VB.2013.00359

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00359

26. August 2013Deutsch19 min

(URT.2013.15496)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. A ist

Gemeindeammann und Betreibungsbeamter der Gemeinde X. Aufgrund eines von ihm verfassten

und in einer Zeitung veröffentlichten Leserbriefs ordnete der Gemeindeschreiber

am 27. Juli 2012 an, dass A aufgrund "illoyalen Verhaltens" von der

Abteilungsleiterkonferenz (ALK) der Gemeindeverwaltung bis auf Weiteres

ausgeschlossen werde.

B. Hiergegen

erhob A am 3. August 2012 Einsprache an den Gemeinderat X. Er beantragte, die

"interne Anordnung" mangels Zuständigkeit des Gemeindeschreibers

aufzuheben bzw. sie als nichtig zu erklären, den Gemeindeschreiber anzuweisen,

ihn wieder zur ALK einzuladen und die Vorbehalte in der Anordnung

vollumfänglich aufzuheben. Zudem ersuchte er um Erlass einer rekursfähigen Verfügung.

C. Mit

Beschluss vom 5. September 2012 hiess der Gemeinderat X die Einsprache von A teilweise

gut und hob die Anordnung des Gemeindeschreibers vom 27. Juli 2012 mangels Zuständigkeit auf.

Gleichzeitig beschloss er, dass der Gemeindeammann und Betreibungsbeamte nicht

mehr als "Abteilungsleiter" im Sinne der Geschäftsordnung des

Gemeinderats (Geschäftsordnung) betrachtet werde, sodass das Organigramm der

Gemeindeverwaltung entsprechend anzupassen sei. A wurde bis zur Änderung des

Organigramms von der Teilnahme an den Sitzungen der ALK suspendiert.

D. Mit

Beschluss vom 19. September 2012 genehmigte der Gemeinderat das neue Organigramm

der Gemeindeverwaltung X und setzte es per sofort in Kraft. Da das Gemeindeammann-

und Betreibungsamt nach dem neuen Organigramm nicht mehr als Verwaltungsabteilung

gelte, sei der Gemeindeammann und Betreibungsbeamte nicht mehr an die ALK einzuladen.

Dies wurde A mit Schreiben vom 24. September 2012 mitgeteilt.

Erwägungen

II.

A. Gegen

"die Beschlüsse des Gemeinderats X vom 5.9.2012, 24.9.2012 und

19.9

" rekurrierte A am 27. September 2012 an den Bezirksrat Z. Er

beantragte, der Gemeindeschreiber sei anzuweisen, ihn wieder zur ALK

einzuladen, die Vorbehalte in der "internen Anordnung" seien

aufzuheben und das Gemeindeammann- und Betreibungsamt sei korrekt ins Organigramm

der Gemeinde X einzugliedern. Zudem habe der Bezirksrat mit Rechtsmittelbelehrung

zu verfügen sowie eventualiter ein Verfahren wegen Amtsmissbrauchs zu prüfen.

Als Sofortmassnahme habe er den Status quo ante anzuordnen, da der Einreichung

eines Rechtsmittels aufschiebende Wirkung zukomme.

B. Am 8.

Januar 2013 befand der Bezirksrat Z präsidialiter, dass dem Rechtsmittel keine

aufschiebende Wirkung zukomme. Er wies deshalb das Gesuch von A um Erteilung

einer solchen ab. Eine hiergegen erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht

mit Urteil vom 6. März 2013 gut (VB.2013.00037, [nicht auf www.vgrzh.ch

veröffentlicht]).

C. Mit

Beschluss vom 2. März 2013 wies der Bezirksrat Z den Rekurs von A ab (Dispositiv-Ziff I)

und entzog einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung (Dispositiv-Ziff.

III Abs. 2).

III.

A gelangte hiergegen mit

Beschwerde vom 9./10. Mai 2013 ans Verwaltungsgericht und beantragte die

Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sowie Folgendes:

"-Der Beschluss des Bezirksrates des Bezirkes Z vom 2. Mai 2013

sei aufzuheben; an dessen Stelle entscheide das Verwaltungsgericht (VRG § 63).

-Der

Gemeinderat X sei anzuweisen, dafür besorgt zu sein, dass ich inskünftig ordentlich

zur Abteilungsleitungs-Konferenz (ALK und zu allen einschlägigen Kaderveranstaltungen

eingeladen werde.

-Der

Gemeinderat X sei anzuweisen, das Gemeindeammann- und Betreibungsamt korrekt

und sachlogisch ins Organigramm der Gemeinde X einzugliedern […]

-Das

Verwaltungsgericht hebe die in der "internen Anordnung" vom 27. Juli

2012.

[…] gemachten Vorbehalte im Sinne meines Begehrens vom 3. August 2012 […]

auf."

Der Gemeinderat X nahm am 24. Mai 2013 zum Entzug der

aufschiebenden Wirkung Stellung mit dem Antrag, die aufschiebende Wirkung nicht

wiederherzustellen. Der Bezirksrat reichte am 27. Mai 2013 die Akten ein

und verzichtete im Übrigen auf eine Vernehmlassung. Am 3. Juni 2013 verfügte

der Abteilungspräsident i.V. die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung

der Beschwerde. Am 14. Juni 2013 reichte der Gemeinderat X eine

Beschwerdeantwort ein mit dem Antrag, die Beschwerde abzuweisen. Am 9. August

2013.

reichte er einen Beschluss des Obergerichts vom 16. Juli 2013 ein.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach

§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von

Amtes wegen. Die Zuständigkeit ist unter anderem für Beschwerden gegen

erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über (personalrechtliche)

Anordnungen einer politischen Gemeinde gegeben (§ 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a, § 19b Abs. 2 lit. c

sowie §§ 42–44 e contrario VRG). Das Rechtsmittel ist gerichtsintern

in Dreierbesetzung zu erledigen (§ 38 Abs. 1 VRG).

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Das

Verwaltungsgericht hat von Amtes wegen zu prüfen, ob die Prozessvoraussetzungen

auch bei der unteren Rechtsmittelinstanz gegeben waren (vgl. Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

2.

A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 96). Schon im

Urteil vom 6. März 2013 warf das Verwaltungsgericht die Frage auf, ob die

Beschlüsse des Gemeinderats vom 5. und 19. September

2012.

(bzw. das Schreiben vom 24. September 2012) überhaupt zulässige Anfechtungsobjekte darstellten. Es kam zum Ergebnis, beim Beschluss des Beschwerdegegners vom 5. September 2012, den

Beschwerdeführer bis zur Änderung des Organigramms der Gemeindeverwaltung von einer Teilnahme an der ALK zu suspendieren, drehe es sich um eine an diesen gerichtete (individuell-konkrete)

Handlungsanweisung. Sie betreffe die interne Organisation der Verwaltung und

damit das Betriebsverhältnis des Beschwerdeführers. Solche das

Betriebsverhältnis betreffenden Dienstbefehle griffen nach Lehre und Rechtsprechung

grundsätzlich nicht in die Rechtsstellung des betroffenen Dienstnehmers ein und

stellten damit keine anfechtbaren Verfügungen dar. Den Beschluss des Beschwerdegegners vom 19. September 2012

qualifizierte das Verwaltungsgericht sodann als generell-konkret und folglich

mit einer Allgemeinverfügung vergleichbar. Denn er regle einen bestimmten

Sachverhalt, namentlich die Änderung des Organigramms in Bezug auf das Gemeindeammann- und Betreibungsamt bzw. den Gemeindeammann und Betreibungsbeamten, und daraus

folgend dessen Nichteinladung an die Sitzungen der ALK. Er richte sich zudem an

einen offenen Adressatenkreis, da er sich auch an alle zukünftigen Gemeindeammänner und Betreibungsbeamten der Gemeinde X wende. Auch beim Beschluss des Beschwerdegegners

vom 19. September 2012 handle es sich um eine organisatorische Massnahme, die –

zumindest nach aussen hin – lediglich das Betriebsverhältnis des

Beschwerdeführers betreffe.

Unter bestimmten Umständen vermöchten

jedoch auch organisatorische Massnahmen ausnahmsweise in die Rechtsstellung

eines Angestellten einzugreifen. Dies treffe jedenfalls insofern zu, als eine

organisatorische Massnahme eine Persönlichkeitsverletzung oder eine

(versteckte) disziplinarische Massnahme darstellen könne. Diesfalls dürfe der

Angestellte nicht gänzlich schutzlos bleiben (vgl. BGE 136 I 323 [= Pra

100/2011 Nr. 36] E. 4.4); § 11 des Haftungsgesetzes vom 14. September

1969.

[LS 170.1]; zum Rechtsschutz bei einer Freistellung, die eine

Persönlichkeitsverletzung darstellen kann, VGr, 12. Januar 2011, PB.2010.00005,

E. 1.4 mit Hinweisen). Da solches im vorliegenden Fall mit Blick auf die

Umstände des Zustandekommens der Gemeinderatsbeschlüsse nicht von vornherein

und ohne weitere Abklärungen verneint werden könne, sei der Bezirksrat im

Rahmen der summarischen Überprüfung des Massnahmegesuchs zu Recht von

anfechtbaren Anordnungen ausgegangen.

2.2

Die Vorinstanz ging sodann in ihrem Hauptsachenentscheid ohne

Weiteres von anfechtbaren Anordnungen aus. Jedenfalls trat sie auf den Rekurs

des Beschwerdeführers ein, verneinte in der Folge jedoch eine

Persönlichkeitsverletzung – sowie eine sonstige Rechtsverletzung – und wies das

Rechtsmittel ab.

2.3

Den Beschlüssen des Gemeinderats vom 5. und 19.

September 2012 liegt folgender Sachverhalt zugrunde:

Eine Zeitung veröffentlichte einen

Leserbrief des Beschwerdeführers. Der Leserbrief befasst sich mit einer

kommunalen Abstimmungsvorlage für einen Planungs- und Projektierungskredit und

äussert polemisch Kritik am diesbezüglichen Vorgehen des Gemeinderats.

Mit Schreiben vom 27. Juli 2012

teilte der Gemeindeschreiber dem Beschwerdeführer unter anderem mit, dass

anlässlich der ALK vom 22. Mai 2012 im internen ALK-Protokoll Folgendes

festgehalten worden sei:

"Nach seinem letzten Leserbrief von A […] - eine Breitseite

gegen den Gemeinderat betreffend die […] Vorlage "[…] für Planung und

Projektierung […]" und aufgrund verschiedener, ähnlicher Vorfälle in der

Dispositiv

Vergangenheit, hat der Gemeindeschreiber beschlossen, A ab sofort von der ALK

auszuschliessen. Ein von der Gemeinde angestellter Mitarbeiter darf sich ein

derart illoyales Verhalten gegenüber dem Arbeitgeber nicht erlauben."

Weiter hielt er fest:

"Auf Basis der eingangs erwähnten Vorkommnisse hat der

Gemeindeschreiber als Vorsitzender der ALK im Mai 2012 entschieden, A aus der

ALK auszuschliessen, um intern ein klares Zeichen für nicht toleriertes

Verhalten zu setzen und um ihn und auch die ALK vor allfälligem Missbrauch

interner Informationen zu schützen. Begründet wird dieser Schritt auch mit den

internen Führungsrichtlinien der Gemeindeverwaltung X, wo unter dem Thema 'Vorbildcharakter'

erwähnt wird, dass den von den Behörden verabschiedeten Visionen, Leitbildern,

Konzepten, Ideen und Lösungen auch betriebsintern nachgelebt wird. Zudem wurde

im Kader vereinbart, dass Illoyalität in der Verwaltung und gegenüber Behörden

nicht geduldet wird."

Der Gemeindeschreiber ordnete abschliessend an, der Beschwerdeführer werde bis auf

Weiteres von der ALK ausgeschlossen. Die Abteilung Gemeindeammann- und Betreibungsamt werde weiterhin per internen Emails

informiert. In speziellen Fällen werde der Gemeinde-schreiber

die Mitarbeitenden-Informationen des Gemeindeammann-

und Betreibungsamts direkt übernehmen.

Auf Einsprache des Beschwerdeführers hin

erwog der Beschwerdegegner am 5. September 2012, dass der

Gemeindeschreiber nicht zum Erlass der angefochtenen Dienstanweisung befugt

gewesen sei. Er kam indes zum Schluss, dass es keine Gründe dafür gebe, den Gemeindeammann und Betreibungsbeamten als "Abteilungsleiter"

gemäss Geschäftsordnung zu betrachten. Denn der Gemeindeammann und Betreibungsbeamte sei dem Gemeinderat lediglich

administrativ, nicht aber fachlich unterstellt. Der

Gemeinderat beaufsichtige das Betreibungsamt in organisatorischer und

personeller Hinsicht, soweit die Aufsicht nicht in die Zuständigkeit der

Aufsichtsbehörden gemäss § 17 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz

über Schuldbetreibung und Konkurs vom 26. November 2007 (LS 281)

falle. In gleicher Weise würden beim Gemeindeammann

die formelle und die materielle Führung auseinanderfallen. Das Organigramm der Gemeindeverwaltung sei entsprechend anzupassen. Der Beschwerdegegner hiess somit

die Einsprache teilweise gut und hob die Anordnung des

Gemeindeschreibers vom 27. Juli 2012 antragsgemäss auf (Dispositiv-Ziff. 1). Er suspendierte zudem den

Beschwerdeführer von der Teilnahme an der ALK bis zur Änderung

des Organigramms der Gemeindeverwaltung

(Dispositiv-Ziff. 3 in Verbindung mit Dispositiv-Ziff. 2).

Sodann genehmigte der Beschwerdegegner mit Beschluss vom 19.

September 2012 das geänderte Organigramm der Gemeindeverwaltung – in welchem

das Gemeindeammann- und Betreibungsamt nicht mehr aufgeführt wird – und setzte

es per sofort in Kraft (Dispositiv-Ziff. 1). Das Gemeindeammann- und

Betreibungsamt gelte mit dem neuen Organigramm offiziell nicht mehr als

Verwaltungsabteilung. Der Gemeindeammann und Betreibungsbeamte sei demnach

nicht mehr an die ALK einzuladen (Dispositiv-Ziff. 2).

2.4

Seit der Reorganisation des Betreibungswesens im

Kanton Zürich sind alle Betreibungs- und Gemeindeammannämter in

organisatorischer und personeller Hinsicht in ihre Sitzgemeinde eingegliedert

(vgl. Merkblatt des Gemeindeamts zur Aufsicht über das Betreibungswesen vom

März 2012). Daraus ergibt sich aber noch nicht, dass ein Betreibungs- und

Gemeindeammannamt als Verwaltungsabteilung (und der Betreibungsbeamte

und Gemeindeammann damit als Abteilungsleiter)

betrachtet werden muss. Denkbar ist auch eine Eingliederung als selbständige,

dem Gemeinderat nur administrativ zugeordnete Organisationseinheit

innerhalb der Gemeindeverwaltung. Die Gemeinde verfügt bei der Festlegung ihrer

Organisation über ein weites Ermessen. Wie das Verwaltungsgericht schon in

seinem Entscheid vom 6. März 2013 festgehalten hat, kann der Beschwerdeführer

weder aus Bundes- noch aus kantonalem oder kommunalen Recht einen Anspruch

ableiten, die Stellung eines Abteilungsleiters zu bekleiden und als solcher an

der ALK teilzunehmen. Dass der Betreibungsbeamte und Gemeindeammann bzw. das

Betreibungs- und Gemeindeammannamt dem Gemeinderat lediglich administrativ,

nicht aber fachlich unterstellt ist, stellt einen sachlichen Grund für die

Reorganisation der Gemeindeverwaltung dar.

2.5

Aufgrund des zeitlichen Zusammenhangs zwischen dem

Leserbrief, der Anordnung des Gemeindeschreibers, der Einsprache und den

Beschlüssen des Beschwerdegegners ist indes offensichtlich, dass Letzterer mit der Reorganisation in erster Linie das Verhalten des

Beschwerdeführers sanktionieren wollte. Der

Beschwerdegegner macht diesbezüglich geltend, er habe nicht die Anweisung des

Gemeindeschreibers geschützt, sondern aus eigenem Recht entschieden. Zwar sei

die als nichtig erkannte Massnahme des Gemeindeschreibers Anlass für die

Neubeurteilung der organisatorischen Eingliederung des Gemeindeammanns und Betreibungsbeamten in die Gemeindeverwaltung X gewesen, allein dessen ganz

besondere gesetzliche Einbettung als "kommunaler Angestellter mit

kantonaler Aufgabe" habe indes zur Neuorganisation geführt. Dem steht entgegen, dass diese Neuorganisation unreflektiert und übereilt

erscheint. So fehlt das Gemeindeammann- und

Betreibungsamt, das trotz besonderer Rechtsstellung Teil der kommunalen

Verwaltung ist, nun gänzlich im neuen Organigramm. Der Gemeinderat unterliess

es überdies, die Folgewirkungen der neuen Organisation

zu regeln (beispielsweise den Informationsfluss innerhalb der Verwaltung oder die

Ausgabekompetenzen des Gemeindeammanns und Betreibungsbeamten, nachdem dieser nicht mehr als

Abteilungsleiter betrachtet wird).

Sodann liess der Beschwerdegegner auf Anfrage der Vorinstanz

hin sowohl den fraglichen Leserbrief des Beschwerdeführers als auch einen neuen

Leserbrief "als neuestes Beispiel" und ein "Mind-Map vom

Kaderseminar 2008 (unter Beteiligung von A), worin wir die beiden 'Anti-Werte'

Illoyalität und Falschheit gemeinsam definiert haben", einreichen. Gestützt

auf diese Leserbriefe erschien es der Vorinstanz als gerechtfertigt, einem

allfälligen Rechtsmittel gegen ihren Entscheid die aufschiebende Wirkung zu

entziehen, weil der angeschlagene Ton eine konstruktive Zusammenarbeit im

Dienste der Gemeinde X – und dazu diene die ALK im Ergebnis – ausschliesse.

Dieser Argumentation folgte der Beschwerdegegner in seiner Stellungnahme vom

24. Mai 2013 zur Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Der Beschwerdeführer,

der als Gemeindeammann und Betreibungsbeamter eine wichtige und einflussreiche

Stellung in der politischen Gemeinde X bekleide, habe dem Gemeinderat in seinem

jüngsten veröffentlichten Leserbrief in einem völlig unsubstantiierten

Rundumschlag undemokratisches und diktatorisches Verhalten vorgeworfen. Das

fehlende Bewusstsein des Beschwerdeführers, dass er als Beamter bei der

Ausübung seiner Freiheitsrechte gewisse Einschränkungen hinnehmen müsse, die

sich aus der Treuepflicht ergeben würden, führe zwingend dazu, ihn auch für die

Dauer des Beschwerdeverfahrens von der Teilnahme an der ALK zu dispensieren.

Dass das Verhalten des Beschwerdeführers anlässlich dieser Konferenzen deren

Durchführung tatsächlich erschwert oder den Geschäftsgang sonst wie beeinträchtigt

hat, wird indes nicht dargetan und ist aus den Akten auch nicht ersichtlich.

Der Beschwerdegegner begründet damit

die Reorganisation der Gemeindeverwaltung zwar mit der fehlenden fachlichen Aufsicht über den Gemeindeammann und Betreibungsbeamten bzw. das Gemeindeammann- und Betreibungsamt; ausschlaggebender Grund scheint nach dem Gesagten jedoch in der dem Beschwerdeführer

vorgeworfenen Treuepflichtverletzung zu liegen, ohne deren Vorliegen die

Reorganisation nicht durchgeführt worden wäre. Mit der Streichung aus dem

Organigramm und dem Ausschluss aus der ALK sollte der Beschwerdeführer

sanktioniert werden. Die organisatorische Massnahme hatte damit disziplinarischen

Charakter (vgl. BGE 100 Ib 21 E. 1b mit Hinweisen; Walter Hinterberger,

Disziplinarfehler und Disziplinarmassnahmen im Recht des öffentlichen Dienstes,

St. Gallen 1986, S. 265 f.; VGr, 3. März

1997, ZBl 98/1997 S. 563 ff., 564; Kölz/Bosshart/Röhl, § 76

N. 7 f., mit Hinweisen).

2.6 Liegt der Grund einer organisatorischen Massnahme in einem gegenüber

dem Angestellten erhobenen Vorwurf pflichtwidrigen Verhaltens, muss ein

schutzwürdiges Interesse des Betroffenen an der Klärung der Frage, ob die

Massnahme rechtmässig war oder nicht, bejaht werden (vgl. RB 2003 Nr. 23

S. 67). Dies gilt hier umso

mehr, als das Grundrecht auf freie Meinungsäusserung gemäss Art. 16 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101)

tangiert ist. Die Vorinstanz ist damit zu Recht auf den Rekurs eingetreten.

Zu prüfen ist, ob die Reorganisation der

Gemeindeverwaltung als Massnahme mit disziplinarischem Charakter zulässig ist.

3.1 Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann die Treuepflicht

öffentlichrechtlicher Angestellter, die sich auch auf das ausserdienstliche

Verhalten erstreckt, deren Meinungsäusserungsfreiheit einschränken (BGE 136 I 332

E. 3.2 mit Hinweisen; Rudolf Ursprung,

Schwerpunkte der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum öffentlichen

Personalrecht, ZBl 116/2013 S. 295 ff., 309). Treuepflicht bedeutet, dass der Staatsangestellte bei der Erfüllung

seiner Aufgabe über die eigentliche Arbeitsleistung hinaus die Interessen des

Gemeinwesens wahrt (BGE 136 I 332 E. 3.2.1 auch zum Folgenden). Sie bezweckt,

die Funktionstüchtigkeit der öffentlichen Verwaltung zu sichern, indem das Vertrauen

der Öffentlichkeit in den Staat nicht untergraben wird (Yvo Hangartner, Treuepflicht

und Vertrauenswürdigkeit von Beamten, ZBl 85/1984 S. 385 ff., 393 f.). Als

unbestimmter Rechtsbegriff muss ihre Tragweite durch Interessenabwägung

bestimmt werden. Beschränkungen der Meinungsfreiheit gestützt auf die

Treuepflicht sind nur zulässig, soweit sie sachlich begründet sind und in einem

vernünftigen Verhältnis zu deren Zweck stehen (Ulrich Häfelin/Walter

Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich etc.

2012, N. 502; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4.

A., Bern 2008, S. 404 ff.; Hangartner, S. 393 f.; Beatrix Schibli, Einschränkungen

der Meinungsfreiheit des Bundespersonals, Zürich 2005, S. 32 und 87 f.). Zu

berücksichtigen sind insbesondere das Aufgabengebiet des betroffenen

Angestellten, dessen hierarchische Stellung, Funktion, Verantwortung und Nähe

zum politischen Prozess (Müller/Schefer, S. 405 Fn. 401).

Nach dem Bundesgericht steht es

Staatsangestellten ohne Weiteres zu, sich in einem politischen Meinungsbildungsprozess

zu bestimmten Entscheiden zu äussern. Der Bedeutung der

Meinungsäusserungsfreiheit wird im demokratischen Willensbildungsprozess ein hohes

Gewicht beigemessen (vgl. BGE 136 I 332 E. 3.3.6). Das Treueverhältnis besteht zudem

nur zwischen dem Staatsangestellten und dem Gemeinwesen, nicht zwischen dem

Untergebenen und dem Vorgesetzten (Häfelin/Haller/Keller, N. 502). Öffentliche

Kritik gegenüber Vorgesetzten kann daher nur dann eine Verletzung der Treuepflicht

beinhalten, wenn dadurch die Erfüllung der dienstlichen Aufgaben des Staatsangestellten

oder das Vertrauen der Allgemeinheit in das Gemeinwesen beeinträchtigt wird (BGE

136 I 332 E. 3.2 mit Hinweisen [auch zum Folgenden], 120 Ia 203 E. 3a; Tobias

Jaag, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis im Bund und im Kanton Zürich –

ausgewählte Fragen, ZBl 95/1994, S. 433 ff., S. 455 f.). Erfasst ist aus dem

gleichen Grund nur dienstrechtlich relevantes Verhalten (Müller/Schefer, S.

404). Grundsätzlich ist daher öffentliche Kritik nicht ausgeschlossen, zumal

dort, wo es um Entscheidungen im eigenen Tätigkeitsgebiet geht und sich die

Kritik daher notwendigerweise mit einer Kritik an der Tätigkeit der

Vorgesetzten verbindet (Peter Hänni, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz,

2. A., Zürich etc. 2008, S. 130).

Die Treuepflicht gebietet jedoch dem

Staatsangestellten, sich insbesondere in der Art und Weise der Kritik eine

gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen und die eigene Auffassung mit dem gebotenen

Takt vorzubringen (Müller/Schefer, S. 405 mit Hinweisen; Hänni S. 131 mit

Hinweisen). Eine Verletzung der Treuepflicht ist aber nicht leichthin

anzunehmen. Das gilt insbesondere dann, wenn der Staatsangestellte an

Auseinandersetzungen über gesellschaftspolitische Fragen teilnimmt (BGr, 22.

Dezember 1983, ZBl 85/1984, S. 308 ff., 317).

3.2

Der ältere des Beschwerdeführers bezieht sich auf eine kommunale Abstimmungsvorlage für einen

Planungs- und Projektierungskredit

und kritisiert das diesbezügliche Vorgehen des Gemeinderats.

Dem Beschwerdeführer ist es erlaubt, sich als Stimmbürger ausserdienstlich an der

politischen Diskussion zu beteiligen

und Stellung zu einer Abstimmungsvorlage zu nehmen,

zumal diese vorliegend keinen Bezug zu seinem

Aufgabenbereich als Gemeindeammann und

Betreibungsbeamtem aufweist. Seine Kritik betrifft

den Gemeinderat als kommunale Exekutive (Gemeindevorsteherschaft) und nicht als

vorgesetztes Gemeindeorgan. Auch ist zu beachten, dass im

Rahmen politischer Auseinandersetzungen oft einseitig

und polemisch argumentiert wird und auch einem Staatsangestellten hier nicht

nur ein allzu enger Spielraum zugestanden werden soll (vgl. BGr, 22. Dezember 1983, ZBl 85/1984 S. 308 ff., 317).

Die

Meinungsäusserungsfreiheit des Staatsangestellten findet indes dort ihre

Grenze, wo der gebotene Anstand nicht mehr eingehalten wird und diffamierende

und unsachliche Meinungen geäussert werden, die sich eignen, das Vertrauen der

Öffentlichkeit in den ordnungsgemässen Gang der Verwaltung zu erschüttern. Der

Beschwerdeführer nimmt – wie der Beschwerdegegner zu Recht geltend macht

– als Gemeindeammann und Betreibungsbeamter eine wichtige und einflussreiche

Stellung in der politischen Gemeinde X ein. Daher ist es ausgesprochen heikel,

wenn er in Zusammenhang mit dem Vorgehen des Gemeinderats auf Erich Honecker

hinweist ("Erich Honecker war auch der

Auffassung, dass es unerheblich wäre, wie gewählt würde; entscheidend sei, wie

gezählt würde"). Damit bringt er den Gemeinderat mit einem diktatorischen

Staats- und Regierungssystem in Verbindung. Allerdings wirft er dem Gemeinderat

mit diesem Zitat nicht etwa eine Pflichtverletzung (Abstimmungsfälschung) vor.

Er bemängelt lediglich die zeitliche Reihenfolge der Traktandierung zuhanden

der Gemeindeversammlung: durch die Abstimmung über den Projektierungskredit

wird die – zeitlich gegebenenfalls folgende – Abstimmung über die Umzonung des betroffenen

Areals präjudiziert, obschon die Gemeindeversammlung eine solche zu einem früheren

Zeitpunkt abgelehnt hat. Die Bezugnahme auf Erich Honecker bleibt damit im

Sachzusammenhang des Leserbriefs unverständlich, was dessen Bedeutung doch

erheblich relativiert.

Ob sich der Leserbrief vor diesem Hintergrund eignet, das

Vertrauen der Öffentlichkeit in den Staat zu erschüttern, muss jedoch – wie noch

zu zeigen ist – nicht abschliessend beantwortet werden. Die Frage, ob eine

Treuepflichtverletzung vorliegt, kann offengelassen werden.

3.3 Liegt eine

Treuepflichtverletzung vor, kann diese disziplinarisch geahndet werden. Disziplinarmassnahmen

dürfen aber nur ausgesprochen werden, sofern sie im materiellen

Disziplinarrecht eine gesetzliche Grundlage haben (Kölz/Bosshard/Röhl, § 76

N. 1). Sie bezwecken, auf ein fehlbares Verhalten eines Staatsangestellten hin

den geordneten Gang der Verwaltungstätigkeit und das Vertrauen der Bevölkerung

in die Verwaltung zu erhalten (Kölz/Bosshard/Röhl, § 76 N. 6).

Das heutige kantonale Personalrecht sieht ausser dem

Verweis keine Disziplinarmassnahmen mehr vor (§ 30 des Personalgesetzes vom 27.

September 1998 [LS 177.10]). Die Gemeinden können ein Disziplinarrecht

vorsehen; die Gemeinde X hat von dieser Möglichkeit jedoch keinen Gebrauch

gemacht (vgl. die Personalverordnung sowie die Vollziehungsbestimmungen zur

Personalverordnung der Gemeinde X). Als disziplinarische Anordnung fehlte der

Änderung des Organigramms der Gemeindeverwaltung und der daraus folgenden

Nichteinladung des Beschwerdeführers an die ALK damit die gesetzliche

Grundlage. Die Beschlüsse des Beschwerdegegners sind insofern rechtsverletzend.

3.4 Es bleibt darauf hinzuweisen, dass damit eine Reorganisation der

Verwaltung aus anderen Gründen als der Disziplinierung des Beschwerdeführers

wegen treuwidrigen Verhaltens nicht ausgeschlossen ist. Weil hier aber der

disziplinarische Charakter der Anordnung klar im Vordergrund steht, sind die

Beschwerde gutzuheissen und der Beschluss des Bezirksrats Z vom 2. Mai 2013

sowie die Beschlüsse des Beschwerdegegners vom 5. und 19. September 2012

aufzuheben. Als Folge davon ist das Gemeindeammann- und Betreibungsamt

als Verwaltungsabteilung und der Beschwerdeführer als deren Abteilungsleiter

anzusehen.

In personalrechtlichen Streitigkeiten mit

einem Streitwert bis Fr. 30'000.- werden nach § 65a Abs. 3 VRG

keine Gerichtskosten auferlegt. Da es sich vorliegend um eine personalrechtliche

Angelegenheit ohne Streitwert handelt, sind die Gerichtskosten auf die

Gerichtskasse zu nehmen.

Da das heutige

Urteil im Rahmen eines öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnisses keine vermögensrechtliche Angelegenheit betrifft, lässt es

sich gemäss Art. 83 lit. g des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110] nicht mit Beschwerde in

öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG, sondern nur

mit subsidiärer Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG anfechten.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats Z vom 2. Mai 2013

sowie die Beschlüsse des Beschwerdegegners vom 5. und 19. September 2012 werden

aufgehoben.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 2'100.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Gegen

dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von

der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004

Luzern, einzureichen.

5. Mitteilung an: …