VB.2013.00087

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00087

8. Mai 2013Deutsch13 min

(URT.2013.15203)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Dr. med. A ersuchte den Kantonsärztlichen

Dienst Zürich am 3. Dezember 2009 um Bewilligung der selbständigen

Berufsausübung als Fachärztin für Psychiatrie und Psychotherapie. Am 10.

Dezember 2009 verhaftete die Staatsanwaltschaft IV des Kantons Zürich A und leitete

eine Strafuntersuchung gegen sie wegen Freiheitsberaubung, Entführung und

Erschleichung einer Falschbeurkundung, begangen ab Oktober 2009, ein. A

verblieb bis im April 2010 in Untersuchungshaft. Ohne Kenntnis dieser Umstände

erteilte der Kantonsärztliche Dienst A mit Verfügung vom 25. Mai 2010 die

Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit zu Lasten der

obligatorischen Krankenpflegeversicherung bzw. zur Weiterführung einer bestehenden

Praxis zusammen mit einem anderen Arzt.

Der Kantonsärztliche Dienst erfuhr von der

Strafuntersuchung im September 2010. Aufgrund der von A eingestandenen

Tathandlungen und weil sie die laufende Strafuntersuchung im

Zulassungsverfahren verschwiegen hatte, entzog ihr der Kantonsärztliche Dienst die

Praxisbewilligung mit Verfügung vom 7. Dezember 2010 mangels Vertrauenswürdigkeit.

Erwägungen

II.

Mit einem dagegen

erhobenen Rekurs beantragte A die Aufhebung des Bewilligungsentzugs, eventuell

die Sistierung des Verfahrens und subeventuell die Anordnung einer Supervision oder einer anderen geeigneten Auflage als Ersatzmassnahme. Die

Gesundheitsdirektion wies den Rekurs mit Verfügung vom 20. Dezember 2012

ab.

III.

A wandte sich am 1. Februar 2013 gegen den

Rekursentscheid an das Verwaltungsgericht und beantragte, dieser sei

aufzuheben, eventuell sei eine Supervision oder eine andere geeignete

Ersatzmassnahme anzuordnen und subeventuell sei eine Übergangsfrist von sechs

Monaten anzusetzen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der

Gesundheitsdirektion. Der Kantonsärztliche Dienst beantragte am 8. Februar

2013.

die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei; die

Gesundheitsdirektion schloss am 12. Februar 2013 ebenfalls auf Beschwerdeabweisung.

Die Beschwerdeführerin verzichtete am 25. Februar 2013 auf eine Replik.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der

vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit

§ 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.

1.2

Mit Inkrafttreten der VRG-Revision vom 22. März 2010 ist das innerkantonale Anfechtungsverfahren betreffend

die Bewilligung zur Ausübung der Berufe der Gesundheitspflege geändert worden.

Das Verwaltungsgericht tritt damit anders als in früheren Fällen erst als

zweite Rechtsmittelinstanz in Funktion und ist daher

im Beschwerdeverfahren neu auf die Rechts- und

Sachverhaltskontrolle gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG beschränkt. Eine

Ermessensüberprüfung findet damit nicht mehr statt.

2.

Die Berufsausübung selbständiger Ärztinnen und Ärzte wird

im Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe

(MedBG) geregelt. Die selbständige Berufsausübung untersteht einer kantonalen

Bewilligungspflicht (Art. 34 MedBG). Die Bewilligung wird nach Art. 36

Abs. 1 MedBG erteilt, wenn die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller ein

entsprechendes eidgenössisches Diplom besitzt (lit. a) und vertrauenswürdig

ist sowie physisch und psychisch Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung

bietet (lit. b). Die Bewilligung wird entzogen, wenn ihre Voraussetzungen

nicht mehr erfüllt sind oder nachträglich Tatsachen festgestellt werden, auf

Grund derer sie hätte verweigert werden müssen (Art. 38 MedBG). Mit diesen

Bestimmungen wird den Kantonen vorgegeben, neben fachlichen auch die

persönlichen Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung zu prüfen. Da sich

diese Voraussetzungen in ihrem zentralen Gehalt mit der bisherigen Zürcher

Regelung von Art. 8 Abs. 1 des alten Gesundheitsgesetzes vom 4. November

1962.

(aGesG) decken, können sie auch nach der bisherigen kantonalen Praxis und

Rechtsprechung ausgelegt werden (Martin Brunnschweiler, Bewilligungspflicht und

Bewilligungserteilung, in: René Schaffhauser/Ueli Kieser/Tomas Poledna, Hrsg.,

Das neue Medizinalberufegesetz (MedBG), St. Gallen 2008, S. 57 ff.,

S. 71 f.).

Vertrauenswürdig im Sinn von

Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG ist, wer über einen guten Leumund

verfügt bzw. allgemein vertrauenswürdig ist (vgl. Botschaft des Bundesrats vom

3.

Dezember 2004 zum Medizinalberufegesetz, BBl 2005 173 ff., 226). Wer in eigener Verantwortung eine Arztpraxis führt, muss Gewähr für ein

integres persönliches Verhalten bei der Berufsausübung bieten (BGr, 14. Juli

2009,2C_68/2009, E. 2.3). An die Vertrauenswürdigkeit, die dem Schutz der

öffentlichen Ordnung und Gesundheit dient, sind hohe Anforderungen zu stellen

(BGr, 10. Januar 2007,2P.231/2006, E. 9.2; 14. Juli 2009,

2C_68/2009, E. 2.3). Die Vertrauenswürdigkeit besteht nicht nur im

Verhältnis zwischen Arzt und Patient, sondern auch zwischen Arzt und Behörde

(BGr, 24. Juni 2008,2C_191/2008, E. 5.2). Dieses Vertrauens erweist

sich ein Arzt dann als würdig, wenn von ihm aufgrund seiner bisherigen

Berufstätigkeit und Lebensführung erwartet werden darf, dass er bei der selbständigen

Ausübung seines Berufs alle notwendige Sorgfalt anwenden wird. Daneben muss die

Behörde die Gewissheit haben, dass sich der praktizierende Arzt an die Gesundheitsgesetzgebung

und an ihre Entscheide, insbesondere auch an diejenigen der Aufsichtsbehörde,

hält (VGr, 30. September 2004, VB.2004.00097 E. 2.2).

3.

Der Sachverhalt, der im Rekursentscheid ausführlich

dargestellt wird (E. 5, 7 und 8a, 8c und 9) und der für den Entzug der

Praxisbewilligung ausschlaggebend war, ist unbestritten und durch die Akten

erstellt. Diesbezüglich kann daher auf den Rekursentscheid verwiesen werden (§ 70

in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG).

4.

Die Gesundheitsdirektion beurteilte die von der Beschwerdeführerin

zusammen mit ihrem Ehemann begangenen Freiheitsberaubung und Entführung als

schwer, skrupellos und menschenverachtend. Auch wenn die Tat ohne direkten

Zusammenhang mit der Berufsausübung stehe, führe diese für die

Beschwerdeführerin zu einem schlechten Leumund und zum Verlust jeglicher

Vertrauenswürdigkeit. Diese sei ihr aber auch wegen der Erschleichung des

falschen Eintrags im Zivilstandsregister sowie verschiedener (nicht zur Anklage

gehörender) Fälschungen anderer Dokumente abzusprechen, zumal ihre berufliche

Tätigkeit das Erstellen von Attesten und Urkunden erlaube und auch erfordere.

Schliesslich habe die Beschwerdeführerin auch das Vertrauensverhältnis zum

Beschwerdegegner missbraucht, indem sie im laufenden Bewilligungsverfahren bewusst

nicht über die Strafuntersuchung informiert und sogar unwahre Angaben bezüglich

nachgereichter Unterlagen gemacht habe, die sie während der Untersuchungshaft

gar nicht habe verschicken können. Hätte der Beschwerdegegner bei

Bewilligungserteilung Kenntnis aller relevanten Tatsachen gehabt, so hätte er

die Bewilligung verweigert. Fraglich sei zudem, ob die Beschwerdeführerin die

psychischen Bewilligungsvoraussetzungen erfülle, da ihr im Strafverfahren eine

histrionische Persönlichkeitsstörung und eine komplexe posttraumatische

Belastungsstörung attestiert worden seien. Dies könne aber offen bleiben.

5.

5.1

Die Beschwerdeführerin beklagt vorab, dass der

Beschwerdegegner entgegen ihrem Sistierungsantrag das Strafverfahren nicht

abgewartet habe. Der Vorwurf ist unbegründet, denn der Beschwerdegegner konnte

unabhängig von einer strafrechtlichen Beurteilung der Tathandlungen gestützt

auf den von der Beschwerdeführerin eingestandenen

Sachverhalt über die Frage der Vertrauenswürdigkeit entscheiden. Der

Schuldspruch ist im Übrigen mittlerweile rechtskräftig, offen ist allerdings

noch das Strafmass, nachdem

das Bundesgericht die vom Obergericht ausgefällte Strafe gegen die

Beschwerdeführer als zu milde aufgehoben hat (vgl. BGr, 5. Februar 2013,6B_454/2012).

5.2

Weiter beanstandet die Beschwerdeführerin, dass

die Vorinstanz nicht selber abgeklärt habe, ob die Beschwerdeführerin ihre

berufliche Tätigkeit ohne Einschränkungen ausüben könne bzw. ob dadurch

Patienten gefährdet würden. Sie habe auch die fachärztlichen Berichte nicht

gewürdigt.

Beide Vorwürfe sind unbegründet. Aufgrund des im

Strafverfahren erstellten Sachverhalts und des Verhaltens der

Beschwerdeführerin im Bewilligungsverfahren durften die Vorinstanzen auf

Charaktereigenschaften der Beschwerdeführerin schliessen und diese an der

erforderlichen Vertrauenswürdigkeit messen. Dabei hat die Rekursinstanz

durchaus auch die von der Beschwerdeführerin eingereichten Berichte ihres

ehemaligen Praxispartners und ihrer Psychotherapeuten gewürdigt.

5.3

Zu Unrecht wendet die Beschwerdeführerin sodann

ein, Handlungen im privaten Bereich und ohne konkreten Bezug zur

Berufstätigkeit dürften nicht zum Verlust der Vertrauenswürdigkeit führen.

Zutreffend ist vielmehr, dass auch solche Handlungen berufsrelevant sein

können, wenn sie nämlich geeignet sind, das Vertrauen

in eine sorgfältige Berufsausübung zu erschüttern. Dies gilt unabhängig davon,

dass Bewilligungsentzüge in der Gerichtspraxis oftmals Folge eigentlicher

Berufspflichtverletzungen sein mögen.

Die Vorinstanz hat erwogen, die berufliche Relevanz

bemesse sich einerseits nach der Schwere der Tat und andererseits nach dem

Zusammenhang mit der Berufsausübung, weshalb schwere Straftaten auch dann

berufsrelevant seien, wenn sie keinerlei Zusammenhang mit der Berufsausübung

hätten. Diese letzte Formulierung mag zwar etwas ungeschickt sein, wie dies der

Beschwerdeführer rügt, denn die Relevanz einer Tathandlung beinhaltet ja gerade

zwangsläufig deren Bedeutung in einem bestimmten Zusammenhang. Die Überlegung

wird aber ohne weiteres nachvollziehbar, wenn sie so verstanden wird, dass bei

besonders schweren Taten auch solche ausserhalb der Berufstätigkeit als

berufsrelevant gelten können. Die Vorinstanz verkannte jedenfalls nicht, dass

die Beschwerdeführerin die ihr vorgeworfenen Handlungen nicht aus Anlass der

Berufsausübung beging.

Bei ihrer Einschätzung hat die Vorinstanz sodann entgegen

der Auffassung der Beschwerdeführerin auch nicht etwa die Frage der

Vertrauenswürdigkeit mit den Begriffen von Moral, Anstand und ehrbarem

Verhalten vermengt, sondern die festgestellte egoistische Konzentration auf

eigene Wünsche und Wertvorstellungen, das skrupellose und menschenverachtende

Vorgehen und den nicht nachvollziehbaren Verstoss gegen grundlegende Werte der

Gesellschaftsordnung in zulässiger Weise den berechtigten Erwartungen von Patienten

gegenübergestellt.

5.4

Die Vorinstanz verneinte die Vertrauenswürdigkeit

der Beschwerdeführerin gegenüber ihren Patienten zu Recht aufgrund der Schwere

und Skrupellosigkeit ihrer Tat. Dabei hilft es der Beschwerdeführerin nicht,

dass ihre bisherige berufliche Tätigkeit inklusive der selbständigen Tätigkeit

seit Bewilligungserteilung erfolgreich war und von verschiedenen Fachärzten

auch positiv beurteilt wird. Mit ihrer Tat und dem übrigen Verhalten zeigte die

Beschwerdeführerin, dass sie in der Lage ist, die Bedürfnisse anderer Menschen

im Dienste einer bestimmten Idee vollständig zu

ignorieren und sich mit allen Mitteln darüber hinweg zu setzen. Dabei hat sie

nicht nur die Bedürfnisse des entführten Babys sowie von dessen Mutter und Verwandten, sondern auch diejenigen ihrer eigenen

Familie und insbesondere der beiden unter ihrer Verantwortung stehenden

leiblichen Kinder grob missachtet. Es besteht keine genügende Gewähr dafür, dass sie ein ähnlich egoistisches und

verantwortungsloses Verhalten nicht auch innerhalb einer

professionellen therapeutischen Beziehung an den Tag legen könnte.

Gerade in ihrem Fachbereich der Psychiatrie kann sie als Therapeutin in eine

schwierige Konfliktsituation geraten, auch wenn sie ihre

Arbeit nach Einschätzung ihres Therapeuten normalerweise eher als konfliktfreien Raum erlebt.

Die Beschwerdeführerin kritisiert diese Einschätzung zu

Unrecht mit dem Hinweis auf den Strafentscheid des Obergerichts zur

Rückfallgefahr. Diese für die Frage des bedingten Strafvollzugs massgebenden

Erwägungen beschränken sich auf eine Einschätzung erneuter Straffälligkeit der

Beschwerdeführerin, während es im vorliegenden Zusammenhang allein um die

Gefahr einer allenfalls sorgfaltswidrigen Berufsausübung, die ihrerseits nicht

strafbar sein muss, geht. Hier genügt zudem bereits die abstrakte Gefahr eines

patientenschädigenden Verhaltens, um der Beschwerdeführerin die

Vertrauenswürdigkeit abzusprechen (VGr, 5. November 2009, VB.2009.00260 E. 5.3).

5.5

Auch in der Frage der Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin

im Verhältnis zu den Behörden des Gesundheitswesens kann sich das

Verwaltungsgericht der Einschätzung der Vorinstanz anschliessen. Die

Beschwerdeführerin konzentriert ihre Kritik in diesem Punkt ausschliesslich darauf,

dass sie im Verfahren um Erteilung der Praxisbewilligung keine Pflicht zur

Selbstanzeige treffe und ihr keine Unwahrheit betreffend Nachreichung von

Unterlagen nachgewiesen werden könne. Diese Umstände sind freilich im gesamten

Zusammenhang absolut marginal und bedürfen an dieser Stelle keiner weiteren

Auseinandersetzung. Die wesentlichen Elemente des der

Beschwerdeführerin hier vorgeworfenen Verhaltens sind

vielmehr die gesamten Vorwürfe bezüglich ihres Aussageverhaltens in der Strafuntersuchung,

wo sie während Wochen mit diversen bis ins Detail erfundenen Geschichten,

Personen und Organisationen ihre Tat zu verschleiern suchte. Ganz besonders ins

Gewicht fallen sodann ihre verschiedenen

Machenschaften betreffend Urkundenfälschungen und Falschbeurkundungen, dies auch, soweit sie nicht zur Anklage erhoben

wurden. Damit offenbarte die Beschwerdeführerin eine bemerkenswerte

Geringschätzung gegenüber verschiedenen Behörden, nicht nur solchen in

Rumänien, dessen Regime für die Beschwerdeführerin mit traumatischen

Kindheitserinnerungen verbunden sein mag, sondern auch gegenüber solchen in der

Schweiz. Vollkommen zu Recht wies die Vorinstanz in diesem Zusammenhang darauf

hin, dass die Beschwerdeführerin als Ärztin Rezepte, Arztzeugnisse und Gutachten

zuhanden Privater und behördlicher Stellen ausstellen müsse und keine Gewähr

dafür biete, die Behörden dabei nicht erneut im Dienste einer eigenen höheren Moral zu täuschen.

Die Voraussetzungen für den Entzug der Praxisbewilligung

gemäss Art. 38 MedBG waren demnach erfüllt.

6.

Der Beschwerdeführerin wurde die Bewilligung zur

selbständigen ärztlichen Tätigkeit entzogen. Ihre Berufsausübung als

unselbständig erwerbende Ärztin steht dagegen nicht in Frage und wird als

solche auch nicht vom MedBG erfasst. Dennoch hindert der Bewilligungsentzug die

Beschwerdeführerin in der Ausübung einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit

und schränkt sie damit in ihrer Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV ein.

Diese Grundrechtsbeschränkung muss nicht nur auf einer gesetzlichen Grundlage

beruhen, sondern auch durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz

von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und zudem verhältnismässig sein (Art. 36

Abs. 1 bis 3 BV).

6.1

Das öffentliche Interesse am Bewilligungsentzug

ist ohne Weiteres zu bejahen. Die Vertrauenswürdigkeit als Voraussetzung der

Bewilligungserteilung dient dem Interesse der öffentlichen

Gesundheit (vgl. Art. 1 MedBG), welche nicht nur die individuelle

Gesundheit des einzelnen Patienten, sondern die Gesundheit der gesamten Bevölkerung

umfasst (vgl. Boris Etter, Medizinalberufegesetz MedBG, Bern 2006, S. 9

mit Hinweisen). Dazu gehört demnach sowohl die Gewährleistung

des Patientenschutzes im engeren Sinn, wobei

die Patienten selber Anspruch auf Schutz ihres Rechts auf Leben sowie

körperliche und geistige Unversehrtheit (Art. 10 Abs. 1 und 2 BV)

haben, als auch das Interesse an einer optimalen Gesundheitsversorgung in einem funktionierenden Gesundheitssystems.

6.2

Der Entzug der Praxisbewilligung ist sodann

ohne weiteres dazu geeignet, um die Patienten und die

Öffentlichkeit vor einer unsorgfältigen selbständigen Berufsausübung der

Beschwerdeführerin zu schützen.

Sie ist auch erforderlich, um das angestrebte Ziel einer

qualitativ hochstehenden Gesundheitsversorgung zu gewährleisten. Insbesondere

kann mit milderen Massnahmen, wie sie die Beschwerdeführerin verlangt, nicht

die gleiche Sicherheit erlangt werden. Die Verpflichtung zu einer engmaschigen

Supervision könnte kaum vor einem sorgfaltswidrigen Verhalten der Beschwerdeführerin

schützen. Die Supervision soll nämlich in erster Linie der Fachärztin selber

helfen, ihre therapeutische Arbeit zu reflektieren und zu verbessern, ist aber

kein geeignetes Instrument, um deren Praxisführung generell zu beaufsichtigen

und zu kontrollieren. Zudem könnte die Beschwerdeführerin mit ihrer beachtlichen

Fähigkeit, eigenes Verhalten mit erfundenen Geschichten zu verschleiern, eine

derartige Kontrolle jederzeit leicht unterlaufen. Auch Einschränkungen

bezüglich der Art der Patienten oder der Medikamentenverschreibung können nicht

vor möglichem Fehlverhalten der Beschwerdeführerin schützen, da ihre

Vertrauenswürdigkeit keineswegs nur gegenüber einer bestimmten Patientengruppe

oder bezüglich bestimmter ärztlicher Leistungen herabgesetzt ist.

In Abwägung der im Spiel stehenden öffentlichen und

privaten Interessen erweist sich der Bewilligungsentzug auch ohne Weiteres als

zumutbar. Hier gilt es zu beachten, dass die Frage der Zumutbarkeit vorliegend

im Gegensatz zu anderen Fällen des Bewilligungsentzugs nach den Kriterien einer

Erstbewilligungsverweigerung zu entscheiden ist. Wären dem Kantonsärztlichen

Dienst nämlich die gegen die Beschwerdeführerin erhobenen Tatvorwürfe schon am

25.

Mai 2010 bekannt gewesen, so hätte er das Bewilligungsverfahren vorerst

sistiert und die Bewilligung nach Kenntnis des eingestandenen Sachverhalts verweigert.

Wenn die Beschwerdeführerin es unterliess, die Bewilligungsbehörde von der

gegen sie erhobenen Strafuntersuchung in Kenntnis zu setzen, so kann sie weder

auf die erteilte Bewilligung vertrauen noch aus der gestützt darauf

aufgenommenen Berufstätigkeit etwas zu ihren Gunsten ableiten. Insofern kommt

es auch nicht in Frage, der Beschwerdeführerin eine Übergangsfrist von 6 Monaten

für die Aufgabe ihrer selbständigen Tätigkeit zu gewähren, wie sie dies

subeventualiter verlangt.

7.

Bei diesen Ausgang des Beschwerdeverfahrens wird die

Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 VRG). Ein Parteientschädigung steht ihr damit nicht zu (§ 17

Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 4'140.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an…