VB.2013.00383

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00383

4. Dezember 2013Deutsch11 min

(URT.2013.15816)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. A war

seit 1997 am Universitätsspital Zürich angestellt und dort zuletzt als Oberarzt

tätig. Am 6. Mai 2009 kündigte er das Anstellungsverhältnis per Ende November

2009. Zuvor hatte ihn das Universitätsspital am 13. Januar 2009 im Amt

eingestellt; am 30. Juni 2009 stellte es ihn frei. Dagegen erhobene

Rechtsmittel hiessen der Spitalrat des Universitätsspitals und das

Verwaltungsgericht teilweise gut (VGr, 22. September 2010, PB.2010.00006

und PB.2010.00013, beides nicht unter www.vgrzh.ch).

B. Am

19. Dezember 2011 ersuchte A um Einsicht in sämtliche seine Person und

seine Nationalfondsprojekte betreffenden Akten des Universitätsspitals. Am

14. Februar 2012 konnte er beim Spitalrat Einsicht in sein Personaldossier

nehmen. In der Folge machte er geltend, keine vollständige Einsicht in die

Akten erhalten zu haben, und verlangte den Erlass einer anfechtbaren Verfügung.

Unter anderem hatte er in ein Dossier mit der Bezeichnung

"Meinungsbildung" keine Einsicht erhalten.

Mit Verfügung bzw. Beschluss vom 17. April 2013

verweigerte der Spitalrat die Einsichtnahme in das Dossier

"Meinungsbildung".

Erwägungen

II.

A liess am 24. Mai 2013 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die

Verfügung/der Beschluss vom 17. April 2013 aufzuheben und ihm

vollumfängliche Einsicht in das Dossier "Meinungsbildung" zu

gewähren. Zudem ersuchte er um Vereinigung mit einer am gleichen Tag

eingereichten Beschwerde betreffend ein Dossier "Haftungsverfahren".

Der Spitalrat beantragte mit Beschwerdeantwort vom 9./12. August 2013,

unter Entschädigungsfolge sei auf die Beschwerde nicht einzutreten,

eventualiter sei sie abzuweisen; das mitbeteiligte Universitätsspital

verzichtete stillschweigend auf eine Stellungnahme. Mit weiteren Eingaben von A

vom 10. September 2013 und 7. November 2013 sowie des Spitalrats vom

7.

/8. Oktober 2013 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.

Mit Präsidialverfügung vom 8. November 2013 forderte

das Verwaltungsgericht den Spitalrat auf, dass Dossier

"Meinungsbildung" beim Verwaltungsgericht einzureichen und

verweigerte A gleichzeitig die Einsicht bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen

gegenteiligen Entscheids. Der Spitalrat reichte die Akten am 15. November

2013.

ein und nahm gleichzeitig noch einmal Stellung zur Sache.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Verfügungen des Spitalrats des

Universitätsspitals Zürich etwa betreffend den Informationszugang nach

§ 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG, LS 175.2) in Verbindung mit § 39a Abs. 3 des Gesetzes über

die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG,

LS 170.4), § 30 Satz 1 des Gesetzes über das Universitätsspital

Zürich vom 19. September 2005 (USZG, LS 813.15) sowie §§ 42–44

e contrario VRG zuständig.

1.2

Der

Beschwerdegegner macht geltend, die Beschwerde sei nicht rechtzeitig erhoben

worden, weshalb darauf nicht einzutreten sei. Gemäss einer vom Beschwerdeführer

eingereichten Sendungsverfolgung wurde der angefochtene Entscheid der Rechtsvertreterin

des Beschwerdeführers am 25. April 2013 zugestellt. Die am 24. Mai

2013.

erhobene Beschwerde erweist sich damit als rechtzeitig (§ 53

Satz 2 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 Satz 1 sowie § 11

VRG). Anzumerken bleibt, dass entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners dieser

und nicht der Beschwerdeführer für die Behauptung, die Sendung sei vor dem

25.

April 2013 entgegengenommen worden, beweispflichtig wäre.

Weil auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.3

Der

Beschwerdegegner wurde mit Präsidialverfügung vom 8. November 2013 aufgefordert,

die streitgegenständlichen Akten einzureichen. Dem kam er am 15. November

2013.

nach. Soweit er diese Gelegenheit nutzte, um zur Sache zu plädieren,

lassen sich diese Ausführungen nicht berücksichtigen, weil dem Beschwerdegegner

keine Frist zur Stellungnahme angesetzt war und auch sonst kein Grund

ersichtlich ist, weshalb der Beschwerdegegner sich in diesem Zeitpunkt noch

einmal hätte äussern können müssen.

2.

Der Beschwerdeführer ersucht um Vereinigung mit der am

gleichen Tag erhobenen Beschwerde betreffend die Einsichtnahme in ein Dossier

"Haftungsverfahren" (VB.2013.00384). Nach § 71 VRG in Verbindung

mit Art. 125 lit. c der Schweizerischen Zivilprozessordnung vom

19.

Dezember 2008 (SR 272) kann das Gericht zur Vereinfachung des

Verfahrens selbständig eingereichte Beschwerden vereinigen. Das Verfahren

VB.2013.00384 betrifft einen anderen Streitgegenstand, weshalb eine

Verfahrensvereinigung nur beschränkt zu einer Vereinfachung des Verfahrens

führen könnte. Es erscheint deshalb sinnvoller, die Verfahren weiterhin

getrennt zu führen.

3.

Der Beschwerdeführer macht geltend, der Spitalrat sei für

den Erlass des angefochtenen Entscheids nicht zuständig gewesen. Der

Beschwerdeführer richtete sowohl sein ursprüngliches Einsichtsgesuch als auch

das Gesuch vom 16. März 2012 (auch) an den Beschwerdegegner. Dieser hatte

im Zeitpunkt der Einsichtnahme zudem Herrschaft über die streitgegenständlichen

Akten. Damit war er mit Blick auf § 17 Abs. 1 der Verordnung über die

Information und den Datenschutz vom 28. Mai 2008 (IDV, LS 170.41) für

den Erlass des angefochtenen Beschlusses zuständig.

4.

4.1

Gemäss

§ 2 Abs. 1 Satz 1 IDG gilt dieses Gesetz für die öffentlichen

Organe (im Kanton Zürich). Öffentliche Organe sind unter anderem Organisationen

und Personen des öffentlichen und privaten Rechts, soweit sie mit der Erfüllung

öffentlicher Aufgaben betraut sind (§ 3 erstes Lemma lit. c IDG). Das

Universitätsspital Zürich ist eine Anstalt des kantonalen öffentlichen Rechts

mit eigener Rechtspersönlichkeit, die mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben

betraut ist (vgl. § 1 ff. USZG). Es fällt demnach in den

Anwendungsbereich des IDG.

Nach § 20 Abs. 3 e contrario IDG findet dieses

Gesetz nur auf abgeschlossene Verwaltungs(justiz)verfahren Anwendung. Die im

streitgegenständlichen Dossier enthaltenen Aktenstücke betreffen im

Wesentlichen abgeschlossene personalrechtliche Verfahren sowie ein

abgeschlossenes urheberrechtliches Verfahren; die Einsichtnahme bestimmt sich

deshalb nach den Bestimmungen des Gesetzes über die Information und den

Datenschutz.

4.2

Jede

Person hat nach § 20 IDG Anspruch auf Zugang zu den bei einem öffentlichen

Organ vorhandenen Informationen (Abs. 1) sowie auf Zugang zu den eigenen

Personendaten (Abs. 2). Informationen sind nach § 3 zweites Lemma IDG

alle Aufzeichnungen, welche die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen;

ausgenommen sind Aufzeichnungen, die nicht fertiggestellt oder die

ausschliesslich zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind. Personendaten sind

Informationen, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen

(§ 3 drittes Lemma IDG).

Das öffentliche Organ kann die Bekanntgabe von

Informationen ganz oder teilweise verweigern oder aufschieben, wenn eine

rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates

Interesse entgegensteht (§ 23 Abs. 1 IDG). Ein öffentliches Interesse

liegt nach § 23 Abs. 2 IDG insbesondere vor, wenn die Information

Positionen in Vertragsverhandlungen betrifft (lit. a), die Bekanntgabe der

Information den Meinungsbildungsprozess des öffentlichen Organs beeinträchtigt

(lit. b), die Wirkung von Untersuchungs-, Sicherheits- oder

Aufsichtsmassnahmen gefährdet (lit. c), die Beziehungen unter den

Gemeinden, zu einem anderen Kanton, zum Bund oder zum Ausland (lit. d)

oder die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt

(lit. e). Diese Aufzählung ist nicht abschliessend (Bruno Baeriswyl in:

derselbe/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz

des Kantons Zürich [IDG], Zürich etc. 2012, § 23 N. 14 mit Hinweis

zur Entstehungsgeschichte).

4.3

4.3.1

Es handelt sich bei den im streitgegenständlichen Dossier abgelegten Akten

im Wesentlichen um sogenannte verwaltungsinterne Akten, welche der

Meinungsbildung des Mitbeteiligten bezüglich der Rechtsstreitigkeiten mit dem

Beschwerdeführer dienten, denen aber kein Beweischarakter zukommt, sowie um

Korrespondenz zwischen den verschiedenen Rechtsvertretern des Beschwerdeführers

und dem Mitbeteiligten. In laufenden Verfahren – auf welche die Bestimmungen

des Verwaltungsrechtpflegegesetzes Anwendung finden – besteht kein Anspruch auf

Einsicht in verwaltungsinterne Akten. Mit dem Ausschluss des Einsichtsrechts in

diese Akten soll verhindert werden, dass die interne

Meinungsbildung der Verwaltung über die entscheidenden Aktenstücke und die

erlassenen begründeten Verfügungen hinaus vollständig vor der Öffentlichkeit

ausgebreitet wird. (BGE 132 II 485 E. 3.4, 125 II

473.

E. 4a; VGr, 13. Juli 2011, VB.2010.00651, E. 9.1

Abs. 3; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,

§ 8 N. 67; vgl. auch Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi,

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich

2013, Rz. 495).

4.3.2

Nach § 23 Abs. 2 lit. b IDG liegt ein öffentliches Interesse

vor, wenn die Bekanntgabe der Information den Meinungsbildungsprozess des

öffentlichen Organs beeinträchtigt. Zweck dieser Bestimmung ist die möglichst

freie interne Kommunikation bis zum Abschluss des Entscheidungsprozesses des

öffentlichen Organs. Nach Abschluss der Erörterungen und Entscheidung bzw. nach

Abschluss der Verhandlung sollen die Informationen in der Regel zugänglich sein

(Weisung des Regierungsrats vom 9. November 2005, ABl 2005, 1283 ff.,

1316). Die Information im Rahmen von Meinungsbildungsprozessen kann

insbesondere dann eingeschränkt werden, wenn diese politisch umstrittene Fragen

betreffen oder die betreffenden Geschäfte Gegenstand späterer

Rechtsstreitigkeiten bilden können (§ 2 Abs. 1 Satz 1 IDV).

4.3.3

Im Zusammenhang mit Verfahren, die eine Einzelperson betreffen, hat die

Behörde ein über den Abschluss des Verfahrens hinausgehendes Interesse, keine

Einsicht in Aktenstücke gewähren zu müssen, aus welchen sich die eigene

Meinungsbildung ergibt. Die Möglichkeit, verschiedene Vorgehensweisen

verwaltungsintern durchzudenken, würde erheblich eingeschränkt, wenn die

Behörde diese Überlegungen dem Privaten später offenlegen müsste. Es vermag in

diesem Zusammenhang auch nicht zu überzeugen, dass die Behörde während eines Verfahrens

keine Einsicht in interne Aktenstücke gewähren muss, dazu aber nach Abschluss

des Verwaltungs(justiz)verfahrens uneingeschränkt verpflichtet sein soll.

Verfolgte man nämlich einen solchen Ansatz, könnte der Private nach rechtskräftigem

Abschluss des erstinstanzlichen Verfahrens die Behörde zwingen, ihre internen

Überlegungen offenzulegen; mit dieser Information könnte er sich in

anschliessenden Verfahren – etwa indem er auf Überlegungen zu einem später

nicht abgegebenen Vergleichsangebot verweisen könnte – einen prozessualen

Vorteil verschaffen; dies entspricht offensichtlich nicht dem Zweck des

Einsichtsrechts. In diesem Sinn hat die Behörde regelmässig ein berechtigtes

Interesse, jedenfalls insofern Einsicht in verwaltungsinterne Akten eines

abgeschlossenen Verwaltungsverfahrens zu verweigern, als daraus allein die

interne Willensbildung hervorgeht und es sich nicht um von externer Seite

hinzugezogene Abklärungen handelt (vgl. zu Letzterem BGE 125 II 473

E. 4c/cc).

Zwar ist das Bundesgericht in einem die SUVA betreffenden

Entscheid davon ausgegangen, die Einschränkung des datenschutzrechtlichen

Einsichtsrechts müsse auf das zeitlich und sachlich unbedingt Notwendige

begrenzt werden (BGE 125 II 473 E. 4c/aa). Jener Entscheid betraf indes

Abklärungen zum Gesundheitszustand des Beschwerdeführers und damit Daten, die

in den Anwendungsbereich des Schutzes der Privatsphäre (Art. 13 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999) fallen und die zudem grundsätzlich

geeignet waren, Grundlage eines Entscheids zu bilden. Dass in Fällen wie dem

vorliegenden den berechtigten Interessen der Behörde Rechnung getragen und

deshalb das Einsichtsrecht weitergehend beschränkt wird, schliesst die

bundesgerichtliche Rechtsprechung jedenfalls nicht per se aus.

4.3.4

Vorliegend betreffen die verwaltungsinternen Akten mehrere

Verwaltungs(justiz)- sowie ein Zivilverfahren, in welchen das

Universitätsspital (Spitaldirektion) und der Beschwerdeführer sich als Parteien

gegenüberstanden. Sodann befindet sich darin auch Korrespondenz zur

Untersuchung des Schweizerischen Nationalfonds betreffend die Verwendung der

dem Beschwerdeführer zugesprochenen Forschungsgelder.

Im Einzelnen handelt es sich um unzählige handschriftliche

Telefonnotizen, Zusammenstellungen von Rechnungen, interne Memoranden zu den

verschiedenen, den Beschwerdeführer betreffenden Verfahren, interne

Korrespondenz per E-Mail, Verfügungsentwürfe, Rechnungen der beauftragten Anwaltskanzleien

sowie Entwürfe von Rechtsschriften. Aus den streitgegenständlichen Aktenstücken

geht im Wesentlichen hervor, wie die Spitaldirektion sich hinsichtlich der

verschiedenen Rechtsstreitigkeiten verhalten, namentlich wie sie sich im

Zusammenhang mit Vergleichsverhandlungen vor dem Obergericht betreffend vom

Beschwerdeführer beantragte vorsorgliche Massnahmen wegen behaupteter Verletzung

des Urheberrechts positionieren wollte. Müssten diese Unterlagen dem Beschwerdeführer

offengelegt werden, könnte dieser sich für die noch offenen Verfahren einen

erheblichen Vorteil verschaffen. Die Spitaldirektion hat deshalb ein grosses

Interesse an der (vorläufigen) Geheimhaltung der streitgegenständlichen Aktenstücke.

Es ist sodann nicht erkennbar, dass sich in den Akten

besonders schützenswerte Personendaten des Beschwerdeführers befänden, welche

diesem nicht bereits auf anderem Weg bekannt wären. Namentlich ist nicht

erkennbar, dass die Spitaldirektion bewusst Aktenstücke als intern deklariert

hätte, um damit das Akteneinsichtsrecht des Beschwerdeführers zu beschneiden.

Da weiterhin verschiedene Verfahren zwischen dem Beschwerdeführer und dem

Beschwerdegegner pendent sind, muss jedenfalls im heutigen Zeitpunkt das

öffentliche Interesse an der Geheimhaltung das private Interesse des

Beschwerdeführers überwiegen.

Weil die Einsichtnahme damit zu Recht verweigert wurde,

kann offenbleiben, inwiefern es sich im Einzelnen überhaupt um Informationen im

Sinn von § 3 zweites Lemma IDG handelt.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

6.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtkosten dem Beschwerdeführer

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG), was mit Blick darauf, dass es sich für die Parteien um eine

Entscheidung von grosser Tragweite handelt, auch insofern gälte, als es sich

bei diesem Verfahren um ein personalrechtliches handelte (vgl.

Kölz/Bosshart/Röhl, § 80b N. 3). Dem unterliegenden Beschwerdeführer

ist zudem keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Der Beschwerdegegner ersucht ebenfalls um eine

Parteientschädigung. In der Regel haben grössere und leistungsfähigere

Gemeinwesen keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, weil die Erhebung und

Beantwortung von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört

(vgl. in Bezug auf den Beschwerdegegner VGr, 24. Januar 2013,

VB.2012.00232, E. 8.1, sowie 12. Januar 2011, PB.2010.00005,

E. 7.2). In diesem Sinn ist vorliegend auch dem Beschwerdegegner keine

Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 330.-- Zustellkosten,

Fr. 3'330.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

bzw. Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

6.

Mitteilung an:…