VB.2013.00411

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00411

17. April 2014Deutsch12 min

(URT.2014.16276)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Mit Beschluss vom 26. September 2012 erteilte der

Bauausschuss der Stadt Winterthur der A AG die Baubewilligung für den

Abbruch von fünf Häuserblöcken (Assek.-Nrn. 1556–1559, 1571, 1572, 1603–1608)

sowie den Neubau von vier Mehrfamilienhäusern auf den Grundstücken

Kat.-Nrn. 5/3082, 5/3083, 5/3108, 5/3109, 5/3140, 5/3141, 5/3231–5/3235

und 5/3292 an der Äckerwiesenstrasse 19–29, der Wartstrasse 154–162

und der Blumenaustrasse 24 in Winterthur.

Erwägungen

II.

Gegen diesen Beschluss gelangte die

Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz (ZVH) mit Eingabe vom 9. November 2012 an das Baurekursgericht, welches mit Beschluss vom 25. April 2013 auf den Rekurs

nicht eintrat.

III.

Dagegen erhob die Zürcherische Vereinigung

für Heimatschutz am 29. Mai 2013 Beschwerde an

das Verwaltungsgericht und stellte den Antrag, es sei der angefochtene Entscheid

vom 25. April 2013 aufzuheben und die Vorinstanz

anzuweisen, auf den Rekurs einzutreten. Eventualiter sei der Beschluss des

Bauausschusses Winterthur vom 26. September 2012

aufzuheben und die Schutzwürdigkeit der betroffenen Bauten abzuklären. Subeventualiter sei die bestehende Liegenschaft definitiv unter Schutz zu stellen,

unter Beizug eines geeigneten Fachgutachtens, unter Durchführung eines

Augenscheins und Ansetzung eines weiteren Schriftenwechsels.

Die Vorinstanz beantragte am 6. Juni 2013 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde.

Der Bauausschuss Winterthur beantrage am 3. Juli

2013.

ebenfalls die Abweisung der Beschwerde, unter Kostenfolgen zulasten der

Beschwerdeführerin. Schliesslich stellte auch die private Rekursgegnerin am 3. Juli 2013 den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen, unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.

Mit Replik vom 30. August 2013 bzw. Dupliken vom 13. und

16.

September 2013 hielten die Parteien an ihren

Anträgen fest, ebenso die Beschwerdeführerin in ihrer Vernehmlassung zu

den Dupliken vom 10. Februar 2014.

Die Kammer erwägt:

1.

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der Beschwerde zuständig, und die

Beschwerdeführerin ist als durch den Entscheid der Vorinstanz beschwerte Partei

zur Erhebung des Rechtsmittels ohne Weiteres legitimiert. Ob das Baurekursgericht

auf den Rekurs der Beschwerdeführerin zu Recht nicht eingetreten ist, ist die

im vorliegenden Beschwerdeverfahren zu prüfende materielle Frage.

2.

2.1

Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts

hängt die Rekurs- und Beschwerdelegitimation der Natur- und

Heimatschutzverbände in der Regel davon ab, ob das betreffende Objekt in ein

gestützt auf § 203 Abs. 2 PBG erstelltes Inventar Aufnahme gefunden

hat. Die blosse Behauptung, ein nicht inventarisiertes Objekt sei dennoch

schutzwürdig, verschafft den Verbänden keinen Zugang zum Rekursverfahren (RB

1990.

Nr. 10). Gemäss RB 1990 Nr. 11 (= BEZ 1990 Nr. 11)

kommt die Verbandsbeschwerde nur dort zum Zug, wo die angefochtene Anordnung

ein bereits förmlich erfasstes (§ 205 PBG) oder zumindest schon inventarisiertes

(§ 203 Abs. 2 PBG) Schutzobjekt im Sinn von § 203 Abs. 1

lit. a–g PBG betrifft. Sie soll es den Verbänden ermöglichen, sich gegen

alle Anordnungen zu wehren, die mit der Aufhebung einer förmlichen

Unterschutzstellung oder der Entlassung eines Schutzobjekts aus dem Inventar

verbunden sind. Die Verbände können sich daher auch gegen die Baubewilligung

für einen den Abbruch eines inventarisierten Gebäudes miteinschliessenden

Neubau wehren (RB 1996 Nr. 13). Demgegenüber ist die Aufnahme eines

Schutzobjekts in ein Inventar eine blosse Verwaltungshandlung ohne

Verfügungscharakter, die nicht mit Rekurs und Beschwerde angefochten werden

kann, weshalb die zur Verbandsbeschwerde berechtigten Vereinigungen auch keinen

Anspruch auf Mitwirkung im behördlichen Inventarisationsverfahren haben

(RB 1992 Nr. 8).

Darüber hinaus hat die Rechtsprechung

die Verbandsbeschwerde im Wesentlichen in zwei Sonderfällen zugelassen. Der

eine betraf einen Fall, wo ein Inventareintrag einzig mangels rechtzeitiger

Entdeckung des Schutzobjekts (erst bei Aushubarbeiten entdeckte Bauteile der

Zürcher Stadtmauer und des alten Predigerklosters) unterblieben und zudem die

Schutzwürdigkeit unbestritten war (RB 1991 Nrn. 3, 9 und 60 = BEZ

1991.

Nr. 23 = ZBl 92/1991, S. 495; vgl. Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtpflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 111 und § 21

N. 97). Sodann ist die Legitimation der Verbände in Fällen anerkannt

worden, in denen das zuständige Gemeinwesen seiner Pflicht zur Inventarisierung

nicht nachgekommen war und die Schutzwürdigkeit als glaubhaft dargetan wurde sowie wahrscheinlich erschien

(RB 1996 Nr. 6, 1997 Nr. 2).

2.2

Die Beschwerdeführerin macht zur Begründung ihrer

Rekurslegitimation geltend, die Gemeinde habe zwar ein Inventar erstellt,

dieses aber auf bestimmte Epochen und/oder Objektkategorien beschränkt. In

diesem Fall, in welchem ganze Objektkategorien in zeitlicher, räumlicher oder

thematischer Hinsicht fehlten, sei die Rekurslegitimation der Beschwerdeführerin

genauso erforderlich wie im Fall eines gänzlich fehlenden Inventars.

Andernfalls könnte sich eine Gemeinde mit der Schaffung eines irgendwie

gearteten Teilinventars aus der Pflicht zur Inventarisierung gemäss § 203 Abs.

2.

PBG stehlen. Der angefochtene Entscheid des Baurekursgerichts äussere sich zu

dieser Frage nicht. Die Vorinstanz habe insbesondere die Frage, ob das Inventar

2006.

lückenhaft sei, nicht geprüft. Sie stütze sich vielmehr einzig auf die

nicht weiter belegte Behauptung der Beschwerdegegnerin.

Oft wähnten sich die Gemeinden gezwungen, bei der Erarbeitung

von Inventaren Kompromisse einzugehen und inhaltliche, örtliche oder zeitliche

Schwerpunkte zu setzen, statt ein vollständiges Inventar aufzunehmen, wie es

das Gesetz fordere. Ein selektives Vorgehen bzw. eine Beschränkung auf gewisse

Arten von Schutzobjekten sei im Gesetz jedoch nicht vorgesehen. Der

angefochtene Entscheid setze sich mit dem Eingeständnis der Beschwerdegegnerin,

sie habe bei der Aufnahme von Bauten aus dem Zeitraum von 1920 bis 1950

Zurückhaltung geübt, und es seien nur die hervorragendsten Objekte aufgenommen

worden, nicht auseinander. Es sei zwar einzuräumen, dass eine ausschliesslich

quantitative Beurteilung eines Inventars nicht angebracht sei und ein Inventar

nicht zu jeder Epoche dieselbe Anzahl Objekte enthalten könne. Es liege in der

Natur der Sache, dass die Schutzobjekte ungleich verteilt seien. Vorliegend

bestünden jedoch derart deutliche quantitative Indizien für eine Lücke im

Inventar, dass für eine korrekte Sachverhaltsfeststellung mindestens ein Blick

auf den Inventarinhalt erforderlich gewesen wäre. Was die von der Vorinstanz

angeführte Inventarergänzung, welche zurzeit vorgenommen werde, anbelange, so

betreffe diese "allenfalls schutzwürdige Nachkriegsbauten ab 1945 bis

1980"; die frühen 1940er-Jahre würden erneut vernachlässigt.

Es sei davon auszugehen, dass die potenzielle Bedeutung

der streitbetroffenen Siedlung übersehen worden sei. Diese Gefahr bestehe bei

den Bauten von Franz Scheibler durchaus, da es sich auf den ersten Blick um

eine unscheinbare Architektur handle, deren Bedeutung sich dem Laien erst auf

den zweiten Blick erschliesse. Die Unscheinbarkeit stehe einer

Unterschutzstellung nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht entgegen.

Eine sorgfältige denkmalpflegerische Abklärung erweise sich gerade vor diesem

Hintergrund als angezeigt. Das Fehlen von Sonderbauvorschriften sei für die

Beurteilung der Legitimation der Beschwerdeführerin irrelevant.

3.

3.1

Dass die

Schutzwürdigkeit der streitbetroffenen Siedlung unbestritten und diese nur

mangels rechtzeitiger Entdeckung nicht ins Inventar aufgenommen werden wäre, ist

vorliegend offensichtlich nicht der Fall und wird auch nicht geltend gemacht.

Eine Säumnis bei der Inventarerstellung, wie es in den Fällen vorlag, wo das

Verwaltungsgericht trotz fehlendem Inventareintrag die Befugnis zur

Verbandsbeschwerde anerkannt hat, liegt ebenfalls nicht vor (RB 1996 Nr. 6

und 1997 Nr. 2). Die Stadt Winterthur hat ihr Inventar seit Langem

erstellt und unterzieht dieses unbestrittenermassen immer wieder einer Überarbeitung

und allenfalls erforderlichen Ergänzungen.

3.2

Die Beschwerdeführerin will ihre Legitimation vielmehr

primär daraus ableiten, dass das Inventar bestimmte Epochen

oder einzelne Objektkategorien gänzlich ausser Acht lasse. Darin sieht

sie als weiteren Sonderfall eine Pflichtverletzung bei der Inventarisierung,

bei deren Vorliegen die Rechtsprechung die Legitimation der Verbände bejahen

müsste.

3.3

Das erste "Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte"

der Stadt Winterthur wurde im Jahr 1981 festgesetzt. Es ist unbestritten, dass

dieses im Wesentlichen Bauten enthielt, welche vor 1850 erstellt wurden. Am

22.

März 2006 setzte der Stadtrat das ergänzte Inventar der schutzwürdigen

kommunalen Baudenkmäler fest. Zielsetzung dieser ersten Inventarergänzung war

die Behebung der Mängel des Inventars aus dem Jahre 1981, nämlich "das

weitgehende Fehlen wichtiger baulicher Zeugen aus der Zeit zwischen 1880 und

1950.

sowie die schwache Vertretung von Bauten in dörflichen Kernzonen".

Als eines der wichtigsten Kriterien bei der Inventarergänzung wurde dabei das

Verständnis für die Siedlungsentwicklung der Stadt Winterthur betrachtet, wobei

das Inventar die geschichtliche und bauliche Entwicklung der Stadt bis in die

Zwischenkriegszeit nachvollziehbar werden lassen sollte. Anlässlich dieser

ersten Inventarergänzung wurden unbestrittenermassen verschiedene Siedlungen

ins Inventar aufgenommen.

Das im Jahre 2006 festgesetzte Inventar bildete schliesslich

den Ausgangspunkt für die jüngste Ergänzungsrunde. Dabei wurde davon

ausgegangen, dass das aus dem Jahr 2006 stammende Inventar "systematisch

erhoben Bauten bis 1920, einzelne weitere bis 1945 und ganz wenige jüngere

Gebäude" umfasst. Am 5. Juni 2013 setzte der Stadtrat die Ergänzung

des Inventars der schutzwürdigen Bauten fest. Diese Ergänzung enthält nun

81.

Objekte. Aus der Epoche der Vierzigerjahre wurden zusätzliche 12 Objekte

ins Inventar aufgenommen.

3.4

Es lässt

sich also feststellen, dass die Epoche der Vierzigerjahre bei

der Festsetzung bzw. jüngsten Ergänzung des Inventars

der schutzwürdigen Bauten berücksichtigt wurde. Acht neu aufgenommene

Objekte stammen aus der Zeit Ende Dreissiger- anfangs Vierzigerjahre. Dass die

früheren Vierzigerjahre ausser Acht gelassen worden wären, trifft somit nicht

zu. Die streitbetroffene Siedlung, welche in zwei Etappen, nämlich von 1940–1947

bzw. 1946–1948 erstellt worden war, wurde unbestrittenermassen in die Liste der

anlässlich der jüngsten Inventarergänzungsrunde zu prüfenden Bauten aufgenommen.

Entgegen der Beschwerdeführerin handelt es sich bei dieser Liste nicht um eine

kurze Checkliste, die "im Vorbeigehen" ausgefüllt wurde. Die Stadt

Winterthur legte in ihrer Duplik dar, welche Architektin Autorin des Eintrags

zur streitbetroffenen Siedlung war und dass sich der Vermerk "in der Datenbank

enthalten" auf einen Eintrag in der internen Datenbank der Denkmalpflege

bezog. Die weitere in der Vernehmlassung zur Duplik vorgebrachte Pauschalkritik

an dieser Liste vermag nicht zu überzeugen.

Dass nicht für jede Zeitepoche gleich viele

Objekte Eingang ins Inventar gefunden haben, kann – in Übereinstimmung

mit der Vorinstanz – im Umstand begründet sein, dass die Anzahl der wichtigen Zeugen aus verschiedenen baulichen

Epochen variiert. Dies wird grundsätzlich auch von

beschwerdeführerischer Seite nicht bestritten. Einzig aus einer zahlenmässigen Gegenüberstellung

der als potenziell wichtige Zeugen für eine bauliche Epoche verzeichneten

Objekte lassen sich daher keine Rückschlüsse auf die Qualität des Inventars

bzw. auf Versäumnisse der zuständigen Behörden bei der Inventarisierung ziehen. Vom Architekten Franz Scheibler, von welchem auch die

streitbetroffene Siedlung stammt, wurden insgesamt fünf Bauten inventarisiert.

Es handelt sich dabei um den Kindergarten Wülflingen, die Post Obertor, das

Schulhaus Schönengrund, das Wohn- und Geschäftshaus Wülflingerstrasse sowie das

Einfamilienhaus Mötteli. Dass die Bedeutung der Architektur Franz Scheiblers,

welche unscheinbar und daher dem Laien nicht ohne weiteres zugänglich sei,

verkannt worden wäre, ist daher offensichtlich nicht der Fall.

3.5

Wie

bereits ausgeführt, wurde die streitbetroffene Siedlung in die Liste der zu

prüfenden Bauten aufgenommen. Diese wurde von einer aus drei Fachleuten für

Architekturgeschichte des 20. Jahrhunderts gebildeten Expertengruppe

erarbeitet. Dass der Siedlung des Winterthurer Architekten Franz Scheibler eine

gewisse Zeugenqualität zukommt, wurde daher von der Expertengruppe erkannt und

ist im Übrigen unbestritten. Es handelt sich um die grösste von Franz Scheibler

realisierte Winterthurer Siedlung. Nicht infrage gestellt wird ausserdem, dass

die Überbauung die Materialknappheit und den Wandel in der Versorgungslage

während des Zweiten Weltkriegs zu bezeugen vermag. Auch diesbezüglich ist

entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kein Versäumnis der zuständigen

Behörden zu erkennen. Insbesondere wurden offensichtlich weder die Siedlung

noch deren grundsätzliches Potenzial übersehen.

3.6

Der

Umstand, dass die Siedlung ein Zeugnis für die Architektur Scheiblers sowie die

durch die wirtschaftliche Situation geprägte Bauweise der fraglichen Zeitepoche

darstellt, führt jedoch nicht zwangsläufig zur Charakterisierung als wichtiger

Zeuge im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG. Vielmehr legt die

Stadt Winterthur in ihrer Beschwerdeantwort in substanziierter Weise dar, dass

die Siedlung seit den Achzigerjahren verschiedenen baulichen Änderungen

unterzogen worden sei, welche deren ursprüngliches Erscheinungsbild stark

beeinträchtigt hätten. Ausserdem weist sie darauf hin, dass Winterthur über

eine grosse Zahl von Siedlungen verfüge, welche um die Zeit des Zweiten

Weltkriegs erstellt worden seien, sodass eine wirtschafts- oder

sozialgeschichtliche Zeugeneigenschaft der Siedlungsbauschlacht als Argument

für eine Qualifikation als wichtiger Zeuge nicht ausreiche. Diese Qualifikation

wurde von der Beschwerdeführerin nicht in substanziierter Weise infrage

gestellt.

3.7

Zusammenfassend

sind in Bezug auf die Inventarerstellung keine Umstände ersichtlich, welche

eine Anfechtungsbefugnis der Beschwerdeführerin begründen bzw. ein Eingreifen

durch die Rechtsmittelinstanzen rechtfertigen würden. Insbesondere hat sich der

Vorwurf, dass eine bauliche Epoche übersehen oder bewusst ausser Acht gelassen

worden wäre, nicht bestätigt. Weder wurden die Objektkategorie

"Siedlungen", noch die Bauten des Architekten Franz Scheibler und

darunter insbesondere die Wohnüberbauung Wartstrasse/Äckerwiesenstrasse

übersehen. Letztere hat unbestrittenermassen Eingang ins jüngste

Inventarergänzungsverfahren gefunden. Versäumnisse der zuständigen Behörden bei

der Inventarisierung sind unter diesen Umständen nicht zu erkennen. Besondere

Gründe, welche es rechtfertigen würden, die Beschwerdeführerin auch dann zur

Anfechtung einer Bewilligung zuzulassen, wenn diese keine inventarisierten

Bauten betrifft, bestehen unter diesen Umständen nicht.

Es ist gerechtfertigt, die Rekurslegitimation der Verbände

bei nicht inventarisierten Objekten wie bisher nur in besonderen Fällen

anzuerkennen (vgl. dazu BGE 117 Ia 13 E. 3d/cc). In besonderem Mass wäre

die Rechtssicherheit im hier zu beurteilenden Fall infrage gestellt, wo erst

mit der grossen Revision der Bau- und Zonenordnung der Stadt Winterthur vom

3.

Oktober 2000 das Geviert Wartstrasse/Blumenaustrasse/Bürglistrasse/Flüelistrasse

einer dreigeschossen Quartiererhaltungszone QEZ3 ("Äckerwiesen")

zuwiesen worden ist, welche eine Überbauung mit drei Vollgeschossen sowie je

einem anrechenbaren Dach- und Untergeschoss zulässt.

Das Baurekursgericht hat der Beschwerdeführerin die

Rekurslegitimation daher zu Recht abgesprochen.

4.

Die Beschwerde

erweist sich damit als unbegründet und ist abzuweisen.

Ausgangsgemäss wird die Beschwerdeführerin

kostenpflichtig (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

VRG), und es steht ihr von vornherein keine Parteientschädigung zu. Vielmehr

ist sie zu einer angemessenen Parteientschädigung an die private Beschwerdegegnerin

zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr

wird festgesetzt auf

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 270.-- Zustellkosten,

Fr. 6'270.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin 1 eine

Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen

ab Rechtskraft dieses Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …