Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00149

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

VB.2013.00149

Urteil

der 3. Kammer

vom 29. Mai 2013

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach, Verwaltungsrichterin

Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiber

Kaspar Plüss.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinde C, vertreten durch die Sozialkommission,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Sozialhilfe,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A.

A, ein anerkannter Flüchtling aus Eritrea, zog am 1.

Juli 2011 von B nach C und wurde vom 1. August 2011 an von der

Sozialkommission der Gemeinde C subsidiär mit wirtschaftlicher Hilfe

unterstützt. Am 1. September 2011 gewährte ihm das Amt für Jugend und

Berufsberatung des Kantons Zürich für den Zeitraum vom 1. August 2011 bis

am 31. Juli 2012 Ausbildungsbeiträge in der Höhe von Fr. 17'200.-. Dieser

Betrag wurde infolge einer – von A nicht unterzeichne­ten – Abtre­tungserklärung

an die Sozialkommission C überwiesen.

B. Aufgrund der A zugesprochenen Ausbildungsbeiträge nahm die Sozial­kommission

C eine Neuberechnung seines Unterstützungsbudgets vor und kam zum Schluss, dass

er nicht (mehr) bedürftig sei. Mit Schreiben vom 21. September 2011

unter­breitete ihm die Sozialkommission folgende Schlussabrechnung: Von den

Ausbildungs­beiträgen (Fr. 17'200.-) seien die Sozialhilfeleistungen für die

Monate Sep­tember 2011 (Fr. 1'612.95) und August 2011

(Fr. 2'422.95) abzuziehen; nach Auszahlung des Restbe­trags

(Fr. 13'164.10) sei das Sozialhilfekonto von A ausgeglichen.

C. Mit

Schreiben vom 22. und 24. September 2012 sowie mit "Einsprache"

vom 24. Oktober 2011 an die Sozialkommission C brachte A diverse Rügen

vor, die die Schlussabrechnung der Sozialbehörde vom 21. September 2011

betrafen.

D.

Mit Eingabe vom 9. November 2011 gelangte A an den Bezirksrat

Horgen. Er nahm unter anderem Bezug auf die Schlussabrechnung der Sozial­kommission

vom 21. September 2011 und bemängelte sowohl die Einstellung der Fürsor­gegelder

als auch die Verrechnung von Ausbildungsbeiträgen mit Sozialhilfeleistungen.

E.

Der Bezikrsrat Horgen nahm die Eingabe von A vom 9. November

2011 als Aufsichtsbeschwerde entgegen, der er mit Schreiben vom 15. Februar

2012 keine Folge gab.

F.

Am 4. März und am 6. Mai 2012 gelangte A abermals an den Bezirksrat

Horgen und brachte ähnliche Rügen wie in der Eingabe vom 9. November 2011

vor.

G.

Der Bezirksrat Horgen erachtete die Eingaben von A vom

4. März und 6. Mai 2012 als Rechtsbehelfe gegen die bezirksrätliche

Nichtanhandnahme vom 15. Februar 2012. Er überwies die Akten

zuständigkeitshalber an die Sicherheitsdirektion, die sie wiederum an die

zuständige Aufsichtsbehörde – den Regierungsrat des Kantons Zürich – weiterleitete.

H.

Mit Beschluss vom 15. August 2012 hob der

Regierungsrat den Entscheid des Bezirksrat Horgen vom 15. Februar 2012 auf

und wies diesen an, die Eingabe von A vom 9. November 2011 als Rekurs

(statt als Aufsichtsbeschwerde) zu behandeln. Ferner überwies der Regierungsrat

die Eingaben von A vom 4. März 2012 und 6. Mai 2012 an den Bezirksrat

zurück und ordnete diesen an, auch diesbezüglich einen Rekurs­entscheid zu fällen.

I.

Mit Schreiben vom 7. September 2012 nahm

der Bezirksrat Horgen die Ein­gabe von A vom 9. November 2011 als

Rechtsverweigerungsrekurs entgegen und ersuchte die Sozialkommission C, den

Erlass eines nachträglichen Einstellungs­beschlusses zu prüfen.

J.

Mit Verfügung vom 25. Oktober 2012 stellte die Sozialkommission

C die Sozialhilfeleistungen an A nachträglich – per 30. September 2011 –

ein. A holte die eingeschriebene Sendung, mit der ihm diese Verfü­gung zugestellt

wurde, auf der Post nicht ab und erhob innert Rechtsmittelfrist keinen Re­kurs.

Erwägungen

II.

Mit Beschluss vom 17. Januar 2013

schrieb der Bezirksrat Horgen das Rekursverfahren als gegenstandslos

geworden ab.

III.

A gelangte mit Eingaben vom 15. Februar

2013.

und (innert gewährter Nach­frist) vom 1. März 2013 an das Verwaltungsgericht

und beantragte sinngemäss die Aufhe­bung des Beschlusses des Bezirksrat

Horgen vom 17. Januar 2013.

Der Bezirksrat Horgen

und die Gemeinde C verzichteten am 13. bzw. 22. März 2013 auf Vernehmlassung

zur Beschwerde. Das Verwaltungsgericht setzte A Frist bis am 18. April

2013.

an, um zum Vernehmlassungsverzicht der Vorinstanz und der Ge­genpartei

Stellung zu nehmen; dieser äusserte sich dazu indessen erst am 19. April 2013.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur

Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) funktionell und sachlich zuständig. Weil auch die

übrigen Prozess­voraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten. Die Streitigkeit betrifft sinngemäss den Vorwurf der

Rechtsverweigerung; mangels Streitwert fällt sie in die Kammerzuständigkeit (§ 38 Abs. 1 VRG).

2.

Eine Gehörsverletzung im Sinn einer formellen

Rechtsverweigerung liegt nach der bun­desgerichtlichen Rechtsprechung vor, wenn

eine Behörde auf eine ihr frist- und form­ge­recht unterbreitete Sache nicht

eintritt, obschon sie darüber entscheiden müsste (BGE 134 I 229 E. 2.3).

3.

3.1

Die Vorinstanz begründete ihren vorliegend angefochtenen Beschluss

damit, dass die Beschwerdegegnerin den Mangel der vom

Regierungsrat beanstandeten Rechtsverweige­rung behoben habe, indem sie am 25. Oktober

2012.

eine anfechtbare, inzwischen in Rechtskraft erwachse­ne Einstellungsverfügung

erlassen habe.

3.2

Die Begründung der Vorinstanz ist vor dem Hintergrund ihres

Schreibens vom 7. September 2012 zu verstehen. Darin hatte sie erwogen,

die Eingabe des Be­schwerdefüh­rers vom 9. November 2011 sei als Rechtsverweigerungsrekurs

zu erachten und nicht etwa als Rekurs gegen die Schlussabrechnung der

Beschwerdegegnerin vom 21. September 2011, da dieser – entgegen der

Auffassung des Regierungsrats – keine Verfügungsqualität zukomme.

4.

4.1

Der

Schluss der Vorinstanz, wonach die Eingabe des Beschwerdeführers vom 9. November

2011.

als Rechtsverweigerungsrekurs – und nicht als Rekurs gegen die Schluss­ab­rech­nung

vom 21. September 2011 – zu erachten sei, ist nicht nachvollziehbar:

4.2

Mit der Schlussabrechnung vom 21. September 2011 legte

die Beschwerdegegnerin verbindlich fest, dass die dem Beschwerdeführer

zustehenden Ausbildungsbeiträge (Fr. 17'200.-) mit seinen für August

und September 2011 bezogenen Fürsorgeleistungen verrechnet werden, und

dass das Unterstützungskonto des Beschwerdeführers nach Ausbe­zahlung des

Restbetrags (Fr. 13'164.10) ausgeglichen sei. Die Schlussabrechnung enthält

zwar – anders als die Verfügung vom 25. Oktober 2012 – keine explizite

Anordnung, die Sozialhil­feleistungen an den Be­schwerde­führer seien

einzustellen. Sie statuiert aber auf verbindliche Weise, dass sich das Sozi­alhilfe­konto

des Beschwerdeführers auf Null belaufe und impliziert damit, dass die

Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer mangels Be­dürftig­keit nicht (mehr)

als unterstützungsberechtigt erachtet; dass die Schlussab­rechnung in die­sem

Sinn zu verstehen sei, erläuterte die Beschwerdegegnerin dem Be­schwerdeführer

denn auch am 7. Oktober 2011 im Rahmen eines Gesprächs. Die in der

Schlussabrechnung enthaltenen Festlegungen stellen eine autoritative,

einseitige, individuell-konkrete behördliche Anordnung dar, die in Anwen­dung

von Verwaltungsrecht ergangen, auf Rechtswirkungen ausge­richtet sowie

verbindlich und erzwingbar ist. Die Schlussabrechnung ist somit – entgegen der

Auffassung der Vorin­stanz – als Verfügung im Sinn der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung zu qualifizieren (vgl. BGE 135 II 38

E. 4.3).

4.3

Der

Beschwerdeführer wehrte sich mit seinen Eingaben an die Beschwerdegegnerin vom

22.

und 24. September und 24. Oktober 2011 sowie mit "Einsprache"

an den Bezirksrat vom 9. November 2011 gegen die Schlussabrechnung der

Beschwerdegegnerin vom 21. September 2011. Er beanstandete insbesondere

die von der Beschwerdegegnerin vorgenommene Verrechnung von

Ausbildungsbeiträgen und Sozialhilfeleistungen sowie den Schluss auf seine

fehlende Bedürftigkeit. Der rechtsunkundige Beschwerdeführer manifestierte

gegenüber den Behörden somit von Anfang an seinen Rekurswillen gegen die

Schlussabrechnung vom 21. September 2011. Berücksichtigt man ferner, dass

die Schlussabrechnung zu Unrecht ohne Rechtsmittelbelehrung eröffnet wurde (vgl.

§ 10 Abs. 1 VRG), ist die Eingabe des Beschwerdeführers an den

Bezirksrat vom 9. November 2011 als rechtzeitig erhobener Rekurs gegen die

Schlussabrechnung vom 21. September 2011 zu erachten (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungs­rechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,

§ 10 N. 51). Offenbleiben kann unter diesen Umständen die Frage, ob

die Beschwerdegegnerin dazu verpflichtet gewesen wäre, bereits die Eingaben des

Beschwerdeführers vom 22. und 24. September und 24. Oktober 2011 als

Rekurseingaben zu erachten und gestützt auf § 5 Abs. 2 VRG an den

Bezirksrat weiterzuleiten. Wollte man im Übrigen davon ausgehen, dass die

Eingabe des Beschwerdeführers vom 9. November 2011 an den Bezirksrat den

gesetzlichen Anforderungen betreffend Rekursantrag und -begründung nicht

genügte, so hätte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer gestützt

auf § 23 Abs. 2 VRG eine Nachbesserungsfrist ansetzen müssen.

4.4

Da die

Beschwerdegegnerin mit der Schlussabrechnung vom 21. September 2011 eine

anfechtbare Verfügung erliess (E. 4.2), kann ihr keine Rechtsverweigerung

vorgeworfen werden (vgl. E. 2). Die Eingabe des Beschwerdeführers vom 9. November

2011.

ist deshalb entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht als Rechtsver­weigerungsrekurs

zu qualifizie­ren, sondern als Rekurs gegen die Schlussabrech­nung vom 21. September

2011.

(E. 4.3). Etwas Gegenteiliges lässt sich auch aus dem

Regierungsratsbeschluss vom 15. August 2012 nicht ableiten. Der

Regierungsrat hatte in diesem Beschluss zwar erwogen, dass der Beschwerdeführer

selbst dann Anspruch auf Er­lass einer anfechtbaren Verfügung gehabt hätte,

wenn er mangels Bedürftigkeit keinen An­spruch auf Ausrichtung wirtschaftlicher

Hilfe gehabt hätte. Doch diese Erwägung bezog sich auf den hypothetischen Fall,

dass die Beschwerdegegnerin sich gewei­gert hätte, eine anfechtbare Verfügung

zu erlassen, was wie gesagt (E. 4.2) nicht der Fall war.

5.

5.1

Die

Vorinstanz war somit grundsätzlich dazu verpflichtet, die Eingabe des Beschwerde­führers

vom 9. November 2011 als Rekurs gegen die Schlussabrechnung vom 21. September

2011.

entgegenzunehmen und materiell darüber zu entscheiden. Zu prüfen bleibt,

ob diese vorinstanzliche Pflicht dahingefallen ist, nachdem die

Beschwerdegegnerin am 25. Oktober 2012 eine neue, vom Beschwerdeführer

nicht angefochtene Einstellungs­verfügung erlassen hat.

5.2

Zwar sind

Situationen denkbar, in denen eine Erstinstanz nach Rekurserhebung eine

Anordnung erlässt, die das Rekursverfahren gegenstandslos werden lässt.

Vorliegend wäre dies etwa dann der Fall gewesen, wenn es sich bei der Eingabe

des Be­schwerde­führers vom 9. November 2011 um einen

Rechtsverweigerungsrekurs gehandelt hätte, was indessen nicht zutrifft (E. 4.4).

Ferner hätte die Vorinstanz das Rekursverfahren auch dann als ge­genstandslos

geworden abschreiben dürfen, wenn die vom Be­schwerdeführer nicht ange­fochtene

Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 25. Oktober 2012 als Wiedererwägung

ihrer Schlussabrechnung vom 21. September 2011 einzustufen gewesen wäre.

Dies ist je­doch zu verneinen: Mit der Verfügung vom 25. Oktober 2012 zog

die Beschwerdegegnerin ihre Schlussabrechnung vom 21. September 2011 nicht

etwa in Wiedererwägung, sondern bestätigte vielmehr ihre bisherige Auffassung,

wonach die dem Beschwerdeführer zuge­sprochenen Ausbildungsgelder mit den von

ihm bezogenen Sozialhilfeleistungen zu ver­rechnen seien und wonach der

Beschwerdeführer mangels Be­dürftig­keit nicht (mehr) als unterstützungsberechtigt

zu erachten sei (vgl. E. 4.2). Somit hat die Be­schwerdegegnerin in ihrer

Anordnung vom 25. Oktober 2012 fak­tisch nichts Anderes verfügt als

bereits in ihrer Schlussabrechnung vom 21. September 2011.

5.3

Erlässt

die Erstinstanz während des Rekursverfahrens eine Verfügung, die mit dem Inhalt

der bereits an­gefochtenen Verfügung übereinstimmt, so kann von der

rekurrierenden Person nach Treu und Glauben nicht verlangt werden, auch gegen

die neue, inhaltlich glei­che Anordnung Rekurs erheben zu müssen, um ihren

Rechtsmittelwillen aufrecht zu er­halten. Im vor­lie­genden Fall musste sich

der Beschwerdeführer umso weniger zu einer erneuten Re­kurserhebung veranlasst

sehen, als der Regierungsrat den Bezirksrat ausdrück­lich dazu aufgefordert

hatte, die Eingabe des Beschwerdeführers vom 9. November 2011 als Rekurs

gegen die Schlussabrechnung vom 21. September 2011 zu erachten. Die Verfügung

der Beschwerdegegnerin vom 25. Oktober 2012 entband die Vorin­stanz somit

nicht von ihrer Pflicht, die Eingabe des Beschwerde­führers vom 9. November

2011.

als Rekurs gegen die Schlussabrechnung vom 21. September 2011

entgegen­zuneh­men und darüber zu entscheiden. Die Vorinstanz beging folglich

eine for­melle Rechtsver­weigerung, indem sie das Rekursverfahren als

gegenstandslos geworden ab­schrieb, statt einen materiellen Rekursentscheid zu

fällen (vgl. E. 2).

6.

6.1

Die

Beschwerde ist somit gutzuheissen. Der Beschluss des Bezirksrat Horgen vom 17. Januar

2013.

ist aufzuheben und die Sache an diesen zurückzuweisen. Der Bezirksrat ist

anzuweisen, die Eingabe des Beschwerdeführers vom 9. November 2012 als

Rekurs gegen die Schlussabrechnung vom 17. September 2011 entgegenzunehmen

und darüber neu zu entscheiden. Die Vorinstanz wird insbesondere zu prüfen

haben, ob die in der Schlussab­rechnung vorgenommene Verrechnung von

Stipendien- und Sozialhilfeleistun­gen zulässig war und ob die Beschwerdegegnerin

zu Recht davon ausging, dass der Beschwerdeführer nach Auszahlung des

Restbetrags von Fr. 13'164.10 nicht mehr unterstützungsberechtigt sei.

6.2

Da die

Gutheissung der Beschwerde auf eine der Vorinstanz vorzuwerfende Rechtsver­weigerung

zurückzuführen ist, rechtfertigt es sich, die Verfahrenskosten in Anwendung des

Verursacherprinzips dem Bezirksrat Horgen aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG). Das sinngemässe

Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung

Dispositiv

ist demnach als gegenstandslos geworden abzuschreiben. Die Zusprechung einer

Parteientschädigung wurde von keinem Ver­fahrensbeteiligten verlangt.

6.3 Beim

vorliegenden Urteil handelt es sich um einen Rückweisungsentscheid. Ein sol­cher

wird grundsätzlich als Zwischenentscheid qualifiziert, der sich nur unter den

Voraus­setzungen von Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom

17. Juni 2005 (BGG) wei­terziehen lässt (BGE 134 II 137, E. 1.3.2).

Zwischenentscheide sind vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen

nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die

Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisver­fahren

erspart würde (lit. b).

Demgemäss beschliesst die

Kammer:

Das

Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung

wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben;

und erkennt:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrat Horgen vom 17. Januar

2013 wird aufgehoben und die Sache an diesen zurückgewiesen. Der Be­zirksrat

wird angewiesen, die Eingabe des Beschwerdeführers vom 9. November 2012

als Rekurs gegen die Schlussabrechnung vom 17. September 2011 entgegenzunehmen

und darüber einen neuen Entscheid zu fällen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellkosten,

Fr. 1'060.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Vorinstanz auferlegt.

4. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde

in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern,

einzureichen.

5. Mitteilung an:…