VB.2013.00489

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00489

6. November 2013Deutsch11 min

(URT.2013.15721)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Die Kinderkrippe X ersuchte die Abteilung Soziales der

Stadt Winterthur am 5. Dezember 2011 um eine Betriebsbewilligung für eine

Kindertagesstätte mit insgesamt 33 Plätzen. Mit Verfügung vom 24. April

2012 erteilte die Vormundschaftsbehörde der Stadt Winterthur die

Betriebsbewilligung unter anderem mit der Auflage, dass die vorgesehen drei

Gruppen altersdurchmischt sein müssten und pro Gruppe nicht mehr als zwei

Säuglinge bis 18 Monate betreut werden dürften.

Die Kinderkrippe X gelangte am 24. Oktober 2012 an

die Vormundschaftsbehörde Winterthur und ersuchte um eine Änderung der

Betriebsbewilligung in dem Sinn, dass die Zusammensetzung der einzelnen Gruppen

nicht vorgeschrieben werde. Die Vormundschaftsbehörde lehnte das Gesuch mit

Beschluss vom 21. Dezember 2012 ab.

Erwägungen

II.

Am 20. Januar 2013 rekurrierte die Kinderkrippe X

dagegen beim Bezirksrat Winterthur und beantragte sinngemäss, es sei ihr eine

Betriebsbewilligung ohne die Beschränkung auf zwei Säuglinge pro Gruppe zu

erteilen. Der Bezirksrat wies den Rekurs mit Beschluss vom 31. Mai 2013 ab

(Dispositiv-Ziff. I) und auferlegte die Rekurskosten von Fr. 1'091.- der

Kinderkrippe X (Dispositiv-Ziff. II).

III.

Die Kinderkrippe X führte dagegen am 29./28. Juni

2013.

Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte im Wesentlichen, es sei

das Gesuch um Änderung der Betriebsbewilligung auf drei Gruppen zu elf Plätzen

gutzuheissen sowie festzustellen, dass eine weitergehende Einschränkung der

Altersstruktur innerhalb der Kindergruppen aufzuheben und eine Kindergruppe mit

Kindern im Alter von drei bis dreissig Monaten altersgemischt sei. Der

Bezirksrat schloss mit Vernehmlassung vom 11./12. Juli 2013 auf Abweisung

der Beschwerde; das Departement Soziales der Stadt Winterthur verzichtete

stillschweigend auf eine Beschwerdeantwort.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über

Anordnungen einer Gemeinde etwa betreffend eine Betriebsbewilligung für eine

Kindertagesstätte nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19

Abs. 1 lit. a und Abs. 3, 19a Abs. 1, 19b Abs. 2

lit. c sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetztes

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die Beschwerdeführerin beantragt

sinngemäss, es seien der Rekursentscheid vom 31. Mai 2013 sowie der

Beschluss vom 21. Dezember 2012 aufzuheben und ihr zu gestatten, in seiner Kindertagesstätte altersdurchmischte

Gruppen ohne Einschränkungen bezüglich deren Zusammensetzung, namentlich ohne

Beschränkung der Anzahl Säuglinge pro Gruppe, zu betreiben.

2.2

Nach Art. 13 Abs. 1 lit. b der

(eidgenössischen) Pflegekinderverordnung vom 19. Oktober 1977 (PAVO,

SR 211.222.338) bedarf unter anderem einer Bewilligung der Behörde, wer

mehrere Kinder unter zwölf Jahren regelmässig tagsüber zur Betreuung aufnimmt.

Das entsprechende Gesuch muss nach Art. 14 Abs. 1 lit. b PAVO

unter anderem Auskunft über Anzahl, Alter und Art der aufzunehmenden

Minderjährigen geben. Eine Bewilligung kann unter anderem nur dann erteilt

werden, wenn eine für die körperliche und geistige Entwicklung förderliche

Betreuung der Minderjährigen gesichert erscheint (Art. 15 Abs. 1

lit. a PAVO). Die Bewilligung hält fest, wie viele und was für

Personen aufgenommen werden dürfen; sie kann auf Probe erteilt oder befristet

und mit Auflagen und Bedingungen verbunden werden (Art. 16 Abs. 2 PAVO)

2.3

Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 der bis am 31. März 2012 in Kraft befindlichen (kantonalen) Verordnung über die Bewilligung von Kinder- und

Jugendheimen, Kinderkrippen und Kinderhorten vom 6. Mai 1998 (OS

54, 569) erlässt die Erziehungsdirektion über die

Bewilligungsvoraussetzungen und den Betrieb von Kinderkrippen und Kinderhorten

ergänzende Richtlinien. Gemäss § 10 Abs. 3 der am

1.

April 2012 in Kraft getretenen Verordnung über die Vermittlung von

Pflegeplätzen und die Bewilligung von Kinder- und Jugendheimen, Kinderkrippen

und Kinderhorten vom 25. Januar 2012 (LS 852.23) wird die Bewilligung

erteilt, wenn die Kinderkrippe insbesondere die sozialpädagogischen Grundsätze,

die institutionellen Rahmenbedingungen und die räumlichen Anforderungen

erfüllt, wobei wiederum der Bildungsdirektion die Kompetenz übertragen wird,

die Bewilligungsvoraussetzungen in Richtlinien zu regeln. Die

Bildungsdirektion hat die Bewilligungsvoraussetzungen

in den Richtlinien über die Bewilligung von Kinderkrippen vom 5. Juni 2008

detailliert geregelt.

Die Delegation von Verordnungskompetenzen

an untergeordnete Verwaltungseinheiten durch den Regierungsrat (Subdelegation)

ist unzulässig, da die Zuweisung der Verordnungskompetenz dem Gesetzes- bzw. dem Verfassungsgeber vorbehalten ist

(Art. 38 Abs. 3 KV; Matthias Hauser, in:

Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher

Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 38

N. 43; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons

Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012, Rz. 428). Eine gesetzliche Grundlage

für die Delegation der Regelungskompetenz an die Bildungsdirektion besteht

vorliegend nicht. Es stellt sich deshalb zunächst die Frage, ob es sich bei den

Richtlinien um eine Verordnung mit eigenständigem Regelungsinhalt handelt.

2.4

Richtlinien sind als generelle Dienstanweisungen

einer vorgesetzten Behörde an die ihr unterstehenden Behörden zu qualifizieren,

mit welchen eine einheitliche und rechtsgleiche Rechtsanwendung, Auslegung und

Ermessensausübung sichergestellt werden soll (sogenannte vollzugslenkende

Verwaltungsverordnung; vgl. BGE 128 I 167 E. 4.3; Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A.,

Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 123 ff.; Patricia Egli, Verwaltungsverordnungen

als Rechtsquellen des Verwaltungsrechts?, AJP 20/2011, S. 1159 ff.

[je mit weiteren Hinweisen]). Sie dienen nur der Vereinheitlichung in der

Rechtsanwendung, weisen indes keinen im Aussenverhältnis wirksamen

selbständigen Regelungsgehalt auf und bedürfen deshalb keiner förmlichen gesetzlichen

Ermächtigung (BGE 121 II 473 E. 2b). Allein die Möglichkeit, dass sich

Verwaltungsverordnungen indirekt auch auf die Rechtsstellung Privater auswirken

können, vermag an diesem Umstand nichts zu ändern (vgl. Egli, S. 1162). Gehen Richtlinien jedoch über den Zweck der

vereinheitlichen Rechtsanwendung hinaus und entfalten sie über die gesetzlichen

Grundlagen hinaus direkte Auswirkungen auf die Rechtsstellung der Bürger, so

sind sie als Rechtsverordnungen zu qualifizieren und unter Beachtung der entsprechenden

Verfahrensnormen zu erlassen (vgl. Jaag/Rüssli, Rz. 415).

Verwaltungsverordnungen können – da sie durch Verwaltungsbehörden und nicht

durch den formellen Gesetzgeber erlassen werden – keine von der gesetzlichen

Ordnung abweichenden Bestimmungen vorsehen, sie müssen sich direkt auf das

Gesetz und die ausführenden Erlasse abstützen können

(BGE 120 Ia 343 E. 2a).

2.5

Die Richtlinien der Bildungsdirektion regeln die

Bewilligungsvoraussetzungen für eine Kinderkrippe sehr detailliert. Namentlich

schreiben sie vor, dass eine Gruppe in der Regel nicht mehr als 11 Plätze

umfassen dürfe und Kinder unter 18 Monaten mit 1.5

Plätzen sowie Kindergartenkinder mit 0.5 Plätzen anzurechnen seien. Diese

Bestimmungen gehen weit über die bundesrechtlichen Anforderungen hinaus, die

einzig eine für die körperliche und geistige Entwicklung förderliche Betreuung

der Minderjährigen für eine Bewilligung voraussetzen. Weil es ihnen an der für

die Postulierung weitergehender Bewilligungsvoraussetzungen notwendigen gesetzlichen Grundlage fehlt, eignen

sich die Richtlinien nicht, um zusätzliche

Pflichten für die Krippenbetreiber zu begründen. Soweit die Richtlinien als

Auslegungshilfe zu den bundesrechtlichen Anordnungen dienen, können sie im

Folgenden jedoch berücksichtigt werden.

3.

3.1

Die Vormundschaftsbehörde führt im Beschluss vom

21.

Dezember 2012 aus, gemäss Art. 14 Abs. 2 lit. b PAVO müsse

das Bewilligungsgesuch eine Angabe zur Anzahl, zum Alter und zur Art der

aufzunehmenden Kinder enthalten. Zudem besagten die Richtlinien der Bildungsdirektion,

dass die Gruppen in der Regel altersdurchmischt sein müssten. Ein Gesuch ohne

nähere Angaben zur Gruppenzusammensetzung, insbesondere der Anzahl der betreuten

Säuglinge, sei deshalb abzulehnen, weshalb die Einschränkung, dass pro Gruppe

nur zwei Säuglinge bis 18 Monate betreut werden dürften, aufrechterhalten

bleiben müsse.

3.2

Die Anordnung von Art. 14 Abs. 2 lit. b

PAVO, wonach im Gesuch Angaben zur Anzahl, zum Alter

und zur Art der aufzunehmenden Kinder genannt werden müssten, ist so zu verstehen, dass eine Kinderkrippe bekanntgeben muss, wie viele

Kinder sie im Maximum zu betreuen gedenke, in welchem

Minimal- bzw. Maximalalter diese Kinder seien und welche Art der Betreuung

vorgesehen sei. Dass sie – wie die Vormundschaftsbehörde verlangt – angeben müsste, welchen genauen Alters jedes

einzelne zu betreuende Kind sein werde, erscheint hingegen

weder notwendig

noch praxistauglich. Eine Kinderkrippe kann die Zusammensetzung ihrer Gruppen

nur beschränkt voraussehen, und diese Gruppen

sind zudem dauernden Änderungen unterworfen. Es drängt sich

deshalb auf, die Zusammensetzung der Gruppen abstrakt zu regeln, wobei einerseits dem Alter der betreuten Kinder genügend Rechnung zu

tragen und anderseits der Kinderkrippe die aus

wirtschaftlicher Sicht notwendige Flexibilität zu belassen ist. In diesem Sinn bestimmen denn auch die Richtlinien der

Bildungsdirektion, dass die maximale Gruppengrösse in der Regel 11 Plätze

beträgt, wobei Säuglinge mit 1.5 Plätzen, Kinder zwischen 18

Monaten bis zum Kindergartenalter mit einem Platz und Kindergartenkinder nur

noch mit 0.5 Plätzen anzurechnen sind. Diese Anordnung erscheint

sachgerecht, weil sie den je nach Alter unterschiedlichen

Betreuungsbedürfnissen der Kinder Rechnung trägt und der Kinderkrippe zugleich

die für einen wirtschaftlichen Betrieb notwendige Flexibilität belässt. Es

erscheint entsprechend gerechtfertigt, die Bewilligung zum Betrieb einer

Kinderkrippe in diesem Sinn zu erteilen; dies entspricht auch dem Anliegen der

Beschwerdeführerin.

Die Einschränkung der Vormundschaftsbehörde, dass in einer

Gruppe nur zwei Säuglinge betreut werden dürften, was namentlich die Bildung

einer reinen Säuglingsgruppe ausschliesst, lässt sich mit dem Schutz des

Kindeswohls hingegen nicht rechtfertigen. Es mag zwar zutreffen, dass

altersdurchmischte Gruppen ab einem bestimmten Alter dem Wohl der Kinder

dienen, weil die jüngeren Kinder einerseits von den älteren Kindern lernen und

die älteren Kinder sich anderseits an den Umgang mit jüngeren Kindern gewöhnen

können. Dies setzt aber voraus, dass die Kinder in einem Alter sind, in welchem

sie bereits mit anderen Kindern gemeinsame Aktivitäten unternehmen können. Das

trifft jedenfalls auf Säuglinge im Alter bis 18 Monate im Wesentlichen

nicht zu, weil diese sich nur beschränkt selber beschäftigen und noch nicht

richtig mit anderen Kindern spielen können. Unter anderem in dieser grösseren

Unselbständigkeit liegt denn auch der Grund, weshalb für Säuglinge eine höhere

Betreuungsquote vorzusehen ist. Die aufwendigere und stark auf den einzelnen

Säugling und nicht die Säuglinge als Gruppe fokussierte Betreuung kann aber

auch rechtfertigen, eine reine Säuglingsgruppe zu führen, weil diesen

speziellen Bedürfnissen so optimal Rechnung getragen werden kann. Zum Wohl der

Säuglinge nicht notwendig erscheint dagegen, sie in eine Gruppe mit älteren,

selbständigen Kindern einzuteilen. Im Gegenteil: Müsste eine Kindertagesstätte

die betreuten Säuglinge auf alle Gruppen verteilen, könnte dies dazu führen,

dass den älteren Kindern ein weniger interessantes Tagesprogramm geboten werden

müsste, weil nur Programme möglich wären, die auch mit Säuglingen durchführbar

sind. In diesem Sinn ist bei einer durchaus gerechtfertigten altersmässigen

Durchmischung der Gruppen zu beachten, dass die Bedürfnisse der einzelnen

Kinder noch miteinander vereinbar sind. Wie diese Gruppen im Einzelnen

zusammengesetzt sind, ist aber abhängig von der Altersdurchmischung der die

Krippe besuchenden Kinder und kann nicht autoritativ durch die Behörde, sondern

muss situativ durch die Krippenleitung festgelegt werden. Ob die Krippenleitung

dabei den Interessen der Kinder genügend Rechnung getragen hat, kann die

zuständige Behörde im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit überprüfen (Art. 19

PAVO).

Soweit der Beschluss der Vormundschaftsbehörde vom

21.

Dezember 2012 der Beschwerdeführerin weitergehende Einschränkungen

auferlegt, widerspricht er demnach übergeordnetem Bundesrecht. Der Beschwerdegegner

ist deshalb anzuweisen, der Beschwerdeführerin eine Bewilligung im Sinn der Erwägungen

zu erteilen.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinn der

Erwägungen gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des

Bezirksrats Winterthur vom 31. Mai 2013 sowie der Beschluss der

Vormundschaftsbehörde Winterthur vom 21. Dezember 2012 sind aufzuheben.

Die Angelegenheit ist zur Bewilligungserteilung im Sinn der Erwägungen an den

Beschwerdegegner zurückzuweisen.

In teilweiser Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des

Beschlusses des Bezirksrats Winterthur vom 31. Mai 2013 sind die

Rekurskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen.

5.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem

Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I

des Beschlusses des Bezirksrats Winterthur vom 31. Mai 2013 sowie der

Beschluss der Vormundschaftsbehörde Winterthur vom 21. Dezember 2012

werden aufgehoben. Die Angelegenheit wird zur Bewilligungserteilung im Sinn der

Erwägungen an den Beschwerdegegner zurückgewiesen.

teilweiser Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses des

Bezirksrats Winterthur vom 31. Mai 2013 werden die Rekurskosten dem

Beschwerdegegner auferlegt.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 2'100.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

5.

Mitteilung an …