VB.2013.00372

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00372

30. Januar 2014Deutsch26 min

(URT.2014.16000)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. A,

geboren 1970, führte ab dem Jahr 2007 unter dem Namen C GmbH einen Kleider- und

Geschenkladen in der Stadt Zürich. Per Ende März 2012 musste sie ihr Geschäft

aus finanziellen Gründen aufgeben. Am 2. März 2012 stellte sie beim

Sozialamt der Stadt Zürich das Gesuch um Ausrichtung wirtschaftlicher Hilfe. Am

29. März 2012 wies das Sozialzentrum E den Antrag auf wirtschaftliche

Hilfe mangels nachgewiesener Bedürftigkeit ab. Mit Beschluss vom 31. Mai

2012 wies die Sonderfall- und Einsprachekommission der Sozialbehörde (SEK) eine

dagegen gerichtete Einsprache ab. Den am 21. Juni 2012 dagegen erhobenen

Rekurs wies der Bezirksrat Zürich mit Beschluss vom 7. März 2013 ab.

Während dieser Verfahren hatte A immer wieder von der Sozialbehörde

einverlangte Unterlagen beigebracht, so am 13. April, 7. Juni und 13. August

2012, ohne jedoch unterstützt zu werden.

B. Gegen

den Rekursentscheid vom 7. März 2013 erhob A am 27. März 2013

Beschwerde am Verwaltungsgericht. Das Gericht kam im Urteil vom 10. Juli

2013 zum Schluss, dass sie ihre Mittellosigkeit bereits im April 2012 ausreichend

belegt habe und ihr ab März 2012 wirtschaftliche Hilfe zugestanden hätte. Die

Sache wurde an die Sozialbehörde Zürich zurückgewiesen zur Festlegung der

wirtschaftlichen Hilfe ab März 2012 an A.

C. Mit

Schreiben vom 14. August 2012 wandte sich die Sozialbehörde an A und

bestätigte ihr, dass ihr Dossier nunmehr komplett bzw. ihre Mittellosigkeit

erstellt sei. Sie wurde zu einem Abklärungsgespräch zum weiteren Vorgehen auf

den 27. August 2012 eingeladen. Anlässlich des Gesprächs vom 27. August

2012 besprach der fallführende Mitarbeiter der Sozialbehörde mit ihr den

Einsatz in der Basisbeschäftigung als Voraussetzung für die Ausrichtung

wirtschaftlicher Hilfe. Am 3. September 2012 erschien A nicht in der Basisbeschäftigung,

für welche sie der zuständige Mitarbeiter der Sozialbehörde angemeldet hatte.

Mit Brief-Verfügung vom 6. September 2012 verneinte das Sozialzentrum E

einen Anspruch von A auf Sozialhilfe. Die von ihr am 18. September 2012 dagegen

erhobene Einsprache wies die SEK mit Entscheid vom 20. Dezember 2012 ab.

Erwägungen

II.

Dagegen legte A am

30.

Januar 2013 Rekurs beim Bezirksrat Zürich ein und verlangte im

Wesentlichen, dass ihr sofort die ihr ab März 2012 zustehende wirtschaftliche

Hilfe aus- und nachbezahlt werde, inbegriffen die Beträge für Wohnungsmiete, um

die bevorstehende Ausweisung aus ihrer Wohnung abzuwenden. Weiter sei

festzustellen, dass sie sich keinem Beschäftigungsprogramm verweigert habe und

dass das Sozialzentrum E ihr gegenüber unlauter und mit illegalen Betrügereien

gehandelt habe. Es folgten weitere Feststellungsbegehren sowie Begehren, das Verhalten

der sie Betreuenden des Sozialhilfezentrums E unter aufsichtsrechtlichen Gesichtspunkten

zu untersuchen. Die Sozialbehörde beantragte die Abweisung des Rekurses. Mit Beschluss

vom 18. April 2013 wies der Bezirksrat Zürich den Rekurs ab, soweit er

darauf eintrat; Verfahrenskosten erhob er keine.

III.

Dagegen erhob A am

16.

Mai 2013 mit ausführlicher Rechtsschrift Beschwerde am Verwaltungsgericht

und verlangte im Wesentlichen, der Entscheid des Bezirksrats Zürich vom

18.

April 2013 sei aufzuheben und die Gemeinde Zürich sei anzuweisen, ihr

innert zehn Tagen ab rechtsgültigem Urteil alle geschuldeten

Sozialhilfeleistungen ab März 2012 auszuzahlen, inbegriffen die Prämien für

Privathaftpflicht- und Hausratversicherung. Ferner seien innert zehn Tagen ab

Urteil ihre Krankenkassenschulden zu begleichen und habe ihr die Gemeinde Zürich

einen äquivalenten Ersatz für ihre Wohnung bereitzustellen. Sie bestritt, die

Teilnahme an einem Beschäftigungsprogramm verweigert zu haben. Schliesslich

stellte sie mehrere Anträge, die das Verhalten der Sozialbehörde in

aufsichtsrechtlicher Hinsicht betreffen oder ihren Standpunkt im Verfahren

wiederholen.

Aufgrund ihres

entsprechenden Antrags wurde A mit Präsidialverfügung vom 27. Mai 2013 die

unentgeltliche Rechtsvertretung bewilligt und ihr ein unentgeltlicher Rechtsbeistand

in der Person ihres heutigen Vertreters bestellt. Mit Eingabe vom 9. September

2013.

legte der Vertreter von A eine ergänzende Beschwerdeschrift ein und

beantragte, der angefochtene Beschluss des Bezirksrats Zürich vom 18. April

2013.

sei aufzuheben, und ihr sei der Anspruch auf Sozialhilfeleistungen über

den 1. September 2013 (recte: 2012) hinaus zuzusprechen. Zudem sei ihr die

unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren. Der Bezirksrat verzichtete auf

Vernehmlassung zur Beschwerde; die Beschwerdegegnerin verlangte deren Abweisung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) funktionell und

sachlich zuständig. Die Beschwerdeführerin verlangt die Zusprechung

wirtschaftlicher Hilfe über September 2012 hinaus, nachdem das Verwaltungsgericht

ihren Anspruch ab März 2012 bejaht hatte (vorn I.B). Nach Angaben ihres Vertreters

erhielt die Beschwerdeführerin inzwischen die wirtschaftliche Hilfe ab März

2012.

nachbezahlt und wird sie laufend unterstützt. Wie hoch die monatlich ausbezahlten

Sozialhilfeleistungen sind, die zur Streitwertberechnung jeweils auf ein Jahr

hochgerechnet werden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,

§ 38 N. 5), geht aus den Akten jedoch nicht hervor. Ob der Streitwert

Fr. 20'000.- übersteigt und damit die Kammer zuständig wäre, kann aber

dahingestellt bleiben, da sich Fragen von grundsätzlicher Bedeutung stellen und

die Kammer ohnehin zum Entscheid berufen ist (§ 38b Abs. 1 lit. c

und Abs. 2 VRG).

1.2

Streitgegenstand

bildet im Wesentlichen die Frage, ob die Beschwerdegegnerin die

Beschwerdeführerin korrekt in das Basisbeschäftigungsprogramm vorlud, ob sie

die Leistung von wirtschaftlicher Hilfe von deren Besuch abhängig machen und

die Unterstützungsleistungen wegen der behaupteten Verweigerung der

Beschwerdeführerin ablehnen durfte.

1.3

Die

Beschwerdeführerin äusserte sich in einer umfangreichen Beschwerdeschrift. Ihr

Rechtsvertreter legte am 9. September 2013 eine weitere,

"ergänzende" Beschwerdeschrift ein, deren Anträge jedoch nicht über

diejenigen der Beschwerdeführerin hinausgehen. Unter diesen Umständen sind die

Anträge in beiden Rechtsschriften zu berücksichtigen, ebenso die Begründungen,

soweit sie sich auf den vorliegenden Streitgegenstand beziehen.

1.4

Die

Beschwerdeführerin verlangt, das Verhalten der Sozialbehörde des Sozialzentrums

E sowie dasjenige des Bezirksrats Zürich als deren Aufsichtsbehörde sei in

aufsichtsrechtlicher Hinsicht zu überprüfen. Nicht das Verwaltungsgericht ist

Aufsichtsbehörde über den Bezirksrat Zürich, sondern die Direktion der Justiz

und des Innern (§ 8 Abs. 1, § 9 des Sozialhilfegesetzes vom

14.

Juni 1981 [SHG]; Art. 80 Abs. 3, 94 und 111 der Verfassung

des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005; §§ 141 Abs. 1 und 2

sowie 148 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926). Entsprechend ist auf die

Anträge 2./V., VIII., XII und Antrag 5 der Beschwerdeschrift nicht einzutreten.

1.5

Soweit die

Beschwerdeführerin beantragt, es seien die notwendigen Akten einzuholen, wurde

dies bereits gemacht; ihr Vertreter erhielt Einblick in diese. Das von ihr

gestellte Feststellungsbegehren, wonach ihre Mittellosigkeit ab März 2012

bestanden und ihr wirtschaftliche Hilfe ab März 2012 zugestanden habe, wurde

mit dem Entscheid des Gerichts vom 10. Juli 2013, worin dieser Anspruch

bestätigt wurde, gegenstandslos. Dies betrifft die Anträge 2/VI. und VII.

Schliesslich hielt das Verwaltungsgericht im bereits erwähnten Entscheid fest,

dass die der Beschwerdeführerin am 27. August 2012 erteilte Aufforderung,

ein neues Gesuch um wirtschaftliche Hilfe zu stellen, weil das bisherige

ungültig geworden sei, ungerechtfertigt gewesen war. Damit sind die Anträge 3

und 6 ebenso gegenstandslos geworden.

1.6

Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 10. Juli 2013 wurde zwar die Pflicht

der Beschwerdegegnerin, die Beschwerdeführerin ab März 2012 zu unterstützen,

festgehalten, nicht aber festgelegt, wie sich der Unterstützungsbetrag im Detail

zusammensetzen muss. Soweit die Beschwerdeführerin konkrete Beträge für Miete,

Essensgeld, Versicherungen und weitere Positionen beantragt, sind diese Anträge

vom Streitgegenstand nicht gedeckt, weshalb darauf nicht eingetreten werden

kann (Anträge 7–11). Dasselbe gilt für das Begehren, es sei ihr gleichwertiger

Ersatz für ihre bisherige Wohnung zu beschaffen (Antrag 12).

1.7

Schliesslich

ist darauf hinzuweisen, dass das Verwaltungsgericht den Sachverhalt von Amtes

wegen abklärt, was nicht besonders beantragt werden muss (§ 70 in Verbindung

mit § 7 Abs. 1 und 2 VRG; § 60 Abs. 1 VRG; vgl. Anträge 2/I.–III.).

2.

2.1

Wer für

seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz

nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann,

hat Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe (§ 14 Abs. 1 SHG; § 16

Abs. 1 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981

[SHV]).

2.2

Personen,

die Leistungen der Sozialhilfe beanspruchen, sind an die Erfüllung verschiedener

Pflichten gebunden. Neben die Auskunfts-, Informations- und Mitwirkungspflicht

tritt dabei unter anderem auch die Pflicht der bezugsberechtigten Person zur

Minderung ihrer Bedürftigkeit (vgl. auch § 3 Abs. 2, § 3b Abs. 1

SHG). Diese lässt sich vor allem aus dem Grundsatz der Subsidiarität und

letztlich aus der Eigenverantwortung ableiten. Sozialhilfe ist ausdrücklich

auch subsidiär gegenüber der Nutzung und Verwertung der eigenen Arbeitskraft.

Wer zumutbare Arbeit verweigert, hat nicht nur mit Kürzungen zu rechnen. Diese

Person verletzt nach aktueller Auffassung das Subsidiaritätsprinzip und kann

sich deshalb mit der Einstellung von Sozialhilfe konfrontiert sehen. Fehlender

Arbeitswille führt demnach nicht zur blossen Bestrafung (zum Beispiel

Kürzungen), sondern rüttelt unmittelbar an den Anspruchsvoraussetzungen zum

Bezug von Sozialhilfe und damit am Bestehen des Leistungsanspruchs selbst

(Claudia Hänzi, Die Richtlinien der schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe,

Basel 2011, S. 85 f.).

Keinen Anspruch auf Sozialhilfe hat deshalb, wer solche

Leistungen beansprucht, obwohl er objektiv in der Lage wäre, sich – insbesondere

durch Annahme einer zumutbaren Arbeit – aus eigener Kraft die für das

Überleben erforderlichen Mittel selber zu verschaffen. Verlangt das

fürsorgepflichtige Gemeinwesen vom Fürsorgeempfänger, soweit zumutbar eine

Erwerbstätigkeit auszuüben, handelt es sich dabei nicht um eine hoheitliche

Arbeitsverpflichtung, sondern um eine Anspruchsvoraussetzung für die vom Staat

erbrachte Leistung (BGE 133 V 353 E. 4.2; BGE 130 I 71 E. 4.3; BGr,

11.

April 2008,8C_156/2007, E. 6.3; 28. Februar 2012,8C_787/2011,

E. 3.2.1; BGE 139 I 218, E. 3.5).

2.3

Gemäss

§ 3b Abs. 1 und 2 SHG können die Gemeinden von Hilfeempfängern Gegenleistungen

zur Sozialhilfe verlangen, die nach Möglichkeit der Integration der Hilfeempfänger

in die Gesellschaft dienen. In der Regel setzen sie die Gegenleistungen zusammen

mit den Sozialhilfeleistungen in besonderen Vereinbarungen fest. Daneben darf

die wirtschaftliche Hilfe nach § 21 SHG mit Auflagen und Weisungen verbunden

werden, die sich auf die richtige Verwendung der Beiträge beziehen oder

geeignet sind, die Lage des Hilfeempfängers und seiner Angehörigen zu

verbessern. Zu diesen Weisungen gehören insbesondere Bestimmungen über die

Verwendung der wirtschaftlichen Hilfe, die Aufnahme einer zumutbaren Arbeit

oder ähnliche Verhaltensmassregeln, die nach den Umständen angebracht erscheinen

(§ 23 SHV).

2.4

Die

Sozialhilfeleistungen sind angemessen zu kürzen, wenn der Hilfesuchende unter

anderem gegen Anordnungen, Auflagen oder Weisungen der Fürsorgebehörde

verstösst, eine ihm zugewiesene zumutbare Arbeit nicht annimmt oder die

Teilnahme an einem zumutbaren Bildungs- und Beschäftigungsprogramm verweigert

(§ 24 Abs. 1 lit. a Ziff. 1, 4 und 6 SHG). Vom

grundsätzlichen Rechtsanspruch auf Sozialhilfeleistungen kann ausnahmsweise und

unter Berücksichtigung von Art. 12 der Bundesverfassung abgewichen werden.

Die Leistungen sind ausnahmsweise ganz oder teilweise einzustellen, wenn (a)

der Hilfesuchende eine ihm zumutbare Arbeit oder die Geltendmachung eines

Ersatzeinkommens verweigert, (b) ihm die Leistungen deswegen gekürzt worden

sind und (c) ihm schriftlich und unter Androhung der Leistungseinstellung eine

zweite Frist zur Annahme der Arbeit beziehungsweise zur Geltendmachung des

Ersatzeinkommens angesetzt worden ist (§ 24a Abs. 1 SHG).

3.

3.1

Mit der

Weisung an den Zürcher Gemeinderat vom 9. Dezember 2009 schlug der

Stadtrat von Zürich neue Angebote in der Arbeitsintegration vor, so die

Basisbeschäftigung und Teillohnangebote. Neu sollte die Basisbeschäftigung,

bereits seit 2005 im Aufbau begriffen, als stadteigenes Angebot, geführt von

den Sozialen Einrichtungen und Betrieben des Sozialdepartementes, eingeführt

werden. Die vierwöchige Basisbeschäftigung dient der Klärung, ob die

Teilnehmenden zu einer regelmässigen Arbeit mit einem Beschäftigungsumfang von

mindestens 50 % in der Lage sind. Während des Einsatzes wird gemeinsam mit

den Teilnehmenden ausgelotet, welche Massnahmen für einen Einstieg in die

Arbeitsintegration realistisch und am besten geeignet sind. Daran anschliessend

findet der Arbeitsintegrationsprozess statt mit – je nach Ergebnis der

Basisbeschäftigung – Qualifikationsprogrammen, Bewerbungscoaching oder

Personalvermittlung für Teilnehmende, deren Chancen für einen raschen

Wiedereinstieg in den Arbeitsmarkt intakt sind. Teillohn-Jobs und Gemeinnützige

Arbeit richten sich dagegen an Teilnehmende mit kurzfristig geringen Chancen

für eine rasche Integration in den Arbeitsmarkt.

3.2

Seit

Anfang 2007 können die Intake- und Quartierteams aller fünf Sozialzentren arbeitsfähige

Klientinnen und Klienten für eine vierwöchige Abklärung bei der Basisbeschäftigung

anmelden, wenn eine Arbeitsintegrationsmassnahme angezeigt ist. Die Basisbeschäftigung

kombiniert Potential- und Perspektiven-Erhebung mit einem konkreten Arbeitseinsatz

an fünf Tagen von 08.00 bis 15.00 Uhr. Ziel ist es, durch eine

handwerkliche Tätigkeit und in Gesprächen herauszufinden, was die Möglichkeiten

der hilfebedürftigen Person sind. An Tätigkeiten stehen unter anderem

Recycling, Outdoor-Tätigkeiten, Hausdienst, Küche, Metallwerkstatt, Holzwerkstatt

und Bürobereich zur Verfügung. Abgeschlossen wird die Basisbeschäftigung mit

einer qualifizierten Empfehlung zuhanden der fallführenden Sozialarbeitenden.

3.3

Seit

September 2009 erhalten Klientinnen und Klienten, die neu Sozialhilfe

beantragen und die Voraussetzungen für eine Anmeldung bei der

Basisbeschäftigung erfüllen, während der vierwöchigen Abklärung einen existenzsichernden

Lohn (auf dem Niveau der Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für

Sozialhilfe [SKOS-Richtlinien]). Sie werden erst nach erfolgreichem Abschluss

der Basisbeschäftigung in die Sozialhilfe aufgenommen. Unter dem Namen

"Passage" hat sich diese Praxis in Winterthur seit mehreren Jahren bewährt.

Die Besonderheit des Projekts "Passage" liegt in seiner zeitlichen

Anordnung und den mit der Programmbeteiligung verknüpften Bedingungen: Das

Programm hat nicht nur Abklärungscharakter, sondern gleichzeitig den Charakter

eines Tatbeweises für die antragstellende Klientschaft: Erst nach einem Monat

aktiver vollzeitiger Teilnahme, die auch den Nachweis erbringt, dass kein Fall

von Schwarzarbeit vorliegt, wird die zustehende Sozialhilfeunterstützung

zugesprochen. Um das Tor zur Selbsthilfe aufzustossen, müssen die

Antragstellenden demnach nachweisen, dass sie bereit sind, eine Gegenleistung

zu erbringen (vgl. vorn E. 2.1 ff.). Es soll nicht allzu leicht sein,

Sozialhilfeunterstützung zu erhalten (Hannes Lindenmeyer/Katharina Walker,

Arbeitslosenversicherung und Sozialhilfe: Zusammenarbeit bei der Arbeitsvermittlung,

Studie im Auftrag des SECO, SECO Publikation Arbeitsmarktpolitik Nr. 31,

25.

Mai 2010, S. 56 f.). Bei Verweigerung der Basisbeschäftigung

mit Lohn werden weder Lohn noch Überbrückungszahlungen ausbezahlt. In Fällen

von Verweigerung haben die Fallführenden zu entscheiden, ob sie aufgrund neuer

Erkenntnisse die Pflicht zur Basisbeschäftigung mit Lohn zu diesem Zeitpunkt

aufheben oder nicht. Die Entscheide werden im Vier-Augen-Prinzip gefällt und

schriftlich festgehalten.

4.

4.1

27.

August 2012 fand ein Gespräch zwischen der Beschwerdeführerin und dem

fallführenden Mitarbeiter der Beschwerdegegnerin statt, an dem ihre Pflicht zur

Teilnahme an der Basisbeschäftigung besprochen worden sein soll. Was genau

besprochen wurde, ist nicht klar, denn es besteht weder ein Protokoll darüber,

wie die Beschwerdeführerin zu Recht festhält, noch ergibt sich aus der Aktennotiz

vom 27. August 2012 ein Hinweis auf ein Gespräch über die

Basisbeschäftigung. Erst aus dem Eintrag vom 30. August 2012 ergibt sich,

dass die Basisbeschäftigung der Beschwerdeführerin ausführlich erklärt und ihr

sämtliche Informationen abgegeben worden seien.

4.2

Die

Beschwerdeführerin reagierte auf das Gespräch vom 27. August 2012 mit

einem gleichentags verfassten Schreiben, worin sie sich nach den gesetzlichen

Grundlagen erkundigte, die sie zwingen würden, an "solchen

Zwangsarbeitsmassnahmen" für einen Monat teilzunehmen. Ausserdem habe sie

nirgends eine gesetzliche Grundlage dafür gefunden, dass die Bezahlung von

Sozialhilfe von der Teilnahme an einem solchen "Zwangsarbeitseinsatz"

abhängig gemacht werden dürfe. Die Anmeldung für die Basisbeschäftigung reichte

sie nicht, wie vereinbart, unterschrieben ein. Der Aktennotiz des fallführenden

Mitarbeiters der Beschwerdegegnerin vom 30. August 2012 ist als

"Quintessenz" zu entnehmen, dass die Beschwerdeführerin die Teilnahme

an der Basisbeschäftigung verweigere, solange ihr nicht die gesetzlichen

Grundlagen, die mit der Verpflichtung zur Teilnahme einhergingen, sowie die

Ziele und Rahmenbedingungen dargelegt würden. Am 30. August 2012 lud der zuständige

Mitarbeiter die Beschwerdeführerin zu einem Gespräch auf 6. September 2012

in Zusammenhang mit der Arbeitsintegration ein mit dem Hinweis, dass sie nicht

unterstützt werden könne, solange sie sich entsprechenden Massnahmen

verweigere. Die Beschwerdeführerin reagierte darauf mit Schreiben vom

3.

September 2012. Darin hielt sie fest, dass sie sich nicht weigere, an

einem Arbeitsintegrationseinsatz von vier Wochen teilzunehmen, doch müsste

dieser ihrer Berufserfahrung und ihrem Niveau entsprechen. Solches werde ihr

nicht angeboten, weshalb sie auf ein Gespräch verzichte.

4.3

Offenkundig

war die Beschwerdeführerin ohne ihr Wissen von der Sozialbehörde bei der

Basisbeschäftigung bereits für den 3. September 2012 angemeldet worden, da

die Anmeldung über diese erfolgt. Davon ging auch die Vorinstanz aus. Gleichentags

soll sich die Beschwerdeführerin wieder abgemeldet haben, wie aus dem Schreiben

des Leiters der Basisbeschäftigung vom 14. September 2012 hervorgeht,

wovon die Beschwerdeführerin aber ebenfalls nichts wusste. Demgegenüber machte

die Beschwerdegegnerin in der Rekursantwort geltend, die erwähnte Abmeldung der

Beschwerdeführerin beziehe sich nur auf den Umstand, dass sie trotz

provisorischer Anmeldung nicht zum Arbeitseinsatz angetreten sei.

4.4

6.

September 2012 wandte sich der fallführende Mitarbeiter der

Beschwerdegegnerin brieflich an die Beschwerdeführerin und informierte sie wie

gewünscht über die Rechtsgrundlagen der Basisbeschäftigung. Zudem wies er

darauf hin, dass ein Arbeitsintegrationsprogramm, wie sie es für sich

zugeschnitten fordere, nicht gewährt werden könne. Durch die Verweigerung der

Teilnahme an der Basisbeschäftigung habe sie kein Anrecht auf Bezug

wirtschaftlicher Hilfe, was in der beiliegenden Verfügung vom selben Datum

festgehalten werde. Darin wurde der Beschwerdeführerin vorgeworfen, trotz

Arbeitsfähigkeit die Anmeldung zur Basisbeschäftigung verweigert zu haben,

weshalb sie keinen Anspruch auf Sozialhilfe habe.

4.5

Soweit die

Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 27. August 2012 verlangte, über die

rechtlichen Grundlagen der Basisbeschäftigung informiert zu werden, kann darin

noch keine definitive Verweigerung der Basisbeschäftigung gesehen werden, auch

wenn sie schon damals beanstandete, dass keine auf ihre Bedürfnisse

massgeschneiderte Beschäftigung möglich sei. Selbst der fallführende

Mitarbeiter hielt in der Aktennotiz vom 30. August 2012 fest, dass die

Beschwerdeführerin die Teilnahme an der Basisbeschäftigung verweigere, solange

ihr die gesetzlichen Grundlagen dafür nicht aufgezeigt worden seien (vorn

E. 4.2). Damit hätte noch immer die Möglichkeit bestanden, dass sich die Beschwerdeführerin

auf die Basisbeschäftigung eingelassen hätte, wenn sie – rechtzeitig – über

deren gesetzliche Grundlagen informiert worden wäre. Zudem musste die Beschwerdeführerin

nicht mit einer Anmeldung bei der Basisbeschäftigung rechnen, bevor das angebotene

Gespräch vom 6. September 2012 stattgefunden hatte, bei dem es gerade um

Fragen der Arbeitsintegration ging, deren Vorstufe die Basisbeschäftigung darstellt.

Schliesslich wusste die Beschwerdeführerin vom Termin vom 3. September

2012.

offensichtlich nichts, wie aus ihren Schreiben vom 10. und 18. September

2012.

hervorgeht und von der Beschwerdegegnerin nicht substanziiert widerlegt

wird. Die Beschwerdegegnerin erhielt überdies das Schreiben der

Beschwerdeführerin vom 3. September 2012, worin sie das angebotene

Gespräch absagte, erst am 4. September 2012. Daraus lässt sich

schon aus zeitlichen Gründen die Verweigerung der Basisbeschäftigung am 3. September

2012.

nicht herleiten. Von einer Verweigerung der Teilnahme an der

Basisbeschäftigung vom 3. September 2012 durch die Beschwerdeführerin kann

daher nicht die Rede sein. Vielmehr erstaunt, dass sie schon vor dem Gespräch

vom 6. September 2012 zur Basisbeschäftigung angemeldet worden war und

nicht in den Genuss einer zweiten Anmeldung kam, nachdem ihr die rechtlichen

Grundlagen dargelegt worden waren. Dies umso eher, als mehrere Anmeldungen pro

Person anscheinend nicht selten sind.

Demnach kann der Beschwerdeführerin nicht vorgeworfen

werden, sie habe die Teilnahme an der Basisbeschäftigung vom 3. September

2012.

verweigert, wie sie zu Recht festhält. Entsprechend sind die Entscheide

der Beschwerdegegnerin vom 6. September 2012, der SEK vom 20. Dezember

2012.

sowie des Bezirksrats Zürich vom 18. April 2013 aufzuheben, soweit

sie gestützt darauf einen Anspruch der Beschwerdeführerin auf wirtschaftliche

Hilfe verneinen.

5.

Selbst wenn aber von einer ordnungsgemässen Einladung der

Beschwerdeführerin in die Basisbeschäftigung ausgegangen würde, wäre nicht

anders zu entscheiden.

5.1

Vorerst

stellt sich allerdings die Frage, ob sich die Teilnahme der Beschwerdeführerin

an der Basisbeschäftigung überhaupt aufgedrängt hätte. Die Beschwerdeführerin

gehörte nicht zur wohl typischen Gruppe von Personen, die Sozialhilfe

beantragen, nachdem sie ihre Stelle verloren, während ein bis zwei Jahren

Arbeitslosenversicherungsbeiträge bezogen haben und im Zeitpunkt, da sie sich

an die Sozialhilfebehörde wenden, in aller Regel seit zwei Jahren oder länger

aus dem Arbeitsprozess ausgeschieden sind. Die Beschwerdeführerin war bis

Februar 2012 erwerbstätig. Im März 2012 beantragte sie wirtschaftliche Hilfe,

und im April 2012 stand ihre Bedürftigkeit wie dargetan fest (vorn I.B.). Es

hätte sich in dieser Situation aufgedrängt, sie die Basisbeschäftigung

überspringen zu lassen und direkt in ein Qualifikationsprogramm oder

Bewerbungscoaching anzumelden oder sie sogleich der Personalvermittlung zu

übergeben, um sie möglichst rasch in den Arbeitsprozess zu reintegrieren, wie

es ja den Zielen der Sozialhilfe entspricht und wie es die Beschwerdeführerin

auch verlangt hatte. Eine Abklärung in der vierwöchigen Basisbeschäftigung

dahin, ob sie zu einer regelmässigen Arbeit mit einem Beschäftigungsumfang von

mindestens 50 % in der Lage sei, erübrigte sich jedenfalls (vorn E. 3.1).

Stattdessen begegnete ihr die Sozialbehörde mit grossem

Misstrauen, wohl nicht zuletzt, weil sie selbständig erwerbstätig gewesen war.

Zwar sind die Verhältnisse von Selbständigerwerbenden oftmals komplex

abzuklären und die Möglichkeiten, finanzielle Schlupflöcher zu benutzen, mögen

grösser sein als in anderen Fällen. Indessen waren die Verhältnisse der

Beschwerdeführerin relativ einfach zu überschauen, wie sich auch aus den eingelegten

Unterlagen ergab. Entsprechend ist nicht einzusehen, weshalb die Beschwerdeführerin

etwa für das ihr angebotene Gespräch bei der Sozialbehörde vom 5. Februar

2013.

wieder einen Auszug des Geschäftskontos hätte mitbringen müssen, nachdem

das Geschäftskonto schon Ende März 2012 einen Negativsaldo von Fr. 787.74

aufgewiesen hatte und die Beschwerdeführerin seither keiner Geschäftstätigkeit

für die C GmbH mehr nachgegangen war. Ebenso wenig ist einzusehen, weshalb die

Beschwerdegegnerin am Besuch der Basisbeschäftigung durch die

Beschwerdeführerin festhielt, obwohl sich die Hilfe nach den Besonderheiten und

Bedürfnissen des Einzelfalls richten sollte (§ 2 Abs. 1 SHG).

5.2

Wenn die

Sozialbehörde aber an der Teilnahme der Beschwerdeführerin an der Basisbeschäftigung

hätte festhalten wollen, ist Folgendes zu bemerken. Wie aus dem Entscheid des

Verwaltungsgerichts vom 10. Juli 2013 hervorgeht, hätte die

Beschwerdeführerin rückwirkend ab März 2012 mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt

werden müssen. Im Zeitpunkt, da die Beschwerdeführerin zur Basisbeschäftigung

aufgeboten worden wäre, hätte sie deshalb bereits wirtschaftliche Hilfe

empfangen. Dabei handelte es sich nicht um blosse Überbrückungsleistungen bis

zur Basisbeschäftigung, wie die Beschwerdegegnerin geltend macht, denn solche

sind nur kurzfristig während maximal drei Monaten zuzusprechen und nur bei

Vorliegen einer reellen Chance für die Wiederherstellung der materiellen Unabhängigkeit

(SKOS-Richtlinien, Kap. A.6–2). Mit dem Besuch der Basisbeschäftigung allein

wird die materielle Unabhängigkeit jedoch nicht erreicht (vorn E. 3.3).

Zudem erhalten Personen, die bereits Sozialhilfe beziehen, während der

Basisbeschäftigung weiterhin Unterstützung. Auf den Beginn der

Basisbeschäftigung hin hätten die Leistungen schon deswegen nicht eingestellt

werden dürfen.

5.3

Angesichts

des Charakters der Basisbeschäftigung als Gegenleistung (vorn E. 3.3) kann

im Zurücksenden der Anmeldung dafür eine besondere Vereinbarung nach § 3b

Abs. 2 SHG gesehen werden, ein Vertrag bzw. eine Leistungsvereinbarung

(ABl 2006, 1110). Diese Vereinbarung kam allerdings nicht zustande, weil die

Beschwerdeführerin sie nicht unterzeichnet zurücksandte. Unter diesen Umständen

durfte die wirtschaftliche Hilfe nicht einfach eingestellt werden mit der Begründung,

es fehle an den Anspruchsvoraussetzungen dafür. Das kann auch nicht den

erwähnten Entscheiden des Bundesgerichtes entnommen werden, wonach die

Aufforderung an einen Fürsorgeempfänger, soweit zumutbar eine Erwerbstätigkeit

auszuüben, eine Anspruchsvoraussetzung für die vom Staat erbrachte Leistung

darstelle (vorn E. 2.2). Sowohl in BGE 130 I 71 (B, E. 5.2 und 6) als

auch in BGE 139 I 218 (A.a, E. 5.3) wurde festgehalten, dass die

angedrohte bzw. die nach entsprechender Androhung vollzogene Einstellung der Unterstützungsleistungen

nicht zu beanstanden seien, wobei die Sozialbehörden in beiden Fällen zuvor

entsprechende Weisungen erlassen hatten.

5.4

Demnach

hätte im Fall der Verweigerung der Teilnahme der Beschwerdeführerin an der

Basisbeschäftigung – soweit eine solche tatsächlich vorgelegen hätte – eine

entsprechende Verhaltensanweisung an sie gerichtet werden müssen, in der sie

zur Teilnahme an der Basisbeschäftigung aufgefordert und auf die Nachteile bei

deren Nichtbefolgen hingewiesen worden wäre (vorn E. 2.3). Dies lässt sich

auch der Handlungsanweisung der Direktorin, gültig ab 1. Mai 2010, zu

Integrationsmassnahmen bei arbeitsfähigen Personen, die finanziell unterstützt

werden, entnehmen: Danach ist bei arbeitsfähigen Klienten, welche die Teilnahme

an einer Massnahme ablehnen, eine Auflage oder Weisung im Sinn von § 21

SHG und § 23 SHV unter Kürzungsandrohungen zu erlassen, worin festzuhalten

ist, was konkret von den Klienten und Klientinnen verlangt wird, wie

beispielsweise (neben anderen) die Teilnahme an der Basisbeschäftigung. Dies

ist schriftlich zu verfügen mit Androhung der Kürzung der Leistungen in Umfang

und Dauer. Dieses Vorgehen entspricht im Übrigen geltendem Recht und wurde in

der Rechtsprechung bestätigt (§ 24 Abs. 1 lit. b SHG; § 24

SHV; VGr, 11. April 2013, VB.2012.00523, E. 3 und 4; VGr, 18. November

2009, VB.2009.00569, E. 4 [betreffend Basisbeschäftigung]; VGr, 18. Juni

2009, VB.2009.00262, E. 4.1 f. [betreffend Basisbeschäftigung]; BGr,

21.

Januar 2010,8C_650/2009, E. 6.2). Die Verweigerung der

Basisbeschäftigung – sofern eine solche überhaupt vorgelegen hätte – hätte bei

bestehender Unterstützung somit höchstens zu einer Kürzung der

Sozialhilfeleistungen (§ 24 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 und

lit. b SHG), nicht aber sogleich zu deren Einstellung bzw. zur

vollumfänglichen Nichtgewährung führen können, wie die Beschwerdeführerin zu

Recht festhält (§ 24a SHG; vorn E. 2.3 f.; dazu VGr, 22. Januar

2013, VB.2012.00654 E. 4.1 f; Kantonales Sozialamt,

Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kap. 6.2.07, Ziff. 3, 31. Januar

2013).

5.5

Eine

solche Weisung wurde der Beschwerdeführerin indessen nicht erteilt. Entsprechend

wurden die Leistungen weder vorerst gekürzt, noch wurde der Beschwerdeführerin

eine zweite Frist zur Annahme der Arbeit bzw. der Basisbeschäftigung angesetzt

(vgl. vorn E. 2.4). Unter diesen Umständen ist der angefochtene Entscheid

ebenso wie derjenige der Sonderfall- und Einsprachekommission vom 20. Dezember

2012.

sowie derjenige des Sozialzentrums E vom 6. September 2012

aufzuheben, soweit sie einen Anspruch der Beschwerdeführerin auf

Sozialhilfeleistungen verneinten.

5.6

Dem wäre

höchstens entgegenzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin Ende August 2012, als

sie die Beschwerdeführerin in die Basisbeschäftigung einlud, noch nichts über

deren Anspruch auf Sozialhilfe ab März 2012 wusste, wie er im Urteil vom

10.

Juli 2013 festgestellt worden war. Indessen kann die Frage, ob eine

bedürftige Person im Zeitpunkt des Aufgebots in die Basisbeschäftigung bereits

unterstützt wird oder nicht, nicht entscheidendes Kriterium für das weitere

Vorgehen sein. Die Beschwerdegegnerin etabliert den Besuch der

Basisbeschäftigung neben dem Vorliegen der Mittellosigkeit (vorn E. 2.1)

als zusätzliche Hürde zum Erlangen von Sozialhilfe (vorn E. 3.3). Es ist

zwar verständlich, dass die Beschwerdegegnerin daran interessiert ist, im

Voraus eine Gegenleistung der um wirtschaftliche Hilfe ersuchenden Personen

durchsetzen zu können. Wird diese verweigert, so kommt die Leistungsvereinbarung

nicht zustande (vorn E. 2.3). Angesichts der einschneidenden Wirkungen bei

Verweigerung der Basisbeschäftigung müsste auch bei Personen, die noch nicht

unterstützt werden, mittels einer entsprechenden Weisung und unter Androhung

der Nachteile bei Unterlassung der Besuch der Basisbeschäftigung durchgesetzt

werden. Dabei zählt die Abklärung, ob eine Person die Basisbeschäftigung

durchlaufen muss, nach dem System der Beschwerdegegnerin zu den

Voraussetzungen, um Sozialhilfe zu erhalten. Gegenüber bedürftigen

Gesuchstellern ist aber die wirtschaftliche Hilfe ab dem Moment der

Gesuchseinreichung geschuldet, auch dann, wenn sich die Sachverhaltsabklärungen

in die Länge ziehen (Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kap. 6.2.07, Ziff. 3,

31.

Januar 2013; VGr, 22. Januar 2013, VB.2012.00654, E. 4.1).

Entsprechend hätte bei der Beschwerdeführerin mittels einer Weisung vorgegangen

und ihr Sozialhilfe geleistet werden müssen, unter Vorbehalt der angedrohten

Sanktionsmöglichkeiten nach §§ 24 und 24a SHG (vorn E. 2.4).

Andernfalls drohten hilfebedürftige Personen der wirtschaftlichen Hilfe zu

entgehen, obwohl sie möglicherweise gute Gründe hatten, um an der Basisbeschäftigung

nicht teilzunehmen.

Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen, soweit auf sie

eingetreten werden kann und sie nicht gegenstandslos geworden ist.

6.

6.1

Bei diesem

Ausgang sind die Kosten der Beschwerdegegnerin zu auferlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Zwar konnte auf

verschiedene, von der Beschwerdeführerin gestellte Anträge nicht eingetreten

werden, doch erwies sich der Aufwand dafür insgesamt gering. Soweit sich

Anträge der Beschwerdeführerin als gegenstandslos geworden erwiesen (vorn

E. 1.2 ff.), beruhte dies im Wesentlichen auf dem inzwischen

ergangenen Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 10. Juli 2013, was nicht

der Beschwerdeführerin angelastet werden kann. Sind die Kosten des Verfahrens

der Beschwerdegegnerin zu auferlegen, erweist sich das Gesuch der Beschwerdeführerin

um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung als gegenstandslos.

6.2

Der

Beschwerdeführerin wurde mit Verfügung vom 27. Mai 2013 die unentgeltliche

Rechtsvertretung gewährt und ihr in der Person ihres derzeitigen Vertreters ein

unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt. Am 27. Januar 2014 ging dessen

Abrechnung beim Gericht ein. Geltend gemacht wird ein Aufwand von 14,55 Stunden,

was angesichts des Umfangs der Akten und der bereits bestehenden

Beschwerdeschrift noch als angemessen erscheint. Allerdings rechnet der

unentgeltliche Rechtsbeistand mit einem Stundenansatz von Fr. 250.-,

während gemäss dem Kreisschreiben des Obergerichts vom 13. März 2002 ein

Stundenansatz von Fr. 200.- anzusetzen ist. Damit ergibt sich für den

geltend gemachten zeitlichen Aufwand ein Betrag von Fr. 2'910.- (anstelle

von Fr. 3'637.50). Der unentgeltliche Rechtsbeistand berechnet die

Barauslagen sodann mit 3 % des Stundenaufwandes, was nunmehr Fr. 87.30

ergibt (anstelle von Fr. 109.-). Demgemäss ergibt sich ein Betrag von

Fr. 2'997.30 zuzüglich Fr. 239.80 (8 % Mehrwertsteuer), total

demnach Fr. 3'237.10.

6.3

Die

Beschwerdegegnerin hat dem Vertreter der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung

in Anrechnung an seine Entschädigung als unentgeltlicher Rechtsbeistand auszurichten.

Hierbei erscheint eine solche von Fr. 2'500.- als angemessen, da der

Vertreter der Beschwerdeführerin erst für das Beschwerdeverfahren bestellt

wurde und sich daher zunächst mittels Studium der umfangreichen Akten neu in

den Fall einarbeiten musste. Die Beschwerdeführerin ist darauf hinzuweisen,

dass eine Partei, der die unentgeltliche Rechtsverbeiständung gewährt wurde,

zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch

des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens (§ 16 Abs. 4

VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Gutheissung der Beschwerde werden Dispositiv-Ziffer I des Beschlusses des

Bezirksrats Zürich vom 18. April 2013, Dispositiv-Ziffer 1 des

Beschlusses der Sonderfall- und Einsprachekommission vom 20. Dezember 2012

sowie der Entscheid des Sozialzentrums E vom 6. September 2012 aufgehoben,

soweit sie einen Anspruch der Beschwerdeführerin auf Sozialhilfe ab September

2012.

verneinen. Es wird festgestellt, dass die Beschwerdeführerin ab März 2012

Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe hat. Im Übrigen wird auf die Beschwerde

nicht eingetreten, soweit sie nicht gegenstandslos geworden ist.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 3'140.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.

Das

Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung

wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.

5.

Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Vertreter der Beschwerdeführerin eine

Parteientschädigung von Fr. 2'500.- auszurichten, zahlbar innert 30 Tagen

ab Rechtskraft des Urteils.

6.

Der

Vertreter der Beschwerdeführerin wird für seinen Aufwand im verwaltungsgerichtlichen

Verfahren von total Fr. 3'237.10 (Fr. 2'997.30 zuzüglich Fr. 239.80

Mehrwertsteuer) unter Anrechnung der ihm zugesprochenen Parteientschädigung

einstweilen mit Fr. 737.10 entschädigt. Die Nachzahlungspflicht der Beschwerdeführerin

nach § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.

7.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

8.

Mitteilung an:…