Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00200

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4.

Abteilung

VB.2013.00200

Urteil

der 4. Kammer

vom 23. Oktober 2013

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Jso

Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter

André Moser, Gerichtsschreiber

Reto Häggi Furrer.

In Sachen

Stadt Zürich, Direktion Altersheime,

Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeinde Oberengstringen,

vertreten durch den Gemeinderat Oberengstringen,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Pflegefinanzierung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Das Altersheim Mittelleimbach stellte der Gemeinde

Oberengstringen am 1. März 2011 eine Rechnung über Fr. 2'863.90 für den

Kostenanteil der öffentlichen Hand an Pflegeleistungen, die für X im Januar

2011 erbracht worden waren; die Gemeinde Oberengstringen wies die Rechnung mit

der Begründung zurück, sie sei nicht zahlungspflichtig. Mit Schreiben vom

6. Mai 2011 hielt die Direktion Altersheime der Stadt Zürich an dieser Forderung

fest. Der Gemeinderat Oberengstringen lehnte die Kostenübernahme in der Folge

mit Beschluss vom 11. Juli 2011 ab und verwies als Rechtsmittel auf den Rekurs

beim Bezirksrat Dietikon.

Erwägungen

II.

Die Stadt Zürich, Direktion Altersheime, rekurrierte

dagegen am 28. Juli 2011 beim Bezirksrat Dietikon und beantragte, es sei

festzustellen, dass die Gemeinde Oberengstringen für die Ausrichtung der

Pflegebeiträge für X zuständig sei, bzw. die Gemeinde Oberengstringen sei zu

verpflichten, die entsprechenden Pflegebeiträge zu entrichten. Gleichentags und

mit dem gleichen Antrag gelangte die Stadt Zürich, Direktion Altersheime, zudem

mit Beschwerde an das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich. In der Folge

sistierte der Bezirksrat das Rekursverfahren bis zum Entscheid des Sozialversicherungsgerichts.

Mit Beschluss vom 23. Februar 2012 trat das Sozialversicherungsgericht

mangels sachlicher Zuständigkeit auf die Beschwerde nicht ein und überwies die

Angelegenheit an den Bezirksrat Dietikon (KV.2011.00062); dieser Beschluss erwuchs

in Rechtskraft.

Der Bezirksrat trat mit Beschluss vom 6. Februar 2013

auf den Rekurs ebenfalls nicht ein und nahm die Verfahrenskosten auf die

Staatskasse.

III.

Die Stadt Zürich, Direktion Altersheime, führte am

12./13 März 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, der

Bezirksrat sei anzuweisen, den Rekurs materiell zu behandeln, bzw. die Gemeinde

Oberengstringen sei zu verpflichten, für X die entsprechenden Pflegebeiträge zu

entrichten. In der Folge zog das Verwaltungsgericht die Akten bei.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit

§ 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG; LS 175.2) von Amtes wegen. Vorliegend ist ein Beschluss eines Bezirksrats

angefochten, mit welchem auf einen verwaltungsrechtlichen Rekurs nicht

eingetreten wurde. Dagegen ist die Beschwerde beim Verwaltungsgericht

unabhängig davon zulässig, ob der Bezirksrat die Prozessvoraussetzungen zu

Recht nicht als erfüllt betrachtete (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 98).

Weil auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Der

Streitwert der Beschwerde beträgt in der Sache Fr. 2'863.90, weshalb sie

nach § 38b Abs. 1 lit. c VRG grundsätzlich in die

einzelrichterliche Zuständigkeit fiele. Wie sich aber sogleich zeigt, stellt

sich vorliegend die Frage, ob der Bezirksrat zur Behandlung des Rekurses sachlich

zuständig war. Dabei handelt es sich um eine Frage von grundsätzlicher

Bedeutung, die weit über den vorliegenden Einzelfall hinausgeht. Es

rechtfertigt sich deshalb, die Entscheidung gemäss § 38b Abs. 2 VRG

der Kammer zu übertragen.

2.

Die Vorinstanz ist vorliegend mit der Begründung nicht auf

den Rekurs eingetreten, es fehle an einer anfechtbaren Anordnung. Die

Streitigkeit zwischen der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin müsse

im Klageverfahren gemäss §§ 81 ff. VRG durch das Verwaltungsgericht

als einzige kantonale Instanz beurteilt werden. Wie es sich damit verhält, kann

vorliegend offenbleiben, weil der Bezirksrat – wie sich sogleich zeigt – für

die Behandlung des Rekurses sachlich nicht zuständig war und er schon deshalb

nicht auf den Rekurs eintreten durfte.

3.

3.1

Nach

§ 1 Satz 1 VRG werden öffentlichrechtliche Angelegenheiten von den

Verwaltungsbehörden und vom Verwaltungsgericht entschieden. Dabei bleiben

gemäss § 3 VRG besondere gesetzliche Bestimmungen, welche die

Zuständigkeit anders ordnen, vorbehalten.

Soweit das Bundesrecht vorschreibt, dass Beschwerden aus

dem Gebiet des Sozialversicherungsrechts durch ein kantonales

Versicherungsgericht beurteilt werden, ist hierfür gemäss § 2 Abs. 1

des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht vom 7. März 1993 (GSVGer,

LS 212.81) das Sozialversicherungsgericht als einzige kantonale Gerichtsinstanz

zuständig; dies gilt unter anderem insbesondere für Beschwerden nach

Art. 56 des Bundesgesetztes vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen

Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG, SR 830.1) in Verbindung mit dem

Bundesgesetz vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG,

SR 832.10).

3.2

Gemäss

Art. 25a Abs. 1 KVG leistet die obligatorische Krankenversicherung

einen Beitrag an die Pflegeleistungen, welche aufgrund einer ärztlichen

Anordnung und eines ausgewiesenen Pflegebedarfs ambulant, auch in Tages- oder

Nachtstrukturen, oder im Pflegeheim erbracht werden. Für die von den

Sozialversicherungen nicht gedeckten Kosten dürfen den Pflichtigen höchstens 20

Prozent des höchsten vom Bundesrat festgesetzten Pflegebeitrages überwälzt

werden (Art. 25a Abs. 5 Satz 1 KVG). Der verbleibende Betrag ist

von der öffentlichen Hand zu übernehmen (vgl. hierzu BGE 138 I 410 E. 4.2,

138.

II 191 E. 4.2.3; BGr, 24. März 2011, 2C_864/2010, E. 4.2),

wobei die Kantone nach Art. 25a Abs. 5 Satz 2 KVG diese

Restfinanzierung regeln. Im Kanton Zürich sind die nicht durch Leistungen einer

Sozialversicherung oder durch den Beitrag der versicherten Personen gedeckten Kosten

nach § 9 Abs. 4 und 5 des (kantonalen) Pflegegesetzes vom

27.

September 2010 (LS 855.1) durch die Gemeinden zu tragen. Mit

dieser Kostenbeteiligung befasst sich der Beschluss der Beschwerdegegnerin vom

11.

Juli 2011. Es stellt sich vorliegend die Frage, ob es sich dabei um

eine Materie handelt, die in den Zuständigkeitsbereich des Sozialversicherungsgerichts

fällt.

3.3

Nach

Art. 1 Abs. 1 KVG sind die Bestimmungen des ATSG auf die

Krankenversicherung anwendbar, soweit das KVG nicht ausdrücklich eine

Abweichung vom ATSG vorsieht. Keine Anwendung findet das ATSG nach Art. 1

Abs. 2 KVG auf die Zulassung und den Ausschluss von Leistungserbringern gemäss

Art. 35–40 und 59 KVG (lit. a), auf Tarife, Preise und Globalbudget gemäss

Art. 43–55 KVG (lit. b), auf die Ausrichtung der Prämienverbilligung nach

den Art. 65, 65a und 66a KVG sowie Beiträge des Bundes an die Kantone

nach Art. 66 KVG (lit. c), auf Streitigkeiten der Versicherer unter

sich gemäss Art. 87 KVG (lit. d) sowie auf das Verfahren vor dem

kantonalen Schiedsgericht gemäss Art. 89 KVG (lit. e). Nach dem

Dispositiv

Wortlaut dieser Bestimmung ist demnach das Verfahren betreffend

Restfinanzierung der Pflegeleistungen durch die Kantone nicht vom Anwendungsbereich

des ATSG ausgenommen. Entsprechend fallen nach dem Wortlaut von Art. 1 KVG

in Verbindung mit § 2 GSVGer Streitigkeiten über die Restfinanzierung von

Pflegeleistungen in die sachliche Zuständigkeit des

Sozialversicherungsgerichts.

3.4 Dass

Bundesgericht hat die Frage, ob Art. 25a Abs. 5 Satz 2 KVG über

die materiellrechtliche Regelungskompetenz hinaus den Kantonen auch das Recht

einräumt, das diesbezügliche Verfahrensrecht zu regeln, bisher offengelassen

(BGE 138 V 377 E. 5.3). Es hat aber festgehalten, dass mehrere

überzeugende Gründe für eine Anwendbarkeit des ATSG sprächen (BGE 138 V 377

E. 5.5, auch zum Folgenden). Einerseits befinde sich die Restfinanzierung

der Pflegekosten nicht im – allerdings nicht abschliessenden – Ausnahmekatalog

von Art. 1 Abs. 2 KVG und sehe das KVG diesbezüglich auch keine Abweichungen

vom ATSG vor. Anderseits seien keine Argumente ersichtlich, weshalb das Verfahrensrecht

des ATSG zur Beurteilung von Ansprüchen nach Art. 25a Abs. 5 KVG

nicht geeignet sein solle. Mit Blick auf die enge Verbindung der Ansprüche nach

Art. 25a Abs. 5 KVG mit den Ergänzungsleistungen, die sich

verfahrensrechtlich nach dem ATSG richteten, erscheine die Anwendbarkeit des

ATSG vielmehr sachgerecht.

In diesem Zusammenhang gilt es zu beachten, dass

Art. 25a KVG nicht nur die Restfinanzierung, sondern allgemein die

Finanzierung der Pflegekosten regelt. So bestimmt Art. 25a Abs. 1–4

KVG, in welchem Umfang die obligatorische Krankenversicherung sich an den

Pflegekosten beteiligen muss. Wie bei Streitigkeiten betreffend die Leistungspflicht

der Krankenkasse etwa für die Kosten einer Heilbehandlung kommen auch auf

Streitigkeiten betreffend den Kostenanteil der Krankenkasse an den Pflegekosten

ohne weiteres die Bestimmungen des ATSG zur Anwendung. Es ist kein sachlicher

Grund ersichtlich, weshalb bei Streitigkeiten betreffend die Restfinanzierung

der Pflegekosten nicht das gleiche Verfahren zur Anwendung gelangen sollte.

Wohl sind diese Leistungen nicht durch einen Sozialversicherungsträger, sondern

durch die öffentliche Hand zu erbringen. Dies ändert aber nichts daran, dass es

sich um einen bundesrechtlichen Anspruch des jeweiligen (privaten oder

öffentlichen) Leistungserbringers aus dem Bereich des Sozialversicherungsrechts

handelt und diejenigen (Gerichts-)Be­hörden, welche für das sozialversicherungsrechtliche

Verfahren zuständig sind, die dafür notwendigen fachlichen Kenntnisse mitbringen.

Eine Spaltung des Rechtsmittelwegs erscheint auch deshalb nicht sinnvoll, weil

die Leistungspflicht der öffentlichen Hand einzig davon abhängig ist, ob die

obligatorische Krankenkasse verpflichtet ist, einen Anteil an den Pflegekosten

zu übernehmen (vgl. BGE 138 I 410 [= Pra 102/2013 Nr. 62] E. 4.2,

138 II 191 [= Pra 101/2012 Nr. 118] E. 4.2.3). Es erscheint deshalb

sinnvoll, die Frage der Leistungspflicht eines Versicherungsträgers und die

Frage der Leistungspflicht der öffentlichen Hand im gleichen Verfahren und

damit durch das gleiche Gericht beurteilen zu lassen.

Bei dieser Sachlage besteht keine Veranlassung, vom

Wortlaut von Art. 1 KVG abzuweichen. Entsprechend sind die Bestimmungen

des ATSG auch auf Streitigkeiten betreffend Art. 25a Abs. 5 KVG

anwendbar. Dies führt nach § 2 GSVGer zur sachlichen Zuständigkeit des

Sozialversicherungsgerichts. Demnach hätte der Bezirksrat seine sachliche Zuständigkeit

verneinen müssen und aus diesem Grund auf den Rekurs nicht eintreten können.

4.

4.1 Die

Zuständigkeit des Sozialversicherungsgerichts ergäbe sich darüber hinaus auch

aus dem kantonalen Recht:

Der kantonale Gesetzgeber hat darauf verzichtet, im

Pflegegesetz eine eigenständige Verfahrensordnung festzulegen. Auch den Materialien

lässt sich nicht entnehmen, dass der Gesetzgeber sich überhaupt mit der Frage

befasst hätte, welche Verfahrensart auf Streitigkeiten betreffend die

Restfinanzierung der Pflegekosten Anwendung finden sollte (vgl. hierzu

Weisung des Regierungsrats vom 28. April 2010, ABl 2010, 929 ff.,

sowie Prot. KR 2007–2011, S. 11787 ff.).

§ 2 GSVGer zählte in seiner ursprünglichen Fassung die

sachliche Zuständigkeit, dem Enumerationsprinzip folgend, abschliessend auf.

Mit einer Gesetzesrevision im Jahr 2004 wurde dies geändert und neu eine

Generalklausel eingeführt. Die neue Formulierung sollte sicherstellen,

"dass das Sozialversicherungsgericht immer dann zur Beurteilung von Beschwerden

und Klagen zuständig ist, wenn es sich um einen Fall aus dem Gebiet des Sozialversicherungsrechts

handelt und sich aus dem Bundesrecht (sozialversicherungsrechtliche

Spezialgesetze oder allgemeines Bundesverwaltungsrecht) ergibt, dass auf

kantonaler Ebene letztinstanzlich ein Gericht entscheiden muss" (Antrag

der Kommission für Justiz und öffentliche Sicherheit vom 18. November 2003,

S. 13 [abrufbar unter www.kantonsrat.zh.ch/geschaefte/geschaefte.aspx?LaufNr=4070];

vgl. zum Ganzen auch Hans-Jakob Mosimann in: Christian Zünd/Brigitte Pfiffner

Rauber [Hrsg.], Gesetz über das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich,

2. A., Zürich etc. 2009, § 2 N. 2). Es entspricht demnach dem

Willen des Gesetzebers, dass kantonal letztinstanzlich durch ein Gericht zu

beurteilende Ansprüche sozialversicherungsrechtlicher Natur in die sachliche Zuständigkeit

des Sozialversicherungsgerichts fallen.

Streitigkeiten betreffend die Restfinanzierung der

Pflegekosten sind offensichtlich sozialversicherungsrechtlicher Natur (vgl. BGE 138 V 377 E. 2.2) und müssen – allein schon aufgrund von Art. 86 Abs. 2

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) – auf

kantonaler Ebene letztinstanzlich durch ein Gericht beurteilt werden; damit

fallen sie nach dem Willen des kantonalen Gesetzgebers grundsätzlich in die Zuständigkeit

des Sozialversicherungsgerichts. Dass das Pflegegesetz keine Bestimmungen zum

Verfahren enthält, lässt sich in diesem Sinn nur so verstehen, dass der

Gesetzgeber der Meinung war, es seien ohne weiteres die

sozialversicherungsrechtlichen Verfahrensbestimmungen abwendbar und namentlich

Rechtsmittel gegen Verfügungen einer Gemeinde über deren Kostenpflicht nach

§ 9 Abs. 4 oder 5 Pflegegesetz durch das Sozialversicherungsgericht

zu beurteilen. Hätte der kantonale Gesetzgeber für die Restfinanzierung von

Pflegebeiträgen eine andere Verfahrensordnung vorsehen wollen, hätte er dies im

Pflegegesetz ausdrücklich regeln müssen. Dies muss umso mehr gelten, als das

KVG die Restfinanzierung von Pflegeleistungen nicht ausdrücklich vom

Anwendungsbereich des ATSG ausnimmt und sich insofern aus Art. 25a

Abs. 5 Satz 2 KVG höchstens eine Kompetenz der Kantone herauslesen

liesse, das Verfahren abweichend vom ATSG zu regeln. Verzichtet der Kanton auf

eine abweichende Regelung des Verfahrens, kommen demnach subsidiär wiederum die

Bestimmungen des ATSG zur Anwendung.

4.2 Wenn das

Sozialversicherungsgericht in seinen Urteilen zum Schluss kommt, die geltend

gemachten Ansprüchen ergäben sich aus dem autonomen kantonalen Recht

(vgl. SVGer, 23. Januar 2012, KV.2011.00061 und KV.2011.00062, je

E. 3.2, sowie 31. Mai 2013, KV.2013.00024, E. 3.2), lässt es

unberücksichtigt, dass die Kostenübernahmepflicht der öffentlichen Hand sich

direkt aus Art. 25a KVG ergibt (vgl. BGE 138 I 410 [= Pra

102/2013 Nr. 62] E. 4.2, 138 II 191 [= Pra 101/2012

Nr. 118] E. 4.2.3) und den Kantonen damit einzig überlassen wurde, zu

regeln, welches Gemeinwesen diese Restfinanzierung zu tragen habe. Entsprechend

ist der Anspruch eines Leistungserbringers auf Übernahme der Restfinanzierung

durch die öffentliche Hand bundesrechtlicher Natur, was nach dem Gesagten zur

Zuständigkeit des Sozialversicherungsgerichts führen muss.

4.3 Demnach

wäre das Sozialversicherungsgericht selbst dann zuständig, wenn auf Streitigkeiten

betreffend die Restfinanzierung von Pflegeleistungen nicht das ATSG, sondern kantonales

Verfahrensrecht zur Anwendung gelangen würde.

5.

5.1 Nach dem

Gesagten erweist sich der angefochtene Beschluss im Ergebnis insofern als

rechtmässig, als der Bezirksrat auf den Rekurs zu Recht nicht eingetreten ist.

In diesem Sinn ist die Beschwerde abzuweisen.

5.2 Angesichts

der unklaren Gesetzeslage und mit Blick auf den Entscheid des Sozialversicherungsgerichts

vom 23. Januar 2012, mit welchem dieses seine Zuständigkeit ablehnte,

rechtfertigt sich vorliegend, aus Billigkeitsgründen auf eine Kostenauflage an

die unterliegende Partei zu verzichten und die Gerichtskosten auf die

Gerichtskasse zu nehmen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 23 und

27).

6.

Jedenfalls weil das Sozialversicherungsgericht seine

sachliche Zuständigkeit ebenfalls ablehnt, ist auf eine Überweisung der

Angelegenheit zu verzichten.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 60.-- Zustellkosten,

Fr. 560.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der

Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004 Luzern, einzureichen.

5. Mitteilung an …