Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00364

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4.

Abteilung

VB.2013.00364

Urteil

der 4. Kammer

vom 18. Dezember 2013

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso

Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin

Eva Heierle.

In Sachen

Stadt Kloten,

vertreten durch den Stadtrat von Kloten,

dieser vertreten durch RA A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Staat Zürich,

vertreten durch das Gemeindeamt des Kantons Zürich,

Abteilung Gemeindefinanzen,

Beschwerdegegner,

betreffend Steuerkraftabschöpfung

/ Kürzung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Am

12. Oktober 2010 ersuchte die Stadt Kloten das Gemeindeamt des Kantons

Zürich unter Bezugnahme auf den Voranschlag der Jahresrechnung 2011 um

Befreiung von einer allfälligen Steuerkraftabschöpfung für das Jahr 2011. Mit

Verfügung vom 6. Juni 2011 eröffnete das Gemeindeamt der Stadt Kloten die

für den interkommunalen Steuerkraftausgleich massgeblichen Finanzdaten für das

Jahr 2011. In Anwendung des Gesetzes über die Staatsbeiträge an die

Gemeinden und über den Finanzausgleich vom 11. September 1966 (aFAG;

GS I 99; OS 49, 228) auferlegte das Gemeindeamt der Stadt Kloten

mit Verfügung vom 5. August 2011 für das Jahr 2011 eine Steuerkraftabschöpfung

in der Höhe von Fr. 7'323'605.-. Zugleich wies das Gemeindeamt die Stadt

Kloten darauf hin, dass das Abschöpfungsbetreffnis 2011 von

Fr. 7'323'605.- bis spätestens 31. März 2012 gestundet und aufgrund

der Rechnungsprüfung 2011 endgültig festgesetzt werde.

Mit Schreiben vom 20. März 2012 ersuchte die Stadt

Kloten das Gemeindeamt unter Verweis auf die gleichentags vom Stadtrat Kloten

verabschiedete Jahresrechnung 2011 um Reduk­tion der

Steuerkraftabschöpfung 2011 auf Fr. 6'129'440.58.

Das Gemeindeamt legte die Steuerkraftabschöpfung 2011

der Stadt Kloten mit Verfügung vom 5. April 2012 definitiv auf

Fr. 7'323'605.- fest und wies damit das Ersuchen um Reduktion des

Abschöpfungsbetreffnisses 2011 ab.

B. Gegen

die letztgenannte Verfügung erhob die Stadt Kloten am 25. April 2012

Einsprache und beantragte die Festsetzung des

Abschöpfungsbetreffnisses 2011 auf Fr. 5'235'331.63. Mit Schreiben

vom 22. Mai 2012 an das Gemeindeamt beantragte die Stadt Kloten unter

Verweis auf eine gleichentags vorgenommene Korrektur der Jahresrechnung 2011,

der Abschöpfungsbetrag 2011 sei auf Fr. 1'282'301.63 festzusetzen.

Mit Verfügung vom 11. Oktober 2012 hielt das Gemeindeamt an der mit

Verfügung vom 5. April 2012 festgesetzten definitiven Steuerkraftabschöpfung 2011

in der Höhe von Fr. 7'323'605.- fest und wies namentlich das

Kürzungsersuchen der Stadt Kloten ab.

Erwägungen

II.

Die Stadt Kloten liess am 12. November 2012 bei der

Direktion der Justiz und des Innern (fortan Justizdirektion) rekurrieren und

beantragen, der Einspracheentscheid vom 11. Oktober 2012 sei aufzuheben,

soweit er die Vorbringen der Stadt Kloten abweise und diese verpflichte, die

Rückstellung für die Steuerkraftabschöpfung 2011 gemäss Erwägung 3c der

angefochtenen Verfügung aufzulösen. Weiter seien die Kosten des Einspracheverfahrens

auf die Staatskasse zu nehmen und die Steuerkraftabschöpfung 2011 auf den

Betrag von Fr. 2'176'410.56 festzusetzen.

Mit Verfügung vom 10. April 2013 hob die

Justizdirektion die Verpflichtung der Stadt Kloten zur Auflösung der

Rückstellung für die Steuerkraftabschöpfung 2011 gemäss Dispositiv-Ziff. I

der Verfügung des Gemeindeamtes vom 11. Oktober 2012 in teilweiser

Gutheissung des Rekurses auf und wies den Rekurs im Übrigen ab. Die Kosten des

Rekursverfahrens in der Höhe von Fr. 1'740.- wurden zu einem Viertel auf

die Staatskasse genommen und zu drei Vierteln der Stadt Kloten auferlegt.

III.

Die Stadt Kloten liess am 16. Mai 2013 Beschwerde

beim Verwaltungsgericht gegen die Verfügung der Justizdirektion erheben und folgende

Anträge stellen:

" 1. Ziff. I. Satz 2 der

Verfügung vom 10. April 2013 sei aufzuheben, das heisst im Umfang der

Rekursabweisung;

2.

es sei festzustellen, dass der

Steuerkraftabschöpfungsbetrag für das Jahr 2011 von CHF 7'323'605 auf

CHF 499'523.18 zu kürzen sei, dies unter Berücksichtigung der

Rückstellungen im Zusammenhang mit der BVK-Unterdeckung für das

Rechnungsjahr 2011;

3.

eventualiter sei das Verfahren bis zur

Erledigung des Wiedererwägungs- resp. Revisionsverfahrens betreffend der Berücksichtigung

der Rückstellungen im Zusammenhang mit der BVK- Unterdeckung beim

Finanzausgleichsbeitrag 2011 beim Gemeindeamt des Kantons Zürich zu

sistieren

4.

Ziff. II. der Verfügung vom 10. April 2013 sei

aufzuheben und die Kosten des Verfahrens seien nicht zu einem Viertel, sondern

gesamthaft auf die Staatskasse zu nehmen;

alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der

Staatskasse".

Am 20./21. Juni 2013 liess sich die Justizdirektion

mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werde,

vernehmen. Das Gemeindeamt beantragte mit Beschwerdeantwort vom 20. Juni

2013.

die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Stadt

Kloten liess mit Eingabe vom 6. August 2013 an den gestellten Anträgen

festhalten. Am 26./30. August 2013 reichte die Justizdirektion hierauf

eine Vernehmlassung ein; das Gemeindeamt liess sich mit Eingabe vom

30.

August 2013 vernehmen. Die Stadt Kloten nahm zu den beiden

letztgenannten Eingaben am 23. September 2013 Stellung. Das Gemeindeamt

hielt am 4. Oktober 2013 an den gestellten Anträgen fest; die

Justizdirektion verzichtete implizit auf weitere Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit

§ 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Gemäss § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG ist das Verwaltungsgericht

für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide über Anordnungen unter

anderem betreffend den Finanzausgleich zuständig (vgl. auch §§ 41–44 in

Verbindung mit § 19 Abs. 3 Satz 1 VRG).

1.2

Gemäss

§ 54 VRG muss die Beschwerdeschrift einen Antrag und dessen Begründung

enthalten. Das Erfordernis des Antrags besagt zunächst, dass der

Beschwerdewille zum Ausdruck gebracht werden muss (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 54 N. 2). Aus dem Antrag muss

sodann ersichtlich sein, wie das Dispositiv des angefochtenen Entscheids abzuändern

ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 3). Feststellungsbegehren sind zulässig,

wenn ein rechtliches Interesse an der Feststellung besteht; der Begriff des

rechtlichen Interesses ist dabei weit auszulegen. Am rechtlichen Interesse

fehlt es in der Regel, wenn ein Leistungsbegehren gestellt werden kann

(vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 62).

Mit der vorliegenden

Beschwerde wird zunächst die Aufhebung von Ziff. I Satz 2 des Rekursentscheids

vom 10. April 2013 (Antrag 1) und sodann die Feststellung beantragt, dass

der Steuerabschöpfungsbetrag für das Jahr 2011 von Fr. 7'323'605.- auf

Fr. 499'523.18 zu kürzen sei (Antrag 2). Es stellt sich daher

vorliegend die Frage, ob der Beschwerdeantrag 2 als Feststellungs- oder

Leistungsbegehren entgegenzunehmen ist.

Beschwerdeanträge sind

auszulegen. Nach dem an sich klaren Wortlaut des Beschwerdeantrags 2

stellt die Beschwerdeführerin ein Feststellungsbegehren. In Rz. 26 der Beschwerdebegründung

führt die Beschwerdeführerin hingegen aus, sie beantrage die Kürzung der

Steuerkraftabschöpfung für das Jahr 2011 auf Fr. 499'523.18. Ebenso verlangt

die Beschwerdeführerin in Rz. 63 ihrer Beschwerdeschrift, die vom

Beschwerdegegner verfügte Steuerkraftabschöpfung sei auf Fr. 499'523.18 zu

kürzen. Es ist somit vorliegend davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin

entgegen der diesbezüglich missverständlichen Formulierung von

Beschwerdeantrag 2 verlangt, der Betrag der Steuerkraftabschöpfung 2011

sei durch das Verwaltungsgericht auf Fr. 499'523.18 festzusetzen, womit

der Beschwerdeantrag 2 als Leistungsbegehren entgegenzunehmen ist.

1.3

Die

Beschwerdeführerin verlangt, der Steuerabschöpfungsbetrag 2011 – vom Beschwerdegegner

mit Verfügung vom 5. April 2012 definitiv auf Fr. 7'323'605.- festgesetzt –

sei auf Fr. 499'523.18 zu kürzen. Der Streitwert des vorliegenden

Verfahrens beträgt somit Fr. 6'824'081.82, weshalb über die Sache gemäss

§ 38 Abs. 1 VRG in Dreierbesetzung zu befinden ist.

1.4

Die

Legitimation der Beschwerdeführerin ergibt sich aus § 49 in Verbindung mit

§ 21 Abs. 2 lit. c VRG, wonach Gemeinden zur Ergreifung eines

Rechtsmittels legitimiert sind, wenn sie bei der Erfüllung von gesetzlichen

Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt sind, insbesondere bei

einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen. Die Kammer

bejaht die Legitimation vom Gemeinden zur Anfechtung von Anordnungen bezüglich

des interkommunalen Finanzausgleichs (vgl. VGr, 24. August 2011,

VB.2011.00220, E. 1.2).

1.5

1.5.1

Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Beschwerde kann nur bilden, was

bereits Streitgegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens war oder hätte sein

sollen (§ 52 Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 1 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 52 N. 3 ff.). Der Streitgegen-stand des vorinstanzlichen

Verfahrens bestimmt sich zum einen durch den Inhalt der Ausgangsverfügung und

zum anderen durch die im Rekursantrag enthaltene Rechtsfolgebehauptung

(Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 86 ff., auch zum

Folgenden). Eine Änderung des Sachbegehrens würde dem Grundsatz widersprechen,

dass der Streitgegen-stand beim Durchlaufen des funktionellen Instanzenzugs

nicht erweitert werden kann, und ist daher unzulässig, soweit mehr oder anderes

als ursprünglich verlangt wird (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 20

N. 36 und § 52 N. 3).

1.5.2

Die Beschwerdeführerin macht in der Beschwerdeschrift erstmals geltend, im

Rahmen der Kürzung der Steuerkraftabschöpfung 2011 sei zu berücksichtigen,

dass sie in der Jahresrechnung 2011 mit Blick auf die Unterdeckung der BVK

Personalvorsorge des Kantons Zürich Rückstellungen in der Höhe von Fr. 8'361'749.-

hätte bilden dürfen und müssen. Sie beantragt entsprechend neu die Kürzung der

Steuerkraftabschöpfung 2011 auf Fr. 499'523.18, während sie im

Rekursverfahren noch eine Kürzung auf Fr. 2'176'410.56 verlangte. Damit

stellt die Beschwerdeführerin in Beschwerdeantrag 2 ein klarerweise gegenüber

dem Rekursverfahren erweitertes Rechtsbegehren, auf das sich im Umfang der

Erweiterung nicht eintreten lässt.

1.5.3

Die rechtliche Begründung bildet nicht Bestandteil des Streitgegenstands;

sie kann daher im Rahmen des streitigen Lebenssachverhalts während des

Verfahrens grundsätzlich geändert werden. Zudem können in Beschwerdeverfahren,

in denen das Verwaltungsgericht – wie vorliegend – als erste gerichtliche

Instanz entscheidet, gestützt auf § 52 Abs. 1 in Verbindung mit

§ 20a Abs. 2 VRG uneingeschränkt neue Tatsachen behauptet werden,

soweit sie sich im Rahmen des Streitgegenstands halten. Ebenso ist im Rahmen

des Streitgegenstands die Bezeichnung und Einreichung neuer Beweismittel im

verwaltungsgerichtlichen Verfahren ohne Weiteres zulässig. Es steht der beschwerdeführenden

Partei damit auch offen, gestützt auf neue Tatsachen das (unveränderte)

Rechtsbegehren auf neue Rechtsgründe zu stützen, sofern sich daraus keine

unzulässige Erweiterung des Streitgegenstands ergibt. Dies ist der Fall, sofern

nicht auf einen wesentlich verschiedenen, ausserhalb des Streitgegenstands

liegenden Sachverhalt abgestellt und kein wesentlich abweichender Rechtsgrund

geltend gemacht wird. Demgegenüber ist von einem unzulässigen neuen

Sachbegehren auszugehen, wenn sich dieses auf einen ausserhalb des vorinstanzlichen

Streitgegenstands liegenden Sachverhalt und auf einen anderen Rechtssatz

abstützt, selbst wenn damit dieselbe Rechtsfolge wie bei der Vorinstanz

bezweckt wird. Der Streitgegenstand kann mit anderen Worten nicht unter

Berufung auf den Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen erweitert

werden.

1.5.4

Die Beschwerdeführerin beantragte im Rekursverfahren, es sei die verfügte

Steuerkraftabschöpfung auf den Betrag von Fr. 2'176'410.56 zu kürzen. Zur

Begründung führte sie an, entgegen der erstinstanzlichen Verfügung müsse eine

im Jahr 2010 für die Steuerkraftabschöpfung 2011 gebildete

Rückstellung in der Höhe von Fr. 7'100'000.- im Rechnungsjahr 2011

nicht aufgelöst und dürfe sie entsprechend im Rahmen des Kürzungsentscheids

nicht als ertragswirksam berücksichtigt werden. Zudem seien die Steuernachträge

und bestimmte weitere, in Zusammenhang mit Steuern stehende Erträge der

Jahresrechnung 2011 auf den Grenzsteuersatz umzurechnen.

Wie dargelegt, beantragt die Beschwerdeführerin im

vorliegenden Verfahren demgegenüber erstmals, es seien im Rahmen des

Kürzungsentscheids Rückstellungen im Zusammenhang mit der BVK-Unterdeckung

aufwanderhöhend zu berücksichtigen. Sie bringt sinngemäss vor, die

Jahresrechnung 2011 sei fehlerhaft, da die Bildung von Rückstellungen für

die BVK-Unterdeckung bereits im Jahre 2011 als zulässig hätte erachtet

werden müssen. Sie habe entsprechend einer informellen Vorgabe der

Beschwerdegegnerin vom 9. Januar 2012, wonach entsprechende Rückstellungen

mit dem geltenden Rechnungslegungsmodell unvereinbar erschienen, im

Jahr 2011 keine solchen gebildet. Erst während der Rechtsmittelfrist für

die vorliegende Beschwerde habe sie von einem Gutachten Kenntnis erlangt, das ihre

Forderung nach Bildung einer entsprechenden Rückstellung im Jahr 2011

untermauere. Damit macht die Beschwerdeführerin sinngemäss geltend, es sei eine

weitere – im Rekursverfahren nicht thematisierte – ertragsmindernde Position in

die Prüfung der Kürzungsvoraussetzungen mit­einzubeziehen.

Gestützt auf diese neu geltend gemachte Position erweitert

die Beschwerdeführerin sodann ihr Kürzungsbegehren um Fr. 1'676'887.38.

Mithin liegt in der Geltendmachung der gemäss Beschwerdeführerin zu

berücksichtigenden Rückstellung im Zusammenhang mit der BVK-Unterdeckung keine

neue Begründung für ihr bereits im Rekursverfahren geltend gemachtes

Kürzungsbegehren. Vielmehr unterbreitet sie dem Verwaltungsgericht neu im

Wesentlichen die folgenden Streitpunkte zur Prüfung: Es gelte zu beurteilen, ob

die anbegehrte Rückstellung im Jahr 2011 zulässig gewesen, eine nachträgliche

Korrektur der Jahresrechnung 2011 noch möglich und zulässig, allenfalls

bei fehlender tatsächlicher und nachträglich nicht möglicher effektiver Bildung

der Rückstellung deren Berücksichtigung lediglich im Rahmen des

Kürzungsentscheids zulässig wäre und ob die Beschwerdeführerin, welche unbestrittenermassen

weder eine solche Rückstellung gebildet noch deren Bildung durchzusetzen

versucht habe, sich auf die von ihr ordentlich verabschiedete Jahresrechnung 2011

behaften lassen müsse oder ob der Beschwerdegegner sich in einer Weise

verhalten habe, welche bei der Beschwerdeführerin das begründete Vertrauen

erweckt habe, sie habe keine Veranlassung, ihre Forderung auf Aufnahme der

betreffenden Rückstellung in die Jahresrechnung 2011 durchzusetzen.

Die von der Beschwerdeführerin anbegehrte Berücksichtigung

einer Rückstellung in Zusammenhang mit der BVK-Unterdeckung stützt sich damit

auf einen ausserhalb des Streitgegenstands liegenden Sachverhalt und andere

Rechtssätze. Angesichts des Grundsatzes der Fixierung des Streitgegenstands ist

daher auf das entsprechende Vorbringen auch soweit nicht einzutreten, als den

weiteren, für die anbegehrte Kürzung angeführten Gründen nicht gefolgt werden

kann.

1.6

Die

Beschwerdeführerin beantragt eine Neuverteilung der Kosten des Rekursverfahrens;

diese seien nicht zu einem Viertel, sondern gesamthaft auf die Staatskasse zu

nehmen (Beschwerdeantrag 4). Eine Begründung für die beantragte

Modifikation des vorinstanzlichen Kostenentscheids fehlt sowohl in der

Beschwerdeschrift als auch in den weiteren Eingaben der Beschwerdeführerin. Es

ist daher davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin die Neuverteilung der

Rekurskosten (nur) für den Fall ihres Obsiegens vor Verwaltungsgericht

beantragt. Auf eine unabhängig davon beantragte Überprüfung des vor­instanzlichen

Kostenentscheids liesse sich mangels Begründung nicht eintreten (vgl. § 54

Abs. 1 VRG; ferner Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 6 und § 56

N. 8).

1.7

Da die

Zulässigkeit der geltend gemachten Rückstellung in Zusammenhang mit der

BVK-Unterdeckung im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht beurteilt werden

kann, erweist sich das Sistierungsgesuch zum heutigen Zeitpunkt als gegenstandslos.

2.

2.1

Am

1.

Januar 2012 ist das Finanzausgleichsgesetz vom 12. Juli 2010 (FAG,

LS 132.1) an die Stelle des Gesetzes über die Staatsbeiträge an die

Gemeinden und über den Finanzausgleich vom 11. September 1966 getreten

(vgl. § 32 FAG). Gemäss § 41 FAG wird nach Inkrafttreten dieses

Gesetzes auf die Kürzung und Rückforderung von Beiträgen des Steuerkraftausgleichs

gemäss §§ 9–18 aFAG verzichtet.

Vorliegend ersuchte die Beschwerdeführerin erstmals am

12.

Oktober 2010 um Kürzung der Steuerkraftabschöpfung 2011. Es ist

daher über das Kürzungsbegehren in Anwendung alten Rechts zu befinden.

2.2

Beim

Steuerkraftausgleich erhalten Gemeinden mit einer relativen Steuerkraft unter

dem Kantonsmittel Beiträge aus einem Ausgleichsfonds, welcher durch Gemeinden

mit überdurchschnittlicher Steuerkraft gespeist wird (§§ 10 und 14 aFAG).

Ablieferungspflichtig sind Gemeinden, deren relative Steuerkraft das

Kantonsmittel um mehr als 15 % übersteigt (§ 15 Abs. 1 aFAG).

Das für das hier interessierende Jahr 2011 geltende

Finanzausgleichssystem bemisst die Höhe der Steuerkraftablieferungen anhand des

Steuerertrages des vorangehenden Jahres: Als für die Berechnung der

Steuerkraftabschöpfung massgebende absolute Steuerkraft einer Gemeinde gilt der

auf 100 % umgerechnete Ertrag der allgemeinen Gemeindesteuern und der

Quellensteuern des letzten Jahres, dessen Ergebnisse bekannt sind (§ 39

Abs. 1 aFAG und § 10 Abs. 1 der Verordnung vom

Finanzausgleichsgesetz vom 29. November 1978 [Finanzausgleichsverordnung,

aFAV; GS I 107]). Ersterer ergibt sich aus dem Brutto-Steuer-Soll der

per Ende des letzten Jahres vorläufig abgerechneten Steuern; dieser Betrag wird

ergänzt durch den Mehr- oder Minderertrag zwischen der definitiven Steuerabrechnung

des vorangegangenen Jahres und der dieser vorangegangenen vorläufigen Steuerabrechnung

(§ 10 Abs. 2 aFAV). Die Quellensteuer wird in gleicher Weise erfasst

(§ 10 Abs. 3 aFAV). Zum Bruttoertrag sind die Soll-Änderungen aus

früheren Jahren und die Einnahmen aus Steuerausscheidungen mit anderen

Gemeinden hinzuzurechnen; abzuzählen sind dagegen die Abzüge (Skonti,

Herabsetzungen, Erlasse, Abschreibungen und Zinsausgaben) sowie die im Ausscheidungsverfahren

ausbezahlten Nettobeträge (§ 10 Abs. 4 aFAV). Der auf diese Weise

ermittelte Nettosteuerertrag wird unter Berücksichtigung der zur Anwendung

gelangten Steuerfüsse auf 100 % umgerechnet (§ 10 Abs. 5 aFAV). Die Ablieferungen werden soweit

gekürzt, als sie ein Ansteigen des Gemeindesteuerfusses auf mehr als das um

zehn Steuerprozente reduzierte Kantonsmittel bewirken würden (§ 16

Abs. 1 aFAG; sogenannter Grenzsteuersatz).

2.3

Die

Berechnung und die Höhe der Steuerkraftabschöpfung für das Jahr 2011 werden

vorliegend nicht in Frage gestellt. Die Beschwerdeführerin macht hingegen geltend,

das Abschöpfungsbetreffnis sei zu kürzen, wobei im Rahmen des

Kürzungsentscheids erstens die Rückstellungen 2010 für den

Steuerkraftausgleich 2011 vollumfänglich zu berücksichtigen, zweitens die

zu berücksichtigenden Nachsteuern zum Grenzsteuersatz von 102 % zu

bemessen und drittens Rückstellungen in der Höhe von Fr. 8'361'749.- für

allfällige Sanierungsmassnahmen in Zusammenhang mit der BVK-Unterdeckung

zuzulassen seien. Wie oben dargestellt, ist auf letzteres Ansinnen nicht

einzutreten. Es gilt im Folgenden zu prüfen, ob bzw. inwieweit die Rückstellungen 2010

im Rahmen des Kürzungsentscheids zu berücksichtigen und zu welchem Satz die Nachsteuern

zu bemessen sind.

3.

3.1

Nach

§ 16 Abs. 1 aFAG werden die Steuerkraftablieferungen soweit gekürzt,

als sie ein Ansteigen des Gemeindesteuerfusses auf mehr als das um

10.

Steuerprozente reduzierte Kantonsmittel bewirken würden. Die Steuerkraftabschöpfung

wird mit anderen Worten soweit gekürzt, dass der Gemeindesteuerfuss infolge der

verfügten Ablieferung zur Deckung des Aufwands nicht auf einen Steuersatz

angehoben werden müsste, welcher über dem um 10 Stellenprozente

reduzierten Kantonsmittel liegt. Die Regelung des § 16 aFAG bezweckt zu

verhindern, dass eine Gemeinde mit mittlerem oder gar hohem Steuerfuss

Steuerkraftausgleichsbeiträge zu bezahlen hat (vgl. ABl 1978, 1384 ff., 1432 f.;

ABl 1979, 1289 ff., 1305).

Gemeinden, die eine solche Kürzung verlangen, haben

glaubhaft zu machen, dass ihr Voranschlag und der sich daraus ergebende

Steuerfuss den Grundsätzen einer ordnungs- und plangemässen Haushaltführung

entsprechen; sie haben ihre Vorschlagsentwürfe bis spätestens Ende Oktober des

Vorjahres der für das Gemeindewesen zuständigen Direktion einzureichen, wobei

eine Fristerstreckung in begründeten Ausnahmefällen möglich ist (§ 16

Abs. 2 aFAG). Die für das Gemeindewesen zuständige Direktion entscheidet

über die Kürzungen; Änderungen im Zusammenhang mit der Rechnungsprüfung bleiben

vorbehalten (§ 16 Abs. 3 aFAG).

Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, wählte der

Gesetzgeber für die Prüfung der Kürzung eine hypothetische Neuberechnung der

Jahresrechnung bzw. des Voranschlags unter Berücksichtigung des

Abschöpfungsbetreffnisses und unter Anwendung des Grenzsteuersatzes.

3.2

Die

Beschwerdeführerin bildete im Jahr 2010 Rückstellungen für die

Steuerkraftabschöpfung 2011 in der Höhe von Fr. 7'100'000.-. Sie

löste diese indes im Jahr 2011 nicht auf, so dass sich die Frage stellt,

inwiefern diese Rückstellungen im Rahmen einer allfälligen Kürzung des

Steuerkraftabschöpf­betreffnisses 2011 zu berücksichtigen sind.

3.3

Die

Vorinstanz erwägt, Rückstellungen für die Steuerkraftabschöpfung seien erst bei

ihrer Verwendung, das heisst im Zeitpunkt des Mittelabflusses, aufzulösen. Dies

sei regelmässig, aber – wie vorliegend – nicht zwingend im Ausgleichsjahr der

Fall. Vom korrekten Zeitpunkt der Auflösung einer Rückstellung für die

Steuerkraftabschöpfung sei die Frage zu unterscheiden, inwiefern solche

Rückstellungen bei der Prüfung der Kürzungsvoraussetzungen nach § 16 aFAG

zu berücksichtigen seien. Die Auflösung einer Rückstellung stelle im Grundsatz

eine reine Bilanzbuchung dar. Die Jahresrechnung werde mit anderen Worten nur

in der Höhe einer allfälligen Differenz zwischen der Rückstellung und der

endgültig festgesetzten Abschöpfung beeinflusst. Da § 16 aFAG darauf

abziele, die Auswirkungen der Abschöpfung auf den Finanzhaushalt der Gemeinde

zu prüfen, müssten die Rückstellungen für die Steuerkraftabschöpfung bei der

Berechnung der Kürzungsvoraussetzungen zwingend berücksichtigt werden, soweit

sie im vorgenannten Sinn Einfluss auf die Jahresrechnung hätten. Es müsse somit

die Differenz zwischen dem Abschöpfungsbetrag und der im Vorjahr getätigten

Rückstellung Eingang in die Berechnung finden. Damit sei auch sichergestellt,

dass eine Gemeinde die Kürzung einer Steuerkraftabschöpfung nicht durch

Steuerung des Zeitpunkts der Auflösung der Rückstellungen beeinflussen könne.

3.4

Die

Beschwerdeführerin wendet hiergegen ein, sie habe sich strikt an die Vorgaben

des Rechnungsergebnisses 2011 gehalten. Der Differenzbetrag von

Fr. 223'605.- sei den beteiligten Parteien erst im Jahr 2012 bekannt

geworden. Dadurch werde der Rahmen zu weit gezogen. Denn es würde den

beteiligten Parteien erlaubt, allfällige später offenkundig werdende Änderungen

aller Rückstellungen des betreffenden Rechnungsjahres nachträglich im

Kürzungsverfahren zu berücksichtigen, wobei auf beiden Seiten Aufwand entstehen

würde, der unter dem Gesichtspunkt der Praktikabilität wohl nicht mehr zu

rechtfertigen wäre. Andrerseits verstosse die nur punktuelle Berücksichtigung

von Differenzbeträgen offensichtlich gegen das Gebot der Rechtsgleichheit.

3.5

Die

Verordnung über den Gemeindehaushalt vom 26. September 1984 (VGH,

LS 133.1) wurde im Zuge der Einführung des Harmonisierten Rechnungsmodells

erlassen, welches die Bildung von Rückstellungen stark einschränkt (vgl. ABl

2008, 1843). Dies führte indes bei finanzstarken Gemeinden zum Problem, dass

die Jahresrechnungen durch die hohen Steuereinnahmen ein sehr gutes Ergebnis

erzielten, das ins Eigenkapital floss. Im Folgejahr musste aufgrund der

gestiegenen Steuerkraft eine höhere Abschöpfung geleistet werden, was zu einer

entsprechenden Belastung der Rechnung führte (vgl. ABl 2008, 1844,

auch zum Folgenden). Diese Problematik verschärfte sich angesichts der

zunehmend schwankenden Steuerkraft der Gemeinden, weshalb mit Wirkung per

1.

Oktober 2009 die Bestimmung des § 23a VGH in Kraft gesetzt wurde,

welche den politischen Gemeinden gestattet, Rückstellungen für

Steuerkraftabschöpfungen zu bilden.

Mittels der Kürzung der Steuerkraftablieferungen soll ein

Ansteigen des Gemeindesteuerfusses auf mehr als das um zehn Prozentpunkte

reduzierte Kantonsmittel verhindert werden (vgl. § 16 Abs. 1 aFAG).

Im Rahmen des Kürzungsentscheids gilt es daher zu prüfen, ob bzw. in welchem

Umfang die im Jahr 2011 nicht aufgelöste Rückstellung aus dem

Jahr 2010 die Jahresrechnung 2011 zu beeinflussen vermochte.

3.6

Eine

Rückstellung im Sinn des § 23a VGH ist eine auf einem Ereignis in der

Vergangenheit gründende, wahrscheinliche, vereinbarte oder faktische

Verpflichtung, deren Höhe und/oder Fälligkeit ungewiss, aber schätzbar ist.

Rückstellungen sind bei ihrer Bildung (vollumfänglich) als Aufwand in der

betreffenden Jahresrechnung zu berücksichtigen und zudem in der Bilanz

auszuweisen. Die von der Beschwerdeführerin im Jahr 2010 getätigte Rückstellung

für die Steuerkraftablieferung 2011 in der Höhe von Fr. 7'100'000.-

war entsprechend in vollem Umfang als Aufwand für das Jahr 2010 zu

berücksichtigen. Die Rückstellung wirkte sich indes im Folgejahr nicht (erneut)

auf die Jahresrechnung aus. Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, handelt es

sich bei der Auflösung einer Rückstellung im Grundsatz um eine reine

Bilanzbuchung. Erneuten Einfluss auf die Jahresrechnung könnte die Rückstellung

nur gezeitigt haben, wenn die Rückstellung im Jahr 2011 aufgelöst worden

wäre und die verfügte Steuerkraftabschöpfung 2011 die Höhe der

Rückstellung nicht erreicht, mithin die Auflösung der Rückstellung zu einem

ausserordentlichen Ertrag geführt hätte, welcher in der

Jahresrechnung 2011 sodann hätte ausgewiesen und im Rahmen des

Kürzungsentscheids berücksichtigt werden müssen. Allerdings ist der von der Beschwerdeführerin

im Jahr 2010 gebildeten Rückstellung in der Höhe von Fr. 7'100'000.-

insoweit Rechnung zu tragen, als die verfügte Steuerkraftabschöpfung in der

Höhe von Fr. 7'323'605.- sich nur noch im Umfang der Differenz zur

Rückstellung von Fr. 223'605.- aufwanderhöhend auswirkt, da die

Rückstellung bereits im Vorjahr bei der Bildung vollumfänglich aufwandmindernd

zu berücksichtigen war. Dies führt mit der Vorinstanz zum Ergebnis, dass im

Rahmen des Kürzungsentscheids nur die Differenz zwischen der im Jahr 2010

getätigten Rückstellung für den Steuerkraftausgleich 2011 und der

definitiv verfügten Steuerkraftabschöpfung 2011 aufwanderhöhend zu

berücksichtigen ist.

4.

4.1

Umstritten

ist sodann, ob im Rahmen des Kürzungsentscheids nebst den Steuererträgen des

Ausgleichsjahres auch die Steuernachträge der dem Ausgleichsjahr vorangehenden

Jahre auf den Grenzsteuersatz von vorliegend 102 % umzurechnen sind.

4.2

Die Vorinstanz

erwägt diesbezüglich, bereits aus dem Wortlaut des § 16 aFAG ergebe sich,

dass nach dem Willen des Gesetzgebers lediglich ein Steuerfuss angepasst werden

solle, womit naheliegenderweise nur der Steuerfuss des betreffenden

Ausgleichsjahres gemeint sein könne. Auch unter Beizug von § 133 des

Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) dränge sich der

gleiche Schluss auf. Gemäss dieser Bestimmung sei der Gemeindesteuerfuss

jeweils so festzusetzen, dass er die laufende Rechnung ausgleiche. Die Vorgabe

des § 133 GG sei insofern mit § 16 aFAG vergleichbar, als auch in

dessen Rahmen geprüft werden müsse, ob bzw. in welchem Umfang für die Deckung

des (zusätzlichen) Aufwands (in Form der Steuerkraftabschöpfung) der Steuerfuss

angepasst werden müsste. Vor diesem Hintergrund sei auch für § 16 aFAG

davon auszugehen, dass ausschliesslich eine (hypothetische) Anpassung des

Steuerfusses für das betreffende Ausgleichsjahr in Frage kommen könne. Dies

schliesse die Berücksichtigung von Steuernachträgen sowie die Anpassung von

Steuerfüssen aus vorangehenden Jahren aus. Sodann diene die ausschliessliche

Umrechnung des Steuerertrags des betreffenden Jahres der Einfachheit und Transparenz

des Finanzausgleichs und gewährleiste eine einfache Handhabung durch Kanton und

Gemeinden. Ferner sei der Zeitpunkt des Eingangs einer Steuer zufällig und kein

sachliches Kriterium, um Steuererträge, die das gleiche Steuerjahr betreffen,

aber in verschiedenen Jahren eingehen, im Rahmen von § 16 aFAG nach

unterschiedlichen Grenzsteuerfüssen zu beurteilen. Dieses Vorgehen könne zwar

dazu führen, dass je nach Umfang der Steuernachträge ein unterschiedlich hoher

Anteil der gesamten Steuererträge zum Grenzsteuersatz berücksichtigt werde.

Diese Ungleichbehandlung beruhe indes auf sachlichen Gründen und führe nicht zu

einer systematischen Benachteiligung bestimmter Gemeinden.

4.3

Die

Beschwerdeführerin bringt dagegen sinngemäss vor, der im Rahmen des Kürzungsentscheids

zu berücksichtigende Steuerertrag umfasse entsprechend § 10 aFAV nebst dem

Steuerertrag des laufenden Jahres unter anderem auch die Steuernachträge,

weshalb alle Bestandteile des Gesamtsteuerertrages auf den Grenzsteuersatz

umzurechnen seien. Dies sei für sie vor allem deshalb wesentlich, weil die

Steuernachträge im betreffenden Jahr gut einen Drittel des gesamten

Steuerertrages ausmachten. Aus dem Umstand, dass der Steuerfuss des laufenden

Jahres grundsätzlich wie auch derjenige der Steuernachtragsjahre nicht mehr

verändert werden könne, ergebe sich die logische Folge einer Umrechnung aller

Steuerjahre auf den Grenzsteuerwert, zumal der Aufwandüberschuss der laufenden

Rechnung über Steuern finanziert werden müsse, die sich sowohl aus denjenigen

des Rechnungsjahres als auch aus den übrigen Steuererträgen zusammensetzten.

Auch gehe § 133 GG vom einheitlichen Charakter der Steuern, insbesondere

der Steuern des laufenden Jahres, des Vorjahres und der Quellensteuern, aus.

Die vom Beschwerdegegner praktizierte Vereinfachung der Berechnung habe für die

Beschwerdeführerin einen Steuerkraftausgleichsbetrag zur Folge, der den

tatsächlich eingegangenen Steuererträgen um rund Fr. 2'000'000.- "wiederspricht".

Das Interesse an Einfachheit und Transparenz der damit gewährleisteten

einfachen Handhabung durch Kanton und Gemeinden könnten die resultierenden

Verletzungen des Prinzips der Finanzgleichheit sowie des Gebots der Sachgerechtigkeit

nicht rechtfertigen. Erst recht sei angesichts des Differenzbetrages von

Fr. 2'000'000.- der Raum für gewisse Schematisierungen auf Kosten der

Gleichbehandlung weit überschritten. Weiter entbehrten die vorinstanzlichen

Ausführungen betreffend Nachsteuern des notwendigen Sachverstands, da in der

Jahresrechnung nicht die Steuereingänge, sondern die Mehr-/Mindererträge aus

den Steuerveranlagungen ausgewiesen würden, weshalb kein Zusammenhang mit dem

Eingang der betreffenden Steuer bestehe.

4.4

Das seit

dem Steuerjahr 1999 anwendbare Steuergesetz vom 8. Juni 1997 (StG,

LS 631.1) führte bei den Staats- und Gemeindesteuern sowohl für natürliche

als auch für juristische Personen zu einem Wechsel von der Vergangenheits- zur

Gegenwartsbemessung (vgl. §§ 49 f., 83 ff. und 269 Abs. 1

StG; ferner Art. 16 in Verbindung mit Art. 62 ff. des

Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten

Steuern der Kantone und Gemeinden [StHG, SR 642.14] sowie Art. 31

StHG). Die Steuern werden jährlich für jede Steuerperiode festgesetzt und

erhoben (René Eichenberger/Pierre-Olivier Gehriger, Der Übergang zur

Gegenwartsbemessung im neuen Zürcher Steuergesetz, Zürich 2000, S. 1).

In der Steuerperiode, bei vom Kalenderjahr abweichenden Steuerperioden im

Kalenderjahr, in dem die Steuerperiode endet, wird dem Steuerpflichtigen eine

provisorische Rechnung zugestellt (§ 173 Abs. 1 Satz 1 StG).

Grundlage der provisorischen Rechnung sind die Steuerfaktoren der letzten

Steuererklärung oder der letzten Einschätzung oder der mutmassliche

Steuerbetrag für die laufende Steuerperiode (§ 173 Abs. 2 StG). Nach

Vornahme der Einschätzung wird die Schlussrechnung zugestellt (§ 173

Abs. 3 StG). Die Steuererträge des laufenden Rechnungsjahres werden daher

zunächst im Rahmen der provisorischen Steuerveranlagung ermittelt. Differenzen

zwischen der im Rahmen der provisorischen Steuerveranlagung und der im Rahmen

des späteren Einschätzungsverfahrens ermittelten Steuerschuld werden – sobald

diese definitiv feststehen – in der Jahresrechnung als Steuernachtrag eines

vorangehenden Jahres ausgewiesen. Beim in der Jahresrechnung 2011 der

Beschwerdeführerin als "Steuern früherer Jahre" ausgewiesenen Ertrag

handelt es sich daher um die Differenz zwischen den provisorischen Steuerveranlagungen

und den im Jahre 2011 definitiven festgesetzten Steuerveranlagungen vorangehender

Jahre.

4.5

Das Gesetz

enthält keine näheren Bestimmungen über die im Rahmen eines allfälligen Kürzungsentscheids

anwendbare Berechnungsmethode. Vielmehr lässt es einen diesbezüglichen

Interpretationsspielraum offen, weshalb sich im Licht von § 16 aFAG

verschiedene Berechnungsmethoden rechtfertigen lassen. Vorliegend gilt es zu

berücksichtigen, dass sich die Frage der anwendbaren Berechnungsmethode bei

Kürzungen von Steuerkraftablieferungen nicht isoliert, sondern im Rahmen des

umfassenden und komplexen Finanzausgleichssystems unter altem Recht stellt.

Gerade die Komplexität dieses Systems setzt indes notwendigerweise voraus, dass

die mit dessen Umsetzung betraute Behörde das Recht einheitlich anwendet,

weshalb der anwendenden Behörde ein gewisser Beurteilungsspielraum zuzugestehen

sowie gewisse Vereinfachungen unter anderem mit Blick auf die Praktikabilität

des Gesamtsystems in Kauf zu nehmen sind (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 50

N. 73 ff.).

4.6

4.6.1

Die Umrechnung der – vorliegend zu einem Steuersatz über dem

Grenzsteuersatz erhobenen – Nachsteuern auf den Grenzsteuersatz würde dazu

führen, dass im Rahmen des Kürzungsentscheids von einem Ertrag aus Steuernachträgen

ausgegangen würde, der tiefer liegt als die der Gemeinde tatsächlich

zugeflossenen Mittel. Daraus resultierte eine Abweichung von der effektiven

Finanzlage der Beschwerdeführerin.

Gemäss dem Prinzip der Finanzgleichheit, das aus dem in

Art. 8 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101)

verankerten Gleichheitsgebot abgeleitet wird, sind die Gemeinden in Bezug auf

ihre Finanzverhältnisse nach Massgabe ihrer Gleichheit gleich und nach Massgabe

ihrer Ungleichheit ungleich zu behandeln (vgl. Anna Pippig, Verfassungsrechtliche

Grundlagen des Finanzausgleichs, Zürich etc. 2002, S. 231 f.;

ferner VGr, 23. März 2011, VB.2010.00383, E. 4.1). Aus dem Grundsatz

der Finanzgleichheit fliesst zunächst das Gebot der Sachgerechtigkeit, welches

insbesondere das Gebot der Wirklichkeitstreue umfasst. Diesem zufolge ist eine

objektive und zeitgerechte Darstellung der tatsächlichen Finanzlage aufgrund

vergleichbarer Werte vorzunehmen (vgl. Pippig, S. 243 und 274). Die angerufenen

Grundsätze stehen der vom Beschwerdegegner angewendeten Berechnungsmethode

somit nicht entgegen.

4.6.2

Gemäss der von der Beschwerdeführerin favorisierten Berechnungsmethode

müsste konsequenterweise auch der Ertrag aus Nachsteuern, welche für Steuerjahre

geschuldet werden, in denen ein Steuersatz unter dem Grenzsteuersatz

festgesetzt war, auf jenen umrechnet werden. Dies führte jedoch dazu, dass im

Rahmen des Kürzungsentscheids von einem Steuernachtrag ausgegangen würde, der

höher wäre als der der Gemeinde effektiv zugeflossene Ertrag.

Die Gemeinde könnte den entsprechenden Mittelzufluss

sodann nicht mehr herbeiführen, da eine nachträgliche Korrektur des

Steuerfusses der vergangenen Jahre nicht mehr möglich wäre. Die

Berechnungsmethode des Beschwerdegegners trägt dieser Problematik Rechnung und

erscheint sachgerecht.

4.6.3

Der Differenz zwischen den im Rahmen der provisorischen

Steuerveranlagungsverfahren ermittelten Steuererträgen und den nunmehr

feststehenden Steuernachträgen wurde insofern bereits Rechnung getragen, als im

Rahmen früherer Steuerkraftabschöpfungsverfahren der mit den jeweiligen

Steuerjahren übereinstimmenden Ausgleichsjahre von einem abweichenden –

vorliegend jeweils tieferen – Steuerertrag des betreffenden Ausgleichsjahres

ausgegangen wurde.

Eine erneute Berücksichtigung dieser Differenz erscheint

vor diesem Hintergrund nicht zwingend. Es ist durchaus möglich, dass im Rahmen

eines früheren Kürzungsentscheids aufgrund des – dannzumal tiefer

eingeschätzten – Steuerertrags einem Kürzungsgesuch stattgegeben wurde, obwohl

sich zu einem späteren Zeitpunkt herausstellt, dass die Kürzungsvoraussetzungen

bei Anwendung des nunmehr definitiv feststehenden Steuerertrags des Ausgleichsjahrs

nicht mehr erfüllt wären.

4.7

Der

Beschwerdegegner hat § 16 aFAG unbestrittenermassen langjährig und konsequent

dahingehend ausgelegt und angewendet, dass im Rahmen des Kürzungsentscheids nur

die Steuern des Ausgleichsjahres auf den Grenzsteuersatz umgerechnet werden.

Diese Berechnungsmethode erweist sich wie dargelegt als sachgerecht und ist

zumindest nicht rechtsverletzend.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit

darauf eingetreten wird.

6.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen; eine Parteientschädigung kann nicht zugesprochen

werden (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit auf sie eingetreten wird.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 30'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 220.-- Zustellkosten,

Fr. 30'220.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000

Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an …