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Entscheid

VB.2013.00289

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00289

11. Juli 2013Deutsch37 min

(URT.2013.15397)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Die Bausektion der Stadt Zürich erteilte der Organisation

T mit Beschluss vom 21. August 2012 die bis 31. Dezember 2022

befristete baurechtliche Bewilligung für eine Container-Siedlung mit

24 Wohnungen für Asylbewerbende sowie sechs Fahrzeugabstellplätze auf dem

Grundstück Kat.-Nr. 01 in Zürich. Dem Lauf der Rekursfrist und einem

allfälligen Rekurs entzog die Bausektion die aufschiebende Wirkung.

Zusammen mit diesem Beschluss wurde die im koordinierten

Verfahren ergangene lärmschutzrechtliche Bewilligung der Baudirektion des Kantons

Zürich vom 24. Juli 2012 eröffnet.

Erwägungen

II.

Gegen diese Bewilligungen erhoben die Stockwerkeigentümergemeinschaft

Z-Strasse 04, 05 und 06 sowie acht Stockwerkeigentümer (Rekursverfahren RV 10),

die Stockwerkeigentümergemeinschaft Z-Strasse 08/09 sowie vier Stockwerkeigentümer

(RV 13), das Unternehmen Y (RV 11) sowie AA, BB und CC (RV 12)

mit je separaten Eingaben Rekurs an das Baurekursgericht.

Mit Entscheid vom 1. März 2013 vereinigte das

Baurekursgericht die vier Rekursverfahren, trat auf den Rekurs des Unternehmens

Y nicht ein und wies die übrigen drei Rekurse ab.

III.

Mit gemeinsamer Eingabe vom 16. April 2013 erhoben

die Stockwerkeigentümergesellschaft Z-Strasse 04, 05 und 06 sowie fünf

Stockwerkeigentümer und die Stockwerkeigentümergesellschaft Z-Strasse 07/08

sowie vier Stockwerkeigentümer Beschwerde gegen den Entscheid des

Baurekursgerichts vom 1. März 2013.

Sie beantragten, der Entscheid des Baurekursgerichts sowie

der Bausektionsbeschluss vom 21. August 2012 und die Verfügung der

Baudirektion vom 24. Juli 2012 seien aufzuheben. Eventualiter sei die

Kosten- und Entschädigungsregelung des Rekursentscheids insofern zu

korrigieren, als die Gerichtsgebühr auf höchstens Fr. 6'000.- und die Umtriebsentschädigung

auf höchstens Fr. 3'000.- festzusetzen sei; alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft.

Die Vorinstanz schloss am 3. Mai 2013 ohne weitere

Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerde. Die Organisation T stellte am

16.

Mai 2013 den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf

eingetreten werden könne; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Beschwerdeführenden. Die Baudirektion beantragte am 17. Mai 2013 die

Abweisung der Beschwerde. Denselben Antrag stellte die Bausektion am

21.

Mai 2013. Mit Replik vom 4. Juni 2013 hielten die

Beschwerdeführenden an ihren Anträgen fest; ebenso die Organisation T und die

Baudirektion mit Eingaben vom 10. bzw. 17. Juni 2013.

Die Kammer erwägt:

1.

Die Beschwerdeführenden

sind als Eigentümer von Grundstücken bzw. Stockwerkeigentumseinheiten, die in

der unmittelbaren Nachbarschaft des Baugrundstücks liegen, zur Beschwerde

legitimiert (§ 338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom

7.

September 1975 [PBG]). Auf die

entsprechenden Ausführungen der Vorinstanz kann verwiesen werden (§ 70 in

Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 [VRG]). Auf die form- und

fristgerecht erhobene Beschwerde ist einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführenden beantragen die Durchführung eines

Augenscheins. Der Entscheid, ob ein solcher angeordnet werden soll, steht im

pflichtgemässen Ermessen der mit der Sache befassten Behörde. Eine dahingehende

Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht

ermittelt werden können. Die Durchführung eines Augenscheins ist somit nur

geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist,

die Parteien vermöchten durch ihre Darlegungen vor Ort Wesentliches zur

Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen (RB 1995

Nr. 12 mit Hinweisen). Die auf einem Augenschein beruhenden Feststellungen

der Vorinstanz können auch im Beschwerdeverfahren berücksichtigt werden

(RB 1981 Nr. 2).

Die lokalen Gegebenheiten sind aus den eingereichten

Verfahrensakten genügend ersichtlich. Der massgebliche Sachverhalt geht

hinreichend aus den Akten hervor, weshalb sich die Fragen, welche die

vorliegende Angelegenheit aufwirft, ohne den beantragten Augenschein

beantworten lassen. Insbesondere ist es nicht von entscheidender Bedeutung, ob

die entlang der Autobahn verlaufende Böschung als "Riegel" oder als

"natürliche Begrenzung" bezeichnet wird. Dasselbe gilt für den

Umstand, dass die Böschung das Grundstück gegen Norden und Nordosten begrenzt

und nicht in dem Sinn durchschneidet, dass die Flächen auf der anderen Seite

ebenfalls zum Baugrundstück gehören würden. Auf die Frage der Einordnung des

Bauvorhabens hat diese Unterscheidung keinen Einfluss. Das Verwaltungsgericht

kann deshalb auf die Durchführung eines Augenscheins verzichten.

3.

Das Baugrundstück Kat.-Nr. 01 umfasst eine Fläche von

rund 15'900 m2.

Es ist, wie die im Süden und Südosten angrenzenden Grundstücke mit den

Liegenschaften der Beschwerdeführenden, im Wesentlichen der dreigeschossigen

Wohnzone W3 zugeschieden, für die ES III gilt. Für das Baugrundstück gilt

ein Wohnanteil von 90 %.

Im Norden wird das Baugrundstück durch die Autobahn

begrenzt, die hinter einer Böschung verläuft. Diese ist unter der Bezeichnung X-02

im Inventar der kommunalen Natur- und Landschaftsschutzobjekte verzeichnet.

Westlich der Bauparzelle befinden sich eine Parkanlage sowie Sportplätze.

Die Container-Siedlung mit 24 Wohnungen besteht aus

zwei parallel in Nord-Süd-Richtung verlaufenden dreigeschossigen geraden Reihen

von zusammengestellten Stahlcontainern, die isoliert und mit Haustechnik

versehen sind. Die beiden Containerreihen sind rund 37 m lang und

10.

m breit. Ihre Höhe beträgt rund 9 m. Zwischen den beiden Riegeln

entsteht ein rund 9 m breiter Hof. Die Container sind versetzt gestapelt

und die dritten Geschosse zum Hof hin überdacht. So entstehen auf allen

Geschossen gedeckte Laubengänge. Im Norden wird das Bauvorhaben durch eine

9.

m hohe Lärmschutzwand aus Containerelementen abgeschlossen, der zur

Autobahn hin wiederum ein rund 2 m hoher Erdwall vorgelagert sein soll. Im

Süden sind dem Hof zwei Container vorgelagert, die eine Waschküche und

Haustechnik enthalten. Beim südöstlich an das Baugrundstück angrenzenden

Wendeplatz an der Z-Strasse, über die das Bauvorhaben erschlossen wird, sind

sechs Fahrzeugabstellplätze für Besucher vorgesehen.

4.

Die Beschwerdeführenden

machen geltend, das Bauvorhaben sei nicht zonenkonform. Die Vorinstanz habe der

Bausektion diesbezüglich zu Unrecht einen durch die Gemeindeautonomie

gestützten Beurteilungsspielraum zugestanden und sich bei der Überprüfung des

kommunalen Entscheids Zurückhaltung auferlegt. Es liege keine Wohnnutzung vor.

Die Asylbewerberunterkünfte ermöglichten keine private Nutzung. Für einen

häuslichen Einflussbereich fehle es schlicht am Platz. Vielmehr stehe die

Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe infrage. Es liege auch keine Gemeinschaft

mit vertrauten Menschen, die regelmässig zur Familie gehören, vor. Vielmehr

würden die Menschen als Schicksalsgemeinschaft zusammenleben, deren Ziel nicht

das Wohnen, sondern das Warten auf den Asylentscheid sei. Hinzu komme, dass der

Aufenthalt nicht freiwillig sei und sein Ende nicht vom Willen der einzelnen

Asylbewerbenden, sondern von staatlichen Entscheiden abhänge. Die

Container-Siedlung passe schliesslich auch in ihrer Art nicht in das Quartier.

Aus denselben Gründen stehe die Baubewilligung auch in Widerspruch zur Wohnanteilsverpflichtung

von 90 %.

4.1

Wohnzonen

sind nach § 52 Abs. 1 PBG in erster Linie für Wohnbauten bestimmt.

Die kommunale Bau- und Zonenordnung kann in Wohnzonen mässig störende (oder

auch nur nicht störende) Betriebe zulassen; stark störende Betriebe und solche,

die unverhältnismässigen Verkehr auslösen, sind hingegen nicht zulässig

(§ 52 Abs. 3 PBG). § 52 Abs. 1 PBG will in erster Linie der

Zweckentfremdung von Wohnraum entgegensteuern (vgl. RB 1981 Nr. 105 = BEZ 1981

Nr. 3 mit Hinweisen; VGr, 28. Juni 1996, VB.96.00072, E. 2a [nicht

publiziert]).

4.2

Das

Verwaltungsgericht hat bereits mehrfach festgestellt, dass Bauvorhaben, wie das

vorliegend zu beurteilende, nicht nur in Zonen für öffentliche Bauten, sondern

auch in Wohnzonen in Betracht kommen (VGr, 16. November 1990,

VB 90/0136, E. 1c mit Hinweisen = BEZ 1991 Nr. 1;

3.

Oktober 1991, VB 91/0054, E. 4c = ZBl 93/1992,

S. 184 ff.; 17. Januar 1992, VB 91/0128, E. 4b [nicht

publiziert]. Diese Praxis entspricht jener in anderen Kantonen (vgl. etwa VGr

BE, 21. März 1988, VGE 17474, E. 4 = BVR 1988,

S. 271 f.; 11. März 1991, VGE 18170, E. 2 = BVR 1992,

S. 14 ff.; VGr BL, 13. Mai 1992, BLVGE 1992,

S. 105 ff., E. 1 mit Hinweisen; Regierungsrat des Kantons

Schwyz, 24. April 1990, ZBl 91/1990, S. 419 ff., E. 3). In

weiteren Fällen, in denen Container-Siedlungen für Asylbewerbende in Wohnzonen

zu beurteilen waren, war die Zonenkonformität nicht umstritten (VGr,

7.

Juni 2000, VB.2000.00035; 3. April 1992, VB 92/0025 [nicht

publiziert]).

4.3

Vorliegend

sind keine Gründe ersichtlich, von dieser gefestigten Rechtsprechung abzuweichen.

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden ist eine Wohnnutzung zu bejahen.

Dass die Wohnverhältnisse dabei nicht dem entsprechen, was sich der Grossteil

der Bevölkerung wünscht, und dass auch die Bewohner selber allenfalls eine

andere Wohnung bevorzugen würden, ändert daran nichts. Immerhin sind Wohnungen

für vier bis sechs Personen vorgesehen, die alle über einen separaten Eingang,

eine eigene Küche und sanitäre Einrichtungen verfügen. Wesentliche Aspekte

einer privaten Haushaltführung, wie Schlafen, Kochen, Essen, Körperpflege usw.

sind damit durchaus gegeben. Auch die Verweildauer der Bewohner spricht nicht

gegen eine Wohnnutzung. Insofern liegen die Verhältnisse massgeblich anders als

etwa bei einem Erstaufnahmezentrum (vgl. VGr AG, 14. März 1994, AGVE 1994,

S. 367 ff., E. 3, wo ein Erstaufnahmezentrum namentlich wegen

der im Gegensatz zu einem Durchgangszentrum erheblich kürzeren Verweildauer und

damit einhergehenden Umständen als in einer Wohnzone nicht zonenkonform

beurteilt wurde). Die Beschwerdegegnerschaft weist deshalb – unter Verweis auf

die Belegungslisten vergleichbarer Unterkünfte – zu Recht darauf hin, dass ein

wesentlicher Teil der Asylsuchenden mehr als ein Jahr in der Siedlung

verbringen dürfte. Dem Grad der Freiwilligkeit eines Zu- und Wegzugs der

Bewohner kann – entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden – keine

entscheidende Bedeutung zukommen. Da sich die Bewohner frei bewegen können und

in der Siedlung ihren Lebensmittelpunkt haben werden, wirkt sich die

eingeschränkte Freiheit in Bezug auf einen Wohnungswechsel kaum merklich auf

den Charakter einer Wohnzone aus.

4.4

Anzufügen

bleibt, dass die Verpflichtung der Gemeinden, Unterkünfte für Asylbewerbende

zur Verfügung zu stellen, weshalb solche Bauten in der Zone für öffentliche

Bauten zonenkonform sind, nichts an der Wohnnutzung ändert. Aus entsprechenden

Entscheiden betreffend die Zonenkonformität in der Zone für öffentliche Bauten

können die Beschwerdeführenden daher nichts Entscheidendes zu ihren Gunsten

ableiten.

4.5

Nach dem

Gesagten ist das Bauvorhaben zonenkonform. Auf die entsprechende gefestigte

Rechtsprechung ist nicht zurückzukommen. Es liegt eine Wohnbaute im Sinn von

§ 52 Abs. 1 PBG vor.

4.6

Schliesslich

ergibt sich aus dem Gesagten ohne Weiteres, dass das Vorhaben nicht im

Widerspruch zur Wohnanteilsverpflichtung von 90 % stehen kann. Das

Baurekursgericht brauchte sich dazu nicht zu äussern, nachdem es das Vorliegen

einer Wohnnutzung bejaht hatte. Auch für das Verwaltungsgericht erübrigen sich

weitere Ausführungen dazu.

5.

Die Beschwerdeführenden

beanstanden ferner die Einordnung und Gestaltung des Bauvorhabens. Die landschaftliche

und bauliche Umgebung des Bauvorhabens zeichne sich durch eine hohe ästhetische

Qualität aus. Die Befristung auf zehn Jahre sei keine echte Befristung, weshalb

ein Widerspruch zu § 238 PBG schon gegeben sei, wenn die Umgebung nicht

die in VB.2000.00035 geschilderte Qualität aufweise. Wie in jenem Fall, würden

die Container vorliegend "im Siedlungszusammenhang" auffallen. Die

Ausführungen der Vorinstanz zur Umgebung träfen nicht zu. Die Böschung vor der

Autobahn wirke nicht als Riegel, sondern als natürliche Begrenzung des

Siedlungs- und Erholungsraums. Der Erdwall sei im kommunalen Inventar der

Natur- und Landschaftsschutzobjekte aufgeführt. Er bilde ein stadtzürcherisches

Naturschutzobjekt, das dazu beitrage, die nachhaltige Erhaltung der lokaltypischen

Biodiversität in der Stadt Zürich sicherzustellen. Damit sei der Erdwall ein

raumgestaltendes Element, das die davor gelegene Landschaft aufwerte und von

der nicht eben ansehnlichen Autobahn abgrenze. Auch die Hochspannungsleitung mache

den Erdwall nicht zu einer "mächtigen künstlichen Sperre". Die

betroffene Umgebung bilde das Naherholungsgebiet des Quartiers. In

dieser landschaftlichen Umgebung wirke die geplante Container-Siedlung als solitärer

mächtiger Kubus, der von weither auffalle. Im südlich und südöstlich des

Baugrundstücks entstandenen Quartier seien trotz baulicher Dichte hohe

gestalterische Massstäbe umgesetzt worden. Das Quartier weise weite Grünräume

auf, in welche die Bauten optimal eingebettet seien. Die Bauten seien in ihrer

Architektursprache, in Formen und Farben sehr ansprechend und wohltuend

aufeinander abgestimmt. Demgegenüber vermittle die Container-Siedlung den

Eindruck billiger Zweckbauten.

5.1

Gemäss

§ 238 PBG sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang

mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren

einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung

erreicht wird. Gemäss § 238 Abs. 2 PBG ist auf Objekte des Natur- und

Heimatschutzes besondere Rücksicht zu nehmen. Die Beurteilung, ob mit einem

Bauvorhaben eine befriedigende bzw. gute Gesamtwirkung erreicht wird, hat nicht

nach subjektivem Empfinden, sondern nach objektiven Massstäben und mit nachvollziehbarer

Begründung zu erfolgen. Dabei ist eine umfassende Würdigung aller massgebenden

Gesichtspunkte vorzunehmen (VGr, 23. März 2011, VB.2010.00670, E. 3.1

mit Hinweisen; BGr, 28. Oktober 2002,1P.280/2002, E. 3.5.2).

An die Einordnung der Baute sind in gestalterischer

Hinsicht höhere Anforderungen zu stellen, wenn sich ein Objekt des Natur- und

Heimatschutzes in ihrer Nähe befindet (§ 238 Abs. 2 PBG). Der Schutz

greift allerdings nur so weit ein, als es der Charakter der Umgebung bzw. des

Schutzobjekts gebietet (VGr, 26. September 2012, VB.2012.00374, E. 8

mit Hinweisen; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas

Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 664).

5.2

Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts

steht der Gemeinde aufgrund der ihr durch Art. 85 Abs. 1 der

Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV) eingeräumten

Autonomie bei der Anwendung des kantonalrechtlichen unbestimmten Gesetzesbegriffs

"befriedigende (bzw. gute) Gesamtwirkung" ein besonderer bzw.

qualifizierter Beurteilungsspielraum zu, was auch mit relativ erheblicher Entscheidungsfreiheit

umschrieben wird (VGr, 23. März 2011,

VB.2010.00670, E. 3.2 mit Hinweisen; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

2.

A., Zürich 1999, § 20 N. 19). Bei der Überprüfung kommunaler

Einordnungsentscheide haben sich die Rechtsmittelinstanzen deshalb sowohl im

Rahmen der Angemessenheits- als auch der Rechtskontrolle Zurückhaltung

aufzuerlegen. Beruht der Entscheid der örtlichen Baubehörde auf einer

vertretbaren Würdigung der massgebenden Umstände, hat die Rekursinstanz ihn zu

respektieren. Auch das Baurekursgericht darf – trotz umfassender

Überprüfungsbefugnis – nur dann einschreiten, wenn die ästhetische

Würdigung der kommunalen Behörde sachlich nicht mehr vertretbar ist, und sie kann

eine vertretbare ästhetische Würdigung nicht einfach durch ihre eigene ersetzen

(VGr, 23. März 2011, VB.2010.00670, E. 3.2 mit Hinweisen).

Die kommunale Behörde kann sich allerdings nur dann auf ihren

geschützten Beurteilungsspielraum berufen, wenn sie spätestens in der

Rekursvernehmlassung die geforderte nachvollziehbare Begründung vorbringt

(RB 1991 Nr. 2; VGr, 1. November 2006, VB.2006.00026,

E. 3.1 = BEZ 2006 Nr. 55). Fehlt dagegen eine solche Begründung,

ist die Rekursinstanz nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet, die

Einordnung des Bauvorhabens im Licht der erhobenen Rügen uneingeschränkt zu

überprüfen (VGr, 1. November 2006, VB.2006.00026, E. 3.3 =

BEZ 2006 Nr. 55).

5.3

Das neben der Überprüfung des Sachverhalts auf

Rechtskontrolle beschränkte Verwaltungsgericht kann nur bei Ermessensmissbrauch

und -überschreitung einschreiten (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit

§ 20 Abs. 1 lit. a und b VRG). Hat das Baurekursgericht

– wie hier – eine aus Gründen der Einordnung ausgesprochene

Baubewilligung der kommunalen Behörde bestätigt, so überprüft das

Verwaltungsgericht neben der Feststellung des Sachverhalts und der richtigen

Handhabung der vorinstanzlichen Überprüfungsbefugnis lediglich, ob die

Rekursinstanz die ästhetische Würdigung der örtlichen Baubehörde als vertretbar

hat beurteilen dürfen. Nähme es stattdessen eine eigene umfassende Beurteilung

der Gestaltung und der Einordnung des Bauvorhabens vor, so überschritte es

seine eigene Kognition und verletzte damit gleichzeitig die Gemeindeautonomie

(BGr, 21. Juni 2005,1P.678/2004, E. 4.3 = ZBl 107/2006,

S. 437).

5.4

Soweit die

Beschwerdeführenden mit Blick auf die inventarisierte Böschung auf

§ 238 Abs. 2 PBG hinweisen, bleiben ihre Ausführungen

unsubstanziiert. Sie legen nicht dar, weshalb dem Bauvorhaben die gebotene

Rücksichtnahme abzusprechen sei. Angesichts der beträchtlichen Distanz zwischen

der geplanten Container-Siedlung und der Böschung ist jedenfalls nicht

ersichtlich, inwiefern "die nachhaltige Erhaltung der lokaltypischen

Biodiversität in der Stadt Zürich" (Beschwerdeschrift, Rz. 50) durch

das Bauvorhaben beeinträchtigt sein sollte. Es kann diesbezüglich auf die

zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz (Entscheid der Vorinstanz, E. 7.2,

S. 18) verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1

Satz 2 VRG).

5.5

Soweit

sich die Beschwerdeführenden auf die beiden Fälle VB.2000.00035 und

VB.2008.00470 berufen, ist nach den vorstehenden Ausführungen zum

Beurteilungsspielraum der kommunalen Baubehörde (E. 5.2) zunächst auf die

unterschiedliche Ausgangslage hinzuweisen: In beiden Fällen hatte die

Baurekurskommission (seit 1. Januar 2011: Baurekursgericht) die genügende

Einordnung einer Container-Siedlung verneint. Im zweiten Fall hatte sogar

bereits die kommunale Behörde die Bewilligung verweigert.

Auch in tatsächlicher Hinsicht fallen einige Unterschiede

ins Gewicht. In VB.2000.00035 war auf eine Umgebung von hoher ästhetischer

Qualität mit Parkanlage, Hafen und Seeufer und einem unmittelbar anstossenden

Villengrundstück Rücksicht zu nehmen (VGr, 7. Juni 2000, VB.2000.00035,

E. 2). Auf drei Seiten des Baugrundstücks und einer überbauten

Nachbarparzelle war eine Erholungszone ausgeschieden, die einen in sich geschlossenen

Bereich darstellte, in dem die beiden Baugrundstücke insel- bzw. halbinselartig

lagen. Auch die damals vorgesehenen Container selber sind mit den heute

verwendeten nicht direkt vergleichbar. Diese weisen doch gewisse gestalterische

Elemente auf, die einem wenig ansprechenden, klar behelfsmässigen und

unfertigen Eindruck entgegenwirken (vgl. VGr, 23. April 2009,

VB.2008.00470, E. 3.2). Demgegenüber ist jedoch ebenfalls zu berücksichtigen,

dass damals zwei Wohncontainer zu beurteilen waren, die eine Höhe von nur

3,2 m aufwiesen (VGr, 7. Juni 2000, VB.2000.00035, E. 1a),

während das vorliegend zu beurteilende Vorhaben eine Höhe von rund 9 m

erreichen soll.

5.6

Die

Beschreibung und ästhetische Würdigung der Container-Siedlung selber (sogenannte

"innere Einordnung") durch die Bausektion ist nicht zu beanstanden.

Im Unterschied zu vom Verwaltungsgericht früher beurteilten Bauvorhaben kann

der geplanten Container-Siedlung nicht entgegengehalten werden, sie mache einen

unfertigen Eindruck und wirke wie zufällig aufgestellte Büchsen oder Schachteln

(VGr, 7. Juni 2000, VB.2000.00035, E. 2b). Vielmehr weist das Vorhaben,

ohne seinen Zweck als Übergangslösung zu verhehlen, durchaus ansprechende gestalterische

Elemente auf. Damit erreicht die Siedlung ein befriedigendes ästhetisches Niveau.

5.7

Die

Beschwerdeführenden beanstanden die Wirkung des Bauvorhabens im landschaftlichen

Umfeld. Es wirke als solitärer mächtiger Kubus, der von weither auffalle.

Die Beschwerdegegnerschaft weist in diesem Zusammenhang zu

Recht darauf hin, die bisher noch nicht überbaute Fläche sei Bauland und könne

nicht dazu dienen eine besondere Qualität der Umgebung zu begründen. Soweit die

Beschwerdeführenden auf den Erholungsraum bzw. den offenen Raum zwischen der

Wohnüberbauung und der Autobahn hinweisen, und anführen, es führe ein Fuss- und

Wanderweg entlang der südlichen Grenze, der als Verbindung zum Sportplatz und

als Schulweg gerne und häufig genutzt werde und auch "Erlebnisweg"

für Kindergarten- und Schulklassen sei, ist denn auch festzuhalten, dass diese

Elemente der Umgebung nicht stärker beeinträchtigt werden als dies bei anderen

– baurechtlich zulässigen – Neubauten der Fall wäre. Die grosse Bauparzelle ist

– von geringfügigen Flächen im Südwesten des Grundstücks abgesehen – der

Wohnzone W3 zugeschieden. Dass der freie Blick über die Parzelle eingeschränkt

und die landschaftliche Wirkung der von den Beschwerdeführern aufgezählten

Elemente dementsprechend – je nach Standort bzw. Blickwinkel – reduziert wird,

kann dem Bauvorhaben daher nicht entgegengehalten werden.

Dasselbe gilt für die beanstandete "aufdringliche

Nähe" des Vorhabens zu den Wohnbauten südlich der Bauparzelle (Z-Strasse 07/08).

Die vom Bauvorhaben eingehaltenen Abstände zu den Wohnbauten und zur Z-Strasse

sind nicht zu beanstanden, zumal die beiden diesen am nächsten gelegenen

Container für Waschküche und Haustechnik nur ein Geschoss aufweisen.

5.8

Entscheidende

Bedeutung kommt nach dem Gesagten der Frage zu, ob die Container-Siedlung im

räumlichen Zusammenhang – insbesondere in Bezug auf die südlich und südöstlich

angrenzenden Wohnliegenschaften – "fremd und nicht mehr verträglich"

wirkt. Diese lassen keine besondere Qualität erkennen. Wenn die Bausektion in

ihrer Rekursvernehmlassung ausführte, die angrenzenden Bebauungen seien in

ihrer Morphologie heterogen, es fänden sich Zeilenbebauungen, Solitärbauten

sowie Grossbauten und es bestehe kein übergeordnetes städtebaulich charakteristisches

Siedlungsmuster, ist dies nicht zu beanstanden. Dasselbe gilt für die

Feststellung der Vorinstanz, die Wohnsiedlungen im Südosten und Süden der

Bauparzelle würden dem Umfeld das Gepräge einer urbanen Wohnstadt verleihen.

Angesichts der vorhandenen gestalterischen Elemente der

Siedlung, durch die sich diese insbesondere von früheren Fällen – etwa

VB.2000.00035 – unterscheidet, ist das Bauvorhaben vergleichbar mit anderen

vorfabrizierten oder "provisorischen" Baracken (etwa für

Schulzwecke), die in einer nicht besondere ästhetisch-architektonische Qualitäten

aufweisenden baulichen Umgebung wie hier auch unbefristet bewilligt werden

(vgl. VGr, 21. August 1992, VB 92/0044, E. 3c [nicht

publiziert]). Die Vorinstanz durfte die ästhetische Würdigung der örtlichen

Baubehörde daher als vertretbar beurteilen. Die Beschwerde erweist sich damit

in diesem Punkt als unbegründet.

6.

Die Beschwerdeführenden

machen geltend, bei der vorliegend festgestellten Überschreitung der

Lärm-Immissionsgrenzwerte könne das Bauvorhaben nicht bewilligt werden.

Art. 31 Abs. 2 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember

1986.

(LSV), wonach eine Bewilligung trotz

Überschreitung der Grenzwerte nur erteilt werden könne, wenn an der Errichtung

der Baute ein überwiegendes Interesse bestehe, entbehre einer genügenden gesetzlichen

Grundlage. Zudem fehle ein überwiegendes öffentliches Interesse. Ferner fehle

der Nachweis, dass alle möglichen gestalterischen und baulichen Massnahmen

ergriffen worden seien.

6.1

Das Baugrundstück

liegt in der Wohnzone W3 mit der Lärm-Empfindlichkeitsstufe (ES) II. Für diese

Empfindlichkeitsstufe belaufen sich die Immissionsgrenzwerte für Strassenverkehrslärm

auf 60 dB(A) am Tag und auf 50 dB(A) in der Nacht (vgl. Anhang 3

zur LSV). Die vorliegend gemessenen Strassenlärm-Belastungswerte betragen unter

Berücksichtigung der vorgesehenen Lärmschutzwand an der am stärksten

betroffenen Fassade am Tag 59 dB(A) und nachts 54 dB(A). Damit ergibt

sich für die Nachtzeit eine Überschreitung des Immissionsgrenzwerts um 4 dB(A).

Gebäude mit lärmempfindlichen

Räumen dürfen daher gemäss den einschlägigen Bestimmungen nur bewilligt werden,

wenn es gelingt, die Lärmbelastung an den Fenstern der lärmempfindlichen Räume

mit geeigneten Massnahmen (Anordnung der Räume auf der dem Lärm abgewandten

Seite des Gebäudes bzw. bauliche oder gestalterische Massnahmen) bis auf die

Immissionsgrenzwerte zu senken (Art. 22 des Umweltschutzgesetzes

vom 7. Oktober 1983 [USG]; Art. 31

Abs. 1 LSV). Können die Immissionsgrenzwerte durch Massnahmen der

genannten Art nicht eingehalten werden, darf eine Baubewilligung gemäss

Art. 31 Abs. 2 LSV nur erteilt werden, wenn an der Errichtung des

Gebäudes ein überwiegendes Interesse besteht und die kantonale Behörde der

Ausnahme zustimmt.

6.2

Der

Vorwurf der Beschwerdeführenden, der Nachweis sei nicht erbracht, dass alle

möglichen baulichen und gestalterischen Massnahmen ergriffen worden seien, erscheint

als unbegründet. Das Projekt sieht eine Lärmschutzwand und Lärmschutzwälle vor.

Zudem wurden verschiedene Projektvarianten geprüft, was die Beschwerdeführenden

anerkennen. Durch die zweckmässige Anordnung der Räume wurde zudem eine

Reduktion der Anzahl von Grenzwertüberschreitungen betroffener Aufenthalts- und

Schlafräume erreicht.

Es ist nicht ersichtlich, welche weiteren Massnahmen eine

Verbesserung bewirken könnten. Auch die Beschwerdeführenden vermögen keine zu

nennen. Dass die getroffenen Massnahmen zur Einhaltung der Grenzwerte nicht genügen,

bedeutet nicht, dass nicht alle von Art. 22 Abs. 2 USG und

Art. 31 Abs. 1 LSV geforderten Massnahmen getroffen wurden.

6.3

6.3.1

Es trifft zu, dass die Gesetzmässigkeit von Art. 31 Abs. 2 LSV in

der Lehre umstritten ist. Verneint wird sie von Alain Griffel/Heribert Rausch,

in: Vereinigung für Umweltrecht (Hrsg.), Ergänzungsband zur 2. A. des Kommentars

zum Umweltschutzgesetz, Zürich etc. 2011, Art. 22 N. 7, sowie

Heribert Rausch/Arnold Marti/Alain Griffel, in: Walter Haller (Hrsg.),

Umweltrecht, Zürich etc. 2004, N. 311. Andere Autoren sprechen sich hingegen

für die Gesetzmässigkeit von Art. 31 Abs. 2 LSV aus (Anne-Christine

Favre, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de

l'environnement, Zürich etc. 2002, S. 270; Christoph Jäger, Bauen im

lärmbelasteten Gebiet, Interessenabwägung nach Art. 31. Abs. 2

LSV, in: Raum & Umwelt 2009 Nr. 4; Markus Neff, Die Auswirkungen der

Lärmschutzverordnung auf die Nutzungsplanung, Zürich 1994,

S. 186 ff.; Robert Wolf, in: Helen Keller/Vereinigung für Umweltrecht

[Hrsg.], Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. A., Zürich etc. 2000,

N. 33). Soweit die Beschwerdeführenden diesbezüglich annehmen, die

Lehrmeinung von Robert Wolf in der zweiten Auflage des USG-Kommentars sei überholt,

da sie im Ergänzungsband revidiert worden sei, kann ihnen nicht zugestimmt

werden. In diesem wiesen die Autoren ausdrücklich darauf hin, dass die

Kommentierung in der zweiten Auflage im Wesentlichen immer noch aktuell sei,

die Autoren des Ergänzungsbandes in einigen Punkten jedoch eine andere

Auffassung vertreten würden (Griffel/Rausch, Art. 22 N. 1).

Das Bundesgericht und die kantonalen Verwaltungsgerichte

haben sich – soweit ersichtlich – noch nie einlässlich mit der Frage der

Gesetzmässigkeit von Art. 31 Abs. 2 LSV auseinandergesetzt, diese

Bestimmung jedoch verschiedentlich angewendet (vgl. etwa BGr, 13. Januar

2009,1C_196/2008, E. 2.5 = URP 2009, S. 500 ff.; VGr,

5.

Mai 2010, VB.2009.00063, E. 4 = BEZ 2010 Nr. 16;

2.

Dezember 2009, VB.2009.00326, E. 3; VGr BE, 21. Oktober 1993,

URP 1994, S. 21 ff., E. 6g). Zudem hat sich das Verwaltungsgericht

der Auffassung angeschlossen, wonach der Gesetzgeber dem Bundesrat die Kompetenz

habe einräumen wollen, auf dem Verordnungsweg Ausnahmetatbestände einzuführen

(VGr, 2. Dezember 2009, VB.2009.00326, E. 3.3.2 mit Hinweisen). Soweit

dazu auf die Materialien zum Umweltschutzgesetz Bezug genommen wird, ist

allerdings anzumerken, dass diese nicht dazu geeignet sind, die umstrittene

Regelungskompetenz des Bundesrats zu begründen.

6.3.2

Gemäss Art. 182 BV erlässt der Bundesrat rechtsetzende Bestimmungen in

der Form der Verordnung, soweit er durch Verfassung oder Gesetz dazu ermächtigt

ist (Abs. 1). Zudem sorgt er für den Vollzug der Gesetzgebung, der

Beschlüsse der Bundesversammlung und der Urteile richterlicher Behörden des

Bundes (Abs. 2). Nach Art. 164 BV sind alle wichtigen rechtsetzenden

Bestimmungen durch die Bundesversammlung in der Form des Bundesgesetzes zu

erlassen (Abs. 1). Rechtsetzungsbefugnisse können durch Bundesgesetz

übertragen werden, soweit dies nicht durch die Bundesverfassung ausgeschlossen

wird (Abs. 2).

6.3.3

Vorliegend wird zu Recht nicht geltend gemacht, Art. 31 Abs. 2

LSV enthalte eine wichtige rechtsetzende Bestimmung, die nur der

Bundesgesetzgeber selber erlassen könnte. Vielmehr ist der Verordnungsgeber

angesichts der zu berücksichtigenden Entwicklung und der sich stellenden

technischen Fragen das geeignete Regelungsorgan (vgl. etwa Pierre Tschannen,

Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 3. A., Bern 2011,

§ 27 Rz. 24). Es steht auch kein schwerwiegender Eingriff in die

Rechte der Bürger zur Diskussion. Art. 31 Abs. 2 LSV betrifft also

eine delegationsfähige Materie.

6.3.4

Strittig ist hingegen, ob der Bundesgesetzgeber wirklich eine Delegation

vorgenommen hat, bzw. woraus der Bundesrat seine Verordnungskompetenz ableiten

kann.

Art. 22 USG lautet wie folgt:

"1 Baubewilligungen für neue Gebäude,

die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, werden unter Vorbehalt von

Absatz 2 nur erteilt, wenn die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten

werden.

2.

Sind die Immissionsgrenzwerte

überschritten, so werden Baubewilligungen für Neubauten, die dem längeren

Aufenthalt von Personen dienen, nur erteilt, wenn die Räume zweckmässig angeordnet

und die allenfalls notwendigen zusätzlichen Schallschutzmassnahmen getroffen werden."

Der Gesetzgeber hat beim Erlass des USG bewusst – entgegen

der im Vernehmlassungsverfahren zum Teil erhobenen Forderung – darauf

verzichtet, selber Immissionsgrenzwerte festzulegen. Diese werden daher vom

Bundesrat festgelegt (Art. 13 Abs. 1 USG), wobei er sich am Stand der

Wissenschaft oder an der Erfahrung zu orientieren hat; Immissionen unterhalb

der Immissionsgrenzwerte sollen die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht

erheblich stören (Art. 15 USG). Der Bundesrat bestimmt auch, welche Prüf-,

Mess- und Berechnungsmethoden anzuwenden sind (Art. 38 Abs. 3 USG).

Schliesslich wird dem Bundesrat die allgemeine Kompetenz übertragen, Ausführungsvorschriften

zu erlassen (Art. 39 Abs. 1 USG).

Der Bundesrat legte die Immissionsgrenzwerte in den

Anhängen 3 bis 9 zur LSV fest. Demnach gilt nicht ein bestimmter Wert als

Grenze. Vielmehr variieren die Grenzwerte je nach Lärmart, Tageszeit und

Empfindlichkeitsstufe, der eine Zone gemäss Art. 43 LSV zugewiesen wurde.

Gemäss dieser Bestimmung werden vier Empfindlichkeitsstufen unterschieden

(Abs. 1). Demnach gilt ES I in Zonen mit erhöhtem

Lärmschutzbedürfnis, namentlich in Erholungszonen. In Zonen, in denen keine

störenden Betriebe zugelassen sind, namentlich in Wohnzonen sowie Zonen für

öffentliche Bauten und Anlagen, gilt ES II. ES III gilt in Zonen, in

denen mässig störende Betriebe zugelassen sind, namentlich in Wohn- und

Gewerbezonen (Mischzonen) sowie in Landwirtschaftszonen. ES IV gilt

schliesslich in Zonen, in denen stark störende Betriebe zugelassen sind, namentlich

in Industriezonen. Sind Teile von Nutzugszonen der ES I oder II mit Lärm

vorbelastet, kann ihnen die nächsthöhere Stufe zugeordnet werden (Abs. 2).

6.3.5

Die Bestimmung von Art. 31 Abs. 2 LSV geht ihrem Wortlaut nach

über das hinaus, was Art. 22 USG zulässt. Indessen ist Art. 31

Abs. 2 LSV einer gesetzes- bzw. verfassungskonformen Auslegung zugänglich.

Mit Art. 22 USG verfolgt der Gesetzgeber das Ziel, erhebliche Störungen

der Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden zu vermeiden. Dabei ist Art. 22 USG

selber verfassungskonform auszulegen, um unverhältnismässige Auswirkungen zu vermeiden

(vgl. Wolf, Art. 22 N. 38).

Vor

diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass der Bundesrat im Rahmen seiner umfassenden

Kompetenz zum Erlass von Ausführungsbestimmungen (Art. 39 Abs. 1 USG)

befugt ist, sein eigenes System mit einer gewissen Flexibilität auszugestalten.

Die Erlaubnis von Ausnahmen im Rahmen des selbst erstellten Grenzwert-Systems

ist – unter Wahrung der gesetzgeberischen Ziele – zulässig. Die so verstandene

Bestimmung von Art. 31 Abs. 2 LSV erweist sich als gesetzes- und

verfassungskonform.

6.4

6.4.1

Die Erstellung von Wohnungen ist in sogenannten Mischzonen (Wohn- und Gewerbezonen

mit mässig störenden Betrieben) grundsätzlich zulässig (vgl. Art. 43 LSV).

Erst wenn der für Mischzonen geltende

Grenzwert überschritten wird, erscheint eine Örtlichkeit zur Erstellung von

Wohnungen unter dem Aspekt der Lärmimmissionen als ungeeignet. Entsprechend der

bundesrätlichen Lärmschutzverordnung ist davon auszugehen, dass Mischzonen für

Wohnen geeignet sind, wenn die für Mischzonen geltenden Immissionsgrenzwerte

der ES III nicht überschritten werden. Sind diese Grenzwerte eingehalten,

so bewegt sich die Bewilligung eines Wohnungsneubaus auch dann im Rahmen von

Sinn und Zweck der gesetzgeberischen Vorgaben, wenn das Objekt – wie hier – in

einer reinen Wohnzone errichtet wird.

6.4.2

Wie gesehen, betragen die gemessenen

Strassenlärm-Belastungswerte unter Berücksichtigung der vorgesehenen

Lärmschutzwand an der am stärksten betroffenen Fassade des vorliegenden

Projekts tagsüber 59 dB(A) und nachts 54 dB(A). Für die

Mischzone (ES III) gelten Immissionsgrenzwerte von 65 dB(A) am Tag

und von 55 dB(A) in der Nacht. Die mit einer Wohnnutzung verträglichen

Immissionsgrenzwerte werden damit nicht überschritten. Eine relevante

Beeinträchtigung des Wohlbefindens künftiger Bewohner ist nicht zu erwarten.

Demzufolge kommt eine Bewilligung gemäss Art. 31 Abs. 2 LSV grundsätzlich

infrage.

6.5

Zu prüfen

bleibt, ob an der Errichtung des Gebäudes ein überwiegendes Interesse besteht.

Dabei kann das Interesse an der Erstellung des Gebäudes ein öffentliches oder

privates sein. Auf der anderen Seite steht das Interesse der künftigen Bewohner

und Benützer des Gebäudes am Schutz gegen übermässigen Aussenlärm. Zu berücksichtigen

sind bei der Interessenabwägung insbesondere die Nutzweise der betroffenen

Bauzone, das Ausmass der Überschreitung der geltenden Immissionsgrenzwerte und

die Möglichkeit, dem Gebiet allenfalls eine höhere Empfindlichkeitsstufe im

Sinn von Art. 43 Abs. 2 LSV zuzuordnen. Zugunsten der Bewilligung

können auch raumplanerische Überlegungen oder die Rücksichtnahme auf ein Objekt

des Denkmalschutzes in Betracht fallen. Beim Entscheid über die Zustimmung

steht der kantonalen Behörde ein erheblicher Ermessensspielraum zur Verfügung

(zum Ganzen BGr, 13. Januar 2009,1C_196/2008, E. 2.5–2.6 = URP 2009,

S. 500 ff., 506 ff.; VGr, 5. Mai 2010, VB.2009.00063,

E. 4.3.1 = BEZ 2010 Nr. 16; 17. Juni 2009, VB.2008.00053,

E. 5.5.1).

Die vorliegend vorgenommene Interessenabwägung ist nicht zu

beanstanden. Es kann insofern vorweg auf die zutreffenden Erwägungen der

Vorinstanz (Entscheid der Vorinstanz, E. 8.4) verwiesen werden (§ 70

in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Die Unterbringung von

Asylbewerbenden ist eine öffentliche Aufgabe, die ein überwiegendes Interesse

im Sinn von Art. 31 Abs. 2 LSV begründen kann (VGr BE,

21.

Oktober 1993, URP 1994, S. 21 ff., E. 6g). Soweit die

Beschwerdeführenden auf die mögliche Entlastung durch das geplante

Bundesasylzentrum in Zürich hinweisen, gibt die Beschwerdegegnerschaft zu Recht

zu bedenken, dass die Inbetriebnahme dieses Zentrums noch nicht absehbar ist.

Insgesamt ist derzeit nicht von einer Entspannung der Situation auszugehen.

Dass geeignetere Alternativstandorte – namentlich in der Zone für öffentliche

Bauten – zur Verfügung stünden, ist auch nicht ersichtlich. Bei der

Interessenabwägung darf auch berücksichtigt werden, dass eine Aufstufung in die

Empfindlichkeitsstufe III im Sinn von Art. 43 Abs. 2 LSV vorliegend

nicht ausgeschlossen erscheint und dadurch keine zonenbezogene

Grenzwertüberschreitungen mehr zu verzeichnen wären (BGr, 13. Januar 2009,

1C_196/2008, E. 2.5 = URP 2009, S. 500 ff., 506; VGr,

5.

Mai 2010, VB.2009.00063, E. 4.3.1 = BEZ 2010 Nr. 16; vgl.

auch Wolf, Art. 22 N. 35).

Insgesamt vermögen die

Beschwerdeführenden die Korrektheit der vorgenommen Interessenabwägung nicht in

Zweifel zu ziehen. Die Vorinstanzen haben eine Ausnahmebewilligung im Sinn von

Art. 31 Abs. 2 LSV zu Recht erteilt.

7.

Schliesslich beanstanden die

Beschwerdeführenden die vorinstanzliche Kosten- und Entschädigungsregelung.

7.1

Zunächst

ist diesbezüglich festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht den Entscheid der

Vorinstanz insoweit nicht aufheben kann, als ihn die durch ihn belasteten

Parteien des Rekursverfahrens nicht angefochten haben. Infrage kommt daher

vorliegend, da sich nur die Beschwerdeführenden gegen die vorinstanzliche

Kosten- und Entschädigungsregelung wehren, nur eine Abänderung derselben.

Da sich die auferlegten Verfahrenskosten unmittelbar aus der im Dispositiv

festgesetzten Gerichtsgebühr ergeben, ist diesbezüglich jedoch – wie die

Beschwerdeführenden zutreffend ausführen – von derselben auszugehen. Erweist

sie sich als zu hoch, ist sie zu reduzieren und ist der auf die Beschwerdeführenden

entfallende Anteil entsprechend neu zu berechnen. Hinsichtlich der von der

Vorinstanz auferlegten Umtriebsentschädigung ist hingegen einzig zu prüfen, ob

sich die für die jeweiligen Rekursverfahren (RV 13 und RV 10)

festgesetzten Umtriebsentschädigungen von je Fr. 2'500.- als rechtmässig

erweisen.

7.2

Die Höhe

der Gerichtsgebühr bemisst sich innerhalb des Rahmens von Fr. 1'000.- bis

Fr. 50'000.- nach dem Zeitaufwand, der Schwierigkeit des Falls und dem

Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse (§ 338 PBG; § 2 der

Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 [GebV

VGr]).

Die Behörden verfügen bei der Gebührenbemessung im

Einzelfall über einen weiten Ermessensspielraum (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13

N. 8; vgl. auch VGr, 26. November 2008, VB.2008.00309, E. 8.1).

7.3

Vorliegend

waren verschiedene, nicht regelmässig auftretende Faktoren zu berücksichtigen,

die sich auf die Höhe der Gerichtsgebühr auswirken konnten. So betraf der Rekursentscheid

vier Rekursverfahren, die mit dem Endentscheid vereinigt wurden, es war eine

befristete Baubewilligung zu beurteilen und es war ein Zwischenentscheid

betreffend die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung zu fällen. Trotz

dieser Umstände beschränkte sich die Vorinstanz auf die Wiedergabe der

gesetzlichen Regel, wonach die Gebühr in der Regel Fr. 1'000.- bis

Fr. 50'000.- beträgt. Weshalb die Vorinstanz vorliegend eine

Gerichtsgebühr von Fr. 14'000.- für angemessen hielt (Entscheid der

Vorinstanz, E. 14), begründete sie hingegen nicht. Sie verzichtete auch

darauf, dazu in ihrer Vernehmlassung Stellung zu nehmen.

Unter diesen Umständen lässt sich weder für die Parteien

noch für das Verwaltungsgericht prüfen, ob und wie die Vorinstanz die

massgeblichen Faktoren berücksichtigt und damit ihr Ermessen pflichtgemäss

ausgeübt hat. Entsprechend hat sich das Verwaltungsgericht bei der Überprüfung

der festgesetzten Gerichtsgebühr keine besondere Zurückhaltung aufzuerlegen.

7.4

Die

Beschwerdeführenden weisen zu Recht auf die beschränkte Tragweite der Streitsache

hin. Zum einen sind die Baukosten einer Container-Siedlung nicht sehr hoch, zum

anderen ist eine befristete Bewilligung zu beurteilen. Zu berücksichtigen ist

jedoch auch, dass vorliegend vier Rekurse gegen dasselbe Bauprojekt zu

beurteilen waren, die erst mit dem Endentscheid vereinigt wurden. Auszugehen

ist unter solchen Umständen davon, dass die Gerichtsgebühr festgesetzt wird,

wie wenn die einzelnen Eingaben getrennt behandelt worden wären

(Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 35). In einem zweiten

Schritt ist danach dem durch die Vereinigung bzw. die parallele Behandlung der

Rekurse verminderten Aufwand Rechnung zu tragen.

In den verschiedenen Rekursen wurden nur teilweise

dieselben Rügen erhoben. Zudem wurden, insbesondere im Verfahren RV 13,

umfangreiche Rechtsschriften eingereicht. Die Verminderung des Aufwands durch

die Vereinigung ist daher offenkundig nicht derart, dass eine Gebühr anzusetzen

wäre, wie wenn nur ein Rekurs zu beurteilen gewesen wäre. Die gesamthafte

Gebühr hat vielmehr ungefähr das Doppelte – statt das Vierfache – dieser

"einfachen" Gebühr zu betragen.

7.5

Die

Vorinstanz durfte auch berücksichtigten, dass sie einen Abteilungsaugenschein

durchführte. Auch dem Aufwand für den zu treffenden Entscheid betreffend die

Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung durfte sie Rechnung tragen (vgl.

dazu hinsichtlich der Verteilung der Verfahrenskosten, sogleich,

E. 7.6).

Unter Berücksichtigung all dieser Umstände erscheint es

nicht unangemessen, für die vier vereinigten Rekursverfahren eine Gerichtsgebühr

von Fr. 14'000.- festzusetzen.

7.6

Die Beschwerdeführenden weisen indessen zu

Recht darauf hin, dass der Zwischenentscheid betreffend die Wiederherstellung

der aufschiebenden Wirkung zu ihren Gunsten ausgegangen war.

Mit der fraglichen Präsidialverfügung vom 26. Oktober

2012.

war dem Gesuch der heutigen Beschwerdeführenden um Herstellung der

aufschiebenden Wirkung des Rekurses stattgegeben worden (Disp.-Ziff. I).

Hinsichtlich der Kosten dieses Entscheids wurde ausdrücklich festgestellt,

diese würden mit dem Endentscheid erhoben (Disp.-Ziff. II).

Dieser Zwischenentscheid war notwendig geworden, weil die

Bausektion dem Lauf der Rekursfrist und einem allfälligen Rekurs ohne

hinreichende Begründung die aufschiebende Wirkung entzogen hatte.

Dementsprechend sind diese Kosten nach dem Verursacherprinzip der Bausektion

aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; vgl. VGr,

10.

September 2012, VB.2012.00044, E. 9.3).

7.7

Nach dem

Gesagten ist die Höhe der von der Vorinstanz festgesetzten Gerichtsgebühr nicht

zu korrigieren. Hingegen ist die Verteilung der Rekurskosten dahingehend

zu ändern, als ein Teil der Bausektion aufzuerlegen ist. Da der Aufwand des

Zwischenentscheids betreffend die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung

mit jenem des Nichteintretensentscheids in Bezug auf die nicht legitimierte

Rekurrentschaft im Rekursverfahren RV 11 (Unternehmen Y) vergleichbar ist,

sind die Rekurskosten neu wie folgt zu verteilen:

– zu je

1/30 der Stockwerkeigentümerschaft Z-Strasse 07 und 08, K, P und O, L

sowie N und M, jeweils unter solidarischer Haftung für 1/6 der Kosten;

– zu je

7/540 der Stockwerkeigentümerschaft Z-Strasse 04, 05 und 06, A und B, C, F und D,

G sowie I und H, jeweils unter solidarischer Haftung für 1/6 der Kosten;

– zu je

4/135 den Eheleuten V, W sowie X, jeweils unter solidarischer Haftung für 1/6

der Kosten (nur hinsichtlich der solidarischen Haftung verändert);

– zu 1/5

dem Unternehmen Y (unverändert);

– zu je

4/45 AA, BB und CC, jeweils unter solidarischer Haftung für 4/15 der Kosten

(unverändert);

– zu 1/5

der Bausektion der Stadt Zürich.

7.8

Auch bei

der Festsetzung der Parteientschädigung verfügt das Baurekursgericht über einen

erheblichen Ermessensspielraum. Das Verwaltungsgericht, dem keine freie Ermessensprüfung

zusteht, kann nur bei rechtsverletzenden Ermessensfehlern einschreiten

(§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG;

RB 1998 Nr. 8 = ZBl 99/1998, S. 524; Kölz/Bosshart/Röhl, § 17

N. 39).

Die Beschwerdegegnerin 1 hatte sich – insbesondere im

Rekursverfahren RV 13 – mit recht umfangreichen Rechtsschriften

auseinanderzusetzen. Die verschiedenen Rekurrenten hatten auch nicht dieselben

Rügen erhoben. Zudem wurde ein Augenschein durchgeführt. Angesichts des

Streitinteresses, der Schwierigkeit des Falls sowie des Aufwands, den die

Rekursverfahren verursachten, erscheint eine Parteientschädigung von je

Fr. 2'500.- für die hier massgeblichen Verfahren nicht als unhaltbar. Aus

dem Umstand, dass die für das Rekursverfahren RV 11, auf das die

Vorinstanz nicht eintrat, im Verhältnis zu den übrigen Entschädigungen als

deutlich zu hoch erscheint, können die Beschwerdeführenden nichts zu ihren

Gunsten ableiten. Jene Entschädigung bildet nicht Gegenstand des vorliegenden

Verfahrens. Entsprechend kann in Bezug auf die Entschädigung auch nicht auf die

gesamthaft zugesprochene Entschädigung abgestellt werden.

8.

Zusammenfassend ergibt

sich, dass die angefochtenen Bewilligungen der Bausektion der Stadt Zürich und

der Baudirektion des Kantons Zürich nicht zu beanstanden sind. Die Vorinstanz

hat diese zu Recht geschützt. Zu korrigieren ist einzig die Verteilung der

Rekurskosten. Die Beschwerde ist somit teilweise gutzuheissen und der Entscheid

der Vorinstanz diesbezüglich zu korrigieren. Im Übrigen ist die Beschwerde

abzuweisen.

Bei diesem Ausgang des

Verfahrens werden die Beschwerdeführenden kostenpflichtig (§ 65

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Angesichts

der stark untergeordneten Bedeutung der vorzunehmenden Anpassung der

vorinstanzlichen Kostenverteilung rechtfertigt es sich nicht, von einer vollständigen

Kostenauflage abzusehen. Bei der Festsetzung der Gerichtsgebühr ist zu

berücksichtigen, dass der Aufwand des Gerichts infolge eines parallelen, das

gleiche Bauvorhaben betreffenden Verfahrens (VB.2013.00293) reduziert war. Die

Beschwerdeführenden sind sodann zu verpflichten, der Beschwerdegegnerin 1

eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2

lit. a VRG). Für das Beschwerdeverfahren erweist sich eine Entschädigung

von Fr. 1'500.- als angemessen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von Disp.-Ziff. IV

des Entscheids des Baurekursgerichts vom 1. März 2013 werden die Kosten

des Rekursverfahrens von Fr. 14'850.- wie folgt auferlegt:

– zu je

1/30 der Stockwerkeigentümerschaft Z-Strasse 07 und 08, K, P und O, L sowie N

und M, jeweils unter solidarischer Haftung für 1/6 der Kosten;

– zu je 7/540

der Stockwerkeigentümerschaft Z-Strasse 04, 05 und 06, B und A, C, F und D, G

sowie I und H, jeweils unter solidarischer Haftung für 1/6 der Kosten;

– zu je

4/135 den Eheleuten V, den Eheleuten W sowie den Eheleuten X, jeweils unter

solidarischer Haftung für 1/6 der Kosten (nur hinsichtlich der solidarischen Haftung

verändert);

– zu 1/5

dem Unternehmen Y (unverändert);

– zu je

4/45 AA, BB und CC, jeweils unter solidarischer Haftung für 4/15 der Kosten

(unverändert);

– zu 1/5

der Bausektion der Stadt Zürich.

Im

Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 200.-- Zustellkosten,

Fr. 5'200.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung für

den Gesamtbetrag je zu 1/11 auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführenden werden im gleichen Verhältnis und unter solidarischer Haftung

verpflichtet, der Beschwerdegegnerin 1 eine Parteientschädigung von

Fr. 1'500.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft

dieses Urteils.

5.

Gegen dieses

Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an…

Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer

(§ 71 VRG in

Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation

im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010)

Die Mehrheit der Kammer gelangt in E. 6.3.5 zum

Schluss, dass Art. 31 Abs. 2 LSV verfassungskonform sei. Die

Minderheit bedauert, sich diesem Standpunkt nicht anschliessen zu können.

Aufgrund von Art. 31 Abs. 2 LSV soll eine Baute

trotz Überschreitung der Grenzwerte bewilligt werden können, wenn an ihrer

Errichtung ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht. Im

Umweltschutzgesetz sucht man vergeblich nach einer Ermächtigung, eine derartige

Vorschrift aufzustellen. Eine solche Ermächtigung ist jedoch aufgrund von

Art. 164 Abs. 2 BV für den Erlass gesetzesvertretender Normen

notwendig. Die genannte Verfassungsnorm statuiert im Anschluss an die bundesgerichtliche

Rechtsprechung, dass Rechtssetzungsbefugnisse (nur) "durch

Bundesgesetz" übertragen werden können. Das Umweltschutzgesetz müsste

mithin eine ausdrückliche Delegationsnorm enthalten (vgl. nur Pierre Tschannen,

in: Bernhard Ehrenzeller et. al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung,

2.

A., Zürich etc. 2008, Art. 164 N. 36 und Art. 182

N. 14, mit Hinweisen). Wie die Mehrheit in E. 6.3.1 am Ende zu Recht

ausführt, reichen die Materialien für eine Delegation nicht aus. Wie im

Folgenden zu zeigen ist, ist auch im Gesetzestext selbst keine Ermächtigung zum

Erlass der hier angewandten Verordnungsbestimmung vorhanden.

Die Mehrheit erblickt eine mögliche Grundlage für die

Delegation in einem Zusammenspiel der Art. 13 Abs. 1, Art. 15,

22, 38 Abs. 3 und 39 Abs. 1 USG (E. 6.3.4). Die beiden zuerst

genannten Bestimmungen ermächtigen den Bundesrat jedoch bloss zur Festlegung

von Grenzwerten. Grenzwerte wollen eben gerade eine Be-Grenzung erreichen und

diese nicht mit Ausnahmen durchbrechen. Art. 38 Abs. 3 USG ermächtigt

den Bundesrat sodann bloss zur Bestimmung von "Prüf-, Mess- und

Berechnungsmethoden". Von einer Ausnahme von Grenzwerten ist in dieser

Bestimmung nicht die Rede.

Art. 22 USG taugt schliesslich noch weniger als

Grundlage für eine Delegation. Art. 22 Abs. 2 USG bestimmt vielmehr

unzweideutig, dass eine Ausnahme von den Immissionsgrenzwerten "nur"

dann infrage kommt, wenn die Räume (erstens) zweckmässig angeordnet sind und

(zweitens) die allenfalls notwendigen Schallschutzmassnahmen getroffen werden.

Weitere Ausnahmen sieht die Bestimmung nicht vor. Sie ist vielmehr abschliessend

formuliert. Indem der Bundesrat mit Art. 31 Abs. 2 LSV eine weitere

und dazu einschneidende Ausnahmemöglichkeit schuf, setzte er Verordnungsrecht contra

legem. Dafür besass er keine Ermächtigung. Hätte der Bundesgesetzgeber

weitere Ausnahmen zulassen wollen, hätte er dies entweder selbst an die Hand

genommen oder aber seine Kompetenz an den Bundesrat delegiert. Nachdem er weder

das eine noch das andere getan hat, fehlt es Art. 31 Abs. 2 LSV an einer

zureichenden Delegationsnorm (Griffel/Rausch, Art. 22 N. 7). Die

Verordnungsbestimmung erweist sich damit allein schon deshalb als verfassungswidrig.

Dass der Gesetzgeber die Grundzüge der Regelung in den von der Mehrheit herangezogenen

Bestimmungen nicht einmal ansatzweise geordnet hat, sei hier bloss am Rande erwähnt.

Art. 31 Abs. 2 LSV könnte somit nur dann

rechtskonform sein, wenn es sich um eine blosse Vollziehungsvorschrift

handelte. Dies ist jedoch klarerweise nicht der Fall. Denn blosse

Vollzugsvorschriften verdeutlichen den Gesetzestext bloss (vgl. BGE 126 II

283.

E. 3c/aa). Davon kann hier keine Rede sein. Art. 31 Abs. 2

LSV entfaltet den Gesetzestext nicht, sondern schafft vielmehr eine

Möglichkeit, von ihm abzusehen. Der Bundesrat konnte die Norm somit nicht kraft

seiner Kompetenz zum Erlass von Ausführungsvorschriften erlassen, wie dies E.

6.3.5

annimmt. Wenn er bei der Anwendung der Lärmschutzvorschriften mehr

Flexibilität hätte erreichen wollen, hätte er dem Parlament den Erlass einer

entsprechenden Ausnahmebestimmung vorschlagen müssen. Darauf hat der Bundesrat

verzichtet.

Nach dem Gesagten durfte Art. 31 Abs. 2 LSV

vorliegend wegen seiner Verfassungswidrigkeit nicht angewendet werden. Damit

fehlte es der erteilten Baubewilligung von vornherein an der notwendigen

Grundlage. Sie wäre damit aufzuheben und die Beschwerde gutzuheissen gewesen.

Für

richtiges Protokoll,

der Gerichtsschreiber: