VB.2013.00231

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00231

4. September 2014Deutsch27 min

(URT.2014.16560)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. Aufgrund

einer Petition von 136 Taxichauffeuren, die am Flughafen Zürich-Kloten tätig

sind, informierte der Stadtrat Kloten mit Schreiben vom 9. Juni 2010 über

folgende Praxisänderung: "Das Abholen von Gästen am Flughafen

Zürich-Kloten durch Taxis, Limousinen und Personenwagen (bis 9 Plätze) aus

Deutschland und Österreich ist gemäss den Staatsvereinbarungen auch auf

Bestellung hin verboten, da der Flughafen Zürich-Kloten deutlich weiter als

5 km von der Grenze zu Deutschland bzw. 10 km zu Österreich entfernt

ist". Widerhandlungen würden ab dem 1. Januar 2011 geahndet. Darauf

bat das Bundesamt für Verkehr (BAV) den Stadtrat Kloten mit Schreiben vom

5. Juli 2010, vom genannten Verbot abzusehen. In der Folge erarbeiteten

das Bundesamt für Migration (BFM) und das BAV im Auftrag aller beteiligten

Bundesämter eine rechtliche Abklärung betreffend gewerbliche Personentransporte

am Flughafen Zürich-Kloten (Schreiben vom 11. August 2010). Gestützt

darauf wurde eine Koordinationsgruppe mit Vertretern des Bunds, des Kantons Zürich,

der Stadt Kloten und des Flughafens eingesetzt, die sich an ihrer Sitzung vom

8. Juli 2011 bezüglich grenzüberschreitender Taxifahrten vom und zum Flughafen

Zürich-Kloten darauf einigte, dass ausländische Taxis einen Rechtsanspruch

darauf hätten, während 90 Tagen pro Kalenderjahr Passagiere zum Flughafen

zu bringen und von dort abzuholen. Über die 90 Tage hinaus dürften

deutsche und österreichische Taxifahrer Passagiere nur zum Flughafen bringen,

aber dort ab 1. Juli 2012 keine neuen Fahrgäste aufnehmen

(Medienmitteilung des BAV vom 13. Juli 2011). Aufgrund von Verhandlungen

zwischen Deutschland und der Schweiz wurde die Inkraftsetzung der neuen

Vorschriften bis auf Weiteres aufgeschoben.

B. Mit

Eingabe vom 12. April 2012 ersuchten E, F, G, H und I (alle

hauptberufliche Taxichauffeure und Inhaber von Taxichauffeurausweisen der Stadt

Kloten) den Stadtrat Kloten um Feststellung, dass die gewerbsmässige Fahrgastaufnahme

durch ausländische Taxichauffeure mit Limousinen und/oder Personenwagen bis zu

9 Plätzen am Flughafen Zürich-Kloten widerrechtlich sei. Zur

Sicherstellung seien alle notwendigen Massnahmen zu treffen, insbesondere

öffentliche Bekanntmachung mit Androhung von Sanktionen bei Widerhandlungen,

Bestrafung von ausländischen Taxichauffeuren bei Widerhandlungen, Androhung und

Vollzug von Einfahr- bis zu Berufsverboten bei wiederholten Widerhandlungsfällen.

Es sei eine entsprechende Anordnung zu erlassen und den Gesuchstellern

schriftlich zu eröffnen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Gemeinde. Der Stadtrat Kloten wies die Anträge auf Feststellung der Widerrechtlichkeit

und Ergreifen entsprechender Massnahmen mit Beschluss vom 21. August 2012

ab und nahm die Verfahrenskosten auf die Stadtkasse.

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierten E, F, G, H und I mit Eingabe vom

24.

September 2012 beim Bezirksrat L. Sie beantragten die Aufhebung des

angefochtenen Beschlusses und wiederholten ihre vorinstanzlichen Rechtsbegehren.

Eventualiter zum Hauptfeststellungsbegehren sei festzustellen, dass die

gewerbsmässige Fahrgastaufnahme durch ausländische Taxichauffeure

widerrechtlich sei, soweit sie während mehr als 90 Tagen pro Jahr erfolge.

Bei Gutheissung dieses Eventualantrags seien die entsprechenden genannten

Massnahmen anzuordnen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Stadt Kloten. Der Bezirksrat Bülach hiess den Rekurs mit Beschluss vom 7. Februar

2013.

gut und stellte fest, dass die gewerbsmässige Fahrgastaufnahme durch

ausländische Taxichauffeure mit Limousinen und/oder Personenwagen bis neun

Personen ab dem Flughafen Zürich-Kloten widerrechtlich sei. Er wies die Stadt

Kloten an, alle Massnahmen zu treffen, welche sicherstellten, dass die

unrechtmässige gewerbsmässige Fahrgastaufnahme nicht mehr erfolge. Dabei sei zu

prüfen, ob eine angemessene Übergangsfrist zu gewähren sei. Dieser Beschluss

wurde am 22. Februar 2013 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert.

III.

A. A und B

erhoben dagegen am 14. bzw. 21. März 2013 beim Verwaltungsgericht Beschwerde.

Am 8. April 2013 reichten sie – inzwischen anwaltlich vertreten – zusammen mit

einigen anderen Beschwerdeführenden (auf deren Beschwerden konnte mangels Leistung

eines Prozesskostenvorschusses nicht eingetreten werden) eine neue Beschwerdeschrift

ein, welche die früher eingereichten Beschwerdeschriften sowohl hinsichtlich Anträgen

als auch Begründung ersetzte. Sie beantragten, der angefochtene Beschluss sei

aufzuheben und es sei festzustellen, dass sie berechtigt seien, a) regelmässig

mit als solche gekennzeichneten Taxis bis maximal neun Personen gegen Entgelt

von allen Orten in der Schweiz, insbesondere aber vom Flughafen Zürich-Kloten,

auf direktem Weg nach Destinationen in Deutschland zu befördern, und b) regelmässig

und unabhängig davon, ob dies mit gekennzeichneten Taxis erfolgt, im Auftrag

von in Deutschland domizilierten Auftraggebern (z. B. Unternehmungen, Hotels etc.) gegen Bezahlung

durch die Auftraggeber maximal neun Personen von allen Orten in der Schweiz,

insbesondere aber vom Flughafen Kloten, auf direktem Weg nach Destinationen in

Deutschland zu befördern. Eventualiter stellten sie dieselben Rechtsbegehren

wie oben unter lit. a und b, jedoch jeweils während 90 Tagen im Jahr

und unabhängig von der Anzahl Fahrten; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

(zuzüglich Mehrwertsteuer) zulasten der Beschwerdegegnerschaft. Mit

Präsidialverfügung vom 24. April 2013 vereinigte das Verwaltungsgericht

die Beschwerdeverfahren und setzte den Beschwerdeführenden eine Frist an zur

Zahlung eines Prozesskostenvorschusses von je Fr. 1'500.-, ansonsten auf

die jeweilige Beschwerde nicht eingetreten werde. Die Beschwerdeführenden

leisteten den Prozesskostenvorschuss rechtzeitig.

B. Der Bezirksrat

Bülach reichte am 6. September 2013 eine Vernehmlassung ein. E, F, G, H

und I beantragten mit Eingabe vom 16. Oktober 2013 die Abweisung der

Beschwerden; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden.

Der Stadtrat Kloten verzichtete mit Eingabe vom 19. Juli 2013 auf

Stellungnahme. Mit Eingabe vom 9. Januar 2014 hielten A und B an ihren Anträgen

fest. Auch E etc. hielten mit Eingabe vom 24. Februar 2014 an ihren

Anträgen fest. Diese Eingabe wurde A und B mit Frist zur freigestellten

Stellungnahme bis 19. März 2014 zugestellt. Am 24. März 2014 (Datum

des Poststempels) hielten sie erneut an ihren Anträgen fest. Auf die Zustellung

dieser verspäteten Eingabe an E etc. wurde verzichtet.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Angefochten

ist ein Beschluss des Bezirksrats L, mit welchem dieser den Rekurs der

Beschwerdegegnerschaft gegen den Beschluss des Mitbeteiligten guthiess. Zudem

entschied der Bezirksrat in der Hauptsache reformatorisch und hiess das

Feststellungsbegehren der Beschwerdegegnerschaft gut, indem er feststellte,

dass die gewerbsmässige Fahrgastaufnahme durch ausländische Taxichauffeure mit

Limousinen und/oder Personenwagen bis neun Personen ab dem Flughafen

Zürich-Kloten widerrechtlich sei. Demnach ist das Verwaltungsgericht zur

Behandlung der Beschwerden gegen den Rekursentscheid nach § 41 Abs. 1

in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

1.2

Beim

Feststellungsbeschluss handelt es sich um eine Allgemeinverfügung und nicht um

einen Erlass, denn er richtet sich an alle ausländischen Taxichauffeure (und

ist damit generell), beschränkt sich aber sachlich auf die Fahrgastaufnahme und

örtlich auf den Flughafen Zürich-Kloten (im Unterschied zum gesamten Gemeindegebiet)

und erweist sich somit als konkret. Die Allgemeinverfügung ist ein

Verwaltungsakt, der sich an einen nicht individuell bestimmten (unbestimmten

oder bestimmbaren) Personenkreis richtet, jedoch lediglich eine bestimmte

Situation ordnet. Mit Bezug auf den Rechtsschutz ist sie grundsätzlich den

gewöhnlichen Verfügungen gleichgestellt (Martin Bertschi/Kaspar Plüss, in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [Kommentar VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, Vorbem. zu §§ 4–31

N. 21; vgl. zur Abgrenzung zwischen Verfügung, Allgemeinverfügung und

Erlass in der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Andreas Conne, Abstrakte

Normenkontrolle im Kanton Zürich: Überblick und Vergleich mit der

Einzelaktkontrolle, in ZBl 115/2014, S. 403 ff.). Demzufolge

entscheidet das Verwaltungsgericht in Dreierbesetzung (§ 38 Abs. 1

VRG).

1.3

Die

Beschwerdeführenden sind als Inhaber von Einzelunternehmen in Konstanz, welche

regelmässig Taxifahrten zwischen Konstanz und dem Flughafen Zürich-Kloten ausführen,

vom Feststellungsbeschluss des Bezirksrats Bülach unmittelbar betroffen und

damit zur Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt

sind, ist grundsätzlich auf die Beschwerden einzutreten.

1.4

Soweit

jedoch die Beschwerdeführenden neben dem Hauptantrag auf Aufhebung des bezirksrätlichen

Beschlusses verschiedene darüber hinausgehende eigene Feststellungsanträge

stellen, betrifft dies nicht den Beschwerdegegenstand. Dieser beschränkt sich

auf die Feststellungsbegehren der Beschwerdegegnerschaft vor dem

Mitbeteiligten. Im Lauf des Rechtsmittelverfahrens kann sich der

Streitgegenstand verengen, aber grundsätzlich nicht erweitern oder inhaltlich

verändern (Martin Bertschi in: Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a

N. 48, m. w. H.). Demnach ist auf die

Beschwerden bezüglich der über den Beschwerdegegenstand hinausgehenden

Feststellungsanträge nicht einzutreten.

2.

Das Polizeiwesen

liegt im Kompetenzbereich der Gemeinden, wobei es sich sowohl um Rechtsetzungs-

als auch Vollzugsaufgaben handelt (Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und

Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012, N. 2621).

Gemeindeintern steht dem Gemeinderat (Exekutive) die Besorgung der gesamten Ortspolizei

zu (§ 74 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926, GG).

Demnach war der Mitbeteiligte zur Behandlung der Feststellungsanträge der

Beschwerdegegnerschaft zuständig. Der Rekurs gegen diesen Beschluss wäre jedoch

entgegen der dortigen Rechtsmittelbelehrung nicht an den Bezirksrat L, sondern

an das Statthalteramt des Bezirks Bülach zu richten gewesen, da dieses bei

Anordnungen der politischen Gemeinden des Bezirks u.a. im Bereich der Ortspolizei

zuständige Rekursinstanz ist (§ 19b Abs. 2 lit. d VRG). Auf eine

Überweisung an das Statthalteramt kann jedoch verzichtet werden, da der

Bezirksratsbeschluss ohnehin aufzuheben ist, wie sogleich darzulegen ist.

3.

3.1

Vorab ist

zu prüfen, ob die Vorinstanzen zu Recht ein schutzwürdiges Interesse der

Beschwerdegegnerschaft an der Feststellung der Widerrechtlichkeit der Fahrgastaufnahme

durch ausländische Taxichauffeure bejahten. Gemäss § 10c Abs. 1

lit. c VRG kann diejenige Person, die ein schutzwürdiges Interesse hat,

von der Behörde, die für Handlungen zuständig ist, welche sich auf öffentliches

Recht stützen und Rechte oder Pflichten berühren, verlangen, dass sie die

Widerrechtlichkeit von Handlungen feststellt. Die Beschwerdegegnerschaft sah in

der Duldung der unzulässigen Fahrgastaufnahme am Flughafen Zürich-Kloten durch ausländische

Taxichauffeure eine Unterlassung des Mitbeteiligten, welche einen Realakt darstelle.

Voraussetzung eines Realakts in Form einer Unterlassung ist eine Handlungspflicht

der Behörde. Ob eine solche bestand, ist fraglich, kann an dieser Stelle jedoch

offenbleiben. Dem Begehren um Erlass einer Feststellungsverfügung ist jedenfalls

nur dann zu entsprechen, wenn die gesuchstellende Person ein schutzwürdiges

Interesse an der Feststellung nachweist. Dabei sind wie bei der allgemeinen

Feststellungsverfügung grundsätzlich dieselben Kriterien wie für die

Rekurslegitimation (§ 21 Abs. 1 VRG) massgebend (Alain Griffel,

Kommentar VRG, § 10c N. 21; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar

VRG, § 19 N. 24).

3.2

Gemäss

§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zum Rekurs

berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges

Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdegegnerschaft beantragte

dem Mitbeteiligten die Feststellung der Widerrechtlichkeit des Verhaltens der

ausländischen Taxichauffeure und damit von Konkurrierenden. Nach der

Bundesgerichtspraxis zur Konkurrentenbeschwerde begründen die blosse

Konkurrierendenstellung bzw. die Befürchtung, verstärkter Konkurrenz ausgesetzt

zu sein, kein schutzwürdiges Interesse an der Anfechtung von Erlassen und Anordnungen,

die andere Konkurrierende begünstigen. Diese Art von Berührtsein entspricht

vielmehr dem Prinzip des freien Wettbewerbs. Erforderlich ist eine

schutzwürdige besondere Beziehungsnähe, die sich aus der anwendbaren

gesetzlichen Ordnung ergibt. Eine solche wird in folgenden Konstellationen

bejaht: Zum einen, wenn sie aus einer wirtschaftspolitischen oder sonstigen

besonderen Regelung folgt, mit der gerade das Konkurrenzverhältnis zwischen

verschiedenen Gewerbetreibenden geregelt wird; zum andern, wenn das Gebot der

Gleichbehandlung der Konkurrierenden angerufen wird, indem geltend gemacht

wird, gesetzliche Vorschriften würden Konkurrierende ungleich behandeln oder

ungleich auf sie angewendet. Bei der besonderen gesetzlichen Regelung, die eine

genügende Beziehungsnähe schafft, kann es sich um eine Regelung handeln, die gerade

dem Schutz der betreffenden Wirtschaftssubjekte dient. Dies trifft

beispielsweise bei Kontingenten, Monopolen oder Bedürfnisklauseln zu. Im

Übrigen lässt die Praxis die Beschwerde Konkurrierender nur zu, soweit sich

diese auf das Gebot der Gleichbehandlung der Konkurrierenden berufen können und

geltend machen, Konkurrierende würden privilegiert, also rechtsungleich

behandelt. Die Rüge muss darauf hinauslaufen, es werde der Konkurrenz etwas

erlaubt, was der beschwerdeführenden Person selber verwehrt werde (Bertschi, a. a. O., § 21 N. 70 ff.).

3.3

Nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist das Taxigewerbe zwar auf die Benützung

des öffentlichen Grunds angewiesen, auf dem das Gemeinwesen ein faktisches Monopol

hat, und auch angesichts der Funktion als dem Publikum allgemein zugängliche

Ergänzung zu den öffentlichen Transportbetrieben steht das Taxigewerbe

funktionell einem öffentlichen Dienst nahe. Diese Besonderheiten rechtfertigen

aber keine Monopolisierung der Taxibetriebe. Letztere unterstehen vielmehr der

Wirtschaftsfreiheit, welche u .a.

die Funktion hat, einen schweizerischen Wirtschaftsraum zu gewährleisten (BGr,

17.

Mai 2011,2C_940/2010). Dies wird durch das Binnenmarktgesetz vom

6.

Oktober 1995 (BGBM) sichergestellt, das Personen mit Niederlassung oder

Sitz in der Schweiz für die Ausübung ihrer Erwerbstätigkeit auf dem gesamten

Gebiet der Schweiz freien und gleichberechtigten Zugang zum Markt zusichert

(Art. 1 Abs. 1 BGBM; vgl. auch Art. 2 Abs. 1 und

Art. 3 Abs. 1 BGBM). Gestützt auf das Binnenmarktgesetz hat die

Wettbewerbskommission (WEKO) in ihrer Empfehlung vom 27. Februar 2012

betreffend Marktzugang für ortsfremde Taxidienste festgestellt, viele kantonale

und kommunale Erlasse enthielten unzulässige Marktzutrittsschranken für

ortsfremde Taxidienste. Dabei dürfe ein ortsfremder Taxidienst, der an seinem

Herkunftsort in der Schweiz rechtmässig Taxidienstleistungen erbringe, auch in

anderen Gemeinden der Schweiz u. a.

Kunden auf Bestellung hin aufnehmen und an einen beliebigen Zielort transportieren

(Empfehlung S. 3).

Die

Beschwerdegegnerschaft machte sodann nicht geltend, es werde den ausländischen

Taxichauffeuren etwas erlaubt, was ihr verwehrt werde. Sie will mit ihrem

Feststellungsbegehren vielmehr erreichen, dass den ausländischen Taxichauffeuren

etwas verwehrt wird, was ihr erlaubt ist. Dies stellt jedoch kein

schutzwürdiges Interesse dar. So genügt ein direktes Konkurrenzverhältnis für

sich allein auch unter umgekehrten Vorzeichen nicht, weshalb beispielsweise der

Konkurrenz erteilte Polizeibewilligungen, die den Marktzutritt gestatten, nicht

angefochten werden können (vgl. Bertschi, a. a. O.,

§ 21 N. 73).

3.4

Demnach ergibt

sich aus der anwendbaren gesetzlichen Ordnung keine schutzwürdige besondere

Beziehungsnähe, weshalb der Mitbeteiligte mangels Feststellungsinteresse auf

die Begehren der Beschwerdegegnerschaft nicht hätte eintreten dürfen und die

Vorinstanz den Rekurs im Ergebnis hätte abweisen müssen. Nach dem Gesagten sind

die Beschwerden daher gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der

Beschluss des Bezirksrats Bülach vom 7. Februar 2013 ist aufzuheben.

4.

Selbst wenn ein

Feststellungsinteresse der Beschwerdegegnerschaft bejaht würde, wären die

Beschwerden mindestens teilweise gutzuheissen, wie im Folgenden darzulegen ist.

4.1

Der Feststellungsbeschluss

des Bezirksrats Bülach richtet sich nach dem Wortlaut gegen sämtliche

ausländischen Taxichauffeure, wurde aber mit Bestimmungen in Staatsverträgen

zwischen Deutschland und der Schweiz sowie Österreich und der Schweiz betreffend

den grenzüberschreitenden Strassenverkehr begründet (vgl. zu Inhalt und Anwendbarkeit

E. 6). Da diese Verträge lediglich im grenzüberschreitenden Verkehr

zwischen den genannten Staaten zur Anwendung kommen können, ist der

Feststellungsbeschluss des Bezirksrats von vornherein insoweit nicht

rechtmässig, als er auch ausländische Taxichauffeure anderer Staaten als

Deutschland und Österreich erfasst. Aus den Erwägungen des angefochtenen

Beschlusses ergibt sich sodann, dass sich die Feststellung gegen in Deutschland

und Österreich zugelassene Taxifahrer richtet. Der Feststellungsbeschluss

knüpft demzufolge nicht an die Staatsangehörigkeit der Taxifahrerinnen und Taxifahrer,

sondern an den Staat ihrer Zulassung bzw. Bewilligung an.

4.2

Aus dem

Dispositiv

Dispositiv des angefochtenen Beschlusses geht nicht hervor, ob sich die Feststellung

der Widerrechtlichkeit der Fahrgastaufnahme lediglich auf Fahrten vom Flughafen

Zürich-Kloten nach Deutschland bzw. Österreich bezieht oder auch auf Fahrten innerhalb

der Schweiz. Dessen Erwägungen lässt sich jedoch entnehmen, dass der

Feststellungsbeschluss auch Fahrten von in Deutschland bzw. Österreich

zugelassenen Taxifahrern vom Flughafen Zürich-Kloten zu Zielen innerhalb der

Schweiz erfasst. Die Beschwerdeführenden fechten den Feststellungsbeschluss indessen

lediglich insoweit an, als er Fahrten vom Flughafen Zürich-Kloten "auf

direktem Weg nach Destinationen in Deutschland" betrifft. Sie machen denn

auch nur geltend, Taxifahrten zwischen Konstanz und dem Flughafen

Zürich-Kloten, insbesondere vom Flughafen nach Konstanz, durchzuführen. Sie

nehmen zudem in der Beschwerdeschrift an verschiedenen Stellen auf Fahrten vom

Flughafen Zürich-Kloten ins Ausland und auf grenzüberschreitenden Taxiverkehr

Bezug. Demnach ist in den folgenden Eventualerwägungen die Rechtmässigkeit der

Feststellung der Widerrechtlichkeit der Fahrgastaufnahme lediglich in Bezug auf

Taxichauffeure mit deutschen Taxibewilligungen und Fahrten auf Bestellung hin vom

Flughafen Zürich-Kloten nach Destinationen in Deutschland zu prüfen.

5.1 Nach

Art. 27 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) ist

die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Sie umfasst insbesondere die freie Wahl

des Berufs sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit

und deren freie Ausübung (Abs. 2). Die Taxibetriebe unterstehen der

Wirtschaftsfreiheit (BGE 121 I 129 E. 3b; BGr, 17. Mai 2011,

2C_940/2010, E. 4.8). Die Feststellung der Widerrechtlichkeit der Fahrgastaufnahme

stellt eine Einschränkung einer privatwirtschaftlichen Tätigkeit dar und tangiert

damit die Wirtschaftsfreiheit (vgl. VGr, 28. Oktober 2010, VB.2010.00245,

E. 4.2.2).

5.2 Ausländische

natürliche Personen können sich dann auf die Wirtschaftsfreiheit berufen,

wenn sie fremdenpolizeilich niedergelassen sind oder gestützt auf das Ausländergesetz

bzw. einen Staatsvertrag – wie beispielsweise das Abkommen vom 21. Juni

1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen

Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (im

Folgenden Freizügigkeitsabkommen, FZA) – einen Anspruch auf Erteilung einer

Aufenthaltsbewilligung haben (BGE 125 I 182 E. 5a; 131 I 223 E. 1.1).

Nachdem das Bundesgericht die Frage lange offengelassen hatte, ob sich

ausländische juristische Personen ebenfalls auf die Wirtschaftsfreiheit

berufen können, bejahte es dies für ein Unternehmen mit Sitz in Deutschland,

das im Bereich der Prozessfinanzierung tätig ist, gestützt auf Art. 5

Abs. 1 FZA. Nach diesem wird einem Dienstleistungserbringer einschliesslich Gesellschaften

gemäss Anhang I des FZA das Recht

eingeräumt, Dienstleistungen im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei zu

erbringen, deren tatsächliche Dauer 90 Arbeitstage

pro Kalenderjahr nicht überschreitet. Das Bundesgericht qualifizierte die

Prozessfinanzierung als Dienstleistung und folgerte daraus, das Unternehmen

habe einen staatsvertraglichen Anspruch auf wirtschaftliche Betätigung in der

Schweiz, weshalb es sich rechtfertige, ihm zumindest im Umfang der durch das

Freizügigkeitsabkommen eingeräumten Rechte eine Berufung auf Art. 27 BV

zuzugestehen (BGE 131 I 223 E. 1.1). Dies muss für natürliche

Personen als Dienstleistungserbringer umso mehr gelten.

5.3 Die

Beschwerdeführenden haben ihren Wohnsitz in Deutschland und sind Inhaber von

Einzelunternehmen in Konstanz. Sie können sich zwar nicht wie ausländische

natürliche Personen, die niedergelassen sind oder einen Anspruch auf Erteilung

einer Aufenthaltsbewilligung haben, direkt auf die Wirtschaftsfreiheit berufen,

da sie sich nicht in der Schweiz niederzulassen beabsichtigen, doch können sie

sich insoweit auf die Wirtschaftsfreiheit berufen, als sie gestützt auf die

Dienstleistungsfreiheit gemäss Art. 5 Abs. 1 FZA einen Anspruch auf

wirtschaftliche Betätigung in der Schweiz haben. Demnach ist im Folgenden zu

prüfen, ob Art. 5 Abs. 1 FZA vorliegend zur Anwendung kommt.

6.1 Die

Vorinstanz verneinte die Anwendbarkeit dieser Bestimmung. Das Freizügigkeitsabkommen

enthalte keine Definition des Begriffs der Dienstleistung, weshalb die Begriffsbestimmungen

den einschlägigen EU-Verträgen zu entnehmen seien. Zwar handle es sich bei der

Personenbeförderung durch Taxis um eine Dienstleistung im Sinn von Art. 57

des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), aber

Art. 58 Abs. 1 AEUV nehme den Bereich der Verkehrsdienstleistungen

aus der allgemeinen Regelung der Dienstleistungsfreiheit aus und unterstelle

ihn den besonderen Bestimmungen des AEUV über den Verkehr (Art. 90 ff.

AEUV). Da die Bilateralen Verträge der Schweiz mit der Europäischen Union (EU)

mangels expliziter Regelung keine weitergehende Regelung schaffen könnten, als

sie innerhalb der EU vorliege, sei nicht auf die Bestimmungen des FZA, sondern

allenfalls auf diejenigen des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der

Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den

Güter- und Personenverkehr auf Schiene und Strasse (im Folgenden Landverkehrsabkommen,

LVA) zurückzugreifen. In diesem fehle jedoch eine Regelung über den

Personentransport durch Taxis. Als Fahrzeug im Sinn von Art. 3 Abs. 1

4. Spiegelstrich LVA gelte nur ein im Gebiet einer Vertragspartei amtlich zugelassenes

Kraftfahrzeug, das nach seiner Bauart und Ausstattung dazu bestimmt und

geeignet sei, mehr als neun Personen, einschliesslich des Fahrers, zu

befördern. Das entsprechende EU-Recht enthalte jedoch keine Regelung über die

Beförderung von Personen in Fahrzeugen mit weniger als neun Personen. Dieser

Teil des Personenverkehrs unterliege somit nicht der Liberalisierung des

Verkehrsbereichs durch die EU. Es sei daher davon auszugehen, dass der

vorliegend infrage stehende Bereich in der EU grundsätzlich nationalem Recht

bzw. einschlägigen internationalen Abkommen unterliege. Auf den vorliegenden

Sachverhalt finde demzufolge allein der einschlägige Staatsvertrag der Schweiz

mit Deutschland Anwendung. Die in Deutschland zugelassenen Taxifahrer seien

lediglich befugt, Fahrgäste zum Flughafen Zürich-Kloten zu befördern, nicht

jedoch, dort neue aufzunehmen und sie an Ziele innerhalb der Schweiz oder nach

Deutschland zu befördern. Die Vorinstanz stützte ihre Erwägungen auf eine Abklärung

des Europainstituts Zürich.

Die

Beschwerdeführenden machen dagegen geltend, das Freizügigkeitsabkommen er-strecke

sich auch auf den Taxiverkehr, da keine entsprechende Ausnahme ersichtlich sei.

Die EU und die Schweiz hätten diesen Verkehrsbereich im Landverkehrsabkommen

nicht geregelt, da er bereits vom Freizügigkeitsabkommen erfasst sei. Im

Übrigen sei der Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs nach der

Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) auch im Bereich der

Verkehrsdienstleistungen anwendbar, weshalb ein Verbot wie das von der

Vorinstanz erlassene in der EU ebenfalls unzulässig wäre.

6.2 § 1

Abs. 1 der Vereinbarung zwischen dem Eidgenössischen Post- und Eisenbahndepartement

und dem Bundesminister für Verkehr der Bundesrepublik Deutschland über den

gewerblichen Strassenpersonen- und -güterverkehr vom 17. Dezember 1953

(nachfolgend Staatsvertrag; SR 0.741.619.136) nimmt unter der Marginale

"Gelegenheitsverkehr mit Kraftomnibussen" Unternehmer des

Gelegenheitsverkehrs (Ausflugswagen- und Mietwagenverkehr), die ihren Sitz in

einem der beiden Staaten haben, für Ausflugswagen- und Mietwagenfahrten in und

durch das Gebiet des anderen Staats unter gewissen Voraussetzungen von der Bewilligungspflicht

aus. Unter dem Randtitel "Gelegenheitsverkehr mit Personenkraftwagen (Droschken

und Mietwagen)" wird in § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags

festgehalten, dass die für die Kraftomnibusse geltenden Beschränkungen für die

Personenkraftwagen keine Anwendung finden (Satz 1). Die Beförderung mit

Droschken und Mietwagen ist jedoch nur gestattet, wenn der Unternehmer im

Besitz eines Ausweises seines Heimatstaats ist und eine Aufnahme von neuen

Fahrgästen im anderen Vertragsstaat unterbleibt (Satz 2). Nach § 3

Abs. 2 des Staatsvertrags gilt das Verbot der Aufnahme von neuen

Fahrgästen im anderen Vertragsstaat nicht für Unternehmer, die ihren

Betriebssitz innerhalb einer Zone von 10 Kilometern beiderseits der Grenze

haben, wenn die Fahrten auf Bestellung sowie nur in einem Bereich von nicht

mehr als fünf Kilometern diesseits und jenseits der Grenze durchgeführt und die

Fahrgäste nicht im anderen Vertragsstaat abgesetzt werden.

6.3 Im

Folgenden ist zu prüfen, ob die ausgeführten Bestimmungen des Staatsvertrags vorliegend

zur Anwendung kommen oder ob sie durch diesen vorgehende Regelungen im

Landverkehrs- oder im Freizügigkeitsabkommen verdrängt werden. Dabei gilt es zu

beachten, dass es sich bei der Stellungnahme des Europainstituts, auf welche

sich die Vorinstanz stützte, lediglich um eine fünfseitige

"Abklärung" im Auftrag der IG K, vertreten durch den Beschwerdegegner 1,

handelt. Nach konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts ist Parteigutachten

nicht die Qualität von Beweismitteln, sondern von blossen Parteibehauptungen

beizumessen (BGE 135 III 670 E. 3.3.1).

6.3.1

Das Landverkehrsabkommen regelt u. a. den grenzüberschreitenden Strassenpersonenverkehr mit Kraftomnibussen

(Titel II, Art. 17 ff. LVA). Diesen Begriff definiert das

Landverkehrsabkommen zwar nicht, doch ergibt sich aus der Definition des

Fahrzeugs in Art. 3 Abs. 1 4. Spiegelstrich LVA, dass Taxis davon

nicht erfasst sind, denn sie umfasst Kraftfahrzeuge, die nach ihrer Bauart und

Ausstattung dazu bestimmt und geeignet sind, mehr als neun Personen, einschliesslich

des Fahrers, zu befördern. Demzufolge kommt das Landverkehrsabkommen vorliegend

nicht zur Anwendung.

6.3.2

Art. 5 Abs. 1 FZA räumt Dienstleistungserbringern das Recht ein,

Dienstleistungen im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei zu erbringen, deren

tatsächliche Dauer 90 Arbeitstage pro Kalenderjahr nicht überschreitet.

Art. 17 lit. a Anhang I FZA untersagt die Beschränkung entsprechender

grenzüberschreitender Dienstleistungen im Hoheitsgebiet einer Vertragspartei.

Gemäss Art. 19 Anhang I FZA kann der Dienstleistungserbringer, der

zur Erbringung von Dienstleistungen berechtigt ist, seine Tätigkeit

vorübergehend im Staat der Erbringung der Dienstleistung nach Massgabe der

Anhänge I–III unter denselben Bedingungen ausüben, wie dieser Staat sie

für seine eigenen Staatsangehörigen vorschreibt. Das allgemeine Prinzip der

Nichtdiskriminierung verlangt, dass die Staatsangehörigen einer Vertragspartei,

die sich rechtmässig im Hoheitsgebiet einer anderen Vertragspartei aufhalten,

bei der Anwendung des Freizügigkeitsabkommens gemäss den Anhängen I–III

nicht aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit diskriminiert werden (Art. 2

FZA). Ebenso wenig darf sich das Unterscheidungsmerkmal des

"Wohnsitzes" bzw. des "Gesellschaftssitzes" im genannten

Sinn diskriminierend auswirken (siehe E. 5.2/6.4) Das Freizügigkeitsabkommen

lässt die Abkommen zwischen der Schweiz und einem oder mehreren Mitgliedstaaten

der Europäischen Gemeinschaft in anderen Bereichen als der sozialen Sicherheit

und der Doppelbesteuerung – z. B.

Abkommen betreffend den kleinen Grenzverkehr – insoweit unberührt, als sie mit

dem Freizügigkeitsabkommen vereinbar sind. Sind die betreffenden Abkommen nicht

mit dem Freizügigkeitsabkommen vereinbar, so ist Letzteres massgebend (vgl.

Art. 22 Abs. 1 und 2 FZA).

6.3.3

Der Dienstleistungsbegriff wird im Freizügigkeitsabkommen nicht definiert.

Gemäss Art. 57 AEUV umfasst er "Leistungen, die in der Regel gegen

Entgelt erbracht werden, soweit sie nicht den Vorschriften über den freien Waren-

und Kapitalverkehr und über die Freizügigkeit der Personen unterliegen".

Bei der Personenbeförderung durch Taxis handelt es sich unbestrittenermassen um

Dienstleistungen im Sinn des Freizügigkeitsabkommens. Ebenso unbestritten ist,

dass das Landverkehrsabkommen auf Personenverkehr mit Taxis nicht anwendbar

ist. Umstritten ist jedoch, ob sich Erbringer von Taxiverkehrsdienstleistungen

auf das Freizügigkeitsabkommen berufen können oder nicht.

6.3.4

Das Landverkehrsabkommen erfasst – wie bereits ausgeführt – die

Personenbeförderung durch Fahrzeuge mit einer Kapazität von weniger als neun

Personen nicht. Diesem Abkommen lässt sich kein Hinweis darauf entnehmen, dass

damit eine abschliessende Regelung für alle Arten von Personentransporten auf

dem Landweg beabsichtigt war. Demnach schliesst das Landverkehrsabkommen die

Anwendung des Freizügigkeitsabkommens nicht aus. Dieses wiederum nimmt den

Verkehrsbereich nicht von seinem Anwendungsbereich aus. So enthält das Freizügigkeitsabkommen

keine Art. 58 AEUV entsprechende Bestimmung, welche die Verkehrsdienstleistungen

aus dem Regelungsbereich der allgemeinen Dienstleistungsfreiheit ausnehmen

würde. Zudem wurde der Verkehrsbereich bei den Ausnahmen vom

Beschränkungsverbot grenzüberschreitender Dienstleistungen und vom Gleichbehandlungsgebot

von Art. 17 und 19 Anhang I FZA im Unterschied zu Arbeitsvermittlungsunternehmen

und genehmigungspflichtigen Finanzdienstleistungen nicht erwähnt (Art. 22

Abs. 3 Anhang I FZA). Daraus ist zu schliessen, dass die Vertragsparteien

den vorliegend betroffenen Verkehrsbereich nicht vom Anwendungsbereich des

Freizügigkeitsabkommens ausnehmen wollten. So kommen auch die rechtliche

Abklärung des Bundesamts für Migration und des Bundesamts für Verkehr vom

11. August 2010 und die Stellungnahme der Delegation der Europäischen

Union für die Schweiz und das Fürstentum Liechtenstein zum Schluss, das

Freizügigkeitsabkommen komme zur Anwendung (vgl. dazu auch Roland Bieber, Zur

Vereinbarkeit von Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit für EU-Taxifahrer

mit dem Freizügigkeitsabkommen EU/CH [Fall Zürich-Kloten], in: Jahrbuch zum

Strassenverkehrsrecht 2013, Bern 2013, S. 435 ff., 438 f.).

6.3.5

Dieselbe Rechtslage gilt im Ergebnis innerhalb der EU (vgl. zur Beachtung

der Rechtsprechung des EuGH durch das Bundesgericht allgemein BGE 139 II 393

E. 4.1.1 und zur europakompatiblen Auslegung der bilateralen Verträge

Matthias Oesch, Grundrechte als Elemente der Wertegemeinschaft Schweiz-EU, in

ZBl 115/2014, S. 171 ff., 195 ff.). Zwar sprach sich der Europäische

Gerichtshof mehrfach gegen die direkte Anwendbarkeit der Bestimmungen zur

Liberalisierung des Dienstleistungsverkehrs im Verkehrsbereich aus, da diese

durch die Verwirklichung der gemeinsamen Verkehrspolitik erreicht werden

müssten (vgl. z. B.

EuGH, 22. Mai 1985, Rs. 13/83, Parlament/Rat, Slg. 1985 S. 1556

ff., Rn. 62 f.). Doch hielt er ebenso wiederholt fest, dass die

spezifischen Bestimmungen über die gemeinsame Verkehrspolitik die Anwendung der

allgemeinen Grundsatzbestimmungen der Verträge wie den Grundsatz des freien

Dienstleistungsverkehrs nicht ausschliessen (vgl. z. B. EuGH, 4. April 1974,

Rs. 167/73, Kommission/Französische Republik, Slg. 1974 S. 360

ff., Rn. 24 ff.; 6. Februar 2003, Rs. C-92/01, Stylianakis,

Slg. 2003 S. I-1303 ff., Rn. 23; vgl. auch Christian Jung,

in: Christian Calliess/Matthias Ruffert [Hrsg.], Kommentar EUV/AEUV,

4. A., München 2011, Art. 90 AEUV N. 16). Dies bestätigte der

EuGH in einem neueren Urteil und hielt fest, die Personenbeförderung mit

Heissluftballons sei zwar von der Gesetzgebung der EU für den Luftverkehr bisher

nicht erfasst. Der Gesetzgeber habe sie aber damit nicht gänzlich vom Anwendungsbereich

des Vertrags ausnehmen wollen. Vielmehr unterliege sie den allgemeinen

Bestimmungen des Vertrags, insbesondere dem Verbot von Diskriminierungen aus

Gründen der Staatsangehörigkeit nach Art. 18 Abs. 1 AEUV (EuGH,

25. Januar 2011, Rs. C-382/08, Neukirchinger, Slg. 2011

S. I-162 ff., Rn. 21, 28 f.). Diese Argumentation lässt sich

auch auf Dienstleistungen im Strassenverkehr übertragen (vgl. Bieber, a. a. O., S. 441 f.). Die Europäische Kommission

führte in der Antwort auf eine parlamentarische Anfrage betreffend

grenzüberschreitenden Taxiverkehr zwischen Deutschland und Frankreich im

Saarland ebenfalls aus, die Rechtsvorschriften der EU im Bereich des Strassenverkehrs

fänden auf Taxi- bzw. Limousinendienste keine Anwendung, doch müssten die

Mitgliedstaaten bei der Regelung dieser Dienstleistungen und bei der Anwendung

der nationalen Rechtsvorschriften die allgemeinen Grundsätze des EU-Rechts

beachten wie die Verhältnismässigkeit, die Nichtdiskriminierung aufgrund der

Staatsangehörigkeit und die Niederlassungsfreiheit (Anfrage

Nr. P-9070/2010 von Jorgo Chatzimarkakis, ABl. EU 2011 Nr. C 249 E,

S. 81). An der Analyse der Situation betreffend Taxiverkehr in der EU

vermögen die von der Beschwerdegegnerschaft eingereichten Fachgruppennews der

Wirtschaftskammer Wien vom Juli 2009 nichts zu ändern. Gemäss diesen hat das

österreichische Verkehrsministerium mit Ungarn, Slowenien und der Slowakei

Sondervereinbarungen betreffend den grenzüberschreitenden Gelegenheitsverkehr

mit Taxifahrzeugen abgeschlossen, nach denen Leereinfahrten genehmigungspflichtig

sind. Deren Vereinbarkeit mit dem EU-Recht braucht vorliegend nicht geprüft zu

werden. Immerhin sehen diese Vereinbarungen – im Unterschied zum angefochtenen

Rekursentscheid – kein Verbot der Fahrgastaufnahme vor.

6.4 Nach dem

Gesagten können sich die Beschwerdeführenden auf das Freizügigkeitsabkommen

berufen, welches ihnen das Recht einräumt, Dienstleistungen in der Schweiz zu erbringen,

deren tatsächliche Dauer 90 Arbeitstage pro Kalenderjahr nicht

überschreitet (Art. 5 Abs. 1 FZA). Die Feststellung der

Widerrechtlichkeit der gewerbsmässigen Fahrgastaufnahme durch Chauffeure mit

deutscher Taxibewilligung am Flughafen Zürich-Kloten stellt eine Verletzung des

Diskriminierungsverbots gemäss Art. 2 FZA dar. Dieses entspricht inhaltlich

dem unionsrechtlichen Diskriminierungsverbot von Art. 18 AEUV, weshalb die

Rechtsprechung des EuGH zu berücksichtigen ist (BGE 136 II 241 E. 12; BGr,

18. Juli 2012,2C_1049/2011, E. 5.3). Nach dessen konstanter Praxis

führt das Unterscheidungsmerkmal des Wohnsitzes (bzw. des Sitzes bei

Gesellschaften) zum gleichen Ergebnis wie eine Diskriminierung aufgrund der

Staatsangehörigkeit, weil die Gefahr besteht, dass es sich hauptsächlich zum

Nachteil der Angehörigen anderer Mitgliedstaaten auswirkt, da Gebietsfremde

meist Ausländer sind (vgl. z.B. EuGH, 29. April 1999, Rs. C-224/97,

Ciola, Slg. 1999, S. I-2530 ff., Rn. 14; 25. Januar

2011, Rs. C-382/08, Neukirchinger, Slg. 2011 S. I- ff.,

Rn. 33 f.). Die Feststellung der Widerrechtlichkeit der Fahrgastaufnahme

verstösst überdies gegen Art. 17 lit. a und Art. 19 Anhang I

FZA (vgl. dazu Rechtliche Abklärung des BFM/BAV vom 11. August 2010,

S. 3; Bieber, a. a. O., S. 441 f.).

Angesichts der Unvereinbarkeit der von der Vorinstanz festgestellten Widerrechtlichkeit

der Fahrgastaufnahme durch ausländische Taxifahrerinnen und -fahrer mit dem

Freizügigkeitsabkommen ist Letzteres massgebend, und der Staatsvertrag kommt im

Umfang der 90-Tages-Dienstleistungsfreiheit nicht zur Anwendung (Art. 22

Abs. 2 FZA).

Die Frage, ob der

Staatsvertrag zwischen Deutschland und der Schweiz nach den gesetzlichen

Bestimmungen beider Länder vereinbart wurde, ob sich aus § 3 Abs. 1

des Staatsvertrags ein Verbot der Aufnahme neuer Fahrgäste ableiten lässt, ob

es sich dabei um eine unmittelbar anwendbare (self-executing) Bestimmung

handelt und ob diese noch in Kraft ist oder durch langanhaltende Nichtanwendung

(desuetudo) ausser Kraft getreten ist, kann damit für diesen Bereich

offenbleiben.

Demnach fehlt es im Bereich

der 90-Tages-Dienstleistungsfreiheit bereits an einer gesetzlichen Grundlage

zur Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit. In diesem Umfang wären die

Beschwerden demzufolge selbst unter der Annahme eines genügenden

Feststellungsinteresses (vgl. E. 3) gutzuheissen. Im Rahmen der

vorliegenden Eventualerwägung kann die Rechtslage im Bereich von über 90 Arbeitstagen

pro Kalenderjahr offenbleiben, auf welchen das Freizügigkeitsabkommen nicht zur

Anwendung kommt. Diesbezüglich sei immerhin auf die Rechtliche Abklärung des

BFM/BAV vom 11. August 2010 verwiesen, welche die Einführung einer

kantonalen Lizenz bzw. Bewilligung mit der diskriminierungsfrei

auszugestaltenden Verpflichtung zur Einhaltung des örtlichen Taxireglements empfiehlt.

Nach dem Gesagten sind die Beschwerden im Sinn der

Erwägungen (E. 3) gutzuheissen, soweit auf diese einzutreten ist, und der

Beschluss des Bezirksrats Bülach vom 7. Februar 2013 ist aufzuheben.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerschaft

aufzuerlegen, und den Beschwerdeführenden sind die geleisteten

Prozesskostenvorschüsse von je Fr. 1'500.- zurückzuerstatten. Die

Beschwerdegegnerschaft ist zu verpflichten, den Beschwerdeführenden eine

angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG, § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerden werden im Sinn der Erwägungen (E. 3) gutgeheissen, soweit auf

diese eingetreten wird. Der Beschluss des Bezirksrats Bülach vom

7. Februar 2013 wird aufgehoben.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 310.-- Zustellkosten,

Fr. 5'310.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerschaft zu je 1/5, je unter solidarischer

Haftung für den ganzen Betrag, auferlegt. Den Beschwerdeführenden werden die

geleisteten Prozesskostenvorschüsse von je Fr. 1'500.- zurückerstattet.

4. Die

Beschwerdegegnerschaft wird solidarisch verpflichtet, den Beschwerdeführenden

eine Parteientschädigung von je Fr. 2'000.- (insgesamt Fr. 4'000.-,

inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft

dieses Urteils.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an ...