VB.2013.00274

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00274

4. September 2014Deutsch26 min

(URT.2014.16563)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. Aufgrund

einer Petition von 136 Taxichauffeuren, die am Flughafen Zürich-Kloten

tätig sind, informierte der Stadtrat Kloten mit Schreiben vom 9. Juni 2010

über folgende Praxisänderung: "Das Abholen von Gästen am Flughafen

Zürich-Kloten durch Taxis, Limousinen und Personenwagen (bis 9 Plätze) aus

Deutschland und Österreich ist gemäss den Staatsvereinbarungen auch auf

Bestellung hin verboten, da der Flughafen Zürich-Kloten deutlich weiter als 5 km

von der Grenze zu Deutschland bzw. 10 km zu Österreich entfernt ist".

Widerhandlungen würden ab dem 1. Januar 2011 geahndet. Darauf bat das

Bundesamt für Verkehr (BAV) den Stadtrat Kloten mit Schreiben vom 5. Juli

2010, vom genannten Verbot abzusehen. In der Folge erarbeiteten das Bundesamt

für Migration (BFM) und das BAV im Auftrag aller beteiligten Bundesämter eine

rechtliche Abklärung betreffend gewerbliche Personentransporte am Flughafen

Zürich-Kloten (Schreiben vom 11. August 2010). Gestützt darauf wurde eine

Koordinationsgruppe mit Vertretern des Bunds, des Kantons Zürich, der Stadt

Kloten und des Flughafens eingesetzt, die sich an ihrer Sitzung vom 8. Juli

2011 bezüglich grenzüberschreitender Taxifahrten vom und zum Flughafen

Zürich-Kloten darauf einigte, dass ausländische Taxis einen Rechtsanspruch

darauf hätten, während 90 Tagen pro Kalenderjahr Passagiere zum Flughafen

zu bringen und von dort abzuholen. Über die 90 Tage hinaus dürften

deutsche und österreichische Taxifahrer Passagiere nur zum Flughafen bringen,

aber dort ab 1. Juli 2012 keine neuen Fahrgäste aufnehmen

(Medienmitteilung des BAV vom 13. Juli 2011). Aufgrund von Verhandlungen

zwischen Deutschland und der Schweiz wurde die Inkraftsetzung der neuen

Vorschriften bis auf Weiteres aufgeschoben.

B. Mit

Eingabe vom 12. April 2012 ersuchten E, F, G, H und I (alle

hauptberufliche Taxichauffeure und Inhaber von Taxichauffeurausweisen der Stadt

Kloten) den Stadtrat Kloten um Feststellung, dass die gewerbsmässige Fahrgastaufnahme

durch ausländische Taxichauffeure mit Limousinen und/oder Personenwagen bis zu

9 Plätzen am Flughafen Zürich-Kloten widerrechtlich sei. Zur Sicherstellung

seien alle notwendigen Massnahmen zu treffen, insbesondere öffentliche

Bekanntmachung mit Androhung von Sanktionen bei Widerhandlungen, Bestrafung von

ausländischen Taxichauffeuren bei Widerhandlungen, Androhung und Vollzug von

Einfahr- bis zu Berufsverboten bei wiederholten Widerhandlungsfällen. Es sei

eine entsprechende Anordnung zu erlassen und den Gesuchstellern schriftlich zu

eröffnen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gemeinde. Der

Stadtrat Kloten wies die Anträge auf Feststellung der Widerrechtlichkeit und Ergreifen

entsprechender Massnahmen mit Beschluss vom 21. August 2012 ab und nahm

die Verfahrenskosten auf die Stadtkasse.

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierten E, F, G, H und I mit Eingabe vom 24. September

2012.

beim Bezirksrat Bülach. Sie beantragten die Aufhebung des angefochtenen

Beschlusses und wiederholten ihre vorinstanzlichen Rechtsbegehren. Eventualiter

zum Hauptfeststellungsbegehren sei festzustellen, dass die gewerbsmässige

Fahrgastaufnahme durch ausländische Taxichauffeure widerrechtlich sei, soweit

sie während mehr als 90 Tagen pro Jahr erfolge. Bei Gutheissung dieses

Eventualantrags seien die entsprechenden genannten Massnahmen anzuordnen; unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Stadt Kloten. Der Bezirksrat

Bülach hiess den Rekurs mit Beschluss vom 7. Februar 2013 gut und stellte

fest, dass die gewerbsmässige Fahrgastaufnahme durch ausländische

Taxichauffeure mit Limousinen und/oder Personenwagen bis neun Personen ab dem

Flughafen Zürich-Kloten widerrechtlich sei. Er wies die Stadt Kloten an, alle

Massnahmen zu treffen, welche sicherstellten, dass die unrechtmässige

gewerbsmässige Fahrgastaufnahme nicht mehr erfolge. Dabei sei zu prüfen, ob

eine angemessene Übergangsfrist zu gewähren sei. Dieser Beschluss wurde am

22.

Februar 2013 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert.

III.

A. Die A KG

dagegen mit Eingabe vom 8. April 2013 beim Verwaltungsgericht Beschwerde

und beantragte, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und es sei festzustellen,

dass sie berechtigt sei, a) regelmässig mit als solchen gekennzeichneten

Taxis bis maximal neun Personen gegen Entgelt von allen Orten in der Schweiz,

insbesondere aber vom Flughafen Zürich-Kloten, auf direktem Weg nach

Destinationen in Österreich zu befördern, und b) regelmässig und

unabhängig davon, ob dies mit gekennzeichneten Taxis erfolgt, im Auftrag von in

Österreich domizilierten Auftraggebern (z. B. Unternehmungen, Hotels etc.) gegen Bezahlung

durch die Auftraggeber maximal neun Personen von allen Orten in der Schweiz,

insbesondere aber vom Flughafen Kloten, auf direktem Weg nach Destinationen in

Österreich zu befördern. Eventualiter stellte sie dieselben Rechtsbegehren wie

oben unter lit. a und b, jedoch jeweils während 90 Tagen im Jahr und

unabhängig von der Anzahl Fahrten; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

(zuzüglich Mehrwertsteuer) zulasten der Beschwerdegegnerschaft. Mit

Präsidialverfügung vom 24. April 2013 setzte das Verwaltungsgericht der

Beschwerdeführerin eine Frist zur Zahlung eines Prozesskostenvorschusses von

Fr. 1'500.- an, ansonsten auf die Beschwerde nicht eingetreten werde. Die

Beschwerdeführerin leistete den Prozesskostenvorschuss rechtzeitig.

B. Der

Bezirksrat Bülach reichte am 6. September 2013 eine Vernehmlassung ein. E,

F, G, H und I beantragten mit Eingabe vom 16. Oktober 2013 die Abweisung

der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Beschwerdeführerin. Der Stadtrat Kloten verzichtete mit Eingabe vom 19. Juli

2013.

auf Stellungnahme. Mit Eingabe vom 9. Januar 2014 hielt die A KG

an ihren Anträgen fest. Auch E etc. hielten mit Eingabe vom 24. Februar

2014.

an ihren Anträgen fest. Diese Eingabe wurde der A KG mit Frist zur

freigestellten Stellungnahme bis 19. März 2014 zugestellt. Am 24. März

2014.

(Datum des Poststempels) hielt sie erneut an ihren Anträgen fest. Auf die

Zustellung dieser verspäteten Eingabe an E etc. wurde verzichtet.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Angefochten

ist ein Beschluss des Bezirksrats Bülach, mit welchem dieser den Rekurs der

Beschwerdegegnerschaft gegen den Beschluss des Mitbeteiligten guthiess. Zudem

entschied der Bezirksrat in der Hauptsache reformatorisch und hiess das

Feststellungsbegehren der Beschwerdegegnerschaft gut, indem er feststellte,

dass die gewerbsmässige Fahrgastaufnahme durch ausländische Taxichauffeure mit

Limousinen und/oder Personenwagen bis neun Personen ab dem Flughafen

Zürich-Kloten widerrechtlich sei. Demnach ist das Verwaltungsgericht zur Behandlung

der Beschwerden gegen den Rekursentscheid nach § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

1.2

Beim

Feststellungsbeschluss handelt es sich um eine Allgemeinverfügung und nicht um

einen Erlass, denn er richtet sich an alle ausländischen Taxichauffeure (und

ist damit generell), beschränkt sich aber sachlich auf die Fahrgastaufnahme und

örtlich auf den Flughafen Zürich-Kloten (im Unterschied zum gesamten Gemeindegebiet)

und erweist sich somit als konkret. Die Allgemeinverfügung ist ein

Verwaltungsakt, der sich an einen nicht individuell bestimmten (unbestimmten

oder bestimmbaren) Personenkreis richtet, jedoch lediglich eine bestimmte

Situation ordnet. Mit Bezug auf den Rechtsschutz ist sie grundsätzlich den

gewöhnlichen Verfügungen gleichgestellt (Martin Bertschi/Kaspar Plüss, in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [Kommentar VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, Vorbem. zu §§ 4–31

N. 21; vgl. zur Abgrenzung zwischen Verfügung, Allgemeinverfügung und

Erlass in der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Andreas Conne, Abstrakte

Normenkontrolle im Kanton Zürich: Überblick und Vergleich mit der

Einzelaktkontrolle, in ZBl 115/2014, S. 403 ff.). Demzufolge

entscheidet das Verwaltungsgericht in Dreierbesetzung (§ 38 Abs. 1

VRG).

1.3

Die

Beschwerdeführerin ist als Kommanditgesellschaft und Taxiunternehmerin mit Sitz

in B (A), welche regelmässig Taxifahrten zwischen B und dem Flughafen Zürich-Kloten

ausführt, vom Feststellungsbeschluss des Bezirksrats Bülach unmittelbar betroffen

und damit zur Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist grundsätzlich auf die Beschwerde einzutreten.

1.4

Soweit

jedoch die Beschwerdeführerin neben dem Hauptantrag auf Aufhebung des

bezirksrätlichen Beschlusses verschiedene darüber hinausgehende eigene

Feststellungsanträge stellt, betrifft dies nicht den Beschwerdegegenstand.

Dieser beschränkt sich auf die Feststellungsbegehren der Beschwerdegegnerschaft

vor dem Mitbeteiligten. Im Lauf des Rechtsmittelverfahrens kann sich der

Streitgegenstand verengen, aber grundsätzlich nicht erweitern oder inhaltlich

verändern (Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a

N. 48, m. w. H.). Demnach ist auf die

Beschwerde bezüglich der über den Beschwerdegegenstand hinausgehenden

Feststellungsanträge nicht einzutreten.

2.

Das Polizeiwesen liegt im Kompetenzbereich der Gemeinden,

wobei es sich sowohl um Rechtsetzungs- als auch Vollzugsaufgaben handelt

(Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich,

4.

A., Zürich etc. 2012, N. 2621). Gemeindeintern steht dem

Gemeinderat (Exekutive) die Besorgung der gesamten Ortspolizei zu (§ 74

Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926, GG). Demnach war der

Mitbeteiligte zur Behandlung der Feststellungsanträge der

Beschwerdegegnerschaft zuständig. Der Rekurs gegen diesen Beschluss wäre jedoch

entgegen der dortigen Rechtsmittelbelehrung nicht an den Bezirksrat Bülach,

sondern an das Statthalteramt des Bezirks Bülach zu richten gewesen, da dieses

bei Anordnungen der politischen Gemeinden des Bezirks u. a. im Bereich der Ortspolizei zuständige

Rekursinstanz ist (§ 19b Abs. 2 lit. d VRG). Auf eine Überweisung

an das Statthalteramt kann jedoch verzichtet werden, da der

Bezirksratsbeschluss ohnehin aufzuheben ist, wie sogleich darzulegen ist (vgl.

E. 3).

3.

3.1

Vorab ist

zu prüfen, ob die Vorinstanzen zu Recht ein schutzwürdiges Interesse der

Beschwerdegegnerschaft an der Feststellung der Widerrechtlichkeit der Fahrgastaufnahme

durch ausländische Taxichauffeure bejahten. Gemäss § 10c Abs. 1

lit. c VRG kann diejenige Person, die ein schutzwürdiges Interesse hat,

von der Behörde, die für Handlungen zuständig ist, welche sich auf öffentliches

Recht stützen und Rechte oder Pflichten berühren, verlangen, dass sie die

Widerrechtlichkeit von Handlungen feststellt. Die Beschwerdegegnerschaft sah in

der Duldung der unzulässigen Fahrgastaufnahme am Flughafen Zürich-Kloten durch

ausländische Taxichauffeure eine Unterlassung des Mitbeteiligten, welche einen

Realakt darstelle. Voraussetzung eines Realakts in Form einer Unterlassung ist

eine Handlungspflicht der Behörde. Ob eine solche bestand, ist fraglich, kann

an dieser Stelle jedoch offenbleiben. Dem Begehren um Erlass einer

Feststellungsverfügung ist jedenfalls nur dann zu entsprechen, wenn die

gesuchstellende Person ein schutzwürdiges Interesse an der Feststellung

nachweist. Dabei sind wie bei der allgemeinen Feststellungsverfügung

grundsätzlich dieselben Kriterien wie für die Rekurslegitimation (§ 21

Abs. 1 VRG) massgebend (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 10c

N. 21; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19

N. 24).

3.2

Gemäss

§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zum Rekurs

berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges

Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdegegnerschaft beantragte

dem Mitbeteiligten die Feststellung der Widerrechtlichkeit des Verhaltens der

ausländischen Taxichauffeure und damit von Konkurrierenden. Nach der

Bundesgerichtspraxis zur Konkurrentenbeschwerde begründen die blosse

Konkurrierendenstellung bzw. die Befürchtung, verstärkter Konkurrenz ausgesetzt

zu sein, kein schutzwürdiges Interesse an der Anfechtung von Erlassen und Anordnungen,

die andere Konkurrierende begünstigen. Diese Art von Berührtsein entspricht

vielmehr dem Prinzip des freien Wettbewerbs. Erforderlich ist eine

schutzwürdige besondere Beziehungsnähe, die sich aus der anwendbaren

gesetzlichen Ordnung ergibt. Eine solche wird in folgenden Konstellationen

bejaht: Zum einen, wenn sie aus einer wirtschaftspolitischen oder sonstigen

besonderen Regelung folgt, mit der gerade das Konkurrenzverhältnis zwischen

verschiedenen Gewerbetreibenden geregelt wird; zum andern, wenn das Gebot der

Gleichbehandlung der Konkurrierenden angerufen wird, indem geltend gemacht

wird, gesetzliche Vorschriften würden Konkurrierende ungleich behandeln oder

ungleich auf sie angewendet. Bei der besonderen gesetzlichen Regelung, die eine

genügende Beziehungsnähe schafft, kann es sich um eine Regelung handeln, die

gerade dem Schutz der betreffenden Wirtschaftssubjekte dient. Dies trifft

beispielsweise bei Kontingenten, Monopolen oder Bedürfnisklauseln zu. Im

Übrigen lässt die Praxis die Beschwerde Konkurrierender nur zu, soweit sich

diese auf das Gebot der Gleichbehandlung der Konkurrierenden berufen können und

geltend machen, Konkurrierende würden privilegiert, also rechtsungleich

behandelt. Die Rüge muss darauf hinauslaufen, es werde der Konkurrenz etwas

erlaubt, was der beschwerdeführenden Person selber verwehrt werde (Bertschi, a. a. O., § 21 N. 70 ff.).

3.3

Nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist das Taxigewerbe zwar auf die Benützung

des öffentlichen Grunds angewiesen, auf dem das Gemeinwesen ein faktisches Monopol

hat, und auch angesichts der Funktion als dem Publikum allgemein zugängliche

Ergänzung zu den öffentlichen Transportbetrieben steht das Taxigewerbe

funktionell einem öffentlichen Dienst nahe. Diese Besonderheiten rechtfertigen

aber keine Monopolisierung der Taxibetriebe. Letztere unterstehen vielmehr der

Wirtschaftsfreiheit, welche u. a.

die Funktion hat, einen schweizerischen Wirtschaftsraum zu gewährleisten (BGr,

17.

Mai 2011,2C_940/2010, E. 3.3 und 4.8). Dies wird durch das

Binnenmarktgesetz vom 6. Oktober 1995 (BGBM) sichergestellt, das Personen

mit Niederlassung oder Sitz in der Schweiz für die Ausübung ihrer Erwerbstätigkeit

auf dem gesamten Gebiet der Schweiz freien und gleichberechtigten Zugang zum

Markt zusichert (Art. 1 Abs. 1 BGBM; vgl. auch Art. 2

Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 BGBM). Gestützt auf das

Binnenmarktgesetz hat die Wettbewerbskommission (WEKO) in ihrer Empfehlung vom

27.

Februar 2012 betreffend Marktzugang für ortsfremde Taxidienste

festgestellt, viele kantonale und kommunale Erlasse enthielten unzulässige

Marktzutrittsschranken für ortsfremde Taxidienste. Dabei dürfe ein ortsfremder

Taxidienst, der an seinem Herkunftsort in der Schweiz rechtmässig Taxidienstleistungen

erbringe, auch in anderen Gemeinden der Schweiz u. a. Kunden auf Bestellung hin aufnehmen und an

einen beliebigen Zielort transportieren (Empfehlung S. 3).

Die Beschwerdegegnerschaft machte sodann nicht geltend, es

werde den ausländischen Taxichauffeuren etwas erlaubt, was ihr verwehrt werde.

Sie will mit ihrem Feststellungsbegehren vielmehr erreichen, dass den

ausländischen Taxichauffeuren etwas verwehrt wird, was ihr erlaubt ist. Dies stellt

jedoch kein schutzwürdiges Interesse dar. So genügt ein direktes

Konkurrenzverhältnis für sich allein auch unter umgekehrten Vorzeichen nicht,

weshalb beispielsweise der Konkurrenz erteilte Polizeibewilligungen, die den

Marktzutritt gestatten, nicht angefochten werden können (vgl. Bertschi, a. a. O., § 21 N. 73).

3.4

Demnach

ergibt sich aus der anwendbaren gesetzlichen Ordnung keine schutzwürdige

besondere Beziehungsnähe, weshalb der Mitbeteiligte mangels Feststellungsinteresse

auf die Begehren der Beschwerdegegnerschaft nicht hätte eintreten dürfen und

die Vorinstanz den Rekurs im Ergebnis hätte abweisen müssen. Nach dem Gesagten ist

die Beschwerde daher gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der

Beschluss des Bezirksrats Bülach vom 7. Februar 2013 ist aufzuheben.

4.

Selbst wenn ein Feststellungsinteresse der

Beschwerdegegnerschaft bejaht würde, wäre die Beschwerde mindestens teilweise

gutzuheissen, wie im Folgenden darzulegen ist.

4.1

Der

Feststellungsbeschluss des Bezirksrats Bülach richtet sich nach dem Wortlaut gegen

sämtliche ausländischen Taxichauffeure, wurde aber mit Bestimmungen in Staatsverträgen

zwischen Deutschland und der Schweiz sowie Österreich und der Schweiz betreffend

den grenzüberschreitenden Strassenverkehr begründet (vgl. zu Inhalt und Anwendbarkeit

E. 6). Da diese Verträge lediglich im grenzüberschreitenden Verkehr zwischen

den genannten Staaten zur Anwendung kommen können, ist der Feststellungsbeschluss

des Bezirksrats von vornherein insoweit nicht rechtmässig, als er auch ausländische

Taxichauffeure anderer Staaten als Deutschland und Österreich erfasst. Aus den

Erwägungen des angefochtenen Beschlusses ergibt sich sodann, dass sich die

Feststellung gegen in Deutschland und Österreich zugelassene Taxifahrer richtet.

Der Feststellungsbeschluss knüpft demzufolge nicht an die Staatsangehörigkeit

der Taxifahrerinnen und Taxifahrer, sondern an den Staat ihrer Zulassung bzw.

Bewilligung an.

4.2

Aus dem

Dispositiv

Dispositiv des angefochtenen Beschlusses geht nicht hervor, ob sich die Feststellung

der Widerrechtlichkeit der Fahrgastaufnahme lediglich auf Fahrten vom Flughafen

Zürich-Kloten nach Deutschland bzw. Österreich bezieht oder auch auf Fahrten innerhalb

der Schweiz. Dessen Erwägungen lässt sich jedoch entnehmen, dass der

Feststellungsbeschluss auch Fahrten von in Deutschland bzw. Österreich

zugelassenen Taxifahrern vom Flughafen Zürich-Kloten zu Zielen innerhalb der

Schweiz erfasst. Die Beschwerdeführerin ficht den Feststellungsbeschluss

indessen lediglich insoweit an, als er Fahrten vom Flughafen Zürich-Kloten

"auf direktem Weg nach Destinationen in Österreich" betrifft. Sie

macht denn auch nur geltend, Taxifahrten zwischen B und dem Flughafen

Zürich-Kloten, insbesondere vom Flughafen nach B, durchzuführen. Sie nimmt

zudem in der Beschwerdeschrift an verschiedenen Stellen auf Fahrten vom

Flughafen Zürich-Kloten ins Ausland und auf grenzüberschreitenden Taxiverkehr

Bezug. Demnach ist in den folgenden Eventualerwägungen die Rechtmässigkeit der

Feststellung der Widerrechtlichkeit der Fahrgastaufnahme lediglich in Bezug auf

Taxichauffeure mit österreichischen Taxibewilligungen und Fahrten auf

Bestellung hin vom Flughafen Zürich-Kloten nach Destinationen in Österreich zu

prüfen.

5.1 Nach Art. 27

Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) ist die Wirtschaftsfreiheit

gewährleistet. Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufs sowie den

freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie

Ausübung (Abs. 2). Die Taxibetriebe unterstehen der Wirtschaftsfreiheit

(BGE 121 I 129 E. 3b; BGr, 17. Mai 2011,2C_940/2010, E. 4.8). Die

Feststellung der Widerrechtlichkeit der Fahrgastaufnahme stellt eine

Einschränkung einer privatwirtschaftlichen Tätigkeit dar und tangiert damit die

Wirtschaftsfreiheit (vgl. VGr, 28. Oktober 2010, VB.2010.00245, E. 4.2.2).

5.2 Ausländische

natürliche Personen können sich dann auf die Wirtschaftsfreiheit berufen,

wenn sie fremdenpolizeilich niedergelassen sind oder gestützt auf das Ausländergesetz

bzw. einen Staatsvertrag – wie beispielsweise das Abkommen vom 21. Juni

1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen

Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (im

Folgenden Freizügigkeitsabkommen, FZA) – einen Anspruch auf Erteilung einer

Aufenthaltsbewilligung haben (BGE 125 I 182 E. 5a; 131 I 223 E. 1.1).

Nachdem das Bundesgericht die Frage lange offengelassen hatte, ob sich

ausländische juristische Personen ebenfalls auf die Wirtschaftsfreiheit

berufen können, bejahte es dies für ein Unternehmen mit Sitz in Deutschland,

das im Bereich der Prozessfinanzierung tätig ist, gestützt auf Art. 5 Abs. 1

FZA. Nach diesem wird einem Dienstleistungserbringer einschliesslich

Gesellschaften gemäss Anhang I des FZA das Recht eingeräumt, Dienstleistungen im Hoheitsgebiet der anderen

Vertragspartei zu erbringen, deren

tatsächliche Dauer 90 Arbeitstage pro Kalenderjahr nicht überschreitet.

Das Bundesgericht qualifizierte die Prozessfinanzierung als Dienstleistung und

folgerte daraus, das Unternehmen habe einen staatsvertraglichen Anspruch

auf wirtschaftliche Betätigung in der Schweiz, weshalb es sich rechtfertige,

ihm zumindest im Umfang der durch das Freizügigkeitsabkommen eingeräumten

Rechte eine Berufung auf Art. 27 BV zuzugestehen (BGE 131 I 223 E. 1.1).

Dies muss für natürliche Personen als Dienstleistungserbringer umso mehr

gelten.

5.3 Die

Beschwerdeführerin hat ihren Sitz in Österreich. Sie bzw. ihr Komplementär als

natürliche Person können sich insoweit auf die Wirtschaftsfreiheit berufen, als

sie gestützt auf die Dienstleistungsfreiheit gemäss Art. 5 Abs. 1 FZA

einen Anspruch auf wirtschaftliche Betätigung in der Schweiz haben. Demnach ist

im Folgenden (vgl. E. 6) zu prüfen, ob Art. 5 Abs. 1 FZA

vorliegend zur Anwendung kommt.

6.1 Die

Vorinstanz verneinte die Anwendbarkeit dieser Bestimmung. Das Freizügigkeitsabkommen

enthalte keine Definition des Begriffs der Dienstleistung, weshalb die Begriffsbestimmungen

den einschlägigen EU-Verträgen zu entnehmen seien. Zwar handle es sich bei der

Personenbeförderung durch Taxis um eine Dienstleistung im Sinn von Art. 57

des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), aber Art. 58

Abs. 1 AEUV nehme den Bereich der Verkehrsdienstleistungen aus der

allgemeinen Regelung der Dienstleistungsfreiheit aus und unterstelle ihn den

besonderen Bestimmungen des AEUV über den Verkehr (Art. 90 ff. AEUV).

Da die Bilateralen Verträge der Schweiz mit der Europäischen Union (EU) mangels

expliziter Regelung keine weitergehende Regelung schaffen könnten, als sie

innerhalb der EU vorliege, sei nicht auf die Bestimmungen des FZA, sondern

allenfalls auf diejenigen des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der

Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den

Güter- und Personenverkehr auf Schiene und Strasse (im Folgenden Landverkehrsabkommen,

LVA) zurückzugreifen. In diesem fehle jedoch eine Regelung über den

Personentransport durch Taxis. Als Fahrzeug im Sinn von Art. 3 Abs. 1

4. Spiegelstrich LVA gelte nur ein im Gebiet einer Vertragspartei amtlich zugelassenes

Kraftfahrzeug, das nach seiner Bauart und Ausstattung dazu bestimmt und

geeignet sei, mehr als neun Personen, einschliesslich des Fahrers, zu

befördern. Das entsprechende EU-Recht enthalte jedoch keine Regelung über die

Beförderung von Personen in Fahrzeugen mit weniger als neun Personen. Dieser

Teil des Personenverkehrs unterliege somit nicht der Liberalisierung des

Verkehrsbereichs durch die EU. Es sei daher davon auszugehen, dass der

vorliegend infrage stehende Bereich in der EU grundsätzlich nationalem Recht

bzw. einschlägigen internationalen Abkommen unterliege. Auf den vorliegenden

Sachverhalt finde demzufolge allein der einschlägige Staatsvertrag der Schweiz

mit Österreich Anwendung. Die in Österreich zugelassenen Taxifahrer seien

lediglich befugt, Fahrgäste zum Flughafen Zürich-Kloten zu befördern, nicht

jedoch, dort neue aufzunehmen und sie an Ziele innerhalb der Schweiz oder nach Österreich

zu befördern. Die Vorinstanz stützte ihre Erwägungen auf eine Abklärung des Europainstituts

Zürich.

Die Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, das

Freizügigkeitsabkommen erstrecke sich auch auf den Taxiverkehr, da keine

entsprechende Ausnahme ersichtlich sei. Die EU und die Schweiz hätten diesen

Verkehrsbereich im Landverkehrsabkommen nicht geregelt, da er bereits vom Freizügigkeitsabkommen

erfasst sei. Im Übrigen sei der Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs

nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) auch im Bereich

der Verkehrsdienstleistungen anwendbar, weshalb ein Verbot wie das von der

Vorinstanz erlassene in der EU ebenfalls unzulässig wäre.

6.2 Art. 3

des Abkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Republik

Österreich über den grenzüberschreitenden Verkehr mit Motorfahrzeugen auf öffentlichen

Strassen vom 22. Oktober 1958 (nachfolgend Staatsvertrag; SR

0.741.619.163) nimmt die gewerbsmässige, jedoch nicht regelmässige Beförderung

von Personen mit Motorfahrzeugen, die in einem der Vertragsstaaten zur

Personenbeförderung zugelassen sind, im Gebiet des anderen Staats unter

gewissen Voraussetzungen von der Bewilligungspflicht aus. Gemäss Art. 4

Abs. 1 des Staatsvertrags finden die Beschränkungen des Art. 3 auf

die Beförderung mit Personenwagen bis zu acht Sitzplätzen ausser dem Führersitz

keine Anwendung. Jedoch ist die Beförderung mit Personenwagen nur gestattet,

wenn im anderen Vertragsstaat keine neuen Reisenden aufgenommen werden. Nach

Art. 4 Abs. 2 des Staatsvertrags gilt das Verbot, auf dem Gebiet des

anderen Vertragsstaats neue Reisende aufzunehmen, nicht für Personenwagen mit bis

zu acht Sitzplätzen ausser dem Führersitz, sofern der Unternehmer seinen Geschäftssitz

innerhalb einer Zone von 10 km beiderseits der Grenze hat, die Fahrt auf

Bestellung und nur in einem Bereich von nicht mehr als 10 km diesseits und

jenseits der Grenze durchgeführt wird und die Fahrgäste nicht im anderen

Vertragsstaat abgesetzt werden.

6.3 Im

Folgenden ist zu prüfen, ob die ausgeführten Bestimmungen des Staatsvertrags vorliegend

zur Anwendung kommen oder ob sie durch diesen vorgehende Regelungen im

Landverkehrs- oder im Freizügigkeitsabkommen verdrängt werden. Dabei gilt es zu

beachten, dass es sich bei der Stellungnahme des Europainstituts, auf welche sich

die Vorinstanz stützte, lediglich um eine fünfseitige "Abklärung" im

Auftrag der IG K, vertreten durch den Beschwerdegegner 1, handelt.

Nach konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts ist Parteigutachten nicht die

Qualität von Beweismitteln, sondern von blossen Parteibehauptungen beizumessen

(BGE 135 III 670 E. 3.3.1).

6.3.1

Das Landverkehrsabkommen regelt u. a. den grenzüberschreitenden Strassenpersonenverkehr mit

Kraftomnibussen (Titel II, Art. 17 ff. LVA). Diesen Begriff definiert

das Landverkehrsabkommen zwar nicht, doch ergibt sich aus der Definition des

Fahrzeugs in Art. 3 Abs. 1 4. Spiegelstrich LVA, dass Taxis davon

nicht erfasst sind, denn sie umfasst Kraftfahrzeuge, die nach ihrer Bauart und

Ausstattung dazu bestimmt und geeignet sind, mehr als neun Personen,

einschliesslich des Fahrers, zu befördern. Demzufolge kommt das Landverkehrsabkommen

vorliegend nicht zur Anwendung.

6.3.2

Art. 5 Abs. 1 FZA räumt Dienstleistungserbringern das Recht ein,

Dienstleistungen im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei zu erbringen,

deren tatsächliche Dauer 90 Arbeitstage pro Kalenderjahr nicht überschreitet.

Art. 17 lit. a Anhang I FZA untersagt die Beschränkung

grenzüberschreitender Dienstleistungen im Hoheitsgebiet einer Vertragspartei,

deren Dauer 90 tatsächliche Arbeitstage pro Kalenderjahr nicht überschreitet.

Gemäss Art. 19 Anhang I FZA kann der Dienstleistungserbringer, der zur

Erbringung von Dienstleistungen berechtigt ist, seine Tätigkeit vorübergehend

im Staat der Erbringung der Dienstleistung nach Massgabe der Anhänge I–III

unter denselben Bedingungen ausüben, wie dieser Staat sie für seine eigenen

Staatsangehörigen vorschreibt. Das allgemeine Prinzip der Nichtdiskriminierung

verlangt, dass die Staatsangehörigen einer Vertragspartei, die sich rechtmässig

im Hoheitsgebiet einer anderen Vertragspartei aufhalten, bei der Anwendung des

Freizügigkeitsabkommens gemäss den Anhängen I–III nicht aufgrund ihrer

Staatsangehörigkeit diskriminiert werden (Art. 2 FZA). Ebenso wenig darf

sich das Unterscheidungsmerkmal des "Wohnsitzes" bzw. des

Gesellschaftssitzes im genannten Sinn diskriminierend auswirken (siehe E. 5.2/6.4).

Das Freizügigkeitsabkommen lässt die Abkommen zwischen der Schweiz und einem

oder mehreren Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft in anderen

Bereichen als der sozialen Sicherheit und der Doppelbesteuerung, z. B. Abkommen betreffend

den kleinen Grenzverkehr, insoweit unberührt, als sie mit dem Freizügigkeitsabkommen

vereinbar sind. Sind die betreffenden Abkommen nicht mit dem

Freizügigkeitsabkommen vereinbar, so ist Letzteres massgebend (vgl.

Art. 22 Abs. 1 und 2 FZA).

6.3.3

Der Dienstleistungsbegriff wird im Freizügigkeitsabkommen nicht definiert.

Gemäss Art. 57 AEUV umfasst er "Leistungen, die in der Regel gegen

Entgelt erbracht werden, soweit sie nicht den Vorschriften über den freien Waren-

und Kapitalverkehr und über die Freizügigkeit der Personen unterliegen".

Bei der Personenbeförderung durch Taxis handelt es sich unbestrittenermassen um

Dienstleistungen im Sinn des Freizügigkeitsabkommens. Ebenso unbestritten ist,

dass das Landverkehrsabkommen auf Personenverkehr mit Taxis nicht anwendbar

ist. Umstritten ist jedoch, ob sich Erbringer von Verkehrsdienstleistungen auf

das Freizügigkeitsabkommen berufen können oder nicht.

6.3.4

Das Landverkehrsabkommen erfasst – wie bereits ausgeführt – die

Personenbeförderung durch Fahrzeuge mit einer Kapazität von weniger als neun

Personen nicht. Diesem Abkommen lässt sich kein Hinweis darauf entnehmen, dass

damit eine abschliessende Regelung für alle Arten von Personentransporten auf

dem Landweg beabsichtigt war. Demnach schliesst das Landverkehrsabkommen die

Anwendung des Freizügigkeitsabkommens nicht aus. Dieses wiederum nimmt den

Verkehrsbereich nicht von seinem Anwendungsbereich aus. So enthält das

Freizügigkeitsabkommen keine Art. 58 AEUV entsprechende Bestimmung, welche

die Verkehrsdienstleistungen aus dem Regelungsbereich der allgemeinen

Dienstleistungsfreiheit ausnehmen würde. Zudem wurde der Verkehrsbereich bei

den Ausnahmen vom Beschränkungsverbot grenzüberschreitender Dienstleistungen

und vom Gleichbehandlungsgebot von Art. 17 und 19 Anhang I FZA im

Unterschied zu Arbeitsvermittlungsunternehmen und genehmigungspflichtigen

Finanzdienstleistungen nicht erwähnt (Art. 22 Abs. 3 Anhang I FZA).

Daraus ist zu schliessen, dass die Vertragsparteien den vorliegend betroffenen

Verkehrsbereich nicht vom Anwendungsbereich des Freizügigkeitsabkommens

ausnehmen wollten. So kommen auch die rechtliche Abklärung des Bundesamts für

Migration und des Bundesamts für Verkehr vom 11. August 2010 und die Stellungnahme

der Delegation der Europäischen Union für die Schweiz und das Fürstentum

Liechtenstein zum Schluss, das Freizügigkeitsabkommen komme zur Anwendung (vgl.

dazu auch Roland Bieber, Zur Vereinbarkeit von Einschränkungen der

Dienstleistungsfreiheit für EU-Taxifahrer mit dem Freizügigkeitsabkommen EU/CH

[Fall Zürich-Kloten], in: Jahrbuch zum Strassenverkehrsrecht 2013, Bern 2013,

S. 435 ff., 438 f.).

6.3.5

Dieselbe Rechtslage gilt im Ergebnis innerhalb der EU (vgl. zur Beachtung

der Rechtsprechung des EuGH durch das Bundesgericht allgemein BGE 139 II 393 E. 4.1.1

und zur europakompatiblen Auslegung der bilateralen Verträge Matthias Oesch,

Grundrechte als Elemente der Wertegemeinschaft Schweiz-EU, in ZBl 115/2014 S. 171 ff.).

Zwar sprach sich der Europäische Gerichtshof mehrfach gegen die direkte

Anwendbarkeit der Bestimmungen zur Liberalisierung des Dienstleistungsverkehrs

im Verkehrsbereich aus, da diese durch die Verwirklichung der gemeinsamen

Verkehrspolitik erreicht werden müssten (vgl. z. B. EuGH, 22. Mai 1985, Rs. 13/83, Parlament/Rat,

Slg. 1985 S. 1556 ff., Rn. 62 f.). Doch hielt er

ebenso wiederholt fest, dass die spezifischen Bestimmungen über die gemeinsame

Verkehrspolitik die Anwendung der allgemeinen Grundsatzbestimmungen der

Verträge wie den Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs nicht

ausschliessen (vgl. z. B.

EuGH, 4. April 1974, Rs. 167/73, Kommission/Französische Republik,

Slg. 1974 S. 360 ff., Rn. 24 ff.; 6. Februar 2003,

Rs. C-92/01, Stylianakis, Slg. 2003 S. I-1303 ff., Rn. 23;

vgl. auch Christian Jung, in: Christian Calliess/Matthias Ruffert [Hrsg.],

Kommentar EUV/AEUV, 4. A., München 2011, Art. 90 AEUV N. 16).

Dies bestätigte der EuGH in einem neueren Urteil und hielt fest, die

Personenbeförderung mit Heissluftballons sei zwar von der Gesetzgebung der EU

für den Luftverkehr bisher nicht erfasst. Der Gesetzgeber habe sie aber damit

nicht gänzlich vom Anwendungsbereich des Vertrags ausnehmen wollen. Vielmehr

unterliege sie den allgemeinen Bestimmungen des Vertrags, insbesondere dem

Verbot von Diskriminierungen aus Gründen der Staatsangehörigkeit nach Art. 18

Abs. 1 AEUV (EuGH, 25. Januar 2011, Rs. C-382/08, Neukirchinger,

Slg. 2011 S. I-162 ff., Rn. 21, 28 f.). Diese Argumentation

lässt sich auch auf Dienstleistungen im Strassenverkehr übertragen (vgl.

Bieber, a. a. O., S. 441 f.).

Die Europäische Kommission führte in der Antwort auf eine parlamentarische

Anfrage betreffend grenzüberschreitenden Taxiverkehr zwischen Deutschland und

Frankreich im Saarland ebenfalls aus, die Rechtsvorschriften der EU im Bereich

des Strassenverkehrs fänden auf Taxi- bzw. Limousinendienste keine Anwendung,

doch müssten die Mitgliedstaaten bei der Regelung dieser Dienstleistungen und

bei der Anwendung der nationalen Rechtsvorschriften die allgemeinen Grundsätze

des EU-Rechts beachten wie die Verhältnismässigkeit, die Nichtdiskriminierung

aufgrund der Staatsangehörigkeit und die Niederlassungsfreiheit (Anfrage

Nr. P-9070/2010 von Jorgo Chatzimarkakis, ABl. EU 2011 Nr. C 249 E,

S. 81). An der Analyse der Situation betreffend Taxiverkehr in der EU

vermögen die von der Beschwerdegegnerschaft eingereichten Fachgruppennews der

Wirtschaftskammer Wien vom Juli 2009 nichts zu ändern. Gemäss diesen hat das

österreichische Verkehrsministerium mit Ungarn, Slowenien und der Slowakei

Sondervereinbarungen betreffend den grenzüberschreitenden Gelegenheitsverkehr

mit Taxifahrzeugen abgeschlossen, nach denen Leereinfahrten genehmigungspflichtig

sind. Deren Vereinbarkeit mit dem EU-Recht braucht vorliegend nicht geprüft zu

werden. Immerhin sehen diese Vereinbarungen – im Unterschied zum angefochtenen

Rekursentscheid – kein Verbot der Fahrgastaufnahme vor.

6.4 Nach dem

Gesagten kann sich die Beschwerdeführerin auf das Freizügigkeitsabkommen

berufen, welches ihr das Recht einräumt, Dienstleistungen in der Schweiz zu erbringen,

deren tatsächliche Dauer 90 Arbeitstage pro Kalenderjahr nicht

überschreitet (Art. 5 Abs. 1 FZA). Die Feststellung der

Widerrechtlichkeit der gewerbsmässigen Fahrgastaufnahme durch Chauffeure mit österreichischer

Taxibewilligung am Flughafen Zürich-Kloten stellt eine Verletzung des

Diskriminierungsverbots gemäss Art. 2 FZA dar. Dieses entspricht

inhaltlich dem unionsrechtlichen Diskriminierungsverbot von Art. 18 AEUV,

weshalb die Rechtsprechung des EuGH zu berücksichtigen ist (BGE 136 II 241 E. 12;

BGr, 18. Juli 2012,2C_1049/2011, E. 5.3). Nach dessen konstanter

Praxis führt das Unterscheidungsmerkmal des Wohnsitzes (bzw. des Sitzes bei

Gesellschaften) zum gleichen Ergebnis wie eine Diskriminierung aufgrund der

Staatsangehörigkeit, weil die Gefahr besteht, dass es sich hauptsächlich zum

Nachteil der Angehörigen anderer Mitgliedstaaten auswirkt, da Gebietsfremde

meist Ausländer sind (vgl. z. B.

EuGH, 29. April 1999, Rs. C-224/97, Ciola, Slg. 1999,

S. I-2530 ff., Rn. 14; 25. Januar 2011, Rs. C-382/08,

Neukirchinger, Slg. 2011 S. I-162 ff., Rn. 33 f.). Die

Feststellung der Widerrechtlichkeit der Fahrgastaufnahme verstösst überdies

gegen Art. 17 lit. a und Art. 19 Anhang I FZA (vgl. dazu

Rechtliche Abklärung des BFM/BAV vom 11. August 2010, S. 3; Bieber,

a. a. O., S. 441 f.).

Angesichts der Unvereinbarkeit der von der Vorinstanz festgestellten Widerrechtlichkeit

der Fahrgastaufnahme durch ausländische Taxifahrerinnen und -fahrer mit dem

Freizügigkeitsabkommen ist Letzteres massgebend, und der Staatsvertrag kommt

mindestens im Umfang der 90-Tages-Dienstleistungsfreiheit nicht zur Anwendung

(Art. 22 Abs. 2 FZA). Die Frage, ob sich aus Art. 4 Abs. 1

des Staatsvertrags ein Verbot der Aufnahme neuer Fahrgäste ableiten lässt, ob

es sich dabei um eine unmittelbar anwendbare (self-executing) Bestimmung

handelt und ob diese noch in Kraft ist oder durch langanhaltende Nichtanwendung

(desuetudo) ausser Kraft getreten ist, kann damit für diesen Bereich offenbleiben.

Demnach fehlt es im Bereich der 90-Tages-Dienstleistungsfreiheit

bereits an einer gesetzlichen Grundlage zur Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit.

In diesem Umfang wäre die Beschwerde demzufolge selbst unter der Annahme eines

genügenden Feststellungsinteresses (vgl. E. 3) gutzuheissen. Im Rahmen der

vorliegenden Eventualerwägung kann die Rechtslage im Bereich von über 90 Arbeitstagen

pro Kalenderjahr offenbleiben, auf welchen das Freizügigkeitsabkommen nicht zur

Anwendung kommt. Diesbezüglich sei immerhin auf die Rechtliche Abklärung des

BFM/BAV vom 11. August 2010 verwiesen, welche die Einführung einer

kantonalen Lizenz bzw. Bewilligung mit der diskriminierungsfrei

auszugestaltenden Verpflichtung zur Einhaltung des örtlichen Taxireglements

empfiehlt.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinn der

Erwägungen (E. 3) gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der

Beschluss des Bezirksrats Bülach vom 7. Februar 2013 ist aufzuheben.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdegegnerschaft aufzuerlegen, und der Beschwerdeführerin ist der

geleistete Prozesskostenvorschuss von Fr. 1'500.- zurückzuerstatten. Die

Beschwerdegegnerschaft ist zu verpflichten, der Beschwerdeführerin eine

angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG, § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen (E. 3) gutgeheissen, soweit auf

diese eingetreten wird. Der Beschluss des Bezirksrats Bülach vom

7. Februar 2013 wird aufgehoben.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 310.-- Zustellkosten,

Fr. 5'310.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerschaft zu je 1/5 auferlegt, je unter

solidarischer Haftung für den ganzen Betrag. Der Beschwerdeführerin wird der

geleistete Prozesskostenvorschuss von Fr. 1'500.- zurückerstattet.

4. Die

Beschwerdegegnerschaft wird solidarisch verpflichtet, der Beschwerdeführerin

eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu

bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an …