Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00523

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

VB.2013.00523

Beschluss

der 3. Kammer

vom 5. Dezember 2013

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea

Rotach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.

In Sachen

Stadt C,

vertreten durch Sozialbehörde C,

Beschwerdeführerin,

gegen

A,

Beschwerdegegner,

betreffend Sozialhilfe,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A wurde von der Sozialbehörde C zwischen August bis

Ende Dezember 2011 wirtschaftlich unterstützt. Die bezogenen Leistungen

belaufen sich auf Fr. 11'902.15.

B. A hatte seit August 2010 eine Stelle in B

innegehabt, welche im Juli 2011 fristlos gekündigt wurde. Aufgrund der

schwierigen finanziellen Lage des Arbeitgebers hatte A ab März 2011 50 %

des ihm zustehenden Lohnes gestundet. In der Folge wurden die ausstehenden

Lohn- und Entschädigungsansprüche an die Sozialbehörde zediert, allerdings –

zwecks gerichtlicher Durchsetzung – an A zurückübertragen. Am 15. Oktober

2012 erlangte A einen gerichtlichen Vergleich.

Im Weiteren war der im

Juli 2011 an A ausbezahlte Teillohn in Höhe von Fr. 4'326.45 durch dessen

Bank mit dem negativen Kontosaldo von Fr. 4'003.31 verrechnet worden.

C. In der Folge verlangte die Sozialbehörde mit

Beschluss vom 12. Februar 2013 aufgrund des aus dem Vergleich erzielten

Ergebnisses nebst anderem die Rückerstattung von Fr. 11'902.15, wobei die

Rückforderung sofort fällig werde. Zudem habe A der Sozialbehörde im Rahmen der

"ordentlichen Berichterstattung Guthabenbewirtschaftung" Bericht zu

erstatten (Dispositiv-Ziffern 1 und 5). Der Vermögensfreibetrag von Fr. 4'000.-

sei zufolge der von der Bank vorgenommenen Verrechnung "konsumiert"

worden und daher nicht mehr zu berücksichtigen.

Erwägungen

II.

A gelangte mit Rekurs

vom 14. März 2013 an den Bezirksrat C und beantragte unter anderem die

Verneinung der Rückerstattungspflicht. Der Bezirksrat hiess den Rekurs am 13. Juni

2013.

gut und hob den Beschluss vom 12. Februar 2013 auf, soweit A zur

Rückerstattung von Fr. 11'902.15 bzw. der damit einhergehenden

"ordentlichen Berichterstattung Guthabenbewirtschaftung" verpflichtet

worden war.

III.

Gegen den

Rekursentscheid vom 14. März 2013 erhob die Stadt C, vertreten durch die Sozialbehörde,

am 15. Juli 2013 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte die

Aufhebung des Rekursentscheids vom 13. Juni 2013 und die Bestätigung des

Beschlusses der Sozialbehörde vom 12. Februar 2013, unter entsprechender

Kosten- und Entschädigungsfolge. Der Bezirksrat verzichtete am 13. August

2013.

auf eine Vernehmlassung. A erstattete keine Beschwerdeantwort.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

1.2

Obgleich

der Streitwert unter Fr. 20'000.- liegt und die Sache daher in die

einzelrichterliche Kompetenz fiele (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG),

hat vorliegend die Kammer über den Fall zu befinden, da sich eine (Legitimations-)Frage

von grundsätzlicher Bedeutung stellt (§ 38b Abs. 2 VRG).

2.

2.1

Nach § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden zur Beschwerde legitimiert,

wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges

Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung

von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b),

oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen

Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen

Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c).

Gemäss Art. 89 Abs. 1

des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht

(Bundesgerichtsgesetz, BGG) ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten berechtigt, wer vor Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat

oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den

angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist (lit. b) und ein

schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c). Nach

Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG sind ferner Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche

Körperschaften zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das

Bundesgericht berechtigt, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die

ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Wer zur Beschwerde an das

Bundesgericht berechtigt ist, muss sich am Verfahren vor allen kantonalen

Vorinstanzen als Partei beteiligen können (Art. 111 Abs. 1 BGG).

2.2

Während

das Bundesgericht in früheren Entscheiden die Beschwerdelegitimation von

Gemeinwesen in der Rolle als Sozialhilfeschuldner grundsätzlich bejahte, dies

unter Berufung auf die Gemeindeautonomie (vgl. Urteil vom 22. Januar 1996,

2P.240/1995, in ZBl 1997, S. 414 ff.; vgl. auch Hansjörg

Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz [BGG], Bern

2007, Rz. 35, mit Hinweisen), hat es in neueren Entscheiden eine restriktivere

Handhabung hinsichtlich der allgemeinen Legitimationsbefugnis von Gemeinwesen

gerade auch in Sozialhilfefällen signalisiert. So hat es beispielsweise mit Entscheid

vom 22. November 2012 (8C_500/2012) die Berufung einer Gemeinde auf die

allgemeine Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGG zwar bejaht,

allerdings mit dem Hinweis, dass dies nur restriktiv zugelassen werden könne,

wofür das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung nicht genüge

(E. 2.2.1, unter anderem mit Hinweis auf BGr, 25. September 2012,

2C_100/2012 [= BGE 138 II 506], E. 2.1.1, vgl. aber auch BGE 136 V 346 E. 3.3). Im erwähnten BGE 138 II 506 hat das Bundesgericht die allgemeine

Beschwerdebefugnis eines Kantons namentlich in Fällen bejaht, in denen einem

Entscheid beispielsweise präjudizielle Bedeutung für die öffentliche

Aufgabenerfüllung zukomme, wobei ebenfalls auf die restriktive Handhabung

bezüglich der Berufung von Gemeinwesen auf die allgemeine Legitimationsklausel

hingewiesen wurde (E. 2.1.1 mit Hinweisen). Im Zusammenhang mit den

gegebenenfalls die Legitimation begründenden finanziellen Interessen des

Gemeinwesens genüge sodann nicht jedes beliebige, mit der Erfüllung einer

öffentlichen Aufgabe direkt oder indirekt verbundene finanzielle Interesse (E. 2.1.3

mit Hinweisen).

Aufgrund der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat das Verwaltungsgericht neuerdings die

Beschwerdelegitimation des Gemeinwesens in Sozialhilfefällen gestützt auf § 21 Abs. 2 VRG ebenfalls aufgeworfen, jedoch bislang im Ergebnis

offengelassen. Unter anderem war die Verletzung der Gemeindeautonomie zu prüfen

gewesen, worauf sich die Beschwerdeführerin vorliegend jedoch nicht beruft. Ob

eine vom Gemeinwesen beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht, ist aber keine

Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (VGr, 22. August

2013, VB.2013.00150; 29. Januar 2013, VB.2012.00695, E. 1.4; vgl.

BGr, 22. November 2012, 8C_500/2012, E. 2.2.2 mit Hinweis auf BGE 135 I 43 E. 1.2). In einem Fall wurde die Beschwerde der Gemeinde trotz

fehlender Anrufung der Gemeindeautonomie und Vorliegens eines Autonomiebereichs

eingetreten, weil dem Entscheid präjudizielle Bedeutung für künftige, ähnlich

gelagerte Fälle zukomme (VGr, 8. November 2011, VB.2012.00478,

E. 2.2).

2.3

In Berücksichtigung der neueren Rechtsprechung

können somit Fragen der richtigen Rechtsanwendung bzw. Auslegung kantonalen

Rechts allein weder legitimations- noch autonomiebegründend im Sinn von Art. 111

in Verbindung mit Art. 89 Abs. 1 und 2 BGG noch von § 21 Abs. 2 VRG sein (vgl. vorn, E. 1.4, insbes. BGE 138 II 506 E. 2.3; BGr,

8C_500/2012, E. 3.3). So ist im Entscheid 8C_500/2012, E. 3.3,

bezüglich des Autonomie­schutzes von einem erheblichen Ermessensspielraum, der

auch die Berücksichtigung ergänzender eigener Kriterien erlaube, die Rede. Zur

Legitimation genügt somit nicht, dass ein Gemeinwesen in einem Bereich, in welchem

es für die Rechtsanwendung zuständig ist, eine bestimmte Rechtsauffassung

vertritt, die im Widerspruch zu jener einer anderen zuständigen bzw. übergeordneten

Behörde oder Instanz steht.

Im Folgenden ist die

Legitimation des die Beschwerde führenden Gemeinwesens innerhalb dieses

abgesteckten Rahmens zu prüfen.

2.3.1

Die Beschwerdeführerin beruft

sich vorliegend wie erwähnt nicht auf die Verletzung von

Garantien, welche ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (§ 21 Abs. 2 lit. b VRG; Gemeindeautonomie). Aufgrund des geringen

Streitwerts liegt auch kein wesentlicher Eingriff in ihr Finanz- oder

Verwaltungsvermögen vor, fiele die Sache doch grundsätzlich "nur" in

die einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 21 Abs. 2 lit. c VRG;

vgl. auch BGE 136 II 383, E. 2.4, wo von "wichtigen"

finanziellen Interessen die Rede ist). Sie ist durch den angefochtenen

Entscheid aber auch nicht wie eine Privatperson im Sinn von § 21 Abs. 2 lit. a VRG berührt, hat sie doch hoheitlich gehandelt. Somit stellt sich

allein die Frage, ob sich die Beschwerdeführerin auf die allgemeine

Legitimationsklausel im Sinn von Art. 111 Abs. 1 in Verbindung mit

Art. 89 Abs. 1 BGG berufen kann. Die Beschwer­de­schrift beinhaltet

jedoch lediglich Ausführungen zur Frage der Rechtsanwendung bzw. Auslegung

kantonalen Rechts, das ihr konkret aber keinen (wesentlichen) Ermessensspielraum

Dispositiv

belässt. Demnach ist nach der aktuellen Rechtsprechung auch nicht gestützt auf

die allgemeine Legitimationsklausel auf die Beschwerde einzutreten, was der

Vollständigkeit halber etwas näher darzulegen ist.

2.3.2

Konkret

beanstandet die Beschwerdeführerin die von der Vorinstanz vorgenommene

Auslegung von § 27 Abs. 1 lit. a des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni

1981 (SHG). Gemäss dieser Bestimmung kann rechtmässig bezogene wirtschaftliche

Hilfe ganz oder teilweise zurückgefordert werden, wenn der Hilfeempfänger

rückwirkend Leistungen von Sozial- oder Privatversicherungen oder von

haftpflichtigen oder anderen Dritten erhält, entsprechend der Höhe der in der

gleichen Zeitspanne ausgerichteten wirtschaftlichen Hilfe.

Der Bezirksrat subsumierte die Lohnnachzahlungen unter § 27 Abs. 1 lit. a SHG und hielt fest, die Rückerstattung sei nur möglich,

sofern die im Gesetz vorausgesetzte zeitliche Identität gegeben sei, was

vorliegend nicht erfüllt sei. Die damit zusammenhängende Rüge der

Beschwerdeführerin betrifft somit die Auslegung kantonalen Rechts, was aber aus

den dargelegten Gründen gerade nicht legitimationsbegründend ist.

2.3.3 Weiter stellt sich die

Beschwerdeführerin auf den Standpunkt, die betreffenden Lohnansprüche des

Beschwerdegegners seien "Vermögen" im Sinn von § 20 SHG

gewesen, weshalb eine Rückforderung gemäss § 27 Abs. 1 lit. c SHG

rechtmässig sei. Nach § 27 Abs. 1 lit. c SHG ist rechtmässig

bezogene wirtschaftliche Hilfe zurückzuerstatten, wenn die Voraussetzungen zur

Rückerstattung nach § 20 SHG erfüllt sind. Gemäss letzterer

Bestimmung wird von einem Hilfesuchenden, der Grundeigentum oder andere Vermögenswerte

in erheblichem Umfang hat und deren Realisierung ihm nicht möglich oder nicht

zumutbar ist, in der Regel die Unterzeichnung einer Rückerstattungsverpflichtung

verlangt. Darin verpflichtet er sich, die Leistungen ganz oder teilweise

zurückzuerstatten, wenn diese Vermögenswerte realisierbar werden (vgl. § 20 Abs. 1 SHG). Der Bezirksrat erachtete die Voraussetzungen für die

Anwendung von § 20 Abs. 1 SHG hinsichtlich der ausstehenden

Lohnforderungen als nicht gegeben. Diese Lohnforderungen seien nicht

Vermögenswerte gewesen, auf welche der Beschwerdegegner schon bei Unterstützungsbeginn

einen Eigentumsanspruch gehabt habe. Somit tangiert die diesbezügliche Rüge der

Beschwerdeführerin wiederum Fragen der Rechtsauffassung bzw. der richtigen

Rechtsanwendung und der Auslegung kantonalen Rechts, worauf – wie ausgeführt –

nicht einzutreten ist.

3.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Ihr steht keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1. Auf die

Beschwerde wird nicht eingetreten.

2. Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 620.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Es wird

keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen diesen

Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004 Luzern, einzureichen.

6. Mitteilung an:…

Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer und des

Gerichtsschreibers

(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des

Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess

vom 10. Mai 2010 [LS 211.1])

Aus folgenden Gründen hätte auf die Beschwerde eingetreten

werden müssen:

1.

Das Bundesgericht erwähnt zwar regelmässig, die

Gemeinden seien gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG nur restriktiv

als beschwerdelegitimiert zu erachten (vgl. E. 2 des vorliegenden Beschlusses).

Dennoch ist im Bereich der Sozialhilfe kein Urteil ersichtlich, in dem das

Bundesgericht auf eine Gemeindebeschwerde nicht eingetreten wäre, die in Bezug

auf Art. 89 Abs. 1 BGG genügend begründet war. Vielmehr hat das

Bundesgericht in zwei publizierten Entscheiden (BGE 136 V 346 E. 3.5; BGE 134 II 45 E. 2.2.1, beide mit Hinweis auf ZBl 1997 S. 414 ff.) sowie

in diversen unpublizierten Urteilen (z.B. BGr, 21. Januar 2010,

8C_650/2009, E. 1.2.1) jeweils festgehalten, dass das Gemeinwesen als

Erbringer von Fürsorgeleistungen gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG als

beschwerdelegitimiert zu erachten sei – und zwar ohne weitere Voraussetzungen,

etwa in Bezug auf den Streitwert oder die mögliche Präjudizwirkung des Entscheids.

Mit BGE 138 II 506 ist die Rechtsprechung des Bundesgerichts entgegen der Auffassung

der Mehrheit nicht restriktiver geworden: In BGE 138 II 506 E. 2.1.2 wird

als Beispiel für die Bejahung der Legitimation BGE 136 V 346 E. 3.5 erwähnt,

wo wie gesagt festgehalten wird, dass das Gemeinwesen als Erbringer von

Fürsorgeleistungen beschwerdelegitimiert sei. Auch das von der Mehrheit angeführte

Urteil 8C_500/2012 enthält kein Indiz für eine Abkehr von der bisherigen

Rechtsprechung bzw. für eine Verschärfung der bundesgerichtlichen Legitimationspraxis:

Die beschwerdeführende Gemeinde hatte sich einzig auf ihre Gemeindeautonomie berufen,

weshalb das Bundesgericht darauf verzichtete, die Legitimation nach Art. 89

Abs. 1 BGG zu prüfen (BGr, 22. November 2012, 8C_500/2012, E. 2.2.1

Absatz 2). Michael Pflüger kommt in seiner 2013 erschienenen Dissertation

ebenfalls zum Schluss, dass das Bundesgericht auf Gemeindebeschwerden im

Bereich der Sozialhilfe grundsätzlich eintritt (Die Legitimation des

Gemeinwesens zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten,

Zürich/St. Gallen 2013, S. 151 ff.). Demnach ist davon auszugehen,

dass das Bundesgericht auf die vorliegende Gemeindebeschwerde eintreten würde,

wenn die Gemeinde ihre Legitimation gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG hinreichend

begründete. Somit muss auch das Zürcher Verwaltungsgericht – als kantonale

Vorinstanz des Bundesgerichts – auf die Beschwerde eintreten (Art. 111

BGG).

2.

Das Bundesgericht lässt für die Begründung der

Gemeindebeschwerde zwar nicht jedes beliebige Interesse genügen und verneint

die Legitimation beispielsweise dann, wenn eine Gemeinde einen Entscheid

anficht, der sie zur Zahlung von Verfahrenskosten oder Entschädigungen

verpflichtet (vgl. BGE 138 II 506 E. 2.1.3 und E. 2.4). Dem Postulat,

das Gemeinwesen als Erbringer von Fürsorgeleistungen stets als

beschwerdelegitimiert zu erachten, steht dies indessen nicht entgegen.

Sachliche Gründe sprechen nämlich für eine differenzierte Beurteilung der Legitimation,

wenn finanzielle Interessen einer Gemeinde auf dem Spiel stehen: Geht es (wie

beispielsweise bei der Anfechtung von Verfahrenskosten) um blosse finanzielle

Nebenfolgen der Verwaltungstätigkeit, so betrifft die Anfechtung in der Regel

lediglich punktuell auftretende, relativ geringfügige Kosten des Gemeinwesens,

weshalb sich eine Verneinung der Gemeindelegitimation rechtfertigt (vgl. BGE 138 II 506 E. 2.2.2 und E. 2.3). Geht es hingegen – wie bei

Sozialhilfeleistungen – um die Anfechtung von Kosten, die unmittelbar aufgrund der

Ausübung einer Staatsaufgabe entstehen, so ist regelmässig ein Bereich der kommunalen

Leistungsverwaltung tangiert, der mit relativ hohen finanziellen Belastungen

des Gemeinwesens verbunden ist, sei es aufgrund der möglichen langen Dauer der

Zahlungsverpflichtung im Einzelfall, sei es aufgrund der Präjudizwirkung des angefochtenen

Entscheids auf andere Fälle bzw. auf die gesamte Staatsaufgabe (vgl. Pflüger,

a.a.O., S. 277 Rz. 664). Es erscheint deshalb gerechtfertigt, die Beschwerdelegitimation

gestützt auf Art. 111 in Verbindung mit Art. 89 Abs. 1 BGG stets

dann zu bejahen, wenn sich eine Gemeinde gegen eine oberinstanzlich angeordnete

Zahlungsverpflichtung wehrt, die Kosten betrifft, die in unmittelbarem

Zusammenhang zur Ausübung kommunaler Staatstätigkeit stehen.