Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00036

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

VB.2013.00036

Urteil

der 3. Kammer

vom 29. Mai 2013

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea

Rotach, Verwaltungsrichter Martin Kayser, Gerichtsschreiber Andreas Conne.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Konzessionsgebühren,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A.

A ist Eigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 01 in C, vor

dem sich schon vor Jahrzehnten im Einmündungsbereich des B-Bachs eine grössere

Auflandung gebildet hatte. Die Baudirektion des Kantons Zürich hatte einem

Rechtsvorgänger von A am 11. Oktober 1967 die Bewilligung erteilt, diese

Landanlage aufzufüllen und als Grünanlage mit Bootsanlegesteg herzurichten,

dies unter Festsetzung einer jährlichen Benützungsgebühr. Diese Bewilligung

wurde dem Grundeigentümer gegenüber mit den Verfügungen Nrn. 03/1977, 04/1987

und 02/1991 jeweils erneuert.

B.

Am 6. Februar 1996 ersuchte A um die wasserrechtliche

Konzession bzw. die fischereigesetzliche Bewilligung für das Erstellen einer

Bootsrampe auf dieser Landanlage. Aus diesem Anlass beschloss die Baudirektion,

sämtliche Bauten und Anlagen auf der Landanlage neu zu konzessionieren bzw. zu

bewilligen. Sie hob daher mit Verfügung vom 18. April 1996 ihre

Bewilligung Nr. 01/1991 auf und gestattete A, auf dem Delta des äusseren B-Bachs

eine Slipanlage zu erstellen und zusammen mit dem bestehenden Steg sowie der

Ufergestaltung bis zum 31. Dezember 2006 fortbestehen zu lassen bzw. zu nutzen.

Am 23. März 2007 erteilte die

Baudirektion Kanton Zürich A erneut die wasserrechtliche Konzession und

fischereirechtliche Bewilligung, eine Rampe, ein Podest, einen Steg, eine

Ufertreppe und einen Blockwurf vor seinem Grundstück bis zum 31. Dezember

2021 fortbestehen zu lassen und die bestehende Auflandung im Sinn einer Gartenerweiterung

zu nutzen. Für die jährliche Gebühr ging die Direktion von einer Fläche der

Seeanlage inkl. Rampe, Podest und Ufertreppe von 251 m2 und des

Stegs von 5 m2 aus und setzte sie aufgrund der damals geltenden

Fassung der Gebührenverordnung zum Wasserwirtschaftsgesetz (GebV WWG) auf

insgesamt Fr. 4'149.45 fest. Dabei war ein Verkehrswert des Bodens von Fr. 540.-/m2

(1992), ein Zinsfuss der Zürcher Kantonalbank für alte 1. Hypotheken von 3 %

(1. Januar 2007) und ein Quadratmeterpreis von Fr. 16.65 für den Steg

massgebend. In Disp.-Ziff. IV der Verfügung verwies die Baudirektion auf

die Möglichkeit der Gebührenanpassung gemäss den §§ 17 und 19 GebV WWG und

behielt sich im Übrigen eine solche bei künftigen Rechtsänderungen vor.

C.

Aufgrund einer Änderung von § 17 GebV WWG stellte

das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) A für das Jahr 2010 eine

Konzessionsgebühr von Fr. 11'533.60 in Rechnung. Auf dessen Widerspruch

hin verfügte die Baudirektion am 26. April 2011 eine Nutzungsgebühr von Fr. 8'458.85

für 2010, ausgehend von einem Landwert bis zum 31. Mai 2010 von Fr. 540.-/m2,

und ab 1. Juli 2010 von Fr. 1'520.-/m2 und einem Referenzzinssatz

von 3 % sowie einem Ansatz für den Steg von Fr. 17.60/m2. Ab

dem Jahr 2011 wurde die Gebühr aufgrund eines Referenzzinssatzes vom 2.75 %

bei sonst gleichbleibenden Grundlagen auf total Fr. 10'579.80 festgelegt.

Erwägungen

II.

Gegen diese Verfügung erhob A beim

Regierungsrat Rekurs und beantragte, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben,

und die Sache zur Neufestsetzung der Gebühr an die Vorinstanz zurückzuweisen.

Der Regierungsrat wies das Rechtsmittel am 21. November 2012 ab und

auferlegte A die Verfahrenskosten.

III.

A gelangte am 11. Januar 2013 an das

Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Rekursentscheid sei aufzuheben und die

Baudirektion anzuweisen, die Gebühr neu festzusetzen, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten des Staates. Die Staatskanzlei beantragte am 23. Januar

2013, die Beschwerde sei abzuweisen. Die Baudirektion schloss am 5. März

2013.

ebenfalls auf Beschwerdeabweisung und verwies auf den Mitbericht des AWEL

vom 26. Februar 2013, worin dieses denselben Antrag unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdeführers gestellt hatte. A hielt in

seinen weiteren Eingaben vom 2. und 29. April 2013 an seinem

Beschwerdeantrag fest, ebenso das AWEL in seiner Stellungnahme vom 15. April

2013.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

gestützt auf § 41 Abs. 1 in Verbindung mit 19 Abs. 1 lit. a

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Beurteilung

der vorliegenden Beschwerde gegen einen Rekursentscheid des Regierungsrats

betreffend eine staatliche Konzessionsgebühr zuständig.

Die Beschwerdegegnerin

verfügte eine Konzessionsgebühr von Fr. 8'458.85 für das Jahr 2010 und von

Fr. 10'579.80 ab 2011. Der Beschwerdeführer verlangt im Hauptantrag die

Rückweisung der Sache an die Beschwerdegegnerin zur Neufestsetzung der Gebühr,

ohne sich zu deren Höhe explizit zu äussern. Er scheint aber die Gebührenbemessung

der vorigen Jahre über Fr. 4'149.45 zu akzeptieren. Bezogen auf die

Restzeit der gewährten Konzession von 2010 bis 2021 liegt damit ein Streitwert

von rund Fr. 75'000.- vor, weshalb die Sache in die Zuständigkeit der

Kammer fällt (vgl. § 38b Abs. 1 lit. c in Verbindung mit § 38

Abs. 1 VRG).

2.

Der Beschwerdeführer

beantragt die Durchführung eines Augenscheins, insbesondere um darzulegen, dass

sich im Bereich der Auflandung keinerlei Bauten oder Installationen befinden,

sondern lediglich natürliche Bepflanzung vorhanden ist. Ein solcher wäre aus beweisrechtlicher

Sicht nur dann nötig, wenn der für die Beurteilung massgebende Sachverhalt auf

dem streitbetroffenen Grundstück ungenügend geklärt wäre (vgl. § 60 VRG).

Dies ist nicht der Fall, denn der massgebende Zustand ergibt sich aus den

Plänen und Fotografien bei den Akten, auch aus den vom Beschwerdeführer

eingereichten. Ebenso kann mangels Relevanz für die zu beurteilenden Fragen

(vgl. hinten E. 6.3.2) auf die Einholung einer Expertise bezüglich der

Kosten eines Rückbaus der Auflandung und die Befragung des damaligen Ombudsmanns

als Zeugen verzichtet werden.

3.

Im Streit liegt die

Höhe einer jährlich wiederkehrenden Gebühr für eine bereits konzessionierte

Inanspruchnahme einer auf Seegebiet liegenden Landanlage. Diese Gebühr setzt

sich aus zwei Teilen zusammen, einer nach § 17 GebV WWG berechneten für

die Auflandung, die Rampe, das Podest und die Ufertreppe (251 m2)

und einer nach § 19 GebV WWG berechneten für den Steg (5 m2).

Obwohl der Beschwerdeführer die Aufhebung der gesamten Gebühr und deren

Neufestsetzung verlangt, bezieht sich seine Beschwerdebegründung

ausschliesslich auf den nach § 17 GebV WWG berechneten Gebührenteil, welcher

auch rund 99 % der Gesamtgebühr ausmacht. Das Verwaltungsgericht kann sich

daher auf eine Überprüfung dieses Gebührenteils beschränken.

4.

Nach § 36 Abs. 1 des Wasserwirtschaftsgesetzes vom

2.

Juli 1991 (WWG) bedürfen die den Gemeingebrauch beschränkenden oder übersteigenden

Nutzungen der öffentlichen Gewässer, die dazu erforderlichen Bauten und Anlagen

sowie deren Änderungen je nach Art der Nutzung einer Konzession oder einer

Bewilligung. Konzessions- und bewilligungspflichtige Nutzungen öffentlicher

Gewässer sind gebührenpflichtig (§ 47 Abs. 1 WWG). Die Nutzungsgebühr

bemisst sich nach Massgabe der eingeräumten Sondervorteile, namentlich des

wirtschaftlichen Nutzens, der Art und Dauer der Konzession oder der

Bewilligung, der für die Öffentlichkeit entstehenden Nachteile, des

Verwendungszwecks, der Menge des beanspruchten Wassers sowie – bei der

Inanspruchnahme der Gewässer – des Wertes angrenzender Grundstücke (§ 47 Abs. 2

Satz 1 WWG). Nutzungsgebühren können sodann einmalig oder periodisch

bezogen sein und sollen regelmässig der Teuerung angepasst werden. Bei

erheblichen öffentlichen Interessen können Gebühren reduziert oder es kann ganz

darauf verzichtet werden (§ 47 Abs. 3, 4 und 6 WWG).

In Ausführung dieser gesetzlichen Bestimmung regeln die §§ 16 ff.

der Gebührenverordnung zum Wasserwirtschaftsgesetz vom 21. Oktober 1992

(GebV WWG) unter anderem die Kriterien zur Ermittlung der beanspruchten Fläche

(§ 16 GebV WWG), die Berechnung der Gebühren für lang andauernde und

intensive Inanspruchnahmen (§ 17 GebV WWG) sowie für weitere Arten der

Nutzung, so auch für diverse Bootsanlagen zu privater Nutzung (§ 19 GebV

WWG).

In seiner ursprünglichen Fassung bestimmte § 17 GebV

WWG, dass für bewilligungspflichtige langdauernde und intensive

Inanspruchnahmen, insbesondere zu baulichen Zwecken, eine jährliche

Nutzungsgebühr in der Höhe des jeweils am 1. Januar geltenden Zinsfusses

der Zürcher Kantonalbank für alte 1. Hypotheken für Wohnbauten, bezogen

auf den Verkehrswert, zu entrichten sei. Der Verkehrswert sollte sich nach dem

Verkehrswert anstossender oder rückliegender Grundstücke in der Bauzone richten

und periodisch der Entwicklung angepasst werden. Gemäss der Revision dieser

Bestimmung vom 14. April 2010 (in Kraft seit 1. Juli 2010) berechnet

sich die Gebühr für diese Inanspruchnahme aus dem Landwert multipliziert mit

dem Zinssatz (Abs. 1). Der Landwert bestimmt sich nach der Weisung des

Regierungsrats an die Steuerbehörden über die Bewertung der Liegenschaften und

die Festsetzung der Eigenmietwerte. Massgebend ist dabei im Allgemeinen der

Landwert der entsprechenden Gemeinde für die Lageklasse 1, Wohnbauland, unbebaute

Grundstücke, Mehrfamilienhäuser und Stockwerkeigentum (Abs. 1 lit. a).

Der Zinssatz bestimmt sich nach dem am 1. Januar geltenden

Referenzzinssatz für Hypotheken gemäss Art. 12a der Bundesverordnung über

die Miete und Pacht von Wohn- und Geschäftsräumen vom 9. Mai 1990 (Abs. 3).

5.

5.1

Der

Beschwerdeführer anerkennt grundsätzlich, dass aufgrund des Vorbehalts in

seiner Konzession vom 23. März 2007 eine Gebührenanpassung vorgenommen

werden darf, jedoch wendet er sich in verschiedener Hinsicht gegen die

Anwendung von § 17 GebV WWG auf den vorliegenden Fall. Er macht vorab

geltend, § 17 GebV WWG entspreche nicht dem strikten Erfordernis des

Gesetzesform.

5.1.1

Das gebührenrechtliche Legalitätsprinzip verlangt, dass ein formelles

Gesetz die Grundsätze für die Erhebung von Abgaben festlegt und dabei

insbesondere die Art und den Gegenstand der Abgabe, die Grundsätze der Bemessung

und den Kreis der abgabepflichtigen Personen bestimmt (vgl. Art. 38 lit. d

und Art. 126 KV; Art. 164 Abs. 1 lit. d und Art. 127 Abs. 1

BV; BGE 131 II 735 E. 3.2 mit Hinweisen). Diese

Anforderungen können für gewisse Arten von Kausalabgaben gelockert werden, wenn

das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien wie das

Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip begrenzt wird. Die Anforderungen sind aber

auch nach der Natur der infrage stehenden Leistung zu differenzieren (BGE 121 I

230.

E. 3g/aa mit Hinweisen) und sind namentlich dann geringer, wenn es um

den Bereich der Leistungsverwaltung oder um Tätigkeiten geht, die nach

marktwirtschaftlichen Prinzipien geregelt werden (BGE 138 I 378 E. 7.2;

125.

I 182 E. 4a; 122 I 279 E. 6a und c; BGE 121 I 230 E. 3g/aa

und dd).

5.1.2

§ 47 WWG erfüllt die Voraussetzungen an eine genügende gesetzliche

Grundlage in jeder Hinsicht (vgl. dazu auch VGr, 8. September 2011,

VB.2011.00110 E. 5.4, insofern bestätigt durch BGr, 2. Juli 2012,

2C_900/2011 betr. Globusprovisorium Zürich). Gegenstand der Abgabe bildet die

konzessions- oder bewilligungspflichtige Nutzung öffentlicher Gewässer, die

Bemessungsgrundsätze sind durch Aufzählung der massgebenden Kriterien bestimmt,

und als abgabepflichtige Person hat aus dem Sachzusammenhang heraus ohne Weiteres

der Konzessions- bzw. Bewilligungsinhaber zu gelten. Diese gesetzliche Grundlage

nennt keine konkrete Gebührenhöhe und überlässt die detaillierte Gebührenbemessung

dem Verordnungsgeber im Rahmen einer Ausführungsverordnung. Der dadurch gewonnene

Spielraum bei der Umsetzung und Gewichtung der einzelnen Kriterien steht der

Anerkennung der Bestimmung als genügende gesetzliche Grundlage jedoch nicht

entgegen. Das für die Gebührenbemessung zur Anwendung gelangende

Äquivalenzprinzip kann nämlich die konkrete Gebührenhöhe im Einzelfall durchaus

wirkungsvoll beschränken und enthebt namentlich nicht davon zu prüfen, ob die

nach dem Wert angrenzender Grundstücke zu bemessende Nutzungsgebühr den Wert

des eingeräumten Sondervorteils nicht übersteigt (vgl. E. 6.3). Die diesbezüglichen

Bedenken des Beschwerdeführers, der sich wegen der Kostenunabhängigkeit der

fraglichen Benützungsgebühr eine detailliertere formelle Gesetzesgrundlage

wünscht, sind unbegründet. Es trifft insbesondere nicht zu, dass sich der

wirtschaftliche Nutzen der Konzession unter den gegebenen Umständen nicht an

einem "Marktwert" orientieren könnte, denn auch der Nutzungswert von

blossem Gartenland lässt sich in sinnvoller Weise anhand des Immobilienmarkts

quantifizieren.

5.1.3

Die GebV WWG ist als generell-abstrakte Verordnung Gesetzesgrundlage im materiellen

Sinn. Da sie nur der Umsetzung der im formellen Gesetz enthaltenen Kriterien

zur Gebührenbemessung dient und keine eigenen gebührenpflichtigen Sachverhalte

definiert, muss sie selber nicht die Form eines formellen Gesetzes einnehmen.

Nicht zur Frage der genügenden gesetzlichen Grundlage gehört die vom

Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang ebenfalls aufgeworfene Frage, ob § 17

GebV WWG die in § 47 WWG massgebenden Bemessungskriterien richtig und

zweckmässig umsetze. Dieser Frage ist im Rahmen der Äquivalenzprüfung insofern

nachzugehen, als auch ausserhalb der wortgetreuen Anwendung von § 17 GebV

WWG zu prüfen ist, ob sich aus § 47 WWG allenfalls weitere

Gebührenreduktionsgründe ergeben (vgl. nachfolgend E. 6.3).

5.2

Der Beschwerdeführer

macht sodann geltend, dass gar keine Gebührenpflicht bestehe, da kein

öffentliches Gewässer, sondern nur eine natürlich erfolgte Auflandung beansprucht

werde. Abgabepflichtig ist nach § 47 WWG die konzessions- und bewilligungspflichtige

Nutzung öffentlicher Gewässer. Nach § 3 WWG umfassen Oberflächengewässer

das Gewässerbett mit Uferböschungen, Vorländern und Dämmen. Der konkrete Umfang

öffentlicher Oberflächengewässer wird vom Staat planlich dargestellt und vermarkt

(§ 7 WWG). Das vermarkte Seegrundstück umfasst hier den gesamten Bereich

der Auflandung, weshalb die Nutzung eines öffentlichen Gewässers vorliegt.

5.3

Weiter

bestreitet der Beschwerdeführer die Anwendbarkeit von §17 GebV WWG deswegen,

weil gar keine langdauernde intensive Inanspruchnahme im Sinn der Bestimmung

vorliege. Mit diesen Ausführungen verkennt er allerdings die Funktion der §§ 16 ff.

GebV WWG. Die vom Beschwerdeführer beanspruchte rein private Nutzung der Landanlage

ist unbestrittenermassen konzessions- bzw. bewilligungspflichtig, denn sie

beinhaltet den Erhalt einer grossräumigen Auffüllung mit Humus, eine

Gartengestaltung mit Pflanzen und diversen Anlagen und schliesst den

Gemeingebrauch durch andere Personen vollständig aus (vgl. § 36 WWG). Aus

der Konzessions- und Bewilligungspflicht entsteht grundsätzlich auch die

Gebührenpflicht gemäss § 47 WWG. Demgegenüber lässt sich aus § 17

GebV WWG von vornherein nicht ableiten, eine allenfalls nicht langdauernde und

nicht intensive konzessionspflichtige Nutzung – falls es eine solche überhaupt

geben sollte – sei gebührenfrei, denn damit würde die Ausführungsbestimmung das

Gesetz selber unterlaufen. Es stellt sich daher bei einer konzessions- und

bewilligungspflichtigen Nutzung eines öffentlichen Gewässers einzig die Frage,

welche der verschiedenen in den §§ 17–23 GebV geregelten Nutzungsarten vorliegt.

Der Beschwerdeführer nutzt die vorerst natürlich

entstandene und aufgefüllte Auflandung dank der erteilten Konzession als

Gartenanlage mit entsprechender Ausstattung wie Blockwurf, Rampe, Treppe und

Podest etc. Da die Gartenanlage in ihrer heutigen Form erst durch

baubewilligungspflichtige Veränderungen entstand (§ 309 Abs. 1 lit. b,

d und f PBG) und der Garten einzig dem angrenzenden überbauten

Wohnbaugrundstück des Beschwerdeführers dient, kommt dessen Nutzung einer

baulichen Nutzung gleich und ist jedenfalls nicht vergleichbar mit derjenigen

einer blossen Bootsanlage im Sinn von § 19 GebV WWG. Einer anderen

Nutzungsart wie etwa einer solchen nach § 18 oder nach den §§ 20–23

GebV WWG lässt sich die Gartennutzung noch weniger zuordnen. Damit rechtfertigt

sich grundsätzlich eine Gebührenberechnung im Sinn von § 17 GebV WWG. Auf

diese Bestimmung stützte sich denn auch bereits die Gebührenbemessung bei der

Konzessionserneuerung am 23. März 2007. Auch wenn § 17 GebV WWG in

seiner damaligen Fassung die Eckpunkte der Gebührenberechnung etwas anders

formulierte, so knüpfte er dennoch bereits an die identisch formulierte

Nutzungsart der langdauernden und intensiven Inanspruchnahme an.

5.4

Schliesslich

beruft sich der Beschwerdeführer zu Unrecht auch auf die Weisung des AWEL

Nr. 4.1 vom 28. März 2002, welche einer einheitlichen Auslegung der

GebV WWG dienen soll. Hiernach wird für die private Nutzung natürlicher Anlandungen

mit normaler Uferbepflanzung oder Kiesstrand keine Gebühr verlangt. Private

Nutzung im Sinn dieser Weisung ist jedoch nach Auslegung des AWEL selber nur

die Beanspruchung des Uferstreifens im Umfang des gesetzlich erlaubten

Gemeingebrauchs durch die angrenzende private Parzelle. Im Gegensatz dazu liegt

beim Beschwerdeführer eine konzessionierte, den Gemeingebrauch übersteigende

private Nutzung vor, welche gemäss § 47 WWG immer gebührenpflichtig ist.

Demnach kommt es vorliegend nicht darauf an, ob die auf der Landanlage

bestehende Uferbepflanzung natürlich bzw. normal ist, worüber die Parteien

unterschiedliche Auffassungen vertreten. Dementsprechend erübrigt sich diesbezüglich

die vom Beschwerdeführer beantragte Einholung eines Gutachtens oder Durchführung

eines Augenscheins.

6.

6.1

Nach dem Äquivalenzprinzip darf die Abgabe nicht in einem

offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen und

muss sich in vernünftigen Grenzen halten. Der Wert der Leistung bemisst sich

nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem

Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand

des betreffenden Verwaltungszweigs, wobei schematische, auf Wahrscheinlichkeit

und Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden dürfen.

Die beiden angeführten Kriterien sind indessen nur

Hilfsmittel zur Bestimmung des Werts der staatlichen Leistung (BGE 130

III 225 E. 2.3 und 2.4). Wenn die staatliche Leistung einen

Marktwert aufweist, kann auf Vergleiche mit privatwirtschaftlich angebotenen

Gütern oder Leistungen abgestellt werden (BGE 122 I 279 E. 6c S. 289;

121.

I 230 E. 3g/bb; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des

Kausalabgabenrechts, in: ZBI 104/2003 S. 505 ff., 522). In solchen

Fällen lässt sich die Verhältnismässigkeit der Abgabe einfach überprüfen; es

genügt, sie mit dem Preisdurchschnitt in vergleichbaren Verträgen unter

Privatpersonen zu vergleichen (André Grisel, Traité de droit administratif,

Neuenburg 1984, Bd. II S. 613).

6.2

Der

Regierungsrat und die Beschwerdegegnerin erachten die nach § 17 Abs. 2

lit. a GebV WWG vorgenommene Gebührenberechnung, welche auf die mit dem

Referenzzinssatz multiplizierten Landpreise gemäss der Weisung des

Regierungsrats an die Steuerbehörden über die Bewertung der Liegenschaften und

die Festsetzung der Eigenmietwerte abstellt (LS 631.32), als angemessen. Gemäss

dieser Weisung beträgt der Steuerwert von unüberbautem Bauland für

Mehrfamilienhäuser und Stockwerkeigentum in der Lageklasse 1 von C Fr. 1'520.-/m2.

Dieser Wert liegt nach Meinung der Beschwerdegegnerin weit unter dem

tatsächlichen Wert der an die Landanlage angrenzenden Grundstücke mit direktem

Seeanstoss, welche als Prestigeobjekte absolute Liebhaberpreise erzielen

würden, denn die Landpreise in C betrügen bereits für Grundstücke ohne

Seeanstoss Fr. 2'400.- bis 3'700.-/m2. Der Beschwerdeführer

erhalte über die konzessionierte Aufschüttung eine Gartenerweiterung und den

direkten Seezugang; dies beinhalte eine Erweiterung der Privatsphäre und bedeute

eine erhebliche Aufwertung. Die Allgemeinheit verliere dagegen das

Zutrittsrecht zur öffentlichen Auflandung und infolge der Überschüttung des

Flussdeltas auch ein potenziell wertvolles Kleinbiotop.

Dagegen macht der Beschwerdeführer geltend, § 17 GebV

WWG stelle einseitig nur auf den Wert angrenzender Grundstücke ab, obwohl § 47

WWG auch verschiedene andere Bemessungsgrundlagen nenne. Der Öffentlichkeit

entstünden durch die Konzession keine Nachteile, denn die nicht aufgeschüttete

natürliche Kiesauflandung sei für die Öffentlichkeit vom Land her gar nicht und

vom See aus kaum zugänglich gewesen. Die Vergrösserung der Gartenfläche nütze

dem angrenzenden Grundstück nur beschränkt, denn der Garten sei ohnedies

bereits genug gross für das kleine Haus und erhöhe auch die Ausnützung für das

unternutzte Grundstück nicht. Auch ein Vergleich mit dem Fall des Zürcher Globusprovisoriums

(BGr, 2. Juli 2012,2C_900/2011) oder mit dem Gebührenansatz für den Steg

von Fr. 17.60/m2 zeige, dass die Ansätze überhöht seien.

6.3

6.3.1

§ 47 Abs. 2 WWG nennt verschiedene Ansatzpunkte für die

Gebührenbemessung und verweist bei der Inanspruchnahme der Gewässer explizit

auf den Wert angrenzender Grundstücke. Daran knüpft § 17 Abs. 1 lit. a

GebV WWG an, der einheitlich den Vermögenssteuerwert von unüberbautem

Wohnbauland für Mehrfamilienhäuser und Stockwerkeigentum in der Lageklasse 1

der jeweiligen Gemeinde als massgeblich bezeichnet. Damit wird innerhalb des

Kantons ein relativ breites Spektrum an Landpreisen zwischen rund Fr. 300.-

und 1'800.-/m2 erfasst. Innerhalb der jeweiligen Gemeinde allerdings

differenziert die Verordnung nicht weiter nach der Art des konzessionierten

Landes, ob und inwieweit es etwa überbaubar und ausnützbar ist. Die darin

liegende Pauschalierung könnte im Einzelfall zu stossenden Ergebnissen führen

und bedarf daher einer näheren Überprüfung und allfälliger Korrektur, was auch

bereits durch die Formulierung "im Allgemeinen" in § 17 Abs. 1

lit. a Geb WWG angelegt ist. Demnach ist im vorliegenden Fall zu prüfen,

ob das konkrete Land tatsächlich Fr. 1'520.-/m2 wert ist.

6.3.2

Mit der Beschwerdegegnerin ist davon auszugehen, dass für

Baulandgrundstücke mit direktem Seeanstoss nur schwer schätzbare

Liebhaberpreise gelöst werden können. Die Statistik ermittelte als Modellpreis

im teuersten Bereich in C einen Quadratmeterpreis von Fr. 3'712.- bei

effektiven Preisen von Fr. 3'844.-/m2 – beide entsprechend dem

Preis, der von 75 % der Landkäufe unterschritten wird, dem 75 %-Quantil.

Da es sich bei den erfassten Handänderungen kaum um Land mit Seeanstoss

handelt, dürfte der effektive Wert solchen Landes jedenfalls deutlich über Fr. 4'000.-

liegen.

Die fragliche Landanlage ist allerdings kein Bauland,

sondern blosses Gartenland. Bei der Bewertung solchen Landes rechtfertigt sich

ähnlich wie bei der Bewertung von Vorgartenland im Rahmen einer Enteignung

grundsätzlich ein Einschlag, der von den konkreten Umständen des Einzelfalls

abhängt (vgl. etwa BEZ 2006 Nr. 35; VGr, 25. November 2010,

VR.2010.0003; BGE 122 I 168 E. 4c je mit Hinweisen). Da die fragliche

Landanlage nicht überbaut werden darf und als Teil des Gewässers auch nicht zur

ausnützbaren Grundfläche gemäss § 259 Abs. 1 PBG zählt, rechtfertigt

sich ein markanter Einschlag. Auf der anderen Seite ist jedoch zu

berücksichtigen, dass die Gartenanlage nicht bloss zusätzliche Gartenfläche

bildet, sondern gleichzeitig dem zugehörigen Grundstück den eigentlichen Seeanstoss

vermittelt. Würde der Beschwerdeführer auf die Konzession verzichten, müsste er

die seinerzeitige Auffüllung der Landanlage rückgängig machen, was nach seinen

Angaben mit hohen Kosten verbunden wäre. Damit verlöre er fast auf der gesamten

Länge den direkten Seeanstoss, ebenso die Bootsrampe, Gartentreppe, Podest und

den Zugang zum Steg und müsste es dulden, dass der Kiesstrand vor seinem

Grundstück im Rahmen des Gemeingebrauchs von anderen Personen, insbesondere von

Wassersportlern, genutzt werden könnte. Dies alles würde den gesamten Wert

seines angrenzenden, mit einem Einfamilienhaus überstellten Baugrundstücks

erheblich beeinträchtigen und schlägt sich in einem erhöhten konsumtiven Nutzen

der Gartenanlage nieder. Unter diesen Umständen erscheint bei der Bewertung der

Landanlage ein Einschlag von maximal 50 % auf den Baulandpreis als angebracht.

Eine weitere Reduktion, etwa weil das Grundstück des Beschwerdeführers schon genügend

Gartenfläche hat oder unternutzt ist, rechtfertigt sich jedoch nicht, denn die

privilegierte Lage und die Möglichkeit, allfällige Ausnützungsreserven

innerhalb der Bauzone jederzeit zu realisieren, machen einen grösseren

Umschwung durchaus interessant. Bei einem Einschlag von maximal 50 % liegt

der massgebende Steuerwert von Fr. 1'520.-/m2 immer noch

deutlich unter dem mutmasslichen effektiven Verkehrswert der Landanlage (vgl.

E. 6.3.1 am Ende).

Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die weiteren in § 47

Abs. 2 WWG genannten Kriterien der Gebührenbemessung zu einer für den

Beschwerdeführer günstigeren Lösung führen könnten. Die der Öffentlichkeit aus

der Konzession entstehenden Nachteile dürften zwar in der Tat nicht allzu gross

sein und sich in erster Linie auf den Erhalt eines natürlichen Flussdeltas

beschränken, eignen sich aber in einem Fall wie diesem kaum für die angemessene

Bewertung des Sondervorteils. Auch aus dem bundesgerichtlichen Entscheid zum

Globusprovisorium, wo dem Bundesgericht ein Landwert für Geschäftshäuser in der

Nähe des Zürcher Hauptbahnhofs von Fr. 16'200.-/m2 angesichts

der blossen Zweigeschossigkeit und der bescheidenen Struktur des Gebäudes als

übersetzt erschien, lässt sich für den vorliegenden Fall nichts ableiten. Der

Verkehrswert von Geschäftsliegenschaften richtet sich anders als wie im

vorliegenden Fall derjenige von Einfamilienhäusern stark nach dem möglichen

Mietertrag. Ebenfalls als untauglich erweist sich der vom Beschwerdeführer

herangezogene Vergleich mit dem Quadratmeterpreis für die Stegnutzung. Allein

der Umstand, dass der Kanton für die Nutzung der Landanlage Fr. 38.-/m2

(Fr. 1'520.- x 2.5 %) und des Stegs Fr. 17.60/m2

verlangt, kann jedenfalls die Unangemessenheit des ersteren Ansatzes nicht begründen.

6.3.3

Die vorliegend erfolgte Gebührensteigerung für die Landanlage zwischen den

Jahren 1996 und 2011 von Fr. 1'701.- auf Fr. 10'491.80 spiegelt nicht

nur die Immobilienteuerung, die sich im Modell des 75 %-Quantils immerhin

von Fr. 1'129.- auf Fr. 3'712.- erhöhte, die aber auch teilweise

durch die Reduktion der Referenzzinssatzes von damals 5.25 % auf 2.75 %

aufgefangen wird. Hauptunterschied zur Gebührenfestsetzung im Jahr 1996 ist vielmehr

der Umstand, dass die Landanlagefläche damals nur auf 180 m2

geschätzt wurde und diese Fläche zudem dank der natürlichen Entstehung der

Landanlage nur zu einem Drittel angerechnet wurde.

Die Beschwerdegegnerin hat die seit 2007 praktizierte

volle Anrechnung der neu gemessenen Landanlagefläche damit begründet, dass

Sondernutzungsrechte an Auflandungen nach ihrer Praxis nur für die gesamte

Fläche erteilt und auch für die ganze Fläche in Rechnung gestellt würden. Sie

erkannte keinen Grund für eine Gebührenreduktion infolge der natürlichen

Entstehung der Auflandung. Der Beschwerdeführer macht weder geltend, die beanspruchte

Landanlage messe weniger als 251 m2, noch vermag er zu begründen,

worauf sich ein Anspruch auf eine reduzierte Anrechnung der beanspruchten

Fläche stützen sollte. Ein für eine Reduktion nach § 47 Abs. 6 WWG

notwendiges erhebliches öffentliches Interesse an der Gartenanlage ist auch

nicht ersichtlich. Der Beschwerdegegnerin stand es ohne Weiteres zu, ihre

bisherigen Gebührenbemessungen bei Erneuerung der Konzession im Jahr 2007 zu

überprüfen und ihrer Praxis anzupassen.

Wäre die Gebühr bereits bei der erstmaligen Konzessionierung

1996.

auf den vollen 251 m2 bemessen worden, so hätte damals für

die Nutzung der Landanlage ohne Steg jährlich Fr. 7'116.85 jährlich

verlangt werden müssen (251 x 540 x 5.25 %). Auch im Vergleich dazu

erweist sich die ab 1. Januar 2011 auf Fr. 10'491.80 bemessene Gebühr

nicht als übermässig. Der Umstand, dass die Konzessionslandbewertungen nur alle

paar Jahre angepasst werden, kann bei stark steigenden Immobilienpreisen

durchaus zu grösseren Aufholbewegungen bei der Neubewertung führen. Dies ist

jedoch hinzunehmen, zumal sich das Verhältnis für die Grundeigentümer in den

der Neubewertung folgenden Jahren ohne Weiteres wieder verbessert. Im

vorliegenden Fall jedenfalls ist das Verhältnis zwischen Landbewertung und

jeweiligem Modellwert des 75 %-Quantils der Meilemer Landverkäufe im Jahre

2011.

für die Konzessionäre wesentlich günstiger, als dies etwa 1986 der Fall

war (2011: Steuerwert Fr. 1'520.- zu Modellwert Fr. 3'712.- = 0.41;

1986: Verkehrswert Fr. 400.- zu Modellwert Fr. 585.- = 0.68), und

selbst günstiger als 1996 anlässlich der ersten Konzessionierung an den

Beschwerdeführer (Verkehrswert Fr. 540.- zu Modellwert Fr. 1'129.- =

0.

).

7.

Der Beschwerdeführer sieht sich schliesslich durch die

Gebührenerhöhung auch in seinem Vertrauen in die Verfügung vom 23. März

2007.

enttäuscht. Er habe auf einen Rekurs verzichtet, da ihm die Gebühr gerade

noch verkraftbar erschienen sei, habe aber die nunmehr vollzogene drastische

Gebührenerhöhung nicht erkennen können.

Diese Umstände begründen vorliegend keine von § 47

WWG abweichende Gebührenbemessung. Der Vertrauensschutz gemäss Art. 9 BV

verlangt nicht nur eine fehlerhafte Vertrauensgrundlage, sondern auch, dass der Private gestützt darauf eine

nachteilige, nicht wieder rückgängig zu

machende Disposition getroffen hat (BGE 139 V 21 E. 3.2; 137 I 69 E. 2.5.1

S. 72 f.; BGE 137 II 182 E. 3.6.2

S. 193). Dies ist hier nicht der Fall. Der Umstand, dass der

Beschwerdeführer gegen die Verfügung vom 23. März 2007 kein Rechtsmittel

ergriffen hat, ist ohne Nachteil für ihn. Soweit der Regierungsrat ihm die

Rechtskraft jener Verfügung entgegenhält, wird daran im vorliegenden Urteil

jedenfalls nicht festgehalten, denn die Gebührenüberprüfung erfolgt im

Beschwerdeverfahren ohne Einschränkung. Der Beschwerdeführer macht auch nicht

etwa geltend, er habe sich zur Konzessionserneuerung selber nur unter den

Bedingungen jener Verfügung durchgerungen. Das wäre auch kaum nachvollziehbar,

denn die einzige Alternative war damals nur die äussert kostspielige Entfernung

der Auffüllung gewesen. Zudem war aus der Verfügung vom 23. März 2007 auch

bereits ersichtlich, dass die Gebührenberechnung auf dem 1992 definierten Verkehrswert

des Bodens von 540.-/m2 beruhte, was damals weit unter dem Modellpreis

des 75 %-Quantils von Fr. 2'448.-/m2 lag. Daher musste der

Beschwerdeführer mit der gelegentlichen Anpassung des Verkehrswertes rechnen.

Demnach mangelt es sowohl an einer fehlerhaften Vertrauensgrundlage als auch an

einer relevanten Vermögensdisposition des Beschwerdeführers als Folge der

Verfügung vom 23. März 2007.

Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

8.

Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die

Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm

als unterliegender Partei nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.-- ; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 200.-- Zustellkosten,

Fr. 5'200.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an:…