Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00490

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4.

Abteilung

VB.2013.00490

Urteil

der 4. Kammer

vom 23. Oktober 2013

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso

Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter

André Moser, Gerichtsschreiber

Reto Häggi Furrer.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadtrat Kloten,

Beschwerdegegner,

betreffend Taxiprüfung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A absolvierte am 8. Januar 2013 zum dritten Mal die

praktische Taxiprüfung der Stadt Kloten. Am 17. Januar 2013 verfügte die

Sicherheitsabteilung der Stadt Kloten, er habe die Taxiprüfung deutlich nicht

bestanden. Diese Verfügung wurde vom Stadtrat Kloten mit Beschluss vom

5. Februar 2013 bestätigt.

Erwägungen

II.

Mit Rekurs vom 11. Februar 2013

beantragte A sinngemäss die Aufhebung des Beschlusses

vom 5. Februar 2013; zudem ersuchte er um unentgeltliche Rechtspflege. Der

Bezirksrat Bülach wies den Rekurs mit Beschluss vom 2. Mai 2013 ab (Dispositiv-Ziff. I) und auferlegte A

die Rekurskosten von Fr. 400.-

(Dispositiv-Ziff. II).

III.

A führte am 1. Juli 2013 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss die Aufhebung des Beschlusses vom 2. Mai 2013; zudem ersuchte er um Gewährung unentgeltlicher

Rechtspflege. Der Bezirksrat verzichtete am 12./16. Juli 2013 auf eine

Vernehm­lassung; der Stadtrat Kloten beantragte mit

Beschwerdeantwort vom 20./26. August 2013 die Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer erwägt:

1.

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

eines Bezirksrats über Anordnungen einer Gemeinde etwa betreffend die Zulassung

als Taxifahrer nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19

Abs. 1 lit. a und Abs. 3, 19a Abs. 1, 19b Abs. 2

lit. c sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die

übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1

Die

Gemeinden des Kantons Zürich sind im Rahmen ihrer Gemeindeautonomie grundsätzlich

befugt, den Taxibetrieb auf ihrem Gebiet zu regeln (Art. 83 Abs. 1

sowie Art. 85 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005

[LS 101]; BGr, 17. Mai 2011,2C_940/2010, E. 2.1).

2.2

Nach

Art. 27 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) ist

die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Sie umfasst insbesondere die freie Wahl

des Berufs sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Tätigkeit.

Der Personen- und Warentransport durch Taxis ist eine unmittelbar auf Erwerb

oder Gewinn gerichtete, privatwirtschaftliche Tätigkeit und fällt daher in den

sachlichen Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit.

Gemäss Art. 94 Abs. 4 BV sind

Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, insbesondere auch

Massnahmen, die sich gegen den freien Wettbewerb richten, nur zulässig, wenn

sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet

sind. Grundsatzwidrig sind Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um

gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu begünstigen

(BGE 125 I 335 E. 2a). Bei der Beurteilung, ob eine Regelung

grundsatzwidrig sei, ist auf das Eingriffsmotiv und nicht auf die zu

erwartenden Auswirkungen einer Massnahmen auf den freien Wettbewerb abzustellen

(Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht,

8.

A., Zürich etc. 2012, N. 659). Massgebend ist dabei der objektive

Regelungszweck, der mit einer Massnahme verfolgt wird (Johannes Reich, Grundsatz

der Wirtschaftsfreiheit, Zürich/St. Gallen 2011, Rz. 807 ff.).

Gemäss Art. 73 Abs. 1 Satz 1 der Polizeiverordnung der Stadt

Kloten vom 8. Juni 2004 bedarf eines "Chaffeur­ausweises", wer in der Stadt Kloten haupt- oder nebenberuflich

als Taxichauffeur tätig sein will. Dieser Ausweis wird unter anderem erteilt,

wenn der Bewerber sich durch eine Taxiprüfung über genügende Kenntnisse der

regionalen Ortsverhältnisse ausgewiesen hat (Art. 73 Abs. 1

lit. c Polizeiverordnung).

Das Taxigewerbe steht – obwohl durch

private Anbieter betrieben – in seiner Funktion und seiner Bedeutung einem

öffentlichen Dienst sehr nahe, weshalb es grundsätzlich zulässig ist, dafür

eine Bewilligungspflicht vorzusehen (BGE 99 Ia 389 E. 3a). Die Pflicht von

in der Stadt Kloten tätigen Taxifahrern, sich über Ortskenntnisse auszuweisen,

dient sodann in erster Linie dem Schutz der Taxikunden. Die von der Stadt

Kloten für in der Stadt tätige Taxifahrer vorgeschriebene Taxiprüfung erweist

sich damit als grundsatzkonform. Erweist sich eine Massnahme als grundsatzkonform, bleibt zu prüfen, ob der Eingriff sich unter den

Voraussetzungen von Art. 36 BV als rechtmässig erweist.

3.

3.1

Nach

Art. 36 BV ist der Eingriff in ein Freiheitsrecht zulässig, soweit er auf

einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruht (Abs. 1), im öffentlichen

Interesse liegt (Abs. 2), verhältnismässig ist (Abs. 3) und den

Kerngehalt des Freiheitsrechts nicht verletzt (Abs. 4).

3.2

Eine

Freiheitsbeschränkung muss grundsätzlich in einem Rechtssatz, dass heisst in einer

generell-abstrakten Norm, vorgesehen sein. Der Rechtssatz muss genügend

bestimmt, dass heisst so präzise formuliert sein, dass der Bürger sein

Verhalten danach richten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem

den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen kann

(Häfelin/Haller/Keller, N. 308 mit Hinweisen).

Schwere Eingriffe in ein Freiheitsrecht

bedürfen einer formell-gesetzlichen Grundlage (Art. 36 Abs. 1

Satz 2 BV). Gemäss ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung stellt die

Statuierung einer Bewilligungspflicht für die Ausübung eines Berufes einen

schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar und bedarf zumindest hinsichtlich

ihrer Grundzüge stets einer formell-gesetzlichen Grundlage (BGE 122 I 130

E. 3b/bb mit Hinweisen; BGr, 26. Februar 2010,2C_564/2009,

E. 7.1).

3.3

Die

Polizeiverordnung vom 8. Juni 2004, aus welcher sich die

Bewilligungspflicht für Taxifahrer ergibt, wurde vom Stadtrat erlassen; es

handelt sich somit um eine Exekutivverordnung. Diese vermag den Anforderungen

an eine genügende gesetzliche Grundlage nicht zu genügen (vgl. hierzu auch BGr,

26.

Februar 2010,2C_564/2009, E. 7.1). Sodann ergibt sich weder aus

dem kantonalen noch aus dem kommunalen Recht eine genügende gesetzliche Grundlage,

um die Zulassung als Taxifahrer von über die bundesrechtlichen Vorgaben

(Art. 14 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 in

Verbindung mit Art. 25 der Verkehrszulassungsverordnung vom

27.

Oktober 1976) hinausgehenden Voraussetzungen abhängig zu machen.

Demnach erweist sich die Pflicht, zur

Zulassung als Taxifahrer in der Stadt Kloten eine Prüfung über die

Ortskenntnisse abzulegen, mangels genügender gesetzlicher Grundlage als

rechtswidrig. Die Ausgangsverfügung ist insofern aufzuheben, als damit dem

Beschwerde­führer implizit untersagt wird, in der

Stadt Kloten als Taxifahrer tätig zu sein. Soweit der Beschwerdeführer aktuell

über die bundesrechtlichen Bewilligungen verfügt, hat der Beschwerdegegner ihn demnach als Taxifahrer auf dem

Gebiet der Stadt Kloten zuzulassen. In diesem Sinn ist die Angelegenheit an den

Beschwerdegegner zurück­zuweisen.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im

Sinn der Erwägungen gutzuheissen und Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses

des Bezirksrats Bülach vom

2.

Mai 2013 sowie der Beschluss des Beschwerdegegners vom 5. Februar

2013.

aufzuheben. Die Angelegenheit wird im Sinn der Erwägungen an den

Beschwerdegegner zurückgewiesen.

In teilweiser Abänderung von

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses des

Bezirksrats Bülach vom 2. Mai 2013 sind die

Rekurskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen.

5.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten

dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Da dem Beschwerdeführer keine

Verfahrenskosten aufzuerlegen sind, wird sein Gesuch um unentgeltliche

Prozessführung gegenstandslos und ist abzuschreiben.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

Das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche

Rechtspflege wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.

und erkennt:

1. Die

Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I

des Beschlusses des Bezirksrats Bülach vom 2. Mai 2013 sowie der Beschluss

des Beschwerdegegners vom 5. Februar 2013 werden aufgehoben. Die

Angelegenheit wird im Sinn der Erwägungen an den Beschwerdegegner

zurückgewiesen.

In

teilweiser Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses des

Bezirksrats Bülach vom 2. Mai 2013 werden die Rekurskosten dem

Beschwerdegegner auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 2'100.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

5. Mitteilung an …