VB.2013.00360
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00360
5. September 2013Deutsch22 min
(URT.2013.15540)
Source djiktzh.ch
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2013.00360
Urteil
der 3. Kammer
vom 5. September 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach, Verwaltungsrichterin
Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiberin
Anja Tschirky.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
Gemeinde C,
Mitbeteiligte,
betreffend wasserrechtliche
Konzession,
hat
sich ergeben:
I.
A liess am 8. April 2011 bei der Baudirektion, Amt
für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL), ein Gesuch um Bewilligung der
Ausbaggerung der Zufahrt zu seinem Bootshaus, das sich vor dem Grundstück Kat.-Nr. 01
in E befindet, sowie der Ausbaggerung im besagten Bootshaus einreichen. Dieses
Ausbaggerungsvorhaben betrifft eine Fläche von 210,8 m2 und ein
Aushubvolumen von total ca. 220 m3. Die Baudirektion
teilte A am 25. Mai 2011 mit, dass ihm die nachgesuchte Konzession bzw.
Bewilligung nicht in Aussicht gestellt werden könne. Auf sein Ersuchen hin
erliess die Baudirektion am 16. November 2011 einen anfechtbaren
Entscheid, worin sie die wasserrechtliche Konzession bzw. die Bewilligung für
eine Baggerung im Seegebiet (Zufahrt zum Bootshaus) aufgrund überwiegender
öffentlicher Interessen an der Erhaltung von Pfahlbaufundstätten verweigerte.
II.
Dagegen reichte A am 16. Dezember
2011 Rekurs beim Regierungsrat ein und beantragte, die Verfügung vom 16. November
2011 sei aufzuheben und die Bewilligung für die beantragte zusätzliche
Ausbaggerung vorbehaltlos zu erteilen; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zuzüglich Mehrwertsteuer zulasten der Baudirektion.
Eventualiter sei die Bewilligung für die beantragte Abgrabung unter der Auflage
zu erteilen, dass in Absprache mit der Kantonsarchäologie die zum Schutz der
archäologischen Substanz erforderlichen Massnahmen zu treffen seien.
Subeventualiter sei eine Ausnahmebewilligung zu erteilen. In prozessualer
Hinsicht ersuchte A um einen Augenschein auf dem Lokal. Der Regierungsrat
wies den Rekurs am 3. April 2013 ab, soweit dieser nicht gegenstandslos geworden war.
III.
Am 10. Mai
2013 reichte A Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats vom 3. April
2013 ein und beantragte die Aufhebung dieses Entscheids, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zuzüglich Mehrwertsteuer zulasten der Baudirektion. Er wiederholte den im Rahmen des
Rekursverfahrens gestellten Eventualantrag. Subeventualiter sei der
Entscheid des Regierungsrats vom 3. April 2013 aufzuheben und die Sache
zum Neuentscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Am 4. Juni
2013 beantragte der Rechtsdienst der Staatskanzlei die
Abweisung der Beschwerde und verwies zur Begründung auf die Akten und die
Darlegungen im angefochtenen Rekursentscheid. Die Baudirektion reichte am 14. Juni
2013 die Beschwerdeantwort ein und stellte unter Verweisung auf den Mitbericht
des AWEL vom 12. Juni 2013 den Antrag, die Beschwerde sei unter
Kostenfolgen zulasten von A abzuweisen. Die Gemeinde E liess sich am 20. Juni
2013 vernehmen. Dazu nahm die Baudirektion am 8. Juli 2013 Stellung. Zur
Beschwerdeantwort stellte A dem Gericht nach gewährter Fristerstreckung am 18. Juli 2013 eine Stellungnahme
zu. Die Baudirektion verzichtete am 20. August
2013 auf eine Stellungnahme dazu. Zum Mitbericht des AWEL reichte A am 26. August
2013 eine Eingabe mit gegenüber der Beschwerde vom 10. Mai 2013 unveränderten
Rechtsbegehren ein. Die Gemeinde E liess sich nicht vernehmen.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der
vorliegenden Beschwerde gegen einen Rekursentscheid des Regierungsrats sachlich
zuständig (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Die
Geschäftserledigung hat in Dreierbesetzung zu erfolgen, da die einzelrichterliche
Beurteilung stets ausgeschlossen ist, wenn Entscheide des Regierungsrats
angefochten und diese nicht offensichtlich unzulässig, zurückgezogen oder sonst
wie gegenstandslos geworden sind, was vorliegend nicht der Fall ist (vgl. nach § 38b
Abs. 3 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. a und b VRG).
1.2 Der Beschwerdeführer ist durch den angefochtenen Beschluss berührt
und hat ein aktuelles schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung, weshalb er
zur Beschwerde legitimiert ist (§ 49 in Verbindung mit § 21 lit. a
VRG). Da auch die übrigen Sachvoraussetzungen grundsätzlich erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Gegenstand eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was
Gegenstand
des angefochtenen Entscheids war bzw. nach richtiger Gesetzesanwendung
hätte sein sollen (vgl. dazu und zum Folgenden VGr, 21. Januar 2009,
VB.2008.00537, E. 1.2, mit Hinweisen). Andernfalls müsste sich die
Beschwerdeinstanz erstmals mit Anträgen befassen, mit denen sich die
Rekursinstanz zulässigerweise nicht auseinandergesetzt hat. Letzteres würde dem
Grundsatz widersprechen, dass der Streitgegenstand beim Durchlaufen des
funktionellen Instanzenzugs nicht erweitert werden kann (vgl. Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 52 N. 3).
2.2
Der Beschwerdeführer stellte vorinstanzlich subeventualiter den
Antrag auf Erteilung einer Ausnahmebewilligung. In seiner Beschwerdeschrift
verlangt er als Subeventualantrag neuerdings die Rückweisung der Sache an den
Regierungsrat zum Neuentscheid und macht in diesem Zusammenhang eine Verletzung
des Anspruchs auf Gewährung des rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29 Abs. 2
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV)
sowie eine fehlerhafte Sachverhaltsfeststellung seitens der Vorinstanz geltend.
Er bringt in der Eingabe vom 18. Juli 2013 überdies vor, dass der
Entscheid an die Vorinstanzen zurückzuweisen und ihm anstelle der Erteilung der
ursprünglich nachgesuchten Konzession für die Ausbaggerung der Zufahrtsrinne
die Verankerung einer Boje im See D ausserhalb des Bereichs allfälliger
archäologischer Schutzobjekte an für übliche Segel- oder Motorboote geeigneter
Stelle zu bewilligen sei. Dies stellt eine unzulässige Erweiterung des
Streitgegenstands dar, weshalb darauf nicht einzugehen und auf den
Subeventualantrag entsprechend nicht einzutreten ist.
3.
3.1 Als Inanspruchnahme eines Sees und des darunter liegenden
Erdreichs, die Oberflächengewässer im Sinn des
Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 (WWG; vgl. § 3 WWG) darstellen, gilt deren räumliche
Nutzung. Dazu gehören gemäss § 75 WWG insbesondere Bauten und Anlagen wie
Gebäude, Bootsstationierungen und zugehörige Anlagen, Stege, Flösse, Brücken
oder Leitungen (lit. a) sowie Materialentnahme (lit. c). Den
Gemeingebrauch beschränkende oder übersteigende Nutzungen der öffentlichen
Gewässer, die dazu erforderlichen Bauten und Anlagen sowie deren Änderungen
bedürfen gemäss § 36 Abs. 1 WWG je nach Art der Nutzung einer Konzession
oder einer Bewilligung. Solche Konzessionen und Bewilligungen dürfen nur
erteilt werden, wenn sie weder öffentliche Interessen erheblich beeinträchtigen
noch die Rechte anderer Wassernutzungsberechtigter erheblich schmälern (§ 43
Abs. 1 WWG; vgl. auch § 25 der
Konzessionsverordnung zum Wasserwirtschaftsgesetz vom 21. Oktober 1992
[KonzV WWG]). Bei Anwendung des Wasserwirtschaftsgesetzes ist gemäss § 2
Abs. 1 WWG insbesondere auf den Schutz von
Menschen und Sachen vor schädigenden Einwirkungen (lit. c) sowie die Schonung von Landschaften und Ortsbildern zu achten (lit. h). Widersprechen sich öffentliche Interessen,
sind sie gegeneinander abzuwägen (§ 2 Abs. 2 WWG).
3.2 Gemäss § 203 Abs. 1 lit. d des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) sind vorgeschichtliche und
geschichtliche Stätten und ortsgebundene Gegenstände sowie Gebiete von
archäologischer Bedeutung Schutzobjekte. Über die Schutzobjekte erstellen die
für Schutzmassnahmen zuständigen Behörden Inventare (§ 203 Abs. 2
Satz 1 PBG). Staat, Gemeinden sowie jene Körperschaften, Stiftungen und
selbständigen Anstalten des öffentlichen und des privaten Rechts, die
öffentliche Aufgaben erfüllen, haben in ihrer Tätigkeit dafür zu sorgen, dass
Schutzobjekte geschont und, wo das öffentliche Interesse an diesen überwiegt,
ungeschmälert erhalten bleiben (§ 204 Abs. 1 PBG). Die Pflicht,
Schutzobjekte zu schonen und zu erhalten, besteht ohne förmliche
Unterschutzstellung oder Aufnahme in ein Inventar und ist namentlich auch bei
der Erteilung von Konzessionen zu beachten (§ 1, vierter Spiegelstrich der kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom
20. Juli 1977 [KNHV]).
3.3
Als Bestandesgarantie schützt die Eigentumsgarantie im Sinn von Art. 26
BV die konkreten, individuellen Eigentumsrechte vor staatlichen Eingriffen.
Staatliche Beschränkungen des Eigentums und anderer von der Eigentumsgarantie
erfasster Vermögensrechte sind nur zulässig, wenn sie auf einer genügenden
gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein ausreichendes öffentliches Interesse
gedeckt sind und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahren (Art. 36 Abs. 1–3
BV; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A.,
Bern, 2008, S. 1021; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich etc., 2012, N. 599).
4.
4.1
Der Beschwerdeführer stellt zunächst in Abrede,
dass mit der Ausbaggerung der Zufahrtsrinne zum Bootshaus, worum er die
Beschwerdegegnerin am 8. April 2011 ersuchte, ein öffentliches Interesse
beeinträchtigt würde. Insbesondere sei das Legalitätsprinzip verletzt, indem
Massnahmen zum Schutz archäologischer Funde, unter anderem aus der
Pfahlbauerzeit, von § 2 Abs. 1 WWG nicht erfasst würden. Somit
seien solche Funde per se nicht von einem öffentlichen
Interesse gedeckt.
4.1.1
Unbestrittenermassen soll die geplante Ausbaggerung, die der
Beschwerdeführer nunmehr präzisierend als "Ausrechung und Aushub"
bezeichnet haben will, im Bereich der Pfahlbaufundstätte E durchgeführt werden.
Diese Fundstätte gehört zum UNESCO-Weltkulturerbe, wobei sie als gut erhalten
klassifiziert ist. Darüber hinaus figuriert diese Seeufersiedlung im Inventar
der Kulturgüter von nationaler und regionaler Bedeutung, wobei es sich um ein
Kulturgut von regionaler Bedeutung handelt (KGS–Inventar; vgl. http://www.bevoelkerungsschutz.admin.chinternet/bs/de/home/themen/kgs/kgs_inventar/b-objekte.html,
Kanton Zürich, Liste der B-Objekte, Stand 1. Januar 2013, besucht am 20. Juli
2013). Entgegen der negierenden bzw. relativierenden Sichtweise des Beschwerdeführers
beobachteten die Spezialisten des Amts für Städtebau der Stadt Zürich, Unterwasserarchäologie
und Labor für Dendrochronologie, auf dem Seegrund der streitbetroffenen Stelle
sehr wohl archäologische Funde, nämlich kleine Keramikfragmente und einen Silex
(Feuerstein). Bei den Kernbohrungen, auch sehr nahe am Bootshaus, wurden
überdies immer wieder Pfähle angebohrt. Die kommunale Fachstelle folgerte daraus,
dass Pfähle wohl vorhanden, aber durch Steine überdeckt seien.
4.1.2
Nach Massgabe von § 43 Abs. 1 WWG ist zu beachten, dass
Konzessionen zur Nutzung öffentlicher Gewässer nur erteilt werden dürfen, wenn
sie keine öffentlichen Interessen erheblich beeinträchtigen. Bei der Erhaltung
von Kulturgütern handelt es sich offensichtlich um ein solches öffentliches Interesse
(vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6. A., Zürich/St. Gallen, 2010, N. 551), zu dessen Wahrung der
Kanton und die Gemeinden gemäss Art. 103 Abs. 2 der Zürcher Kantonsverfassung
vom 27. Februar 2005 (KV) verpflichtet sind. (Vor)geschichtliche Stätten
und ortsgebundene Gegenstände sowie Gebiete von archäologischer Bedeutung
bilden gemäss § 203 Abs. 1 lit. d PBG Schutzobjekte im Sinn des
Heimatschutzes. Es bleibt somit unbeachtlich, wenn der Schutz archäologischer
Stätten nicht ausdrücklich vom Wortlaut des § 2 WWG erfasst ist, was
aufgrund der Regelungsbereiche des besagten Gesetzes (vgl. § 1 WWG) auch
nicht absonderlich erscheint. Das Schweigen des Gesetzgebers lässt jedenfalls
nicht darauf schliessen, dass bei der Prüfung der Konzessionserteilung gemäss § 36
Abs. 1 WWG kein besonderes Augenmerk auf den Erhalt von Kulturgütern aus
prähistorischer Zeit zu legen wäre.
Anzufügen bleibt, dass das
Legalitätsprinzip schon deshalb nicht verletzt sein kann, weil es sich beim
öffentlichen Interesse um einen unbestimmten Rechtsbegriff handelt, bei dessen
Auslegung der Beschwerdegegnerin als zuständiger Verwaltungsbehörde ein
gewisser Beurteilungsspielraum zukommt, zumal ihre besonderen Kenntnisse bzw.
diejenigen der ihr angegliederten Fachstellen für die Auslegung bedeutsam sind
(vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 537).
4.2
Sodann macht der Beschwerdeführer geltend, es
bestehe kein erhebliches öffentliches Interesse für ein Verbot der beabsichtigten
Ausgrabung, da sie im Verhältnis zur archäologischen
Schutzzone E und zu den
übrigen archäologisch geschützten Flächen am rechten sowie linken Ufer
des Sees D sehr klein sei. Mit der Beschwerdegegnerin
ist indessen festzuhalten, dass es unerheblich bleibt, wie mächtig sich die
Ausdehnung der gesamten archäologischen Schutzzone
zeigt. Vielmehr besteht das öffentliche Interesse darin, die Zerstörung solcher
Zonen zu verhindern, soweit es sich mit verhältnismässigem Aufwand
rechtfertigen lässt. Dass sich die ersuchte Baggerung auf ein Ausmass von 210 m2 beschränkt, schmälert die Bedeutung nicht, die
der ganzheitlichen Bewahrung der streitbetroffenen Fundstätte
zukommt. Deren Schutz liegt jedenfalls im öffentlichen
Interesse, wogegen der Umstand, dass mit den
beabsichtigten Baggerarbeiten nur eine im Vergleich zum gesamten Pfahlbaufundstättengebiet am See D kleine Stelle beeinträchtigt würde,
von geringer Bedeutung ist.
4.3
Der Beschwerdeführer bringt sodann vor, der von
der Ausbaggerung betroffenen Stelle fehle die Schutzwürdigkeit. Die Vorinstanz
sei diesbezüglich von einem unrichtigen oder ungenügend festgestellten
Sachverhalt
Sachverhalt ausgegangen.
4.3.1
Augenscheinlich stützte die Beschwerdegegnerin ihren Entscheid in massgeblicher
Weise auf den von der kommunalen Fachstelle – dem Amt für Städtebau der Stadt
Zürich, Unterwasserarchäologie und Labor für Dendrochronologie – erstellten
Bericht vom 2. Mai 2011 und die dazu verfasste Stellungnahme der
kantonalen Fachstelle – dem Amt für Raumentwicklung, Kantonsarchäologie – vom
12. Mai 2011 ab. Bericht wie Stellungnahme beziehen sich auf die Stelle,
an welcher die Ausbaggerung geplant ist. Diese Örtlichkeit wurde von der kommunalen
Fachstelle ab 26. April 2011 während zweieinhalb Arbeitstagen untersucht.
Dabei erfolgten Kernbohrungen im Vermessungsperimeter, der im Bereich der
geplanten Ausbaggerungsstelle eingerichtet wurde. Überdies wurde die Uferplatte
abgetaucht, und es wurden Fotos der Seegrundsituation erstellt. Damit wurde der
für den Entscheid relevante Sachverhalt in genügender Weise abgeklärt.
4.3.2
Betreffend die Beurteilung der Schutzwürdigkeit zog der Regierungsrat ebenfalls
den Bericht der kommunalen Fachstelle als Entscheidungsgrundlage bei. Auf die
vorinstanzlichen Erwägungen sowie die Schlussfolgerungen des besagten Berichts
kann nach Massgabe von § 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1
Satz 2 VRG verwiesen werden. Wie erwähnt, wurden entgegen der Darstellung
des Beschwerdeführers im Vermessungsperimeter sehr wohl archäologische Funde
beobachtet (vgl. oben E. 4.1.1). Die Unterschutzstellung erfolgte somit
nicht gestützt auf Vermutungen, wie es der Beschwerdeführer dartut. Unter
diesen Umständen kam der Regierungsrat zutreffend zum Schluss, dass ein
Schutzobjekt gemäss § 203 Abs. 1 lit. d PBG vorliege.
4.3.3
An der Schutzwürdigkeit der streitbetroffenen Stelle als Teil der
Pfahlbaufundstätte E ändert es sodann nichts, dass trotz Ankündigung der
Ausarbeitung eines Schutzkonzepts für das Jahr 2011 ein solches nicht
ausformuliert wurde. Die vom Beschwerdeführer als "Berichte"
bezeichneten Dokumente stellen vielmehr gegnerische Stellungnahmen zu dessen
Vorbringen im Rahmen des Rekursverfahrens dar. Es trifft folglich nicht zu,
dass die Beschwerdegegnerin im Nachgang nach und nach eine Vielzahl von
Dokumenten produziert hätte, um eine nachträgliche Schutzwürdigkeit der
streitbetroffenen Örtlichkeit hervorzurufen. Stattdessen legte sie dar, weshalb
es zu keinem eigentlichen Schutzkonzept, sondern nur zu punktuellen
Schutzmassnahmen – insbesondere nahe dem Kursschiffsteg – kam, die sie in der
Folge erläuterte.
4.3.4
Des Weiteren bleibt es für die Schutzwürdigkeit des von der Ausbaggerung
betroffenen Gebiets unerheblich, dass gemäss Bericht vom 2. Mai 2011
direkt vor dem Bootshaus im Bereich eines Bojensteins Schäden beobachtet und
die dort vorhandenen Kulturschichten bereits beeinträchtigt wurden. Entgegen
der Ansicht des Beschwerdeführers schliessen mögliche Schäden an diesen
Schichten nicht aus, dass an jenem Ort zu gegebener Zeit und bei vorhandenen
finanziellen Mitteln archäologische Grabungen – insbesondere im Rahmen der
Freilegung eines grösseren Gebiets – gleichwohl stattfinden könnten. Der Beschwerdeführer
scheint im Übrigen zu verkennen, dass das öffentliche Interesse nicht nur darin
besteht, archäologische Grabungen oder Bergungen von Fundstücken vorzunehmen,
diese auszustellen oder darüber Forschung zu betreiben, sondern gerade auch darin,
archäologische Zonen zu schützen und vor Zerstörung zu bewahren.
4.3.5
Im Zusammenhang mit der Frage, ob sich die streitbetroffene Stelle für
archäologische Grabungen besonders oder zumindest besser eignet als die
diversen weiteren, unter archäologischem Schutz stehenden Flächen entlang des
Ufers des D-Sees, macht der Beschwerdeführer eine Verletzung der
Beweisabnahmepflicht geltend. Inwiefern durch eine unterschiedliche rechtliche
Würdigung des für die Vorinstanz als rechtserheblich erscheinenden Sachverhalts
eine entsprechende Gehörsverletzung erfolgte, bleibt in der Beschwerdeschrift indessen
ungenügend beschrieben und ist im Übrigen auch nicht ersichtlich. Es bleibt
darauf hinzuweisen, dass der Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs im
Sinn von Art. 29 Abs. 2 BV von der Behörde nicht verlangt, dass sie
sich ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen
Einwand auseinandersetzen muss (Giovanni Biaggini, Kommentar Bundesverfassung,
Zürich 2007, Art. 29 N. 23; BGE 126 I 97 E. 2.b).
4.4 Der
Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, die Konzessionsverordnung zum Wasserwirtschaftsgesetz verleihe der Beschwerdegegnerin
keine Befugnis, für lediglich vage vermutete archäologische Fundstellen im Interesse
des Natur- und Heimatschutzes mit der Konzessionsbewilligungspraxis eine Art
Spezialbauordnung aufzustellen. Die Vorinstanzen hätten an eine
Konzessionserteilung für die von ihm geplante Ausbaggerung höhere Anforderungen
gestellt als von den gesetzlichen Bestimmungen und nutzungsplanerischen
Festlegungen verlangt, womit sie ihr Ermessen überschritten hätten.
4.4.1
Das Erfordernis der Bestimmtheit der Normierung und das Erfordernis der
Gesetzesform werden bei Nutzungsregelungen öffentlicher Sachen weniger streng
gehandhabt. Die Bewilligungspflicht muss zwar in einer generell-abstrakten Norm
umschrieben werden. In der Regel genügt jedoch eine relativ unbestimmte
Gesetzesnorm, weil die Zweckbestimmung der öffentlichen Sache die Nutzungsordnung
bereits weitgehend determiniert. Auch können an das Erfordernis der
Gesetzesform aufgrund der Herrschaft des Gemeinwesens über die öffentlichen
Sachen geringere Anforderungen gestellt werden (Häfelin/Müller/Uhlmann,
N. 421, 2404). Für die Pflicht zur Einholung einer Sondernutzungskonzession
an einer öffentlichen Sache bedarf es nach der bisherigen Rechtsprechung des
Bundesgerichts sogar keiner gesetzlichen Grundlage (BGE 101 Ia 473 E. 3b; Häfelin/Müller/Uhlmann,
N. 2425; zur Kritik vgl. N. 2404).
4.4.2
Die Pflicht zur Einholung einer Konzession bzw. Bewilligung ist mit § 36
Abs. 1 WWG in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten. Sodann gibt § 25
KonzV WWG den Konzessionsgrundsatz von § 43 Abs. 1 WWG wieder, wonach
Konzessionen und Bewilligungen insbesondere nur erteilt werden dürfen, wenn sie
öffentliche Interessen nicht erheblich beeinträchtigen. Die Bestimmung von § 25
KonzV WWG entspricht den oben beschriebenen Vorgaben für Nutzungsregelungen
öffentlicher Sachen und verstösst nicht gegen das Legalitätsprinzip. Nach Massgabe
von § 43 Abs. 1 WWG und § 25 KonzV WWG ist ausserdem nicht
ersichtlich, inwiefern die Vorinstanzen ihr Ermessen überschritten hätten, als
sie im Zusammenhang mit der ersuchten Erteilung der Konzession für die Baggerung
im Seegebiet untersuchten, ob die am betreffenden Ort angesiedelte archäologische
Fundstätte, deren Schutz – wie festgestellt – im öffentlichen Interesse liegt,
erheblich beeinträchtigt würde. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers
wurden keine höheren Anforderungen an die Konzessionserteilung gestellt. Im
Übrigen ist der in der Stellungnahme vom 18. Juli 2013 erwähnte
Bundesgerichtsentscheid 1C_41/2012 vom 28. März 2013 vorliegend schon
deswegen nicht einschlägig, weil es darin um Bauzonenland (eingezontes Land)
ging.
4.5 Folglich durften die Vorinstanzen von der Schutzbedürftigkeit im Sinn von § 203
Abs. 1 lit. d PBG der von der Ausbaggerung betroffenen Stelle vor dem
Bootshaus des Beschwerdeführers und entsprechend von einem
zu schützenden öffentlichen Interesse ausgehen. Dass die Vorinstanzen den
diesbezüglich rechtserheblichen Sachverhalt unrichtig oder ungenügend
festgestellt hätten, ist nicht ersichtlich.
5.
5.1 Der
Beschwerdeführer macht seinerseits ein schutzwürdiges Interesse an der
Erteilung der Konzession für die vorliegend infrage stehende Ausbaggerung
geltend. Er habe darauf vertrauen dürfen, dass die zur ordentlichen Nutzung
seines bewilligten Bootshauses nötigen Bewilligungen und Konzessionen erteilt
würden. Die bestimmungsgemässe Nutzung eines Bootshauses setze nun einmal
voraus, dass dieses mit einem ortsüblichen kleineren Motorboot angefahren
werden könne. In der Vergangenheit seien solche Konzessionen regelmässig an
andere Seeanstösser erteilt worden.
5.2 Die vom
Beschwerdeführer vorgebrachte Ungleichbehandlung gegenüber anderen Seeanstössern
fällt unsubstanziiert aus und genügt damit von vornherein nicht, um eine Verletzung
des Rechtsgleichheitsgebots im Sinn von Art. 8 BV oder des Willkürverbots
im Sinn von Art. 9 BV anzunehmen.
5.3 Unter
Verweis auf die Stellungnahme der Beschwerdegegnerin vom 26. Juli 2012
hielt die Vorinstanz zutreffend fest, dass mit Verfügung vom 17. Mai 2011
unter anderem die wasserrechtliche Konzession für den Fortbestand der
teilweisen Abgrabung der Landanlage erteilt wurde. Nicht Bewilligungsgegenstand
war hingegen die nunmehr infrage stehende Ausbaggerung im und vor dem
Bootshaus. Selbst die Baukommission der Mitbeteiligten wies in ihrem Entscheid
vom 19. Juli 2011 betreffend die Bewilligung der Renovation des
Bootshauses darauf hin, dass das AWEL die Anfrage für eine Baggerung im
Seegebiet mit separatem Brief vom 25. Mai 2011 an den Beschwerdeführer
abschlägig beurteilt habe und dass dieser Entscheid nicht Teil der vorliegenden
Bewilligung sei. Im Übrigen betrifft die kommunale Unterschutzstellung das
besagte Gebäude und nicht noch zu erstellende Bauten oder Anlagen, weshalb von
vornherein keine Abwägung zwischen Interessen am Denkmalschutz des Bootshauses
und an der davor ausgemachten archäologischen Stätte zu erfolgen hat. Nicht
ersichtlich bleibt, weshalb das Bootshaus ohne die Realisierung des Ausbaggerungsvorhabens
nicht mehr gemäss bisheriger Bestimmung genutzt werden könnte, zumal eine
solche Nutzung bislang auch ohne Zufahrtsrinne möglich war. Mit Ausnahme des
Bojensteins direkt vor dem Bootshaus wurden keine daraus resultierenden
Schäden. Als mögliche Alternative für die vom Beschwerdeführer beabsichtigte
weitergehende Nutzung des Bootshauses kommt der Vorschlag des Amts für Raumentwicklung,
Kantonsarchäologie, infrage: Diesem privaten Interesse könnte durch die
Platzierung einer Boje ausserhalb der archäologischen Zone genügt werden. Die
Bewilligung einer Bojenverankerung muss indessen in einem neuen Verfahren
geprüft werden.
5.4 Es besteht
deshalb kein privates Interesse des Beschwerdeführers, welches das öffentliche
überwiegen würde.
6.
6.1 Des Weiteren
rügt der Beschwerdeführer die vorinstanzlichen Entscheide als unverhältnismässig.
Insbesondere sei nicht verständlich, weshalb innerhalb dieses grossen Fundstellengebiets
gerade die Stelle unmittelbar vor seinem Bootshaus von besonders grossem
Interesse sein sollte, zumal sich dort bereits ein Bojenstein im Seegrund befinde,
welcher durch seine ständigen Bewegungen auch schon Schäden verursacht habe.
Eventualiter könne das Ausbaggerungsvorhaben unter Auflagen bewilligt werden.
6.2
Gemäss Art. 5 Abs. 2 BV muss staatliches
Handeln verhältnismässig sein. Somit müssen die Verwaltungsmassnahmen zur
Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und
notwendig sein. Im Übrigen muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen
Verhältnis zu den Belastungen stehen, die dem Privaten auferlegt werden (vgl.
BGE 130 II 425 E. 5.2.; 126 I 112 E. 5b; Häfelin/Müller/Uhlmann,
N. 581).
6.3 Wie
bereits erwähnt, ist für die Beurteilung der Konzessionserteilung aufgrund des
ausgewiesenen öffentlichen Interesses am Schutz der urgeschichtlichen
Pfahlbautensiedelungen des D-Sees unbeachtlich, dass mit dem Ausbaggerungsvorhaben
nur eine kleine Stelle dieses Fundstättengebiets beeinträchtigt würde. Gleiches
gilt, wenn ein Bojenstein am streitbetroffenen Ort bereits Schäden verursachte (vgl.
E. 4.2, E. 4.3.4).
6.4 Dem
Beschwerdeführer kann die ersuchte Konzession auch nicht unter der Auflage
erteilt werden, dass ein archäologischer Spezialist die Aushubarbeiten leite
oder dass zuvor in Absprache mit der Kantonsarchäologie die zum Schutz der
archäologischen Substanz erforderlichen Massnahmen getroffen würden. An der
beabsichtigten Ausbaggerungsstelle befinden sich nachweislich bewegliche sowie
im Seeboden verankerte Gegenstände prähistorischen Datums. Von der Ausbaggerung
wären somit nicht nur Keramikstücke betroffen, wie es der Beschwerdeführer darzustellen
versucht. Angesichts der dort vorgefundenen Kulturschichten wäre im Fall des
Materialaushubs aus dem Seegrund im Umfang von 55 cm bis ca. 90 cm
Tiefe jedenfalls damit zu rechnen, dass im Boden verankerte Pfahlbauten
beschädigt oder schlimmstenfalls zerstört würden. Dies würde dem öffentlichen
Interesse am Schutz dieser archäologischen Stätte widersprechen. Welche
Schutzmassnahmen solches verhindern könnten, legt der Beschwerdeführer nicht
dar. Der Eventualantrag ist daher abzuweisen.
6.5 Im
Zusammenhang mit der Erteilung der Konzession bzw. Bewilligung zur Ausbaggerung
an der streitbetroffenen Örtlichkeit bringt der Beschwerdeführer insbesondere vor,
das Amt für Städtebau der Stadt Zürich habe den ersuchten Aushub nicht von vornherein
ausgeschlossen, sondern lediglich darauf hingewiesen, dass das Areal im
Hinblick auf Baumassnahmen oder jeglichen anderen Eingriff in den Boden mit äusserster
Vorsicht behandelt werden solle. Bei diesem Hinweis handelt es sich um eine generell
formulierte Empfehlung der kommunalen Fachstelle, die sich dabei nicht explizit
auf die streitbetroffene Ausbaggerung bezog, sondern allgemein auf den Schutz
der untersuchten Stelle aufmerksam machte. Der Beschwerdeführer erwähnt sodann
nicht, dass die besagte Fachstelle von der geplanten Ausbaggerung der Bootshauszufahrt
abgeraten hatte. Indem die entscheidbefugte Beschwerdegegnerin das Gesuch des Beschwerdeführers
abwies, liess sie die Empfehlungen des Berichts vom 2. Mai 2011 jedenfalls
unter pflichtgemässer Ermessensausübung in ihren Entscheid einfliessen. Hätte
sie anders entschieden, so wäre ohne Weiteres mit der Beschädigung oder
Zerstörung der festgestellten Kulturschichten an der besagten Örtlichkeit zu
rechnen gewesen, wovor die kommunale Fachstelle gerade warnte. Es sei im
Übrigen auch auf die Stellungnahme der Kantonsarchäologie verwiesen, welche die
Bewilligung bzw. Konzession jedenfalls zur Verweigerung empfahl.
6.6 Dass die
Vorinstanz nicht in ausführlicher Weise die Vorschläge des Beschwerdeführers
prüfte, die Ausbaggerung unter Auflagen zu gewähren, stellt nicht bereits eine
Verletzung des Anspruchs auf Gewährung des rechtlichen Gehörs dar. Die
Begründung muss so abgefasst sein, dass der Betroffene einen
Entscheid sachgerecht anfechten kann (BGE 126 I 97 E. 2b;
Biaggini, Art. 29 N. 25).
Der Regierungsrat kam dieser Begründungspflicht nach, indem er erwog, ein gewichtiges
öffentliches Interesse am Erhalt der Kulturschichten liege vor, und es sei im
zulässigen Ermessen der Beschwerdegegnerin, im fraglichen Gebiet keine
Baggerung – auch nicht unter Auflagen – zuzulassen.
6.7 Zusammenfassend
erweist sich die Verweigerung der Konzessionserteilung als erforderlich und
geeignet, um das öffentliche Interesse am Schutz der archäologischen Fundstätte
beim Bootshaus des Beschwerdeführers zu wahren.
7.
7.1 Hinsichtlich
der vom Beschwerdeführer gerügten Verletzung der Eigentumsgarantie ist
festzustellen, dass der von ihm angeführte Bundesgerichtsentscheid seinen
Standpunkt nicht stützt. In dem erwähnten Urteil ging es um einen Eigentümer,
der sein rechtmässig errichtetes Bootshaus nicht mehr ordnungsgemäss nutzen
konnte, weil ihm die Bewilligung zur Beibehaltung eines bereits
bestehenden Bootshafens nicht erneuert wurde (vgl. Entscheid des Bundesgerichts
vom 30. März 1984 in ZBl 87/1986, S. 372 B., E. 4, erwähnt
in BGE 126 I 213 E. 1b/aa). Vorliegend steht indessen die erstmalige
Erteilung einer Konzession für Ausbaggerungsarbeiten vor und in einem
Bootshaus, insbesondere zur Erstellung einer Zufahrtsrinne, infrage, wobei das
besagte Gebäude offenbar bislang auch ohne die nunmehr ersuchte Ausbaggerung
zur Unterbringung von Booten genutzt werden konnte.
7.2
Wie vorgängig aufgezeigt, besteht entgegen der Ansicht des
Beschwerdeführers ein öffentliches Interesse am Schutz der Pfahlbausiedlungen
als archäologische Fundstätte. Dieses öffentliche Interesse steht der Erteilung
der nachgesuchten Konzession entgegen (vgl. E. 4.5). Überdies erweist sich
die Verweigerung der Konzession als verhältnismässig, um das besagte
öffentliche Interesse zu wahren. Die Konzession kann auch nicht unter Auflagen
und Bedingungen erteilt werden (vgl. E. 6.7 und 6.8).
7.3
Entgegen der Darstellung in der Beschwerdeschrift gibt es keinen
(bedingten) Rechtsanspruch auf Erteilung der Konzession, auch wenn die
gesetzlichen Mindestanforderungen gegeben sind, zumal vorliegend nicht die
Ausübung von Freiheitsrechten wie die Versammlungs-, Religions-, Presse- oder
Wirtschaftsfreiheit auf öffentlichem Grund zu beurteilen ist (Häfelin/Müller/Uhlmann,
N. 2412, 2426). Mit dem Regierungsrat ist festzuhalten, dass die
Verleihung eines aus der hoheitlichen Herrschaftsgewalt des Staates abgespaltenen
Rechts an einen Privaten grundsätzlich im Ermessen der Konzessionsbehörde steht
(Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 2428, 2603). Da jedenfalls der Schutz der
nachweislich bestehenden archäologischen Fundstätte mit der ersuchten
Konzessionserteilung erheblich beeinträchtigt würde, stösst das Argument des
Beschwerdeführers ins Leere, dass damit keine Dritten in der Ausübung ihrer
Rechte eingeschränkt würden, weshalb sein Gesuch gutzuheissen sei.
8.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass ein öffentliches
Interesse am Erhalt der am gewünschten Ausbaggerungsort vorgefundenen
Kulturschichten besteht, das mit Erteilung der infrage stehenden Konzession
erheblich beeinträchtigt würde. Aus diesem Grund bzw. nach Massgabe von § 43
Abs. 1 WWG und § 25 KonzV WWG ist nicht zu beanstanden, wenn die
Vorinstanzen davon absahen, dem Beschwerdeführer die besagte Konzession – auch
nicht unter Auflagen – zu erteilen. Die in der Beschwerdeschrift geltend gemachten
Verletzungen des Anspruchs auf Gewährung des rechtlichen Gehörs durch den Regierungsrat
konnten ebenfalls nicht festgestellt werden. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
9.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind
die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist ihm
angesichts seines Unterliegens nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die
Kammer:
1. Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Erwägungen
2.
Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 250.-- Zustellkosten,
Fr. 3'250.-- Total der Kosten.
3.
Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.
Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.
Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.
Mitteilung an…