VB.2013.00439

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00439

3. Oktober 2013Deutsch22 min

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Am 24. September 1955 vereinbarten der Kanton

Zürich und neun weitere Schweizer Kantone ein Konkordat betreffend die Schürfung und Ausbeutung von Erdöl, das der

Bundesrat am 10. Dezember 1956 genehmigte (LS 931.1; im Folgenden:

Konkordat). Das Konkordat bezweckt, dass die beteiligten Kantone bei der

Schürfung und Ausbeutung von Erdöl gemeinsam vorgehen – im Hinblick auf die

besonderen Verhältnisse bei der Aufsuchung und Ausbeutung von Erdölvorkommen

und im Interesse ihrer bestmöglichen Erschliessung (Ziff. 1 Abs. 1

Konkordat). Der Vollzug der Vorschriften des Konkordates und der

Konzessionsbestimmungen sowie der gesamte Verkehr mit den Konzessionären

erfolgt durch die Konkordatskommission (Ziff. 5 Abs. 1 Satz 1 Konkordat).

Gestützt auf das Konkordat erteilte der Regierungsrat

des Kantons Zürich der A AG am 10. Januar 1957 eine Konzession zur

Aufsuchung und Ausbeutung von Erdöl (im Folgenden: Schürfkonzession). Der

Regierungsrat erneuerte die jeweils befristete Schürfkonzession mehrfach,

letztmals im Jahr 2007 – mit Gültigkeit bis am 31. Dezember 2013. Die A AG

ist nicht nur im Kanton Zürich, sondern auch in allen anderen

Konkordatskantonen seit 1957 alleinige Inhaberin der Schürfkonzession.

Am 16. Februar 2012 ersuchte die A AG die Konkordatskommission, den Konkordatskantonen zu empfehlen, die

Konzessionen ab 1. Januar 2014 um weitere fünf Jahre zu verlängern. Am 8. März

2013 beschloss die Konkordatskommission nach Anhörung von

Vertretern der A AG, den Kantonen die Nichtverlängerung der Konzession zu

empfehlen.

Der Zürcher Regierungsrat erliess in der Folge einen

Beschlussentwurf, zu dem die A AG am 4. April 2013 Stellung nahm. Am

30. April 2013 wies der Regierungsrat das Gesuch der A AG vom 16. Februar 2012 um Konzessionsverlängerung ab.

Erwägungen

II.

Am 6. Juni 2013 gelangte die A AG

mit "Klage" an das Verwaltungsgericht und beantragte, (1.) der

Beschluss des Zürcher Regierungsrats vom 30. April 2013 sei aufzuheben und

der A AG sei die 5-jährige Verlängerung der Konzession zu bewilligen; (2.)

eventualiter sei der Beschluss des Regierungsrats aufzuheben und die Sache zur

weiteren Untersuchung und zur Neuentscheidung an den Regierungsrat

zurückzuweisen; (3.) alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich

MWST) zulasten des Regierungsrats.

Mit Eingabe vom 19. Juli 2013

beantragte die Baudirektion des Kantons Zürich die Abweisung der Beschwerde;

zur Begründung verwies sie auf den Mitbericht des Amtes für Abfall, Wasser,

Energie und Luft (AWEL) vom 19. Juli 2013. Das AWEL hatte im Mitbericht

die Beschwerdeabweisung beantragt, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu

Lasten der A AG. Zu dieser Stellungnahme äusserte sich die A AG mit

Replik vom 9. September 2013, wobei sie an ihren Anträgen festhielt.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Vorab zu

prüfen ist die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (§ 70 in Verbindung

mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

[VRG]). Gemäss Ziff. 45 Abs. 1 Satz 1 der Schürfkonzession

sollen Rechtsstreitigkeiten zwischen dem Kanton Zürich und der

Konzessionsinhaberin über die Auslegung und Handhabung der Konzession, soweit

dies nach der Bundesgesetzgebung möglich ist, durch das Bundesgericht

als einzige Instanz, im Übrigen durch die ordentlichen kantonalen Gerichte

beurteilt werden. Die vorliegende Konzessionsstreitigkeit wurde bis anhin

einzig durch den Regierungsrat und somit von einer nichtgerichtlichen Instanz

beurteilt. Eine Anfechtung des Regierungsratsbeschlusses beim Bundesgericht

kommt nicht in Frage, da die Kantone als unmittelbare Vorinstanzen des

Bundesgerichts obere Gerichte einsetzen müssen (Art. 86 Abs. 2 des

Bundesgerichtsgesetzes [BGG]). Die Streitigkeit muss demnach von einer oberen

kantonalzürcherischen Gerichtsinstanz beurteilt werden. Da die umstrittene (Nicht-)Erteilung

einer Schürfkonzession eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Sinn von § 1

VRG betrifft, ist das Verwaltungsgericht als zuständige Anfechtungsinstanz zu

erachten.

1.2

Die

Rechtsmittelklägerin macht geltend, dass es sich beim von ihr eingereichten

Rechtsmittel nicht um eine Beschwerde handle, sondern um eine Klage.

1.2.1

Das Verwaltungsgericht beurteilt im Klageverfahren als einzige

Instanz unter anderem Streitigkeiten aus verwaltungsrechtlichen Verträgen,

ausgenommen Streitigkeiten aus Arbeitsverhältnissen, die mit

öffentlich-rechtlichem Vertrag begründet worden sind (§ 81 lit. b VRG

in der seit dem 1. Juli 2010 geltenden Fassung). Anzumerken ist in diesem

Zusammenhang, dass der von der Rechtsmittelklägerin zitierte § 82 lit. b

VRG per 1. Juli 2010 aufgehoben wurde (OS 65, 390). Als Beschwerdeinstanz

beurteilt das Verwaltungsgericht – unter anderem – kantonal letztinstanzliche

Rechtsmittel gegen Anordnungen (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a VRG).

1.2.2

Nach der Weisung des Regierungsrats vom 29. April 2009 über die

Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts (ABl 2009, 847 ff.) sollen

Streitigkeiten, die den vertraglichen Teil einer Konzession betreffen, gemäss

§ 81 lit. b VRG im Klageverfahren ausgetragen werden, während bei solchen,

die den Verfügungsteil der Konzession betreffen, das

Anfechtungsverfahren zu durchlaufen ist. Zum Verfügungsteil einer Konzession

gehören diejenigen Bestimmungen, die durch das Gesetz weitgehend festgelegt

sind und Pflichten des Konzessionärs regeln, an deren Erfüllung ein

wesentliches öffentliches Interesse besteht. Zum vertraglichen Teil der

Konzession gehören dagegen jene Teile, bei welchen die Bestimmtheit der gesetzlichen

Grundlage gering und damit der Spielraum für die Ausgestaltung des Konzessionsverhältnisses

im einzelnen Fall gross ist, z. B.

die Dauer der Konzession (ABl 2009, 920; vgl. Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A.,

Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1093).

1.2.3

Im Zentrum der vorliegenden Streitigkeit steht die Frage, ob die

Rechtsmittelklägerin Anspruch auf Erteilung einer befristeten Schürfkonzession

hat. Zur Begründung dieses Anspruchs beruft sie sich zwar am Rande auf die in

Ziff. 2 der Konzession vertraglich vereinbarte Konzessionsdauer. In erster

Linie stützt sie ihren behaupteten Anspruch aber auf das verfassungsmässige

Vertrauensprinzip bzw. auf den Umstand, dass sie seit 1957 Inhaberin der

seither mehrmals verlängerten Konzession ist (vgl. E. 3). Die Frage, ob

das Verfassungsrecht einen Anspruch auf Konzessionserteilung gewährt, betrifft

nicht den vertraglichen, sondern den verfügungsrechtlichen Teil der Konzession,

weshalb das eingereichte Rechtsmittel nicht als Klage im Sinn von § 81

VRG, sondern als Beschwerde im Sinn von § 41 VRG entgegenzunehmen ist.

1.3

Da die

Formerfordernisse im Übrigen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die

Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Beschwerdeantwort vom 19. Juli

2013, die von der Unterabteilung Sektion Recht des Generalsekretariats der

Baudirektion stamme, mangels Zuständigkeit aus dem Recht gewiesen werden müsse.

2.2

Gemäss

§ 58 Abs. 1 der Verordnung vom 18. Juli 2007 über die Organisation

des Regierungsrats und der kantonalen Verwaltung (VOG RR) richten sich die

Zuständigkeitsbereiche der Direktionen nach Anhang 1 VOG RR. Demnach ist die

Baudirektion unter anderem für den Bereich öffentlicher Grund einschliesslich

Bewilligungen und Konzessionen zuständig (Anhang 1 lit. G Ziff. 2

VOG RR). In ihrem Zuständigkeitsbereich bereiten die Direktionen die Geschäfte

des Regierungsrats vor und erledigen selbständig die ihnen durch die

Gesetzgebung oder durch besondere Delegation des Regierungsrats übertragenen

Aufgaben (§ 58 Abs. 2 VOG RR). Der Generalsekretär der Baudirektion

vertritt den Direktionsvorsteher innerhalb der Direktion und ist insoweit

gegenüber den Leiterinnen und Leitern der Verwaltungseinheiten weisungsbefugt

(§ 4 Abs. 2 der Organisationsverordnung der Baudirektion vom 6. Juli

2012.

[BDOV]). Die Leiterinnen und Leiter der Verwaltungseinheiten regeln schriftlich

die Ausgabenkompetenzen, die Delegation von Aufgaben und Entscheidkompetenzen

und bringen diese Regelungen dem Direktionsvorsteher zur Kenntnis (§ 9

Abs. 1 lit. a BDOV).

2.3

Aus den

vorliegenden Akten geht nicht hervor, ob der stellvertretende Leiter der Sektion

Recht vom Generalsekretär der Baudirektion die Kompetenz erhalten hat,

Beschwerdeantworten, die die Direktion für den Regierungsrat verfasst,

auszuarbeiten bzw. zu unterzeichnen. Die Frage kann aber offengelassen werden,

denn die Beschwerdeantwort enthält keine entscheidrelevanten Ausführungen, die

nicht auch aus anderen Aktenstücken hervorgehen würden.

3.

3.1

Gemäss § 148

Abs. 1 des Einführungsgesetzes des Kantons Zürich zum Zivilgesetzbuch vom

2.

April 1911 (EG ZGB) erstreckt sich das kantonale Bergwerkregal – unter

anderem – auf alle fossilen Brenn- und Leuchtstoffe. Die Verleihung eines

Bergwerkregals erfolgt für einen oder mehrere Stoffe und in einer nach den

Umständen zu bemessenden, zeitlich und örtlich bestimmten Ausdehnung, wobei auf

Ermöglichung einer rationellen Ausbeutung Rücksicht zu nehmen und das

Heimfallsrecht zu regeln ist (§ 149 Abs. 2 EG ZGB). Der Staat kann

die Ausbeutung selbst betreiben (§ 149 Abs. 4 Satz 1 EG ZGB).

3.2

Gemäss

Ziff. 1 der Schürfkonzession wird die Beschwerdeführerin ermächtigt, im Molasse-

und Juragebiet des Kantons Zürich nach Erdöl zu schürfen. Die Schürfkonzession

wird für die Dauer von fünf Jahren erteilt (Ziff. 2 Abs. 1). Wenn

nach Ablauf der Schürfkonzession eine Bohrung in Ausführung begriffen ist oder

Gewähr besteht für ernsthafte Fortsetzung der Forschung nach Erdöl, wird das

Schürfrecht angemessen verlängert (Ziff. 2 Abs. 2). Nach einer Dauer

von insgesamt zehn Jahren soll dem gleichen Konzessionär in der Regel keine

Schürfkonzession mehr erteilt werden; Ziff. 13 Abs. 1 (wonach die Ausbeutungskonzession

zur Weiterführung der Schürfungen im Konkordatsgebiet berechtigt und

verpflichtet) bleibt vorbehalten (Ziff. 2 Abs. 3). Erlischt die Schürfkonzession,

so tritt der Kanton unentgeltlich in alle Rechte des Konzessionärs ein. Er kann

insbesondere über die Bohrlöcher und -stellen sowie über die Gesteinsproben

verfügen. Alle geologischen und geophysikalischen Feldberichte sowie allfällige

weitere Aufnahmen über ausgeführte Schürfarbeiten sind der Konkordatskommission

unentgeltlich zur Verfügung zu stellen (Ziff. 9 Abs. 1).Weist der

Konzessionär nach, dass in einem Teil des Schürfgebiets Erdöl in solcher Menge

und Beschaffenheit entdeckt wurde, dass eine zur wirtschaftlichen Verwendung

führende Gewinnung möglich erscheint, so erhält er für das gesamte Schürfgebiet

eine Ausbeutungskonzession für die Dauer von achtzig Jahren (Ziff. 10

Abs. 1 und 2).

3.3

Gemäss

Art. 2 Abs. 7 des Bundesgesetzes über den Binnenmarkt vom 6. Oktober

1995.

(Binnenmarktgesetz; BGBM; in Kraft seit 1. Juli 2006) hat die

Übertragung der Nutzung kantonaler und kommunaler Monopole auf Private auf dem

Weg der Ausschreibung zu erfolgen und darf Personen mit Niederlassung oder Sitz

in der Schweiz nicht diskriminieren.

4.

4.1

Die

Beschwerdeführerin macht geltend, ihre Schürfkonzession sei während 56 Jahren

immer wieder verlängert worden. Der Beschwerdegegner habe ihr damit mehrfach

attestiert, dass sie in der Lage sei, den Untergrund zu erforschen und

bestmöglich zu erschliessen. Aufgrund der zahlreichen Konzessionsverlängerungen

bestehe ein Vertrauenstatbestand für eine mindestens fünfjährige Weiterführung

der Konzession. Es seien keine sachlichen Gründe ersichtlich, die gegen eine

Fortsetzung des Konzessionsverhältnisses sprächen, weshalb die Beschwerdeführerin

nicht mit dem Erlöschen der Konzession habe rechnen müssen.

4.2

Seit

Konzessionsbeginn im Jahr 1957 habe die Beschwerdeführerin allein (teilweise in

Zusammenarbeit mit Partnerunternehmen) für Explorationen im Konkordatsgebiet

gesorgt. Dabei habe sie insgesamt rund 100 Mio. Franken ausgegeben, rund

3'200 km Seismikforschung betrieben, zwischen 1960 und 2000 acht Bohrungen

mit einer Gesamttiefe von fast 17 km unternommen sowie 2004 in C eine

zweite Tiefenbohrung vorgenommen. Im Übrigen habe sie im Konkordatsgebiet nicht

nur zahlreiche Erdöl- und Erdgasexplorationen vorgenommen, sondern auch ein Bohrkernlager

erstellt und eine einmalige Sammlung geologischer Daten angelegt, die sie der

interessierten Öffentlichkeit unentgeltlich zur Verfügung gestellt habe.

4.3

Bis anhin

habe die Beschwerdeführerin zwar nur wenige ausbeutbare Lagerstätten gefunden.

Doch zurzeit biete sie mehr denn je Gewähr für effiziente Erdölexplorationen:

Seit 2010 stehe ihr eine höchst erfahrene und äusserst finanzkräftige Partnerin

zur Seite, nämlich die amerikanische Explorations- und Ausbeutungsfirma D LLC

(E) bzw. die diesem Unternehmen gehörende Tochtergesellschaft F AG – eine

zürcherische Aktiengesellschaft, deren Eigner, G, über grosse finanzielle

Reserven verfüge. Die D LLC habe sich vertraglich dazu verpflichtet, mit

der Beschwerdeführerin in der ganzen Schweiz zusammenzuarbeiten und das

Kostenrisiko der Explorationen bis zur ersten Produktionsbohrung zu übernehmen.

Als Gegenleistung habe die Beschwerdeführerin der F AG einen Grossteil

ihres Gewinnanspruchs für künftige Ausbeutungen abgetreten. Bald würden neue,

von der D LLC am 24. Mai 2013 bestellte Bohrgeräte zur Verfügung

stehen, die sich für "Slimhole"-Bohrungen eigneten. Mit diesen

Geräten würden neuartige, horizontale Bohr- und Fördertechniken möglich, die in

den USA bereits praktiziert würden und die die Fundwahrscheinlichkeit im

Molassebecken des schweizerischen Mittellandes im Vergleich zu den bisherigen

Explorationsmethoden deutlich erhöhten. Mit den neuen Geräten werde die Erforschung

des tiefen Untergrunds erheblich einfacher, kostengünstiger und umweltschonender.

4.4

Die

Beschwerdeführerin habe der Konkordatskommission ein Arbeitsprogramm präsentiert,

aus dem sich ergebe, dass ihre Partnerorganisation F AG in den nächsten

vier Jahren Aufwendungen in der Höhe von 15,6 Mio. Franken vorsehe. Zurzeit

prüfe die F AG Explorationen an drei konkreten Bohrstandorten im

Konkordatsgebiet; der aussichtsreichste Standort liege in der Gemeinde H. Im

August 2013 habe sich der Gemeinderat H mit Probebohrungen einverstanden

erklärt. Anfang September 2013 habe der Gemeinderat die Bewohner mit einem

Flyer darüber informiert, dass ein Konsortium aus der F AG (90 %) und

der Beschwerdeführerin (10 %) während drei Monaten Probebohrungen vornehmen

werde.

4.5

Monopolkonzessionen

müssten heute zwar auf dem Ausschreibungsweg vergeben werden. Da aber eine

kurzfristige Ausschreibung nicht möglich sei, beantrage die Beschwerdeführerin

eventualiter, dass die Sache zur weiteren Untersuchung und zum Neuentscheid

durch den Regierungsrat zurückgewiesen und das vorinstanzliche Verfahren bis

zur Ausschreibung der Konzession sistiert werde. Falls die Beschwerdeführerin

als Siegerin aus dem Ausschreibungsverfahren hervorgehe, sei die Sistierung

aufzuheben und die Konzession zu verlängern.

4.6

Die

Vorinstanz habe im Übrigen das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin

verletzt, indem sie ihren Entscheid unvollständig begründet und nicht alle

Akten berücksichtigt habe. Unberücksichtigt geblieben sei insbesondere, dass

die Beschwerdeführerin jahrzehntelang Inhaberin der Konzession gewesen sei,

dass sie eine Sammlung geologischer Daten des Untergrunds des schweizerischen

Mittellandes angelegt habe, dass sie ihre gesammelten Daten der Öffentlichkeit

zur Verfügung gestellt habe und dass sie ihre Fündigkeitschancen erhöhen werde,

indem sie neue Fördermethoden anwende und mit erfahrenen Unternehmen kooperiere.

5.

5.1

Gemäss Rechtsprechung und Lehre verleiht der in Art. 9 BV

verankerte Grundsatz von Treu und Glauben einer Person Anspruch auf Schutz des

berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder in anderes, bestimmte

Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Vorausgesetzt wird, dass die

Person, die sich auf den Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese

Grundlage vertrauen durfte und gestützt darauf nachteilige

Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann (BGE 137

I 69 E. 2.5.1). Die Privaten können nicht ohne Weiteres auf den

Fortbestand eines geltenden Gesetzes vertrauen, sondern müssen mit dessen

Revision rechnen. Das Prinzip des Vertrauensschutzes kann aber angerufen

werden, wenn die Privaten durch eine unvorhersehbare Rechtsänderung in schwer

wiegender Weise in ihren gestützt auf die bisherige gesetzliche Regelung

getätigten Dispositionen getroffen werden und keine Möglichkeit der Anpassung

an die neue Rechtslage haben (Häfelin/Müller/Uhlmann,

a.a.O., Rz. 641 f.). Diesfalls ergibt sich aus dem

Prinzip des Vertrauensschutzes unter Umständen ein Anspruch auf eine angemessene

Übergangsregelung (BGE 134 I 23 E. 7.6.1).

5.2

Das

Bundesgericht hat sich im Zusammenhang mit der Verlängerung von Bewilligungen

verschiedentlich mit der Thematik des Vertrauensschutzes auseinandergesetzt.

Darauf ist im Folgenden einzugehen, zumal keine sachlichen Gründe ersichtlich

sind, die dafür sprechen könnten, im Fall einer Konzession von einem

weitergehenden vertrauensschutzrechtlichen Verlängerungsanspruch auszugehen als

im Fall einer Bewilligung.

5.2.1

In einem Urteil von 1976 erwog das Bundesgericht im Zusammenhang mit einer

Taxihalterbewilligung, auch eine mehrfache Erneuerung einer Bewilligung gebe

dem Bewilligungsinhaber grundsätzlich keinen Anspruch auf unveränderte

Fortsetzung des Bewilligungsverhältnisses bei Ablauf der Bewilligungsdauer (BGE

102.

Ia 438 E. 7a). Vernünftigerweise lasse sich aber nicht die Regel

aufstellen, dass ein Taxihalter nach Ablauf der zweijährigen Bewilligungsdauer

mit der Nichterneuerung der Bewilligung zu rechnen habe und seine

geschäftlichen Dispositionen entsprechend treffen müsse. Trotz der zeitlichen

Beschränkung der Bewilligung dürfe der Bewilligungsempfänger ein gewisses berechtigtes

Vertrauen haben, dass die Erneuerung der Bewilligung nur dann verweigert werde,

wenn das öffentliche Interesse an einer von der bisherigen Praxis abweichenden

Nichterneuerung das private an der Weiterführung der bisherigen

Bewilligungspraxis überwiege. Die im Vertrauen auf die regelmässige Erneuerung

der Bewilligung in angemessener Weise getroffenen Dispositionen könnten im

Einzelfall im Laufe der Zeit ein derartiges Gewicht erhalten, dass die

Rechtsstellung des Bewilligungsinhabers faktisch die gleiche sei, wie wenn ihm

die Bewilligung unbefristet auf Dauer erteilt worden wäre (BGE 102 Ia 438

E. 7b). Im konkreten Fall verneinte das Bundesgericht ein überwiegendes

Interesse des Taxihalters an der Bewilligungserneuerung, da die

vernünftigerweise im Hinblick auf die Bewilligung gemachten Investitionen

mittlerweile (nach gesamthaft rund 7 bis 8 Jahren) amortisiert waren (BGE

102.

Ia 438 E. 7c).

5.2.2

In einem 1982 ergangenen Urteil hielt das Bundesgericht zum soeben

erwähnten Leitentscheid von 1976 folgende Präzisierung fest: Zwar sei daran

festzuhalten, dass die im Taxigewerbe erforderlichen Investitionen vernünftigerweise

auf längere Sicht hinaus getätigt werden müssten, weshalb der

Bewilligungsinhaber die daraus entspringenden Vorteile während einer

angemessenen Zeitdauer ausnützen können sollte. Diese Rücksichtnahme auf bisherige

Bewilligungsinhaber dürfe aber nicht dazu führen, dass ein Zustand, der andere

Gewerbegenossen diskriminiere, auf unabsehbare Zeit hinaus von der Bewilligungsbehörde

zementiert werde (BGE 108 Ia 135 E. 5a). Seitens der Lehre wurde zum

Leitentscheid von 1976 angemerkt, dass das Bundesgericht die

Vertrauensgrundlage in BGE 102 Ia 438 nur deshalb bejaht habe, weil die

Taxifahrer ungeachtet der kurzen Bewilligungsdauer dazu gezwungen gewesen

seien, längerfristige Dispositionen zu treffen. Die Befristung würde indessen

ihre Warnfunktion verlieren und müsste nicht mehr ernstgenommen werden, wenn

Inhaber von Bewilligungen auf einen längeren Bestand vertrauen dürften, sobald

sich ihr Aufwand sonst nicht mehr lohne (Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz

im öffentlichen Recht, Basel und Frankfurt am Main 1983, S. 192).

5.3

In einem

Entscheid von 2004 folgerte das Bundesgericht aus dem Grundsatz der

Gleichbehandlung der Gewerbegenossen, dass beschränkt vorhandene Güter im

Prinzip nicht so zugeteilt werden dürften, dass einige eine unbeschränkte Leistung

erhielten und andere gar nichts. Anzustreben sei vielmehr eine Regelung, die

abwechslungsweise allen Konkurrenten die Möglichkeit gebe, am Wettbewerb

teilzunehmen. Dabei sei jeweils auch dem aus der Eigentumsgarantie und dem

Gebot von Treu und Glauben fliessenden Prinzip des Schutzes getätigter Investitionen

Rechnung zu tragen, welches rechtfertige, bereits ausgeübte Tätigkeiten anders

zu behandeln als solche, die erst noch beabsichtigt seien (BGE 130 I 26 E. 6.3.3.2).

6.

6.1

Aus dem

Wortlaut der Schürfkonzession von 1957 lässt sich nach 56-jähriger Konzessionsdauer

kein Anspruch auf eine Verlängerung ableiten: Die Absätze 2 und 3 von Ziff. 2

sehen als Regelfall bereits nach 10-jähriger Konzessionsdauer die Erteilung an

einen anderen Konzessionär vor (vgl. E. 2.3) – unabhängig davon, ob der

bisherige Konzessionär Gewähr für eine ernsthafte Fortsetzung der Forschung

nach Erdöl bietet oder nicht. Ein Ausnahmefall gemäss Ziff. 2 Abs. 3

in Verbindung mit Ziff. 13 Abs. 1 liegt nicht vor, da die

Beschwerdeführerin mangels bisheriger Erdölfunde keine Ausbeutungskonzession erhalten

hat (vgl. Ziff. 10). Die Schürfkonzession verbietet eine Konzessionsverlängerung

nach 56-jähriger Dauer zwar nicht, gewährt aber gleichzeitig auch keinen

Anspruch auf eine Fortsetzung des Konzessionsverhältnisses.

6.2

Aus der

Rechtsprechung zu Bewilligungen, die im vorliegenden Zusammenhang auch für

Konzessionen massgebend ist (E. 5.2), geht hervor, dass der

Vertrauensschutz nur ganz ausnahmsweise einen Verlängerungsanspruch verleiht.

Der Umstand allein, dass eine Konzession mehrfach verlängert wurde, bewirkt

keinen solchen Anspruch. Hinzukommen muss vielmehr, dass im Hinblick auf die

Konzession nach Treu und Glauben Investitionen getätigt werden mussten, die

sich innerhalb der vorgesehenen Konzessionsdauer nicht amortisieren liessen

(vgl. E. 5.2.1, 5.2.2 und 5.3).

6.3

Die

Beschwerdeführerin macht geltend, dass sie für ihre bisherigen Aktivitäten

(seit 1957) insgesamt 100 Mio. Franken ausgegeben habe. Gleichzeitig räumt sie

ein, dass sie lediglich acht Bohrungen zwischen 1960 und 2000 sowie eine Tiefenbohrung

im Jahr 2004 vorgenommen habe (vgl. E. 4.2). Aus den Semesterberichten der

Beschwerdeführerin geht denn auch hervor, dass sie seit 2005 keine Feldarbeiten

mehr durchgeführt hat. Im Konzessionsgesuch vom 16. Februar 2012 legte sie

ferner dar, dass der tiefe Untergrund der Schweiz im Gegensatz zu jenem der

Nachbarländer bis heute nur sehr wenig erforscht worden sei; aus den bisherigen

Bohrungen ergebe sich ein unvollständiges Bild, das keine endgültigen Schlüsse

über mögliche Erdöl- und Erdgasvorkommen in der Schweiz zulasse. Angesichts des

relativ bescheidenen Umfangs der Aktivitäten der Beschwerdeführerin liesse sich

fragen, ob ihre Behauptung zutrifft, dass sie im Rahmen ihrer bisherigen

Konzessionstätigkeit rund 100 Mio. Franken ausgegeben hat. Die Frage kann

aber offenbleiben. Massgebend ist vielmehr, dass nicht ersichtlich ist und auch

von der Beschwerdeführerin selber nicht geltend gemacht wird, dass sie die

Investitionen nicht amortisieren konnte, die sie für ihre bisherigen (bis 2004

erfolgten) Aktivitäten tätigte. Unter diesen Umständen besteht vor dem

Hintergrund der Rechtsprechung (vgl. E. 6.2) kein vertrauensschutzrechtlicher

Anspruch auf eine weitere Verlängerung der Konzession.

6.4

Soweit

sich die Beschwerdeführerin darauf beruft, dass sie Investitionen für künftige

Aktivitäten getätigt habe, bezieht sie sich ausschliesslich auf vertragliche

Zusicherungen, Dispositionen von Partnerunternehmen und Ankündigungen von

Explorationstätigkeiten, die den Zeitraum nach dem 9. März 2012 betreffen

(vgl. E. 4.3 und 4.4). Dies ist im Hinblick auf den Vertrauensschutz

insofern relevant, als der Vorsitzende der Konkordatskommission an der Sitzung

vom 9. März 2012, an der auch Vertreter der Beschwerdeführerin anwesend

waren, die Verlängerung der Konzession in Frage stellte. Spätestens von diesem

Tag an durfte die Beschwerdeführerin nach Treu und Glauben nicht mehr auf eine

Konzessionsverlängerung vertrauen. Soweit sie nach dem 9. März 2012

Investitionen für den Zeitraum ab 2014 tätigte, obwohl sie um das mögliche

Konzessionsende am 31. Dezember 2013 wusste, tat sie dies auf eigenes

finanzielles Risiko hin. Aus den Investitionen der Beschwerdeführerin für

künftige Aktivitäten lässt sich somit kein Anspruch auf Weitergeltung der

Konzession ab 2014 ableiten.

6.5

Anzumerken

ist, dass die Beschwerdeführerin bereits vor dem 9. März 2012 nicht (mehr)

auf eine weitere Verlängerung der Konzession vertrauen durfte: Angesichts des

Inkrafttretens von Art. 2 Abs. 7 BGBM musste vom 1. Juli 2006 an

jedermann davon ausgehen, dass die Erteilung der Schürfkonzession an Private

zwingend auf dem Weg der Ausschreibung erfolgt bzw. dass die freihändige

Vergabe gegen Bundesrecht verstösst und mit den Grundsätzen der Transparenz und

Wettbewerbsneutralität nicht mehr vereinbar ist (vgl. Botschaft des Bundesrats

vom 24. November 2004 zur Änderung des Binnenmarktgesetzes, BBl 2004 465 ff.,

483.

und 485). Selbst wenn man davon ausgehen wollte, dass die

Beschwerdeführerin bis am 30. Juni 2006 ein berechtigtes Vertrauen auf

eine weitere Erneuerung der Konzession gehabt hätte, könnte sie sich seit der

Gesetzesänderung vom 1. Juli 2006 nicht mehr darauf berufen: Die

freihändige Konzessionsvergabe ist seit diesem Tag gesetzwidrig und die

Beschwerdeführerin durfte nicht damit rechnen, aus einem allfälligen offenen

Wettbewerb als Siegerin hervorzugehen.

6.6

Als

Zwischenfazit ist festzuhalten, dass die Vorinstanz den geltend gemachten Konzessionsfortsetzungsanspruch

der Beschwerdeführerin zu Recht verneinte. Dabei kann offenbleiben, ob bzw. wie

gut sich die Beschwerdeführerin – allenfalls in Zusammenarbeit mit anderen

Unternehmen – finanziell und betrieblich dazu eignet, den Untergrund zu erforschen

und zu erschliessen bzw. die Forschung nach Erdöl fortzusetzen. Diese Frage

wird im Rahmen eines allfälligen Ausschreibungsverfahrens zu beantworten sein.

6.7

Eventualstandpunkt beantragt die Beschwerdeführerin, das vorliegende Verfahren

sei an die Vorinstanz zurückzuweisen und bis zum Abschluss des

Ausschreibungsverfahrens zu sistieren. Vorab liesse sich fragen, ob die

Beschwerdeführerin überhaupt ein schutzwürdiges Interesse hat, einen solchen

Antrag zu stellen. Eine Verfahrenssistierung würde nämlich nichts daran ändern,

dass die Konzession am 31. Dezember 2013 endet und die Beschwerdeführerin

ihre Aktivitäten ab 2014 nicht mehr weiterführen kann. Die Frage kann aber

offenbleiben, denn der Eventualantrag ist angesichts der erheblichen Unsicherheiten

in Bezug auf die Durchführung, die Dauer und den Ausgang eines allfälligen Ausschreibungsverfahrens

ohnehin abzuweisen: Bereits die Antwort auf die Frage, ob es überhaupt zu einer

Ausschreibung kommen wird, ist ungewiss, denn dem Kanton Zürich steht es frei,

das Bergwerkregal selber auszubeuten, statt es per Konzession an ein privates Unternehmen

zu verleihen (vgl. Art. 94 Abs. 4 BV in Verbindung mit § 148

Abs. 1 und § 149 Abs. 4 EG ZGB). Unsicherheiten bestehen sodann

auch in Bezug auf die Dauer eines allfälligen Ausschreibungsverfahrens: Der

Regierungsrat beabsichtigt, im Vorfeld der Ausschreibung die während den letzten

50.

Jahren gesammelten Daten und Erkenntnisse, die die Beschwerdeführerin

gestützt auf Ziff. 9 Abs. 1 der Konzession herauszugeben hat, aufzuarbeiten

und aus Gründen der Transparenz und zur Vermeidung einer Vorbefassung allen

Bewerbern offenzulegen. Dabei sollen die Konzessionsbedingungen einer grundsätzlichen

Überprüfung unterzogen werden, da der Text der aktuellen Konzession nach Auffassung

des Regierungsrats keinen Bezug auf heutige Nutzungsinteressen nimmt. Die Wahrscheinlichkeit,

dass die Konzession in absehbarer Zukunft an die Beschwerdeführerin vergeben

wird, ist unter diesen Umständen als derart gering zu erachten, dass sich eine

Rückweisung des Verfahrens zwecks Sistierung aus prozessökonomischen Gründen nicht

rechtfertigt.

6.8

Schliesslich

beantragt die Beschwerdeführerin die Rückweisung des Verfahrens aufgrund von

vorinstanzlichen Gehörsverletzungen. Solche sind indessen nicht ersichtlich:

Die Vorinstanz hat auf nachvollziehbare Weise dargelegt, welche Gründe sie für

die Nichtverlängerung der Bewilligung als entscheidrelevant erachtete, nämlich

erstens, dass die maximale Konzessionsdauer abgelaufen sei, zweitens, dass die

Ergebnisse der bisherigen Explorationstätigkeit der Beschwerdeführerin

enttäuschend ausgefallen seien und drittens, dass die Konzession auf dem Weg

der Ausschreibung vergeben werden müsse. Bei der Entscheidbegründung

beschränkte sich die Vorinstanz zulässigerweise auf jene Aspekte, die sie als

wesentlich erachten durfte. Sie war nicht dazu verpflichtet, sich mit sämtlichen

Parteistandpunkten einlässlich auseinanderzusetzen und jedes einzelne

Vorbringen ausdrücklich zu widerlegen (BGE 137 II 266 E. 3.2;

VGr, 4. Mai 2011, VB.2011.00023, E. 2.2). Vor dem Hintergrund

der vorstehenden Erwägungen sind für das Verwaltungsgericht keine entscheidwesentlichen

Akten oder Vorbringen ersichtlich, mit denen sich die Vorinstanz nicht

auseinandergesetzt hätte. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin musste

sich die Vorinstanz insbesondere nicht mit der Frage befassen, ob die bisherige

Konzessionärin Gewähr für eine ernsthafte Fortsetzung der Forschung nach Erdöl

biete (vgl. E. 6.1). Aufgrund der vorinstanzlichen Begründung konnte die Beschwerdeführerin

die Tragweite des Entscheids erkennen und ihn in voller Kenntnis der Sache an das

Verwaltungsgericht weiterziehen. Damit trug sie den verfassungsmässigen

Begründungsanforderungen auf hinreichende Weise Rechnung (vgl. BGE 134 I 83 E. 4.1).

7.

Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist

abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 VRG). Die unterliegende Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch

auf Zusprechung einer Parteientschädigung (§ 17 Abs. 2 VRG). Gleiches

gilt für den obsiegenden Beschwerdegegner: Die Beantwortung von Rechtsmitteln

gehört zu den angestammten Aufgabenbereichen des Gemeinwesens, und der Aufwand

des Regierungsrats im Rechtsmittelverfahren übertraf jenen im vorinstanzlichen

Verfahren nicht wesentlich (VGr, 26. Juni 2012, VB.2012.00201, E. 7.3;

RB 2008 Nr. 18 E. 2.3.1).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 80.-- Zustellkosten,

Fr. 5'080.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Es wird keine

Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an…