VB.2013.00070

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00070

22. August 2013Deutsch19 min

(URT.2013.15485)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. Die

Stadt Zürich plant die Neugestaltung des kommunalen Sechseläuten-/Theaterplatzes

und verschiedener diesen umgebenden Strassen mit kommunaler und überkommunaler

Bedeutung. Die Planung erfolgte ursprünglich zusammen mit der neuen, über die

Falkenstrasse/Schillerstrasse zum Parkhaus Opéra führenden Zufahrt, welche als

Bestandteil des Bauprojekts Falkenstrasse/Schillerstrasse im Bereich des Utoquai

mittlerweile bereits realisiert ist. Nach Durchführung des Mitwirkungs- und

Auflageverfahrens setzte der Stadtrat das Strassenbauprojekt am 13. April

2011 gemäss den Projektauflageplänen vom 17. März 2010 und dem

Rechtserwerbsplan vom 22. April 2010 fest. Das Projekt sah unter anderem

eine Platzvergrösserung im Bereich Utoquai vor, dies zulasten einer heute bestehenden

zweiten Fahrspur für Rechtsabbieger zwischen dem Opernhaus und der Schoeckstrasse.

Gegen das Projekt wurde weder beim Bezirksrat betreffend die Anlagen von kommunaler

Bedeutung noch beim Regierungsrat betreffend die überkommunalen Strassen ein

Rechtsmittel ergriffen.

B. In

seiner Ratssitzung vom 14. März 2012 stimmte der Gemeinderat Zürich dem

vom Stadtrat beantragten Objektkredit für die neue Platzgestaltung zu. Dabei

verwarf er einen Vorbehalt, der den Veloverkehr auf dem Platz verbieten und die

heutige Fahrbahnbreite des Utoquai sowie die bestehende Anzahl Fahrstreifen

erhalten wollte. Hingegen änderte der Gemeinderat den stadträtlichen Antrag

dahingehend, dass die Veloführung rund um den Sechseläutenplatz an der

Theaterstrasse mit je einem Velostreifen in beide Richtungen, entlang der

Schoeckstrasse mit einem Rad-/Gehweg und entlang dem Utoquai in Richtung

Bellevue mit einem abgesetzten Radstreifen sichergestellt werde. Aufgrund eines

Behördenreferendums wurde dieser Objektkredit einer Volksabstimmung unterstellt

und von den Stimmberechtigten am 23. September 2012 angenommen.

Gestützt auf diese Vorgabe ergänzte der Stadtrat das

Strassenprojekt und plante den Radweg im Bereich Utoquai vom Platz abgesetzt

und an der Stelle, wo heute die zweite Abbiegespur verläuft. Die

Projektänderung wurde dem Regierungsrat ohne vorgängige formelle Festsetzung

durch den Stadtrat zur Genehmigung unterbreitet.

Erwägungen

II.

Der Regierungsrat beschloss am 4. Dezember

2012, das strittige Projekt bezüglich der Strassen mit überkommunaler Bedeutung

nicht zu genehmigen.

III.

Mit einer dagegen gerichteten Beschwerde verlangte die

Stadt Zürich, der Nichtgenehmigungsentscheid sei aufzuheben und der

Regierungsrat anzuweisen, das Strassenprojekt zu genehmigen, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Zürich. In prozessualer Hinsicht

verlangte die Stadt Zürich, es sei ein weiteres Gutachten zu den Auswirkungen

der im Projekt vorgesehenen Verkehrsführung einzuholen und ein Augenschein

durchzuführen. Der Regierungsrat beantragte am 5. April 2013, die

Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Stadt Zürich

abzuweisen.

Da die eine Abbiegespur im Utoquai infolge von Bauarbeiten

im März 2013 gesperrt war, stellte sich die Frage, ob das Gericht über die

Auswirkungen dieser vorübergehenden Einschränkung ein Gutachten einholen solle.

Der Abteilungspräsident verzichtete jedoch auf eine diesbezügliche Sachverhaltsabklärung,

nachdem die Stadt Zürich die damalige Situation als nicht aussagekräftig für

den geplanten Spurabbau beurteilte. Der Regierungsrat nahm hierzu in einer

separaten Eingabe am 29. April 2013 Stellung.

In ihrer Replik vom 15. Mai 2013 hielt die Stadt

Zürich an ihrer Beschwerde fest und reichte neue Videoaufnahmen zur

Verkehrssituation, wie sie sich während der baustellenbedingten Spursperrung

präsentiert hatte, samt deren fachlichen Auswertung ins Recht. Der

Regierungsrat schloss in seiner Duplik vom 27. Mai 2013 wiederum auf Abweisung

der Beschwerde und reichte einen Auszug aus dem Regionalen Richtplan Verkehr,

Fuss- und Wanderwege ein. In ihren weiteren Eingaben hielten die Parteien an

ihren bisher gestellten Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Im Streit

liegt ein Strassenprojekt von überkommunaler Bedeutung, welches die Stadt Zürich

gestützt auf die ihr in § 43 ff. des Strassengesetzes vom 27. September

1981.

(StrG) übertragene Zuständigkeit anstelle des Regierungsrats (§ 15 Abs. 1

StrG) festgesetzt hat. Das Projekt unterliegt bezüglich der überkommunalen

Strassen Utoquai und Schoeckstrasse der Genehmigungspflicht (§ 45 Abs. 2

StrG). Der negative Genehmigungsentscheid des Regierungsrats bildet einen Akt

im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG), der gemäss § 19 Abs. 2 lit. a VRG

zwar nicht mit Rekurs, jedoch gestützt auf § 41 Abs. 1 VRG direkt mit

Beschwerde anfechtbar ist.

1.2

Die

Beschwerdeführerin hat das strittige Strassenprojekt aufgrund einer

gesetzlichen Delegation projektiert und festgesetzt. Die

Genehmigungsverweigerung behindert sie bei der Erfüllung dieser gesetzlichen

Aufgabe und tangiert damit ihre schutzwürdigen Interessen. Sie ist demnach zur

Beschwerdeerhebung gemäss § 21 Abs. 2 lit. c VRG legitimiert. Ob

die Beschwerdeführerin darüber hinaus auch in ihrer verfassungsrechtlich

garantierten Gemeindeautonomie berührt ist (§ 21 Abs. 2 lit. b

VRG), kann in diesem Zusammenhang offen bleiben.

1.3

Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

vorliegenden Beschwerdeverfahren wurde der Sachverhalt von beiden Seiten durch

Einreichen verschiedener vor und nach dem Genehmigungsentscheid angefertigter

Abklärungen und Beweismittel ergänzt. Ob diese Aktenergänzung wegen einer ungenügenden

Sachverhaltsermittlung durch den Regierungsrat im Sinn von § 20 Abs. 1

lit. b VRG notwendig war, oder ob es an der Beschwerdeführerin gelegen

hätte, alle für den Genehmigungsentscheid erforderlichen Unterlagen zu

erstellen und dem Regierungsrat vorzulegen, ist für den zu treffenden

Beschwerdeentscheid ohne Belang. Das Gericht hat seinen Entscheid gestützt auf

die ohne Einschränkung zulässigen neuen Tatsachenbehauptungen und Beweismittel

zu treffen (§ 52 Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 2

VRG).

2.2

Die

Beschwerdeführerin beantragt in ihrer Beschwerdeschrift die Einholung eines Verkehrsgutachtens

sowie die Durchführung eines Augenscheins.

Das Verwaltungsgericht kann die Beschwerde ohne weitere

Sachverhaltsabklärungen entscheiden. Massgebend hierfür sind insbesondere eine

erste Verkehrsstudie von Peter Pitzinger vom 7. Juni 2007 zu verschiedenen

Projektideen am rechten Seeufer, das Verkehrsgutachten Pitzinger vom 19. November

2009.

zum Vorprojekt Sechseläutenplatz/Theaterplatz, die von der Basler &

Hofmann AG erstellten Videoaufnahmen der Verkehrssituationen inkl.

Verkehrsfluss-Simulation vom 14. bis 16. Juni 2012 und der Bericht zu

den Wirkungszusammenhängen des Knotensystems Bellevue-Falkenstrasse vom

6.

September 2012 sowie die jüngst angefertigten Videoaufnahmen vom 14. bis

16.

März 2013 samt ihrer Auswertung vom 2. Mai 2013. Es ist nicht

ersichtlich, welche zusätzlichen Erkenntnisse sich mit einem weiteren

Verkehrsgutachten oder einem Augenschein des Verwaltungsgerichts gewinnen

liessen.

3.

3.1

Der

Regierungsrat äussert in seiner Beschwerdeantwort Bedenken dagegen, dass der

Gemeinderat die Projektänderung (Veloführung) in eigener Kompetenz vorgenommen

habe, ohne das strassengesetzlich vorgeschriebene Verfahren einzuhalten. Die

durchgeführte Volksabstimmung könne das Mitwirkungsverfahren nicht ersetzen.

Die Projektänderung sei daher im vorliegenden Verfahren nicht zu beachten,

solange das Festsetzungsverfahren dafür nicht nachgeholt sei.

Die Beschwerdeführerin kündigt an, das Verfahren

nachzuholen.

3.2

Gegenstand

des Genehmigungsentscheids war das Projekt des Stadtrats sowie die dem

Regierungsrat ebenfalls zur Genehmigung vorgelegte Projektänderung, wie sie der

Gemeinderat beschlossen hatte und in der Volksabstimmung angenommen worden war.

Der Regierungsrat schränkte diesen Genehmigungsgegenstand in seinem Entscheid

nicht ein, sondern äusserte sich sogar explizit auch zur geplanten Veloführung

um den Sechseläutenplatz, indem er deren Vorteile gegenüber den Nachteilen des

Spurabbaus abwog. Das Strassenprojekt untersteht nur insoweit überhaupt der

Genehmigungspflicht, als davon der Utoquai als überregionale Strasse betroffen

ist. Die Umwandlung der durch den Spurabbau gewonnenen Fläche zu kommunalen

Zwecken, sei dies integriert im Platz mit Fuss- und Fahrradverkehr oder als ein

vom Platz abgesetzter Radweg, ist als solche nicht genehmigungspflichtig. Die

konkrete Projektierung in diesem Bereich spielt daher nur insofern eine Rolle,

als der kommunale Zweck zulasten einer überkommunalen Strasse bei der vorzunehmenden

Interessenabwägung zu berücksichtigen ist. In diesem Sinn ist auch der Regierungsrat

bei seinem Genehmigungsentscheid vorgegangen. Er hat den erst im Beschwerdeverfahren

geltend gemachten Mangel im Festsetzungsverfahren nicht etwa zum Anlass einer

Genehmigungsverweigerung genommen, sondern lediglich im Rahmen der Interessenabwägung

berücksichtigt.

Es kommt daher auch vorliegend vorerst nicht darauf an, ob

die Projektänderung eine neuerliche Projektauflage zwecks Mitwirkung der

Bevölkerung (§ 13 StrG) sowie eine Planauflage für allfällige Einsprachen

(§ 17 StrG) erfordert. Aus dem gleichen Grund erübrigt es sich auch zu

prüfen, ob der projektierte Radweg einen Eintrag im kommunalen oder regionalen

Richtplan voraussetzt (vgl. dazu hinten E. 7).

4.

Die Beschwerdeführerin stösst sich daran, dass sich das

Amt für Verkehr im Rahmen der Begehrensäusserung vor der Projektfestsetzung

positiv zum Spurabbau geäussert habe, ebenfalls der Regierungsrat im Rahmen der

Beantwortung einer parlamentarischen Anfrage. Die Beschwerdeführerin leitet

daraus zwar eine Gehörsverletzung ab, verlangt aber ausdrücklich, die Sache

materiell zu entscheiden und nicht wegen Gehörsverletzung aufzuheben. Geht

demnach die Beschwerdeführerin selber von einer Heilung der Gehörsverletzung im

vorliegenden Verfahren aus, so braucht darauf nicht weiter eingegangen zu

werden.

5.

Strassen sind entsprechend ihrer Bedeutung und

Zweckbestimmungen nach den jeweiligen Erkenntnissen der Bau- und

Verkehrstechnik, mit bestmöglicher Einordnung in die bauliche und landschaftliche

Umgebung sowie unter Beachtung der Sicherheit, des Umweltschutzes, der

Wirtschaftlichkeit und mit sparsamer Landbeanspruchung zu projektieren; die

Bedürfnisse des öffentlichen Verkehrs, der Fussgänger, der Radfahrer sowie der

Behinderten und Gebrechlichen sind angemessen zu berücksichtigen (§ 14

StrG).

Mit der in § 45 StrG vorgenommenen Übertragung dieser

umfassenden Planungsaufgabe räumt das kantonale Recht der Beschwerdeführerin

zwangsläufig auch ein eigenes Planungsermessen ein, dies unabhängig davon, dass

die Aufgabe hier keine originäre kommunale Nutzungsplanung, sondern eine

überkommunale Planung betrifft. Dementsprechend beschränkte der Regierungsrat

selber seine Prüfung bereits auf die Übereinstimmung mit übergeordneten

kantonalen Vorgaben und Interessen. Die Kognition des Regierungsrats ist daher

gleichermassen beschränkt wie bei der Genehmigung kommunaler Planfestsetzungen,

welche nur dann nicht genehmigt werden, wenn sich die kommunale Lösung aufgrund

überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, wenn sie wegleitenden

Grundsätzen und Zielen der Raumplanung widerspricht oder wenn die

Unzweckmässigkeit oder Unangemessenheit offensichtlich ist (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 19 f. mit Hinweisen).

Die Kognition des Verwaltungsgerichts beschränkt sich im

Beschwerdeverfahren auf

eigentliche Rechtsverletzungen, einschliesslich Ermessensmissbrauch,

Ermessensüberschreitung oder Ermessensunterschreitung. Die unrichtige oder

ungenügende Feststellung des Sachverhalts kann es jedoch ohne Einschränkung

überprüfen (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 lit. a und b

VRG).

6.

6.1

tatsächlicher Hinsicht ist vorliegend umstritten, welche mutmasslichen Auswirkungen

der Abbau einer Rechtsabbiegespur im Utoquai auf den Verkehrsfluss hat. Der

Regierungsrat konnte in seinem Entscheid nicht ausschliessen, dass der

Spurabbau einen Rückstau auf den Geradeausspuren des Utoquai bewirke. Dieser

habe als Hauptverkehrsstrasse grosse Bedeutung. Das bereits heute stark

belastete System reagiere empfindlich auf Störungen, die Auswirkungen seien

rasch über die Stadtgrenze hinaus spürbar. Mit der Spurreduktion könne der

Utoquai seine im Richtplan vorgesehene Funktion der Verkehrskanalisierung nicht

mehr im bisherigen Umfang wahrnehmen. Vor dem Hintergrund der Sperrung des

Limmatquais wäre die Einspurigkeit der Zufahrt vom Utoquai nur dann sinnvoll,

wenn auch die Zufahrt von der Quaibrücke und die Schoeckstrasse selber einspurig

wären, was aber nicht vorgesehen und aufgrund der Verkehrsmengen von der

Quaibrücke her auch nicht möglich wäre.

Die Beschwerdeführerin macht dagegen im Wesentlichen

geltend, der Abbau der Rechtsabbiegespur bewirke keine Kapazitätsveränderung

und erhöhe das Staurisiko auf dem Utoquai nicht, denn der Verkehrsknoten Utoquai/Schoeckstrasse

sei für das Verkehrssystem Bellevue nicht kapazitätsbestimmend. Für die Menge

an Fahrzeugen, welche das Verkehrssystem Bellevue vom Utoquai in Richtung

Heimplatz bewältigen könne, seien nur die Knoten Schoeckstrasse/Theaterstrasse

(wegen der Tramquerungen) und weiter oben Rämistrasse/Zeltweg (wegen der Komplexität

des Verkehrssystems am Heimplatz) massgebend. Die Dosierung dieser maximal zu

bewältigenden Verkehrsmenge erfolge am Knoten Utoquai/Falkenstrasse. Heute

würde der Verkehr vom Utoquai in Richtung Quaibrücke den Verkehr in Richtung

Heimplatz zurückstauen. Auf dem Utoquai im Bereich Falkenstrasse fehle der erforderliche

Platz für eine zusätzliche Fahrspur, nachdem das Projekt Zufahrt des Parkhauses

Opéra mit einem zusätzlichen Linksabbiegestreifen in die Falkenstrasse

festgesetzt und am 8. Juli 2009 vom Regierungsrat genehmigt worden sei.

Die Bereitstellung von zwei Abbiegespuren vom Utoquai in die Schoeckstrasse sei

nach der Sperrung des Limmatquai nicht mehr nötig.

6.2

Der

Verkehr am Bellevue wird im Rahmen eines grossen koordinierten Signalsystems im

Bereich des unteren Seebeckens geregelt. Um den Verkehr in den Spitzenstunden

am Morgen und am Abend zu bewältigen und dabei dennoch einen befriedigenden

Verkehrsablauf von Fussgängern und Trams sicherzustellen, muss der Fahrzeugverkehr

auf drei Hauptzufahrten an den Systemrändern gedrosselt werden, dies unter

anderem im Knoten Utoquai/Falkenstrasse, wo sich in den Spitzenstunden bis ca.

150.

Fahrzeuge auf einer Länge von 450 m stauen. Innerhalb des

koordinierten Gebiets variieren die Grünzeiten des Fahrzeugverkehrs als Folge

der Möglichkeit, die angebotenen Tramphasen nach Bedarf mit Nachläufen zu

verlängern. Um die Fluktuation der Grünzeiten aufzufangen, werden hier

Pufferräume benötigt.

6.3

Die beiden

Rechtsabbiegespuren im Utoquai bilden auch nach Auffassung des Beschwerdegegners

nur Pufferraum im Verkehrssystem Bellevue, während die kapazitätsbestimmenden

Knoten für die Fahrzeuglenker in Richtung Rämistrasse erst nachfolgend passiert

werden. Aufgrund der Verkehrsfrequenzen im Juni 2012 und im März 2013, wie sie

durch Videoaufnahmen während der werktäglichen Morgen- und Abendspitzenstunden

belegt sind, genügt eine einzige Abbiegespur ohne Weiteres, um den für das

System nötigen Pufferraum im fraglichen Bereich sicherzustellen. Während die

Aufnahmen von Juni 2012 zeigen, dass die zweite Abbiegespur am Verkehrssignal

nur selten und wenn überhaupt nur gerade von einem oder zwei Fahrzeugen belegt

ist, erweist sich erwartungsgemäss auch nach der baustellenbedingten

Spurreduktion im März 2013, wo der Pufferraum sogar nur rund 80 m anstatt der

projektierten 110 m betrug, die vor der Ampel stehende Kolonne als nicht

raumfüllend. Nach den unwidersprochenen Ausführungen der Beschwerdeführerin war

während der temporären Sperrung der rechten Abbiegespur vom 14. Februar

bis 11. April 2013 denn auch keine stärkere Dosierung des Verkehrs auf dem

Utoquai notwendig. Der Verlust an Pufferraum auf der einen Fahrbahn der beiden

Abbiegespuren, es handelt sich um die Fläche für ca. sieben stehende Fahrzeuge,

sollte daher in den Verkehrsspitzenzeiten keine nachteiligen Auswirkungen für

die Staubildung der Fahrzeuge ab Falkenstrasse seeaufwärts haben.

Der Beschwerdegegner macht allerdings geltend, die Gefahr

der Überstauung bestehe nicht nur in den Morgen- und Abendspitzen, sondern auch

zu anderen Zeiten und bestreitet damit die Aussagekraft der mit Videoaufnahmen

belegten Verkehrsfrequenzen und Verkehrsflüsse. Der Einwand ist unbegründet.

Zum einen ist nicht ersichtlich, weshalb die Staugefahr bei geringerem

Verkehrsaufkommen, wie es in den Zwischenzeiten der Werktage sowie am Wochenende

generell besteht, grösser sein soll als in den Tagesspitzenzeiten der Werktage.

Zum anderen hat es die Beschwerdeführerin mittels eines Internetverweises

ermöglicht, den Verkehrsfluss während der gesamten Zeit vom 14. bis 16. Juni

2012.

zu beobachten. Diese Aufzeichnungen bringen keine Hinweise darauf, dass

der Verlust von Pufferraum auf der einen Rechtsabbiegespur im Utoquai den

Verkehrsfluss während bestimmter Tageszeiten ausserhalb der

Verkehrsspitzenfrequenzen negativ beeinflussen könnte.

Als unbegründet erweist sich auch der Einwand des

Beschwerdegegners, wonach der Abfluss in die doppelspurige Schoeckstrasse oft

gar nicht genutzt werden könne, weil dieser Pufferraum bereits vom starken

Strom von der Quaibrücke her belegt sei. Die Videoaufnahmen vom Juni 2012 und

auch anlässlich der Baustelle im März 2013 zeigen sowohl für die Morgen- als

auch für die Abendspitzenstunde einen regelmässigen und vollständigen Abfluss

der auf der Rechtsabbiegespur auf dem Utoquai stehenden Fahrzeuge in die

Schoeckstrasse. Inwieweit die 2004 erfolgte Sperrung des Limmatquai den Abbau

einer Rechtsabbiegespur im Utoquai erleichtert, braucht hier nicht weiter untersucht

zu werden. Beide Parteien gehen jedenfalls übereinstimmend davon aus, dass die

Spurzahl auf der Quaibrücke und in der Schoeckstrasse selber aus Gründen der

Leistungskapazität beibehalten werden muss.

6.4

Unbestrittenermassen

wird die Verkehrssituation am Utoquai von der jüngst realisierten Erschliessung

des Parkhauses Opéra und der damit verbundenen Öffnung der Falkenstrasse für

beide Fahrtrichtungen beeinflusst. Dies beinhaltete den Abbau einer Fahrspur in

Richtung Stadt zwischen der Falkenstrasse und der ehemaligen Gottfried Keller

Strasse zugunsten der neu eingerichteten Linksabbiegespur vom Utoquai in die

Falkenstrasse. Dieser Fahrspurabbau führte seinerseits bereits zu einem Verlust

an Pufferraum, wobei das daraus resultierende Leistungsdefizit durch Steuerung

der Signalanlage beim neuen Fussgängerübergang ausgeglichen werden konnte, denn

hier fiel die Ausfahrt von der ehemaligen Gottfried Keller Strasse weg, sodass

nur noch querende Fussgänger zu steuern sind. Demgemäss ging das Gutachten

Pitzinger für das gesamte Vorprojekt inklusive Parkhaus Opéra für die

Spitzenstunden vom gleichen Stau auf der Bellerivestrasse von 150 Fahrzeugen

wie im ursprünglichen Zustand aus. Es kann demnach entgegen dem Dafürhalten des

Beschwerdegegners nicht gesagt werden, der bereits vollzogene Verlust an

Pufferraum im Utoquai werde durch den Abbau der fraglichen Rechtsabbiegespur in

einer für das gesamte Verkehrssystem negativen Weise verstärkt.

6.5

Der von

Basler & Hofmann angefertigte Bericht zu den Wirkungszusammenhängen des

Knotensystems Bellevue-Falkenstrasse vom 6. September 2012 bestätigt die

sich bereits aus dem Gutachten Pitzinger ergebende Einschätzung vollumfänglich.

Der Bericht kommt aufgrund einer Verkehrssimulation zum Schluss, der

verringerte Pufferraum auf dem einspurigen Rechtsabbieger im Utoquai reiche

aus, die Durchfahrtskapazität stadteinwärts bleibe gleich, ebenso der Rückstau,

eine Beurteilung, die auch aufgrund der jüngsten Verkehrserhebungen mit

einspurigem Rechtsabbieger vom 14. bis 16. März 2013 gleichermassen

wiederholt wurde. Der Bericht vom 6. September 2012 analysierte gleichzeitig

auch die Situation in der Falkenstrasse infolge der Veränderungen im

Zusammenhang mit dem neuen Parkhaus. Auch die Kapazität dieser Strasse und der

dortige Rückstau sollen nach der Simulationsauswertung gleich bleiben, und das

Verschieben des Fussgänger-Übergangs vor dem Opernhaus könne mittels Verkehrssteuerung

voll ausgeglichen werden.

6.6

Freilich

ist dabei mit dem Beschwerdegegner einzuräumen, dass sich die gegenwärtige

Verkehrssituation in Zukunft ändern kann und mit einer zunehmenden Verkehrsbelastung

gerechnet werden muss. Insofern trifft es zu, dass die bei den Akten liegenden

Videoaufnahmen der Verkehrsfrequenzen lediglich die Gegenwart abbilden. Daraus

lässt sich aber nicht ableiten, dass sie ohne Aussagekraft für die Zukunft

wären, wie dies der Regierungsrat geltend macht. Die Kapazität des

Verkehrssystems Bellevue wird wie bereits ausgeführt von verschiedenen Knoten begrenzt.

Für den stadteinwärts vom rechten Seeufer kommenden Verkehr ist einerseits der

Knoten Schoeckstrasse/Theaterstrasse, Rämistrasse/Zeltweg und

Utoquai/Quaibrücke bestimmend. Ein Ausbau dieser Knoten ist aufgrund des bestehenden

knappen Raums weder vorgesehen noch möglich, was der Beschwerdegegner auch

nicht bezweifelt.

Demzufolge würde einem einspurigen Rechtsabbieger

Utoquai/Schoeckstrasse auch künftig lediglich eine Pufferfunktion zukommen

können. Ausgehend von der derzeitigen Nachfrage nach Pufferraum im Utoquai

würde der Pufferbedarf im Abbiegebereich Utoquai/Schoeckstrasse bei einer

generellen Verkehrszunahme nur dann erhöht, wenn diese Zunahme überproportional

den rechtsabbiegenden Verkehr beträfe. Dass dies der Fall sein könnte, dass

also der Anteil der stadteinwärts fahrenden Fahrzeuge in Richtung Rämistrasse

wesentlich grösser werden könnte als derjenige in Richtung Quaibrücke, wird vom

Beschwerdegegner nicht geltend gemacht. Es besteht auch kein Anlass zu einer

solchen Annahme. Bei einer proportionalen Verkehrszunahme zugunsten beider

Fahrtrichtungen lässt der Spurabbau hingegen keine negativen Auswirkungen auf

den Verkehrsfluss erwarten. Nach dem Bericht von Basler & Hofmann könnte

das derzeitige System Bellevue sogar zusätzlichen Verkehr in Richtung

Rämistrasse aufnehmen, dafür sei aber keine Nachfrage vorhanden. Kritischer

wäre es nur, wenn sich der Verkehrsanteil in Richtung Quaibrücke erhöhen würde.

Diese Einschätzung wird durch die Videoaufnahmen vom März 2013 gestützt, wonach

der einspurige Rechtsabbieger grösstenteils eine kürzere Warteschlange an

Fahrzeugen aufweist als die beiden Geradeausspuren; nur ganz vereinzelt ist die

Warteschlange gleich lang oder etwas länger. Dies zeigt, dass auf dem Utoquai

in der Tat nicht die rechtsabbiegenden die geradeausfahrenden Fahrzeuge behindern,

sondern in aller erster Linie umgekehrt die geradeausfahrenden die abbiegenden.

Unter diesen Umständen widerspricht die Einschätzung des

Regierungsrats, wonach der Spurabbau möglicherweise zu einer Stauverlängerung

am Knoten Falkenstrasse/Utoquai bzw. auf dem Hauptverkehrsstrom in der Bellerivestrasse

führen könnte, den überzeugenden Verkehrsanalysen und erweist sich als

unwahrscheinlich.

7.

Auf der anderen Seite weist die Beschwerdeführerin zu

Recht auf verschiedene Vorteile hin, wenn die mit dem Spurabbau gewonnene

Fläche als Platz oder aber als Radweg genutzt werden kann. Dazu gehört in

erster Linie die an einer verkehrsbelasteten und zentralen Lage wie dem

Bellevue wichtige Rücksichtnahme auf die Bedürfnisse der Fussgänger und

Radfahrer (vgl. § 14 StrG). Vorteile ergeben sich aber auch durch die mit

dem Projekt verbesserten Querungen des Utoquai bzw. der Schoeckstrasse für den

Langsamverkehr. Beim Opernhaus steht der Übergang neu auch den Radfahrern

offen, hier sind nunmehr nur noch zwei anstatt drei Fahrspuren in Richtung

Stadt zu überqueren. Bei der Kreuzung Utoquai/Schoeckstrasse quert der

ebenfalls mit einer Velofurt ausgestattete Übergang vom Sechseläutenplatz bis

zur vergrösserten Mittelinsel nur noch eine statt zwei Abbiegespuren; dank der

vergrösserten Mittelinsel wird zwischen dieser und dem Bellevueplatz eine neue

Fussgängerverbindung möglich.

Die vom Regierungsrat gegen diese kommunale Vorteile

aufgeführten Argumente stehen unter der unzutreffenden Annahme, der Spurabbau

dürfe wegen der damit zusammenhängenden Nachteile nur aus besonders wichtigen

Gründen erfolgen, wenn dies dem Verkehrssystem insgesamt nütze. Da der Abbau

der einen Abbiegespur jedoch aller Voraussicht nach keinen negativen Einfluss

auf das gesamte Verkehrssystem Bellevue hat, bedarf es keiner bedeutenden

kommunalen oder überkommunalen Interessen am fraglichen Projekt. Der

Regierungsrat bringt zwar mit gewissen Recht vor, ein Radweg im fraglichen

Bereich sei angesichts der Befahrbarkeit des Sechseläutenplatzes nicht zwingend

und auch nicht optimal für Radfahrer, welche vom Utoquai zur Quaibrücke fahren

würden. Dennoch verbessert das geänderte Projekt die Verkehrssituation auch für

die Radfahrer und entlastet damit auch den Sechseläutenplatz selber vom

Veloverkehr. Die Einzelheiten dieses Projekts sowie die Einhaltung der Projektierungsgrundsätze

sind jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, sondern müssen im

Rahmen der Projektänderung bewertet werden. Ob eine Verbesserung der

Fussgängerübergänge allenfalls auch ohne Spurabbau möglich wäre, wie dies der

Regierungsrat unter Anrufung des Erläuterungsberichts zum Gestaltungsplan

Sechseläutenplatz-Theaterplatz geltend macht, ist nicht zu entscheiden. Auch in

dieser Hinsicht bietet das Projekt – ob in der ursprünglichen oder in der

geänderten Version – unbestreitbar Vorteile.

Demnach bestehen aus überkommunaler Sicht keine triftigen

Gründe, dem im Interesse der Verbesserung des Langsamverkehrs dienenden Strassenprojekt

die Genehmigung zu verweigern. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen. Der

Beschluss des Regierungsrats ist aufzuheben und die Sache an diesen zur

Genehmigungserteilung zurückzuweisen.

8.

Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Kosten

dem Regierungsrat aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 und 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 1 VRG). Er hat die Beschwerdeführerin zudem für das

Beschwerdeverfahren angemessen zu entschädigen (§ 17 Abs. 2

lit. a VRG). Zwar gehören die Durchführung des Genehmigungsverfahrens

sowie die Verteidigung einer eigenen Planung gegenüber der Genehmigungsinstanz

zu den üblichen Aufgaben einer grösseren Stadtverwaltung. Im vorliegenden Fall

überschritten jedoch die nach dem Genehmigungsentscheid durchgeführten

Verkehrsuntersuchungen den üblichen Aufwand eindeutig. Zudem hätten sich

gewisse Vorbehalte des Regierungsrats bei rechtzeitiger Anmeldung durch das Amt

für Verkehr möglicherweise vor dem Genehmigungsentscheid bereits ausräumen

lassen und weitere Untersuchungen damit sogar erübrigt. Der besondere Aufwand

der Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren ist daher zu entschädigen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Regierungsrats vom 4. Dezember

2012.

wird aufgehoben, und die Sache wird an den Regierungsrat zur Genehmigungserteilung

zurückgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 200.-- Zustellkosten,

Fr. 5'200.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren

eine Parteientschädigung in der Höhe von insgesamt Fr. 3'000.- zu bezahlen,

zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an…