit erhalten, sich dazu

zu äussern, wodurch unter Umständen auch seine in der Rekursschrift gestellten

Anträge besser verständlich geworden wären.

Unter den vorliegenden Umständen ist die

Vorinstanz zu Unrecht nicht auf den Antrag betreffend die Einreichung von

Arztzeugnissen eingetreten. Dementsprechend ist die Be­schwerde diesbezüglich

gutzuheissen, und die Sache ist an die Vorinstanz zur materiellen Behandlung

des Antrags zurückzuweisen. Sie hat zwar bereits im angefochtenen Beschluss vom

6.

Dezember 2012 einige materielle Bemerkungen zur betreffenden Auflage getroffen.

Ob sich die Rekursbegründung auch als stichhaltig erweist, ist allerdings keine

Frage des Eintretens. Wie der Bezirksrat entscheiden wird, nachdem der Beschwerdeführer

sich allenfalls noch zur Rekursantwort geäussert hat, ist nicht vorauszusehen.

Aus diesem Grund bedeutet auch eine Rückweisung alles andere als einen formalistischen

Leerlauf (vgl. E. 2.2).

3.3

Zu Recht ist die Vorinstanz hingegen nicht auf das Begehren des

Beschwerdeführers auf Rückerstattung von Fr. 4'000.- aus

einer Leistungseinstellung aus dem Jahr 2006 eingegangen. Diese erfolgte rechtmässig, wie das Verwaltungsgericht in seinem

Entscheid vom 14. Juli 2006 festgestellt hat

(VB.2006.00226, E. 4, nicht publiziert). Die

Leistungs­einstellung war denn auch nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung der Sozialbehörde vom 11. Juli

2012.

Prozessthema eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was auch

Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger

Gesetzesauslegung hätte sein sollen (VGr, 27. September 2012, VB.2012.00417,

E. 2.5).

Ebenfalls nicht Gegenstand der

angefochtenen Verfügung vom 11. Juli 2012 war die Bestellung eines

Rechtsbeistands für ein vom Beschwerdeführer allenfalls angestrebtes

IV-Verfahren. Die Sozialbehörde fasste die Auseinandersetzungen mit der Invaliden­versicherung lediglich im Sachverhalt zusammen, traf jedoch keine

Anordnungen bezüg­lich die Bestellung eines Rechtsanwalts. Da somit kein Anfechtungsobjekt vorlag, ist der Bezirksrat auch

auf diesen Antrag zu Recht nicht eingetreten. Aus den Eingaben des Be­schwerdeführers

ergibt sich, dass der Antrag auf Bestellung eines Rechtsbeistands ledig­lich

für die Durchführung eines sozialversicherungsrechtlichen Verfahrens beantragt

wurde und nicht für das vorliegende Verfahren. Die Voraussetzungen für die

Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands müssen daher hier nicht

geprüft werden.

4.

4.1

Insgesamt

ist die Beschwerde somit teilweise gutzuheissen. Der

Beschluss des Bezirks­rats C vom 6. Dezember 2012 ist aufzuheben und die Angelegenheit an die Vorinstanz zum Neuentscheid

zurückzuweisen.

4.2

Die Rückweisung ist insbesondere auf die

von der Vorinstanz zu vertretende Gehörsverweigerung

zurückzuführen. Nach Massgabe des Verursacherprinzips rechtfertigt es sich

daher, die Gerichtskosten dem Bezirksrat C aufzuerlegen

(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG; VGr, 10. September 2012,

VB.2012.00393, E. 2.5; 25. Juli 2012, VB.2012.00434, E. 4;

10.

Mai 2012, VB.2011.00052, E. 6.3, alle je mit Hinweisen).

4.3

Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen Rückweisungsentscheid.

Ein solcher wird grundsätzlich als Zwischenentscheid qualifiziert, der nur

unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG vor

Bundesgericht anfechtbar ist (vorn E. 1.2; BGE 134 II 137 E. 1.3.2).

Demgemäss erkennt der

Einzelrichter:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats C vom

6.

Dezember 2012 wird aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen an

den Bezirksrat zur Neuentscheidung zurückgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 1'100.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden zulasten der Staatskasse dem

Bezirksrat C auferlegt.

4.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

5.

Mitteilung an…