Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00265

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

VB.2013.00265

Urteil

der 3. Kammer

vom 13. Juni 2013

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach, Verwaltungsrichter

Martin Kayser, Gerichtsschreiberin

Michèle Babst.

In Sachen

Verein A,

vertreten durch RA B,

Zustelladresse: RA C,

Beschwerdeführer,

gegen

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich,

Beschwerdegegnerin,

und

Psychiatrische Universitätsklinik Zürich,

Mitbeteiligte,

betreffend Bewilligung

zur Verteilung eines Briefs/Rechtsverweigerung,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Der Verein

A in Zürich setzt sich für die Freilassung von Menschen, die gegen ihren Willen

in einer psychiatrischen Anstalt eingeschlossen werden, und für deren körperliche

und geistige Unversehrtheit, Beratung und Begleitung ein. Am 26. Juli 2012

kontaktierte RA B als Vertreter des Vereins A die Psychiatrische Universitätsklinik

Zürich (PUK) und bat um Mitteilung der Anzahl Patientinnen und Patienten der Klinik,

da er diese zu einer Gerichtsverhandlung zwischen dem Verein A und der

Herausgeberin der Zeitschrift „D“ am 6. September 2012 einladen wolle. Das

beigelegte, zur Verteilung vorgesehene Schreiben war als "Einladung für

alle von einer Zwangspsychiatrisierung (FFE) Betroffenen und am Thema

Interessierten" bezeichnet.

Der stellvertretende Spitaldirektor der PUK teilte am

7. August 2012 dem Verein A mit, dass die PUK der Aufforderung keine Folge

leiste. Mit Schreiben vom 23. August 2012 beantragte der Verein A bei der

Gesundheitsdirektion die Feststellung, dass die PUK gegen Art. 6

Ziff. 1, Art. 8, Art. 10, Art. 11 und Art. 14 der

Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) verstossen habe. Sinngemäss

beantragte er, den Entscheid aufzuheben. Die Gesundheitsdirektion wies den Rekurs

am 7. September 2012 ab.

B. Mit

Schreiben vom 10. September 2012 wandte sich der Verein A per Mail und per

Post erneut an die Spitaldirektion der PUK und verlangte wiederum die

Verteilung eines beigelegten Briefs an die Patientinnen und Patienten, mit dem

diese zur Teilnahme an der nunmehr auf den 26. September 2012 verschobenen

Gerichtsverhandlung eingeladen wurden. Die PUK reagierte nicht auf diese

Anfrage.

Erwägungen

II.

Mit Eingabe vom 4. Oktober 2012 gelangte der Verein A

an den Regierungsrat und beantragte die Feststellung, dass die PUK Verbrechen

gegen Art. 6 Ziff. 1, Art. 8, Art. 10, Art. 11 und

Art. 14 EMRK begangen habe. Der Regierungsrat überwies die Eingabe am

5.

Oktober 2012 zur Erledigung an die Gesundheitsdirektion. Das Verfahren

ist dort momentan pendent.

III.

Am 28. März 2013 erhob der Verein A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte die Feststellung, dass die PUK und die

Gesundheitsdirektion wiederholte Verbrechen gegen Art. 6 Ziff. 1,

Art. 8, Art. 10, Art. 11 und Art. 14 EMRK begangen hätten.

Zudem sei eine Strafanzeige wegen Amtsmissbrauchs zu erstatten; alles unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Die Eingabe des Beschwerdeführers vom 28. März 2013 kann vom

Verwaltungsgericht einzig als Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsbeschwerde

entgegengenommen werden, da in diesem Verfahren bisher weder die PUK noch die

Gesundheitsdirektion gegenüber dem Beschwerdeführer eine Verfügung erlassen

haben. Zur Beurteilung von Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerden

ist das Verwaltungsgericht im Rahmen von § 41 Abs. 1 in Verbindung

mit § 19 Abs. 1 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG) zuständig.

1.2

Zurzeit

laufen gleichzeitig zwei Rechtsmittelverfahren, welche die vom Beschwerdeführer

beanstandete Rechtsverweigerung bzw. -verzögerung betreffen. Die Frage, ob der PUK

Rechtsverweigerung vorzuwerfen ist, ist Gegenstand des bei der

Dispositiv

Gesundheitsdirektion hängigen Rekurses und kann demnach nicht Thema des

Verfahrens vor Verwaltungsgericht sein (vgl. VGr, 27. Januar 2011, VB.

2010.00713, E. 1.2). Der Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens

beschränkt sich somit auf die Frage, ob der Gesundheitsdirektion eine

übermässige Verfahrensdauer vorzuwerfen ist.

1.3 Der

Beschwerdeführer hat ein Rechtsschutzinteresse an der Feststellung, ob die Gesundheitsdirektion

das Beschleunigungsgebot verletzt habe (BGr, 25. Mai 2012, 1C_439/2011, E. 2.1).

Dies unabhängig davon, ob die Beschwerdegegnerin im Rekursverfahren inzwischen

entschieden hat, da er in jenem Verfahren eine Missachtung von Garantien der

EMRK geltend machte (vgl. BGE 136 I 274 E. 1.3; Art. 13 EMRK).

Auf die vorliegende Rechtsverzögerungsbeschwerde ist demnach einzutreten.

1.4 Mit einer

Rechtsverzögerungsbeschwerde kann allerdings nur verlangt werden, dass die

Rechtsverzögerung festgestellt bzw. die zuständige Behörde zum Erlass einer

Verfügung verpflichtet wird. Auf die weitergehenden Anträge – um Feststellung,

dass die PUK und die Gesundheitsdirektion Art. 8, Art. 10,

Art. 11 und Art. 14 EMRK verletzt haben sollen sowie auf Erstattung

einer Strafanzeige wegen Amtsmissbrauchs – ist im Verfahren der Rechtsverzögerungsbeschwerde

dagegen nicht einzutreten.

2.

2.1 Die vom

Beschwerdeführer am 4. Oktober 2012 beim Regierungsrat eingereichte Eingabe

wurde am 5. Oktober 2012 der Gesundheitsdirektion überwiesen. Diese nahm

die Eingabe als Rekurs wegen unrechtmässiger Verweigerung oder Verzögerung

einer anfechtbaren Anordnung entgegen und führte das Vernehmlassungsverfahren

durch. Am 19. November 2012 teilte sie den Verfahrensparteien mit, dass

die Sachverhaltsabklärung abgeschlossen sei und aufgrund der aktuell sehr hohen

Geschäftslast der Abteilung Rechtsmittel die Erledigung des Rekurses voraussichtlich

nicht vor Ende März 2013 erfolge. Die Beschwerdegegnerin führte aus, dass die

Gerichtsverhandlung, zu welcher der Verein A die Patientinnen und Patienten der

PUK einladen wollte, bereits am 26. September 2012 stattgefunden habe.

Daher stünden auch keine höherwertigen Interessen des Vereins A auf dem Spiel,

die einen unverzüglichen Entscheid erfordern würden. Es sei davon auszugehen,

dass das Verfahren bis Mitte Juni 2013 abgeschlossen werden könne.

2.2 Der

Beschwerdeführer beruft sich auf Art. 6 Abs. 1 EMRK und macht

geltend, dass dem Gericht vorgeschaltete Verwaltungsverfahren die gesetzte

Frist nicht beeinträchtigen dürften.

3.

3.1 Die

Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf

Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 [BV]; § 4a VRG). Einen analogen Anspruch vermittelt

Art. 6 Abs. 1 EMRK im Schutzbereich der zivil- und strafrechtlichen

Streitigkeiten (vgl. BGE 130 I 269 E. 2.3; 130 I 312 E. 5.1; Jörg

Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008,

S. 836 f.). Das Verbot der Rechtsverzögerung wird verletzt, wenn eine

Gerichts- oder Verwaltungsbehörde untätig bleibt oder das gebotene Handeln über

Gebühr hinauszögert, obwohl sie zur Vornahme verpflichtet wäre. Von

Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung kann nicht schon dann ausgegangen

werden, wenn eine Behörde eine Eingabe nicht sofort behandelt.

Rechtsverzögerung ist nur gegeben, wenn sich die zuständige Behörde zwar bereit

zeigt, den Entscheid zu fällen, ihn aber nicht binnen der Frist trifft, welche

nach der Natur der Sache und nach der Gesamtheit der übrigen Umstände noch als

angemessen erscheint (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1657 f.).

3.2 Der

Zeitraum, welcher für die Beurteilung der Verfahrensdauer relevant ist, beginnt

in Verwaltungssachen entweder mit der Einreichung eines entsprechenden Gesuchs

bei der zuständigen Behörde oder, wenn kein Gesuch gestellt wurde, mit der

Rechtshängigkeit der Anfechtung einer Verfügung. Die Grenze der zulässigen

Verfahrensdauer ist unter Berücksichtigung der spezifischen Umstände des

Einzelfalls festzulegen. Dabei wird vorab auf den Umfang und die Schwierigkeit

des Falles, das Verhalten des Betroffenen und der Behörden sowie die für die

Sache spezifischen Entscheidungsabläufe abgestellt (Gerold Steinmann in:

Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung,

Kommentar, 2. A., Zürich etc. 2008, Art. 29 Rz. 12, und

Müller/Schefer, S. 839, je mit Hinweisen; BGE 135 I 265 E. 4.4; VGr, 26. Oktober 2011, VB.2011.00283,

E. 2.2). Relevant ist schliesslich die Bedeutung des Verfahrensausgangs

für den Rechtsuchenden: je grösser die Bedeutung, umso schwerer wiegt der

Anspruch auf beförderliche Erledigung (Müller/Schefer, S. 842).

3.3 Gemäss

§ 27c Abs. 1 VRG haben verwaltungsinterne Rekursinstanzen innert 60

Tagen seit Abschluss der Sachverhaltsermittlung zu entscheiden. Bei dieser

Frist handelt es sich um eine Ordnungsfrist (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2. A., Zürich 1999, § 27a

N. 10). Kann eine Rekursinstanz diese Frist nicht einhalten, teilt sie den

Parteien unter Angabe der Gründe mit, wann der Entscheid vorliegt (§ 27c Abs. 2 VRG). Die Gesundheitsdirektion hat nach Abschluss der

Sachverhaltsermittlungen am 19. November 2012 den Entscheid aufgrund der

sehr hohen Geschäftslast der zuständigen Abteilung per Ende März 2013

angekündigt. Dieses Vorgehen ist weiter nicht zu beanstanden.

Bis Ende März 2013 hat die Gesundheitsdirektion jedoch

noch nicht entschieden, worauf der Beschwerdeführer am 28. März 2013 die

vorliegend zu behandelnde Rechtsverzögerungsbeschwerde einreichte.

Grundsätzlich hat die Rekursinstanz die Parteien erneut im Sinn von § 27c

Abs. 2 zu benachrichtigen, wenn sie nicht innert der von ihr selbst angegebenen

Frist entscheidet (Kölz/Bosshart/Röhl, § 27a N. 9). Die

Gesundheitsdirektion hätte daher den Parteien eigentlich eine neue

Behandlungsfrist angeben müssen. Der Beschwerdeführer ist ihr jedoch mit der

Beschwerdeeinreichung zuvorgekommen. Unabhängig davon bedeutet die Verletzung

der Ordnungsvorschrift allein auch noch keine Verletzung des

Rechtsverzögerungsverbots. Letztere ist vielmehr aufgrund der konkreten

Umstände zu prüfen.

3.3.1

Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerden sind grundsätzlich

prioritär zu behandeln, wenn bei der Einreichung des Rekurses noch ein

schutzwürdiges Inter­esse an der Vornahme der verzögerten Amtshandlung vorliegt

(vgl. BVGr, 20. Dezember 2012, E-5739/2012, E. 1.4). Die

Gerichtsverhandlung, zu welcher der Beschwerdeführer die Patientinnen und

Patienten der PUK mit dem zu verteilenden Brief einladen wollte, hatte bereits

am 26. September 2012 stattgefunden und lag somit bei Rekurseinreichung

bereits in der Vergangenheit. Das Interesse des Beschwerdeführers an einem

schnellen Entscheid der Gesundheitsdirektion wiegt daher nicht mehr besonders

schwer. Daher durfte Letztere die Behandlung des Rekurses des Beschwerdeführers

als weniger dringend einstufen.

3.3.2

Seit Abschluss des Schriftenwechsels sind nun knapp sieben Monate

vergangen.Die Beschwerdegegnerin begründet dies mit der hohen Arbeitsbelastung.

Eine unzureichende personelle Ausstattung einer Behörde oder auch ein

vorübergehender Anstieg der Arbeitslast vermag eine Rechtsverzögerung

grundsätzlich nicht zu rechtfertigen (BGE 107 Ib 160 E. 3c). Es wurden

indes bereits Massnahmen getroffen, um die Pendenzen abzubauen. Bis dahin kann

nicht vermieden werden, dass Verfahren länger dauern können.

Immerhin gibt die

Beschwerdegegnerin an, dass die Erledigung des Rekursverfahrens keine besonders

schwierigen rechtlichen oder tatsächlichen Probleme stelle, was grundsätzlich

für eine rasche Erledigung sprechen würde. Sie erläutert in ihrer Beschwerdeantwort

im vorliegenden Verfahren auf beinahe fünf Seiten die Sachverhalts- und

Rechtslage und gibt die Gründe an, weshalb sie das vorliegende Verfahren nicht

vordringlich unter Zurückstellung anderer Verfahren habe erledigen können.

Selbst wenn die Beschwerdegegnerin allenfalls mit gleichem Aufwand wie für die

Beschwerdeantwort einen Rekursentscheid hätte treffen können, liegen deswegen

noch keine Anhaltspunkte vor, dass sie das Verfahren ungebührlich verschleppe.

Sie hat nun den Entscheid für Mitte Juni 2013 angekündigt.

Nach verwaltungsgerichtlicher

Rechtsprechung gilt beispielsweise bei einem rund ein Jahr dauernden

Rekursverfahren betreffend Kündigung eine Zeitspanne von acht Monaten zwischen

dem Abschluss des Schriftenwechsels bzw. der Sachverhaltsermittlungen und dem

Endentscheid "gerade noch als angemessen" (VGr, 8. Juli 2009,

PB.2009.00006, E. 7.3). In einem Fall betreffend Führerausweisentzug

betrachtete das Gericht ein Rekursverfahren, bei welchem zwischen dem Abschluss

des Schriftenwechsels und dem Endentscheid rund 13 Monate verstrichen waren,

als zu lang (VGr, 11. Februar 2009, VB.2008.00258, E. 4.6). Als

ebenfalls zu lang wertete das Gericht ein Rekursverfahren betreffend

Kostenübernahme für Sonderschulung und bejahte dementsprechend eine Verletzung

des Rechtsverzögerungsverbots: Obwohl der Fall weder besondere Schwierigkeiten

noch Dimensionen aufwies und keine aufwendigen Sachverhaltsabklärungen

erforderte, dauerte das Rekursverfahren insgesamt rund eineinhalb Jahre (VGr,

17. Dezember 2008, VB.2008.00438, E. 2.3). Angesichts dieser

Rechtsprechung kann der Beschwerdegegnerin nicht vorgeworfen werden, sie hätte

das Verfahren übermässig in die Länge gezogen. Die Grenze zum rechtsverzögernden

Verhalten ist somit noch nicht überschritten.

4.

Zusammenfassend erweisen sich die Rügen des

Beschwerdeführers als unbegründet. Somit ist die Beschwerde abzuweisen. Gemäss

dem Verfahrensausgang sind die Kosten des Verfahrens dem Beschwerdeführer

aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine

Parteientschädigung steht ihm mangels Obsiegens nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 130.-- Zustellkosten,

Fr. 1'630.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an:…