VB.2013.00150

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00150

22. August 2013Deutsch14 min

(URT.2013.15479)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

D und C sowie ihre Kinder L und E beziehen seit Juli

2007 von der Gemeinde A wirtschaftliche Hilfe.

Am 28. Juni 2011 erging gegenüber C eine

"Verwarnung und Kürzungsandrohung", worin dieser angewiesen wurde, zu

50 % an einem Arbeitseinsatzprogramm (AEP) des Sozialen Netzes A

teilzunehmen. Er wurde darauf hingewiesen, dass die Sozialhilfe bei Nichtbefolgen

von Auflagen und Weisungen gekürzt werde.

Der Zweckverband G machte am 18. August

2011 Mitteilung, dass C vom 22. August 2011 bis zum 21. Februar 2012

definitiv ins AEP beim Verein H in I zu 50 % und einem Monatslohn von Fr. 1'300.-

aufgenommen worden sei.

Zufolge eines Arbeitsunfalls mit Verletzung

am linken Zeigefinger wurde C ärztlich eine Arbeitsunfähigkeit bis am 17. Oktober

2012 attestiert. Mit Schreiben vom 17. Oktober 2011 hielt die

Sozialarbeiterin der Sozialen Dienste der Gemeinde A gegenüber C fest, er sei

verpflichtet, die Arbeit im Verein H wieder aufzunehmen. Sollte er sich weigern,

zur Arbeit zu gehen, gefährde er die Sozialhilfe für seine ganze Familie.

Am 25. Oktober 2011 erfolgte erneut

eine "Verwarnung und Kürzungsandrohung". C wurde angewiesen, ab dem

31. Oktober 2011 wieder zu 50 % am AEP im Verein H teilzunehmen, sich

intensiv um eine Arbeitsstelle zu bemühen und die schriftlichen Bemühungen

unaufgefordert monatlich dem Sozialdienst vorzuweisen, wobei der nächste Abgabetermin

der 31. Oktober 2011 sei, sich um Arbeitsstellen ausserhalb seines

Arbeitsgebiets zu bemühen sowie die Weisungen und Auflagen des Sozialdienstes

einzuhalten. Bei Nichtbefolgen von Auflagen und Weisungen, wie vorstehend

ausdrücklich erwähnt, werde die Sozialhilfe gekürzt.

Die Sozialbehörde A beschloss am 8. November 2011

die Kürzung des Grundbedarfs von C und D um 10 % ab 1. Dezember 2011

für die Dauer von zwölf Monaten, weil Ersterer den Anweisungen vom 25. Oktober

2011 keine Folge geleistet habe. Die genannten Auflagen wurden unter Androhung

weiterer Kürzung oder Einstellung der Sozialhilfe bei Nichtbefolgung

wiederholt. Am 15. November 2011 teilte der Zweckverband G der Gemeinde A

mit, dass C aus dem AEP ausgetreten sei. Daraufhin kürzte die Sozialbehörde am

7. Februar 2012 in Wiederholung der früheren Auflagen, das AEP im Verein H

ausgenommen, den Grundbedarf von C und D um 15% ab 1. März 2012 für zwölf

Monate, unter Hinweis auf die allfällige Einstellung der Leistung bei

Nichtbefolgung der Auflagen.

Am 24. August 2012 erging ein Ermittlungsbericht

des Inspektorats des Sozialdepartements der Stadt J, wonach in den letzten

Jahren diverse Fahrzeuge auf C und D eingelöst waren. Mit Schreiben vom 10. September

2012 warf der Leiter der Sozialen Dienste der Gemeinde A diesen vor, den Besitz

sämtlicher Fahrzeuge gegenüber dem Sozialamt verschwiegen zu haben, weshalb die

Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe per 1. Oktober 2012 beabsichtigt

werde. Gleichzeitig wurde ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Am 18. September

2012 hielt C bloss fest, die Fahrzeuge hätten seinem Vater gehört.

Die Sozialbehörde beschloss am 9. Oktober 2012 die

Einstellung der wirtschaftlichen Sozialhilfe gegenüber C und D ab 1. November

2012, da C seit dem 1. Januar 2012 zu 100 % arbeitsfähig sei. Bislang

habe er trotz Aufforderungen nie Arbeitsbemühungen vorgelegt und nichts

unternommen, um die Bedürftigkeit seiner Familie zu vermindern. Der

Aufforderung, wahrheitsgemäss Auskunft im Zusammenhang mit den Fahrzeugen zu erteilen,

sei auch nicht nachgekommen worden, weshalb die Sozialhilfe einzustellen sei.

Erwägungen

II.

Gegen den Einstellungsentscheid vom 9. Oktober

2012.

erhoben C und D am 31. Oktober 2012 Rekurs an den Bezirksrat A.

Dieser hiess den Rekurs am 1. Februar 2013 gut. Verfahrenskosten wurden

keine erhoben.

III.

Die Gemeinde A gelangte mit Beschwerde vom

5.

März 2013 an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des

Rekursentscheids vom 1. Februar 2013 und die Inkraftsetzung ihres

Beschlusses vom 9. Oktober 2012, unter Kosten- und Entschädigungsfolge

zulasten der Beschwerdegegner. C und D ersuchten am 28. März 2013 um Gewährung

der unentgeltlichen Prozessführung und Bestellung eines unentgeltlichen

Rechtsvertreters. Mit Präsidialverfügung vom 8. April 2013 wurde dem

Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung entsprochen und C

und D in der Person von RA F ein unentgeltlicher Rechtsvertreter für das Beschwerdeverfahren

bestellt. Am 25. April 2013 beantragten C, D und ihre Tochter E, diese gesetzlich

vertreten durch C und D, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten,

eventualiter sei sie abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Am 10. Mai

2013.

liess sich die Gemeinde A in Wiederholung ihrer Anträge erneut vernehmen.

Am 6. Juni 2013 nahmen C, D und E hierzu Stellung. Weitere Vernehmlassungen

folgten am 18. und 26. Juni sowie am 2. Juli 2013.

Der Bezirksrat A hatte am 4. April 2013

auf eine Vernehmlassung verzichtet.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

Streitgegenstand ist die vollständige Einstellung der

wirtschaftlichen Hilfe gegenüber der Beschwerdegegnerschaft. Der Streitwert

liegt über Fr. 20'000.-, weshalb die Sache in die Zuständigkeit der Kammer

fällt (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c

VRG).

1.2

In der

Beschwerdeantwort vom 25. April 2013 wird auch die Tochter E als Beschwerdegegnerin,

gesetzlich vertreten durch C und D, aufgeführt. Vom Einstellungsbeschluss der

Beschwerdeführerin vom 9. Oktober 2012 ist auch E betroffen. Es versteht

sich von selbst, dass C und D auch die Interessen der minderjährigen Tochter

vertreten. Sie ist daher ebenfalls als Beschwerdegegnerin aufzuführen und das

Rubrum ist entsprechend zu ergänzen.

1.3

Die

Beschwerdegegnerschaft bestreitet die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin.

Diese erachtet sich hingegen als beschwerdelegitimiert, sei sie doch in ihren

schutzwürdigen hoheitlichen Interessen, welche nicht rein fiskalischer Natur

seien, berührt.

Für das Eintreten ist allein entscheidend, dass das

beschwerdeführende Gemeinwesen durch einen Akt in seiner Eigenschaft als Träger

hoheitlicher Gewalt berührt ist und eine Verletzung der Autonomie geltend

macht. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht, ist hingegen

keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (vgl. BGr, 22. November

2012,8C_500/2012, E. 2.2.2, mit Hinweis auf BGE 135 I 43 E. 1.2).

Letzteres ist hier der Fall, ist doch umstritten, ob die Beschwerdeführerin

durch den Rekursentscheid in ihrer Autonomie, wie von ihr letztlich geltend

gemacht, berührt ist. Daher ist auf die Beschwerde einzutreten (vgl. dazu auch

VGr, 29. Januar 2013, VB.2012.00695, E. 1.4).

2.

2.1

Auch wenn

vorliegend die Prüfung hinsichtlich der Gemeindeautonomie Gegenstand der

materiellen Beurteilung bildet, ist zum besseren Verständnis auch die bisherige

Rechtsprechung bezüglich der Legitimation bzw. der Begründung des

allgemeinen Beschwerderechts von Gemeinwesen bei Streitigkeiten

über Sozialhilfeleistungen zu berücksichtigen.

2.2

Das

Verwaltungsgericht hatte aufgrund der früheren bundesgerichtlichen Rechtsprechung

gestützt auf Art. 89 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 111 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) die Legitimation von Gemeinwesen

bei Streitigkeiten über Sozialhilfeleistungen unabhängig von der finanziellen

Bedeutung des Falls bejaht (VGr, 10. November 2011, VB.2011.00523,

E. 1.3). Später wurde die Aufrechterhaltung der bisherigen Rechtsprechung

angesichts der vom Bundesgericht vorgenommenen Präzisierung hinsichtlich der

allgemeinen Beschwerdebefugnis von Gemeinwesen (BGE 138 II 506 E. 2) infrage

gestellt (VGr, 8. November 2012, VB.2012.00478, E. 2.1; 3. Dezember

2012, VB.2012.00525, E. 1.3). Die Beschwerdelegitimation der Gemeinde

wurde jedoch weiterhin klar bejaht, sofern dem streitbetroffenen Entscheid

präjudizielle Bedeutung zukomme (VB.2012.00478, E. 2.2). Während im

Entscheid vom 3. Dezember 2012 die Legitimationsfrage ausdrücklich

offengelassen wurde, weil die vom Gemeinwesen erhobene Beschwerde aus anderen

Gründen ohnehin abzuweisen war (VB.2012.525, E. 1.3), wurde im Entscheid

vom 29. Januar 2013 (VB.2012.00695), wo auf die Beschwerde des Gemeinwesens

aus denselben Überlegungen wie vorliegend eingetreten wurde, eine Autonomieverletzung

tendenziell bejaht, sofern dem Gemeinwesen (unter anderem) bei der Gesetzesanwendung

auf die konkreten und insbesondere die persönlichen Verhältnisse ein gewisser

Spielraum zukomme. Letztlich wurde aber auch in diesem Entscheid offengelassen,

ob dem Gemeinwesen bezüglich des konkreten Falls Autonomie zukomme (E. 3.1,

mit Hinweis auf BGE 136 I 395 E. 3.2.3, und BGr, 5. April 2011,8C_145/2011,

E. 2.2). Jedenfalls kann aber die Frage der richtigen Rechtsanwendung bzw.

Auslegung kantonalen Rechts allein weder legitimations- noch autonomiebegründend

sein (BGE 138 II 506 E. 2.3; BGr,8C_500/2012, E. 3.3), worauf

zurückzukommen ist.

3.

3.1

Die

Sozialhilfeleistungen sind zu kürzen, wenn der Hilfesuchende gegen

Anordnungen, Auflagen und Weisungen der Fürsorgebehörde verstösst, keine oder

falsche Auskunft über seine Verhältnisse gibt oder die Einsichtnahme in seine

Unterlagen verweigert. Er muss vorgängig schriftlich auf die Möglichkeit der

Leistungskürzung hingewiesen worden sein (§ 24 Abs. 1 lit. a Ziff. 1–3

und lit. b des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 [SHG]). Vom grundsätzlichen

Rechtsanspruch auf Sozialhilfeleistungen kann ausnahmsweise und unter

Berücksichtigung von Art. 12 der Bundesverfassung vom 18. April 1999

(BV) abgewichen werden. Die Leistungen sind dann ganz oder teilweise einzustellen,

wenn der Hilfesuchende eine ihm zumutbare Arbeit oder die Geltendmachung eines

Ersatzeinkommens verweigert, ihm die Leistungen deswegen gekürzt worden sind

und ihm schriftlich und unter Androhung der Leistungseinstellung eine zweite

Frist zur Annahme der Arbeit bzw. zur Geltendmachung eines Ersatzeinkommens angesetzt

worden ist (§ 24a Abs. 1 SHG).

3.2

Bei der

Missachtung von Anordnungen, die geeignet sind, die Lage des Hilfeempfängers zu

verbessern, ist eine vollständige Einstellung grundsätzlich zulässig, wenn sich

der Hilfeempfänger beharrlich weigert, eine ihm zumutbare Arbeitsstelle

anzutreten oder auszuführen, worunter auch ein Einsatzprojekt wie vorliegend

fallen mag (VGr, 29. Mai 2013, VB.2013.00120, E. 5.3 [zur Publikation

vorgesehen], mit Hinweis auf den nicht publizierten Entscheid VGr, 2. April

2013, VB.2012.00864, E. 2.4). In diesem Fall rechtfertigt sich der

Schluss, es liege keine Notlage gemäss § 14 SHG, jedenfalls keine

Notlage im Sinn von Art. 12 BV, vor. Denn zur Annahme einer solchen Notlage,

die den verfassungsrechtlichen Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe auslöst,

genügt es nicht, dass die betroffene Person in Not gerät. Der verfassungsrechtliche

Anspruch auf Nothilfe setzt zusätzlich voraus, dass sie nicht in der Lage ist,

für sich zu sorgen (BGr, 4. März 2003,2P.147/2002, E. 3.2; Jörg Paul

Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008,

S. 768).

3.3

Die

Leistungseinstellung wegen Verweigerung einer zumutbaren Arbeit oder Geltendmachung

eines Ersatzeinkommens kann nur im Umfang des Einkommens, das der Hilfesuchende

wegen seines Verhaltens nicht erzielt, erfolgen (VGr, 20. Mai 2010,

VB.2010.00078, E. 6.1 [nicht publiziert]). Die gänzliche Einstellung von

Unterstützungsleistungen soll zudem gerade nicht als Sanktion dienen, sondern

ist nur bei Verletzung der Subsidiarität zulässig, was sich aus Kap. A.8‑6

der Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe ergibt (4. Ausgabe April

2005, Nachtrag 12/12). Die früheren Fassungen der SKOS-Richtlinien äusserten

sich dazu weniger klar, vor welchem Hintergrund auch frühere Entscheide des

Verwaltungsgerichts zu sehen sind. Unabhängig davon hat dieses die

Leistungseinstellung unter dem Gesichtspunkt des verfassungsrechtlichen Anspruchs

auf Nothilfe jeweils als Folge der Verletzung der Subsidiarität bzw. mangels

Nachweis der wirtschaftlichen Notlage geprüft (zum Ganzen VGR, 29. Mai

2013, VB.2013.00120, E. 5.5 [zur Publikation vorgesehen], mit Hinweis auf

VGr, 8. Juli 2009, VB.2009.00244, E. 2.2; 20. Mai 2009,

VB.2009.00115, E. 4; 1. Juli 2008, VB.2008.00206, E. 2.3 f).

4.

4.1

Der

Bezirksrat hat den Rekurs mit der Begründung gutgeheissen, eine

Leistungseinstellung als Sanktion wegen ungenügender Mitwirkung im Zusammenhang

mit den im Ermittlungsbericht genannten Autos oder wegen fehlenden Nachweises

von Arbeitsbemühungen sei gesetzlich nicht vorgesehen. Auch habe sich die im

Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 7. Februar 2012 festgehaltene

Säumnisandrohung der Leistungseinstellung nicht mehr auf die Weigerung des

Beschwerdegegners 1 an der Teilnahme am AEP im H bezogen.

4.2

Die

Beschwerdeführerin räumt ein, dass eine Leistungseinstellung gestützt auf § 24a

SHG gemäss Wortlaut ausschliesslich im Falle der Verweigerung einer

Arbeitsleistung erfolgen dürfe. Sie begründet die Leistungseinstellung somit

nicht mehr auch mit der Verletzung der Mitwirkungspflicht hinsichtlich der im

Ermittlungsbericht erwähnten Fahrzeuge und des Nichterbringens von Nachweisen

von Arbeitsbemühungen seitens des Beschwerdegegners 1, sondern nur noch

mit dem Abbruch des AEP im Verein H. Die Beschwerdeführerin macht geltend, es

dürfe nicht sein, dass aus rein formalistischen Gründen Sozialleistungen

ausgerichtet würden, nur weil angeblich die zweite Kürzung nicht korrekt gemahnt

worden sei.

4.3

Die

Beschwerdegegnerschaft verneint wie erwähnt die Legitimation der Beschwerdeführerin

und verweist im Übrigen auf die vorinstanzlichen Ausführungen.

5.

5.1

beurteilen bleibt, ob die abgebrochene Teilnahme des Beschwerdegegners 1 am AEP

im Verein H die Beschwerdeführerin zur nachträglichen Leistungseinstellung

berechtigt hat. Dabei geht es um die richtige Anwendung bzw. Auslegung

kantonalen Rechts bezüglich Fragen, welche den Gemeinden keinen weitergehenden

eigenen Spielraum einräumen. Insoweit fehlt es an einer Verletzung der

Gemeindeautonomie (siehe E. 2.2). Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

5.2

Wie die

Vorinstanz im Übrigen zutreffend ausgeführt hat, beschloss die Beschwerdeführerin,

nachdem sie vom Austritt des Beschwerdegegners 1 aus dem AEP erfahren hatte, am

7.

Februar 2012 die Kürzung des Grundbedarfs um 15 % und wies ihn an,

sich intensiv um eine Arbeitsstelle zu bemühen und die schriftlichen Bemühungen

unaufgefordert und monatlich dem Sozialdienst vorzuweisen. Zudem wurden die

Beschwerdegegner 1 und 2 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass bei

Nichtbefolgen von Auflagen und Weisungen, wie vorstehend ausdrücklich erwähnt,

die Sozialhilfe eingestellt werden könne. Somit war die Kürzung des

Grundbedarfs um 15 % unmittelbare Folge des Austritts des Beschwerdegegners

aus dem AEP und so gesehen "abgeurteilt" bzw. konnte die spätere

Leistungseinstellung nicht nochmals damit begründet werden. Die

Säumnisandrohung im Beschluss vom 7. Februar 2012 bezog sich denn auch

klarerweise auf die im Beschluss gemachten Auflagen, die das AEP im Verein H

nicht mehr zum Gegenstand hatten. Dem Hilfeempfänger ist aber seitens der

Sozialbehörde klar zu kommunizieren, was von ihm verlangt wird und welche

Konsequenzen die Nichterfüllung einer Auflage nach sich zieht, was weder gegen

die Gemeindeautonomie noch gegen das Willkürverbot gemäss Art. 9 BV verstösst

(BGr, 22. November 2012,8C_500/2012 E. 7.2.2, mit Hinweis auf die

SKOS-Richtlinien). Die Vorinstanz ist daher zu Recht davon ausgegangen, der

Abbruch des AEP seitens des Beschwerdegegners 1 habe nach dem Beschluss vom 7. Februar

2012.

nicht mehr zur Begründung der Leistungseinstellung im Beschluss vom 9. Oktober

2012.

getaugt.

5.3

Zusammenfassend

ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist. Der Vollständigkeit halber ist

darauf hinzuweisen, dass die gänzliche Leistungseinstellung bei entsprechenden

Konstellationen unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität und nicht als

Sanktion möglich bleibt (vorn E. 3.3). Geht es um einen konkreten

Arbeitseinsatz, bemisst sich die Leistungseinstellung nach dem aufgrund des

Fehlverhaltens nicht erzielten Einkommen.

6.

6.1

Die

Gerichtskosten sind ausgangsgemäss der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG), und sie ist zu

verpflichten, der Beschwerdegegnerschaft eine angemessene Parteientschädigung

zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).

6.2

Das Gesuch

der Beschwerdegegnerschaft um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung ist

bei diesem Ausgang des Verfahrens als gegenstandslos geworden abzuschreiben.

Dem Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung

wurde bereits mit Präsidialverfügung vom 8. April 2013 entsprochen (vorn

E. III). Der Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerschaft ist nunmehr

aufzufordern, dem Gericht binnen einer nicht erstreckbaren Frist von 30 Tagen

nach Zustellung dieses Entscheids eine detaillierte Zusammenstellung über den

Zeitaufwand und die Barauslagen für das verwaltungsgerichtliche Verfahren

einzureichen, ansonsten die Entschädigung nach Ermessen festgesetzt würde (§ 9

Abs. 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August

2010.

[GebV VGR]). Die Parteientschädigung ist daran anzurechnen.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.

Das

Gesuch des Beschwerdegegners um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung

wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.

2.

Dem

Vertreter der Beschwerdegegnerschaft läuft eine nicht erstreckbare Frist von

30.

Tagen ab Zustellung dieses Entscheids, um dem Verwaltungsgericht eine

Aufstellung über seinen Stundenaufwand und die Barauslagen einzureichen,

ansonsten die Entschädigung als unentgeltlicher Rechtsbeistand nach Ermessen

festgesetzt würde (§ 9 Abs. 2 der Gebührenverordnung des

Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 [GebV VGr]);

und erkennt:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 220.-- Zustellkosten,

Fr. 2'220.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Vertreter der Beschwerdegegnerschaft

innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils eine Parteientschädigung

in der Höhe von Fr. 1'500.- (inkl. MwSt) zu bezahlen. Diese wird

angerechnet an die Entschädigung, welche dem Vertreter der

Beschwerdegegnerschaft für die unentgeltliche Rechtsverbeiständung im

Beschwerdeverfahren auszurichten ist.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004.

Luzern, einzureichen.

6.

Mitteilung an:…