VB.2013.00532

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00532

3. April 2014Deutsch36 min

(URT.2014.16233)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. Die

Eigentalstrasse führt durch die Gemeinden Oberembrach, Kloten und Nürensdorf

und steht im Eigentum dieser drei Gemeinden. Nach dem regionalen Richtplan

handelt es sich um eine Gemeindestrasse, auf der ein überkommunaler Radweg

vorgesehen ist. Die Strasse befindet sich mitten in einem rund 2 km2 grossen Natur- und Landschaftsschutzgebiet.

Sie grenzt an Flachmoor-, Amphibienlaichgebiets- und Trockenwiesenflächen, die

in Bundesinventaren als Schutzobjekte von nationaler Bedeutung aufgeführt sind.

In den letzten Jahren wurde die Eigentalstrasse jeweils während der

Froschwanderung im Frühjahr nachts gesperrt.

B. Der

Deckbelag der Eigentalstrasse befindet sich seit längerer Zeit in einem

schlechten Zustand. Nach einem Kälteeinbruch Ende 2012 nahmen die Schäden –

insbesondere in Form von grossen und tiefen Schlaglöchern – innert weniger

Wochen einen Umfang an, der die sichere Strassenverkehrsbenützung

verunmöglichte. Am 16. Januar 2013 wurde die Strasse deshalb provisorisch

bis Ende April 2013 gesperrt. Am 2. April 2013 verständigten sich die drei

betroffenen Gemeinden zusammen mit dem zuständigen Regierungsrat darauf, die

Eigentalstrasse zu sanieren und dabei auch zusätzliche Massnahmen zugunsten des

Naturschutzes zu prüfen.

C. Am 7. Mai

2013 verfügten die Gemeinde Nürensdorf und die Stadt Kloten im Rahmen zweier

identischer Beschlüsse unter anderem Folgendes:

1. Der Belag der Eigentalstrasse wird ersetzt.

Erwägungen

2.

Als Verbesserungen im

Sinne von Art. 8 der Verordnung über den Schutz der Flachmoore von nationaler

Bedeutung und Art. 11 der Verordnung über den Schutz der

Dispositiv

Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeutung werden folgende Massnahmen beschlossen:

a) Totalsperrung während

maximal 3 Monaten im Frühjahr / Sommer während der

Frühjahrs-Laichwanderung (Zeitrahmen Mitte Februar / Anfang März, während ca.

vier bis sechs Wochen) und der Sommer-Jungtierwanderung (Zeitrahmen ab ca. Anfang

/ Mitte Juni).

Die Organisation obliegt der Kantonalen Fachstelle

Naturschutz. Betreffend der Genauigkeit der Zeiträume bleiben die jeweiligen

Witterungsverhältnisse vorbehalten.

Die Erschliessung der Weiler "Eigental"

und "Obholz" ist während des gesamten Jahres zu gewährleisten.

b) Nächtliche Sperrung

während der Herbstwanderung, maximal 1 Monat (Zeitrahmen in geeigneten

Nächten während den Monaten Oktober und November, 18 Uhr bis 8 Uhr).

Die Organisation obliegt der Kantonalen Fachstelle

Naturschutz. Betreffend der Genauigkeit der Zeiträume bleiben die jeweiligen

Witterungsverhältnisse vorbehalten.

c) Lastwagenfahrverbot (SSV

2.07).

d) Signalisation

Höchstgeschwindigkeit auf 60 km/h (SSV 2.30).

Diese Massnahmen sind soweit notwendig der

Kantonspolizei zu beantragen und im Sinne von § 7 Abs. 2 der

Kantonalen Signalisationsverordnung zu publizieren. Die Genehmigung durch die

Kantonspolizei bleibt somit ausdrücklich vorbehalten.

3. Die Begehren um

Erstellung von Amphibiendurchlässen werden abgewiesen.

4. Die bestehende provisorische

Sperrung wird bis ca. Ende Juli 2013 bzw. bis zum Abschluss der Bauarbeiten

verlängert. Die Verlängerung der Sperrung ist im Sinne von § 7 Abs. 2

der Kantonalen Signalisationsverordnung zu publizieren.

Diese Verfügung wurde am 16. Mai 2013 im Klotener

Anzeiger publiziert. Aus der Amtsblattpublikation geht hervor, dass die

Anordnung jenen Abschnitt der Eigentalstrasse betrifft, der zwischen dem

Kreisel Kreuzstrasse (Birchwil, Gemeindegebiet Nürensdorf) und der Gemeindegrenze

Kloten-Oberembrach liegt.

II.

A. Gegen

die Beschlüsse der Stadt Kloten und der Gemeinde Nürensdorf vom 7. Mai

2013 erhoben mehrere Personen und Organisationen Rekurs beim Bezirksrat Bülach.

Vier Naturschutzverbände, nämlich der Schweizer Vogelschutz (SVS)/BirdLife

Schweiz, der Zürcher Vogelschutz (ZVS)/BirdLife Zürich, die Pro Natura und der

WWF Schweiz beantragten hauptsächlich, auf die Strassensanierung sei zu

verzichten und die Strassenbenützung mit Motorfahrzeugen sei zu verbieten;

eventuell seien diverse Schutzmassnahmen (Strassensperrungen) anzuordnen. Der Naturschutz

Bassersdorf Nürensdorf (NBN) und mehrere seiner Mitglieder beantragten,

gestützt auf ein 2003 von H erstelltes Gutachten sei ein Amphibienleitwerk zu

erstellen (bestehend aus Leitzäunen entlang der Strasse und mehreren Tunnels),

wobei eventuell vorab ein neues Gutachten einzuholen sei. Die Gemeinde Bassersdorf

verlangte eine deutliche Einschränkung der angeordneten Strassensperrungen und

einen Verzicht auf das Lastwagenverbot; eventuell seien Amphibiendurchgänge zu

erstellen. Die Gemeinde Oberembrach beantragte im Hauptstandpunkt, die angefochtenen

Beschlüsse seien abgesehen von der Sanierungsverpflichtung aufzuheben und es

sei festzustellen, dass sie mangels Zuständigkeit teilweise nichtig seien. U

und V verlangten die Aufhebung der angeordneten Schutzmassnahmen und die

Anordnung der Erstellung von Amphibientunnels. I beantragte die unverzügliche

Strassensanierung und Zulassung der ganzjährigen Strassenbenützung, allenfalls

verbunden mit der Erstellung von Amphibiendurchgängen. Die W AG und die X AG

verlangten die Aufhebung der angeordneten Sperrzeiten und des Lastwagenfahrverbots.

B. Am 17. Juli

2013 beschloss der Bezirksrat Bülach, die diversen Rekursverfahren zu vereinigen

(Disp.-Ziff. I). In Disp.-Ziff. II traf er folgende Anordnungen:

A) Im Sinne der Erwägungen ist

a) die Eigentalstrasse –

grundsätzlich in ihrer heutigen Breite – ohne weiteren Verzug zu sanieren;

b) die Erstellung von

Amphibiendurchlässen voranzutreiben – dies auf der Grundlage des Gutachtens

"Amphibienlaichgebiet Eigental, Kloten ZH: Planungskonzept

Kleintierleitwerk", dat. 30. Oktober 2003, und der noch

vorzunehmenden Ergänzung und Aktualisierung im Sinne der Erwägungen.

B) Über die weiteren

Anfechtungsgegenstände (Sperrzeiten etc.) wird nach Abschluss der Schriftenwechsel

befunden.

C) Für die Rekurrenten

besteht die Möglichkeit, zur jeweiligen Vernehmlassung zu ihrem Rekurs innert

30 Tagen, vom Empfang dieses Beschlusses an gerechnet, freiwillig eine

Replik einzureichen.

Allfälligen Beschwerden entzog der Bezirksrat im Sinne

der Erwägungen die aufschiebende Wirkung (Disp.-Ziff. III letzter Satz).

Der Beschluss wurde am 26. Juli 2013 im Zürcher Amtsblatt publiziert.

III.

A. Am 20. Juli

2013 gelangten die Stadt Kloten und die Gemeinde Nürensdorf mit Beschwerde an

das Verwaltungsgericht und beantragten, der Bezirksratsbeschluss vom 17. Juli

2013 sei aufzuheben. Eventuell sei die Sache an den Bezirksrat zurückzuweisen

zur umfassenden Behandlung der Rekurse, insbesondere unter Berücksichtigung

auch der Frage des Amphibienschutzes durch Sperrzeiten. Die Verfahrenskosten

seien der Beschwerdegegnerschaft, eventuell der Staatskasse aufzuerlegen.

Ferner sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen. Das

Verwaltungsgericht legte ein Beschwerdeverfahren unter der Nummer VB.2013.00532

an. Mit Verfügung vom 28. August 2013 stellte der verfahrensleitende

Verwaltungsrichter – nach Anhörung der übrigen Parteien – die aufschiebende

Wirkung der Beschwerde wieder her.

B. Am 12. September

2013 gelangten sodann auch vier Naturschutzverbände mit Beschwerde an das

Verwaltungsgericht, nämlich der Schweizer Vogelschutz (SVS)/BirdLife Schweiz,

der Zürcher Vogelschutz (ZVS)/BirdLife Zürich, die Pro Natura und der WWF

Schweiz. Sie beantragten, 1. der Bezirksratsbeschluss vom 17. Juli 2013

sei aufzuheben und die Sanierung der Eigentalstrasse im Abschnitt Schützenhaus

Oberembrach bis zur Gemeindegrenze Kloten-Nürensdorf (Höhe Birchwil) zum Zweck

der Benützung mit Motorfahrzeugen zu verbieten, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft (eventuell der

Staatskasse). Eventuell sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und die Sache

zur detaillierten Sachverhaltsabklärung und Fortführung des Verfahrens an den

Bezirksrat zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht sei die aufschiebende

Wirkung der Beschwerde wieder herzustellen. Das Verwaltungsgericht legte ein

Verfahren unter der Nummer VB.2013.00648 an. Der verfahrensleitende Verwaltungsrichter

trat am 7. November 2013 auf das Gesuch um Wiederherstellung der

aufschiebenden Wirkung – unter Hinweis auf seine Verfügung vom 28. August

2013 – nicht ein.

C. Am 7. November

2013 vereinigte der prozessleitende Verwaltungsrichter die Beschwerdeverfahren

VB.2013.00532 und VB.2013.00648; die Akten des letzteren Verfahrens nahm er als

act. 24 zum Verfahren VB.2013.00532. Neben den im Rubrum des angefochtenen

Entscheids erwähnten Parteien nahm er die Mitglieder des NBN, die als Privatpersonen

Rekurs erhoben hatten, als Parteien auf, nämlich J, K, L, M, N, O, P, Q, R, S

und T. Das Amt für Landschaft und Natur (Fachstelle Naturschutz) nahm er in

beiden Verfahren als Mitbeteiligte auf. Schliesslich setzte er den Parteien

Frist an, um sich zu den Eingaben der jeweils übrigen Parteien zu äussern.

D. Die

beschwerdegegnerischen Parteien liessen sich im Beschwerdeverfahren wie folgt

vernehmen: Der NBN verlangt, der Bezirksratsentscheid vom 17. Juli 2013

sei zu bestätigen, wobei dem NBN keine Verfahrenskosten aufzuerlegen seien. Die

Gemeinde Oberembrach beantragt, der vorinstanzliche Entscheid sei zu

bestätigen; eventuell sei festzustellen, dass die Eigentalstrasse vorläufig

instand gestellt und wiedereröffnet werden müsse (subeventuell: unter

Fortführung des bisherigen Verkehrsregimes) und dass alle Naturschutzmassnahmen

unabhängig davon, parallel dazu umfassend geprüft werden müssten. I stellt das

Begehren, es sei die unverzügliche Reparatur der Eigentalstrasse durch die drei

betroffenen Gemeinden sowie die Erstellung und Finanzierung der Amphibienschutzanlagen

durch die Baudirektion anzuordnen. U und V verlangen im Zusammenhang mit der Beschwerde

VB.2013.00532, der Bezirksratsbeschluss sei aufzuheben; eventuell sei die Sache

an den Bezirksrat zur umfassenden Behandlung (auch zur Prüfung des Amphibienschutzes

durch Sperrzeiten) zurückzuweisen. In Bezug auf die Beschwerde VB.2013.00648

beantragen sie die Beschwerdeabweisung, eventuell nach Einholung einer

polizeilichen Stellungname zur Beurteilung der Verkehrssituation und

-belastung. Das beigeladene Amt für Landschaft und Natur verlangt die Aufhebung

des Bezirksratsbeschlusses. Die W AG und die X AG verzichteten im

Beschwerdeverfahren darauf, sich vernehmen zu lassen.

E. Am 10. Dezember

2013 stellte der Gemeinderat Oberembrach (unter anderem) den Antrag, im Rahmen

vorsorglicher Massnahmen seien einzelne Teilstrecken der Eigentalstrasse wieder

zu eröffnen. Am 12. Dezember 2013 wies der verfahrensleitende Verwaltungsrichter

dieses Begehren mangels Glaubhaftmachung einer unmittelbaren Bedrohung bedeutender

Polizeigüter ab.

Nach mehreren Schriftenwechseln verfügte der

prozessleitende Verwaltungsrichter am 21. Januar 2014, den Parteien würden

von nun an aus Gründen der Verfahrensbeschleunigung jeweils nur noch nicht

erstreckbare Fristen von 10 Tagen angesetzt, um zu den Eingaben der

übrigen Parteien Stellung zu nehmen.

Am 30. Januar 2014 reichte der Vertreter der

Stadt Kloten und der Gemeinde Nürensdorf dem Verwaltungsgericht eine

Vereinbarung ein, die sowohl von den beschwerdeführenden Gemeinden

(VB.2013.00543) als auch von den beschwerdeführenden Naturschutzverbänden

(VB.2013.00648) am 28. bzw. 30. Januar 2014 unterzeichnet worden war. Die beschwerdeführenden

Gemeinden erklärten darin sinngemäss, dass sie ihre Beschwerde insoweit

zurückzögen, als sie sich darin gegen die sofortige Sanierung der

Eigentalstrasse zwischen dem Kreisel Chrüzstrass und der Abzweigung Geerlisberg

(Dorfstrasse/Birchwilerstrasse) gewehrt hätten. Aufgrund dieser Vereinbarung

beschloss das Verwaltungsgericht am 10. Februar 2014, das Verfahren werde

infolge teilweisen Rückzugs der Beschwerde VB.2013.00532 als in Bezug auf den

Strassenabschnitt zwischen dem Kreisel Chrüzstrass und der Abzweigung Geerlisberg

(Dorfstrasse/Birchwilerstrasse) erledigt abgeschrieben.

Am 11. bzw. 13. Februar 2014 setzte der

prozessleitende Verwaltungsrichter den Parteien eine weitere nicht erstreckbare

Frist von 10 Tagen an, um zu den Eingaben der übrigen Parteien Stellung zu

nehmen.

Die Kammer erwägt:

1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden

Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1

lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)

funktionell zuständig.

1.2 Die

Vorinstanz hat ihren Beschluss vom 17. Juli 2013 als Teilentscheid

bezeichnet. Ein solcher ist vor Verwaltungsgericht (unter anderem) dann

anfechtbar, wenn im Rekursverfahren nur ein Teil der gestellten Begehren behandelt

wurde, sofern diese unabhängig von den anderen Begehren beurteilt werden können

(§ 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG in

Verbindung mit Art. 91 lit. a des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni

2005 [BGG]; vgl. BGE 138 V 106 E. 1.1). Diese Voraussetzungen sind vorliegend

nicht erfüllt, da – wie sich zeigen wird (E. 5.7) – die im Entscheid

beurteilten Fragen aufgrund des Koordinationsgebots nicht getrennt von den übrigen

Begehren entschieden werden durften. Somit handelt es sich beim angefochtenen

Beschluss um einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid. Als solcher

impliziert er einen Entscheid über die von mehreren Parteien gerügte

Zuständigkeit des Bezirksrates und ist daher gemäss § 19a Abs. 2 VRG

in Verbindung mit Art. 92 Abs. 1 BGG anfechtbar (vgl. VGr, 28. Februar

2013, VB.2012.00558, E. 1.2.5). Indem der angefochtene Beschluss anordnet,

die Eigentalstrasse ohne weiteren Verzug zu sanieren und die Erstellung von

Amphibiendurchlässen voranzutreiben, kann er zudem einen nicht

wiedergutzumachenden Nachteil von nicht unerheblichem Gewicht bewirken, der

darin besteht, dass die beschwerdeführenden Gemeinden die Kosten für die

Sanierung der Strasse tragen müssten, obwohl die Strasse unter Umständen

anschliessend gesperrt, verschmälert oder anderweitig umgestaltet werden muss.

Zudem kann der angefochtene Beschluss – in Verletzung des Koordinationsgebots –

den Entscheid über die weiteren im Rekursverfahren gestellten Begehren präjudizieren.

Damit unterliegt der Beschluss auch gemäss den Voraussetzungen für die

Anfechtung der übrigen Zwischenentscheide (§ 19a Abs. 2 VRG in

Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) der Beschwerde an das

Verwaltungsgericht (vgl. zu den finanziellen Einbussen als nicht wiedergutzumachender

Nachteil: RB 1998 Nr. 33; Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich (VRG), 3. A.,

Zürich etc. 2014, § 19a N. 51).

1.3 In geografischer Hinsicht beschränkt sich die vorliegende Streitigkeit

auf die Eigentalstrasse im Abschnitt zwischen der Abzweigung Geerlisberg

(Dorfstrasse/Birchwilerstrasse) und der Gemeindegrenze Kloten-Oberembrach (vgl.

Sachverhalt III.H).

1.4 Das Verwaltungsgericht hat die am 17., 19. und 21. Februar sowie

am 3. März 2014 eingegangenen Stellungnahmen mehrerer Parteien den jeweils

übrigen Parteien noch nicht zugestellt. Die insofern erfolgte Beschränkung des

rechtlichen Gehörs rechtfertigt sich, weil das Verfahren von den Parteien als

dringlich erachtet wird, sodass dem Gebot der Verfahrensbeschleunigung in

besonderem Masse Rechnung zu tragen ist. Hinzu kommt, dass schon mehrere Schriftenwechsel durchgeführt wurden, dass die noch nicht zugestellten Stellungnahmen

keine neuen Argumente enthalten und dass es sich beim vorliegenden Urteil nicht

um einen Endentscheid, sondern lediglich um einen Zwischenentscheid handelt

(vgl. E. 7).

1.5 Soweit das

Verwaltungsgericht in bisherigen Anordnungen die Baudirektion als Mitbeteiligte

bezeichnet hat, ist das Rubrum insoweit zu korrigieren, als antragsgemäss und

entsprechend der Verfügung des Verwaltungsgerichts vom 7. November 2013

das Amt für Landschaft und Natur als Mitbeteiligte zu bezeichnen ist.

2.1 Die

angefochtene Anordnung tangiert die beschwerdeführenden Gemeinden

(VB.2013.00523) in ihrer Planungs- bzw. Gemeindeautonomie: Der Bezirksrat

ordnete an, dass die beschwerdeführenden Gemeinden die Eigentalstrasse entgegen

ihrer Absicht unverzüglich (d. h. ohne die definitiven Schutzmassnahmen abzuwarten)

sanieren müssten, und dass sie die – von ihnen erstinstanzlich abgelehnte –

Erstellung von Amphibiendurchlässen voranzutreiben hätten. Wird ferner

berücksichtigt, dass es sich bei der Eigentalstrasse um eine auf dem Gebiet der

beschwerdeführenden Gemeinden liegende Gemeindestrasse handelt, für deren Bau

und Unterhalt sie zuständig sind (§ 26 Abs. 1 in Verbindung mit § 6

Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 [StrG]), sind die

betreffenden Gemeinden gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2

lit. b VRG als beschwerdelegitimiert zu erachten.

2.2 Die

beschwerdeführenden Naturschutzverbände (VB.2013.00624) sind gemäss Art. 12

Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den

Natur- und Heimatschutz (NHG) zur Beschwerde berechtigt: Der SVS, der WWF und

die Pro Natura sind im Anhang der Verordnung über die Bezeichnung der im

Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten

Organisationen (VBO; SR 814.076) aufgeführt. Beim ZVS handelt es sich um eine

kantonale Sektion des SVS, der überdies über Grundeigentum verfügt, das im

vorliegend streitbetroffenen Bereich an die Eigentalstrasse grenzt.

2.3 Da die

Beschwerdelegitimation der rechtsmittelklagenden Parteien zu bejahen ist und

die übrigen formellen Beschwerdevoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die

Beschwerde einzutreten.

2.4 Die Parteistellung

der Beschwerdegegnerschaft lässt sich anhand der

vorliegenden Akten nur teilweise abschliessend beurteilen. Die Beurteilung kann

im vorliegenden Verfahren zwar an sich – mangels Entscheidrelevanz – offengelassen

werden. Aus prozessökonomischen Gründen

rechtfertigen sich indessen im Hinblick auf das weitere Verfahren die

nachfolgenden Hinweise.

2.4.1 Die Parteistellung der

Gemeinden Oberembrach und Bassersdorf dürfte zu bejahen sein: Die

Eigentalstrasse wurde bis anhin von relativ vielen Motorfahrzeugen benutzt; das

Verwaltungsgericht ging in seinem Urteil VB.2005.00353 von täglich maximal

2'800 Fahrzeugen aus, davon 4–5 % Lastwagenverkehr. Deshalb ist anzunehmen,

dass die Sperrung der Eigentalstrasse in den Nachbargemeinden Oberembrach und

Bassersdorf beachtlichen Ausweichverkehr zur Folge hat, der diese Gemeinden

dazu zwingt, Routen für den Umfahrungsverkehr zu planen und für die Sicherheit

und den Unterhalt der betroffenen Gemeindestrassen zu sorgen. Insofern

tangieren die vorliegend umstrittenen Massnahmen die Planungsautonomie bzw. die

Strassenhoheit der Gemeinden Oberembrach und Bassersdorf.

2.4.2 Bei I, U und V wäre die

direkte Betroffenheit bzw. die Parteistellung dann zu bejahen, wenn der durch

die Sperrung der Eigentalstrasse bewirkte Ausweichverkehr auf den Strassen, an

denen sie wohnen, zu einer Verkehrszunahme von mehr als 10 Prozent oder zu

deutlich wahrnehmbarem zusätzlichem Lastwagenverkehr führen würde (vgl. BGE 136

II 281 E. 2.3.2 und 2.5.4; so bereits RB 1985 Nr. 9 = BEZ 1985

Nr. 47). Diese Frage kann anhand der Verfahrensakten nicht beurteilt

werden; sie wird im Verlauf des weiteren Verfahrens zu prüfen sein.

Verneinendenfalls müsste weiter untersucht werden, ob der Ausweichverkehr in

der Wohnumgebung von I, U und V dazu führt, dass die Verkehrssicherheit merklich

eingeschränkt wird oder dass sie in der Ausübung ihrer beruflichen Tätigkeit

objektiv beeinträchtigt werden.

2.4.3 Die

verfahrensbeteiligten elf Mitglieder des Vereins G, nämlich J, K, L,

M, N, O, P, Q, R, S und T, berufen sich einzig auf die Wahrung von Naturschutzinteressen.

Sie legen nicht dar, inwiefern sie durch die von den Vorinstanzen angeordneten

Massnahmen mehr als die Allgemeinheit betroffen sind, weshalb nicht ersichtlich

ist, weshalb ihnen Parteistellung zukommen sollte. Selbst wenn sich die

Vereinsmitglieder auf Immissionsschutzinteressen berufen würden, wäre

ihre Parteistellung zu verneinen, denn sie machen selber nicht geltend, dass

sie aufgrund der Sperrung der Eigentalstrasse besondere Nachteile in Form von

deutlich wahrnehmbaren Beeinträchtigungen erleiden würden (vgl. VGr,

23. Juni 2005, VB.2005.00172, E. 2.2, publiziert in RB 2005 Nr. 9

= BEZ 2005 Nr. 9 = ZBl 2005 S. 597).

2.4.4 Der Naturschutz Bassersdorf Nürensdorf

(NBN) ist nach eigenen Angaben vorwiegend in den Gemeinden Basserdorf,

Nürensdorf und Brütten tätig. Mangels gesamtschweizerischer oder

gesamtkantonaler Tätigkeit steht ihm das ideelle Verbandsbeschwerderecht

somit nicht zu (Art. 12 NHG; § 338a Abs. 2 des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]). Da es ferner an schutzwürdigen

Interessen einer grossen Anzahl der Vereinsmitglieder fehlt (vgl. E. 2.4.3),

ist der Verein auch zur egoistischen Verbandsbeschwerde nicht berechtigt

(vgl. BGE 136 II 539 E. 1.1). Die

Parteistellung des Vereins könnte unter diesen Umständen einzig dann bejaht

werden, wenn ihn die angeordneten Massnahmen in seinem Tätigkeitsfeld

einschränken würden und er dadurch in seiner Autonomie tangiert wäre (vgl. Alfred

Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege

des Bundes, 3. Aufl. 2013, N. 962). Ob die vorliegend umstrittenen

Sanierungs- und Schutzmassnahmen zu einer Einschränkung des Tätigkeitsfelds des

NBN führen könnten, lässt sich aufgrund der vorliegenden Akten nicht eindeutig

beurteilen; die Frage wird im weiteren Verfahren noch zu prüfen sein.

2.4.5 Die W AG und die X AG

betreiben Kiesgruben in Oberembrach und benützen die Eigentalstrasse

regelmässig für Lastwagenfahrten ihrer Unternehmen. Daraus ergibt sich ihre

besondere Betroffenheit bzw. ihre Parteistellung im Beschwerdeverfahren (vgl.

VGr, 4. Mai 2006, VB.2005.00353, E. 2.2).

3.1 Staatsstrassen

sind gemäss § 5 Abs. 1 StrG die gemäss Planungs- und Baugesetz in den

kantonalen und regionalen Verkehrsplänen festgelegten Strassen. Alle übrigen

Strassen sind Gemeindestrassen (§ 5 Abs. 2 StrG). Die Staatsstrassen

sind vom Staat und die Gemeindestrassen von den politischen Gemeinden zu

erstellen oder auszubauen (§ 6 Abs. 1 StrG). Über den Bau von Gemeindestrassen

beschliessen die nach der Gemeindeordnung zuständigen Organe. Sie beachten

dabei den Erschliessungsplan gemäss Planungs- und Baugesetz (§ 10 Abs. 1

StrG). Soweit offensichtlich Interessen einer Nachbargemeinde berührt werden,

ist deren Gemeinderat vorher anzuhören (§ 10 Abs. 2 StrG). Gemeindestrassen

werden von dem nach der Gemeindeordnung zuständigen Organ projektiert; dieses

hört die Baudirektion und die Gemeinderäte von Nachbargemeinden rechtzeitig an,

wenn deren Interessen berührt werden (§ 12 Abs. 2 StrG). Die Projekte

sind der Bevölkerung vor der Kreditbewilligung in einer Orientierungsversammlung

oder durch öffentliche Auflage zur Stellungnahme zu unterbreiten; bei Projekten

von untergeordneter Bedeutung kann darauf verzichtet werden (§ 13 Abs. 1

StrG). Projekte für Gemeindestrassen werden vom Gemeinderat festgesetzt. Der

Festsetzungsbeschluss bedarf der Genehmigung des Bezirksrats, wenn die

Erteilung des Enteignungsrechts erforderlich ist (§ 15 Abs. 2 StrG).

Gegen das Projekt kann innerhalb der Auflagefrist Einsprache erhoben werden (§ 17

Abs. 1 Satz 1 StrG); bei Projekten von untergeordneter Bedeutung kann

auf das Einspracheverfahren verzichtet werden (§ 17 Abs. 5 Satz 1

StrG). Die Strassen sind nach technischen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten

so zu unterhalten und zu betreiben, dass sie ihrem Zweck entsprechend, sicher

und für die Umgebung möglichst schonend benützt werden können (§ 25 Abs. 1

StrG). Der Strassenunterhalt umfasst insbesondere (unter anderem) die Instandhaltung

und die Ausbesserung von Schäden (§ 25 Abs. 2 StrG).

Unterhaltspflichtig ist das baupflichtige Gemeinwesen (§ 26 Abs. 1

StrG).

3.2 Nach § 4

Abs. 2 der Kantonalen Signalisationsverordnung vom 21. November 2001

(KSigV) sind dauernde Verkehrsanordnungen auf Gemeindestrassen durch die

Kantonspolizei auf Antrag der zuständigen Gemeindebehörde zu verfügen. Sind

weitere Gemeinden davon betroffen, ist deren Stellungnahme einzuholen. Ein

Antrag darf nur nach Anhörung der Verkehrstechnischen Kommission abgelehnt

werden. Für vorübergehende Verkehrsanordnungen auf Gemeindestrassen sind

die Gemeindebehörden zuständig (§ 5 Abs. 3 KSigV).

3.3 Gemäss Art. 78

Abs. 5 der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV)

sind Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer

Bedeutung geschützt. Es dürfen darin weder Anlagen gebaut noch Bodenveränderungen

vorgenommen werden. Ausgenommen sind Einrichtungen, die dem Schutz oder der

bisherigen landwirtschaftlichen Nutzung der Moore und Moorlandschaften dienen.

Nach Art. 18 Abs. 1 Satz 1 NHG ist dem Aussterben einheimischer

Tier- und Pflanzenarten durch die Erhaltung genügend grosser Lebensräume

(Biotope) und andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken. Besonders zu

schützen sind Uferbereiche, Riedgebiete und Moore, seltene Waldgesellschaften,

Hecken, Feldgehölze, Trockenrasen und weitere Standorte, die eine ausgleichende

Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders günstige Voraussetzungen für

Lebensgemeinschaften aufweisen (Art. 18 Abs. 1bis NHG). Der Bundesrat

bezeichnet nach Anhören der Kantone die Biotope und Moore von nationaler

Bedeutung, bestimmt deren Lage und legt die Schutzziele fest (Art. 18a und

Art. 23a in Verbindung mit Art. 18a NHG). Nach Art. 13 Abs. 1

NHG kann der Bund Naturschutz, Heimatschutz und Denkmalpflege unterstützen,

indem er den Kantonen im Rahmen der bewilligten Kredite und auf der Grundlage

von Programmvereinbarungen globale Finanzhilfen für die Erhaltung, den Erwerb,

die Pflege, die Erforschung und die Dokumentation von (unter anderem)

schützenswerten Landschaften sowie Natur- und Kulturdenkmälern gewährt.

3.4 Im

Bundesinventar der Flachmoore von nationaler Bedeutung (Flachmoorinventar) ist

als Nr. 856 das Schutzobjekt "Eigental-Riede" in Kloten

eingetragen (Art. 1 in Verbindung mit Anhang 1 der Verordnung vom 7. September

1994 über den Schutz der Flachmoore von nationaler Bedeutung

[Flachmoorverordnung, FMV]). Nach Art. 4 FMV müssen die im

Flachmoorinventar eingetragenen Objekte ungeschmälert erhalten bleiben. Als

Schutz- und Unterhaltsmassnahmen sorgen die Kantone insbesondere dafür, dass

(unter anderem) der Unterhalt und die Erneuerung rechtmässig erstellter Bauten

und Anlagen das Schutzziel nicht zusätzlich beeinträchtigen (Art. 5 Abs. 2

lit. c FMV). Bauten, Anlagen und Bodenveränderungen sind in den

Pufferzonen zulässig, sofern sie das Schutzziel nicht beeinträchtigen (Art. 5

Abs. 3 FMV). Die Kantone sorgen dafür, dass bestehende Beeinträchtigungen

von Objekten bei jeder sich bietenden Gelegenheit soweit als möglich rückgängig

gemacht werden (Art. 8 FMV).

3.5 Im

Bundesinventar der Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeutung (Amphibienlaichgebiete-Inventar)

ist als Nr. 502 das Schutzobjekt "Eigental, Pantliried" in

Kloten, Oberembrach, Nürensdorf und Bassersdorf eingetragen (Art. 1 Abs. 1

in Verbindung mit Anhang 1 der Verordnung vom 15. Juni 2011 über den

Schutz der Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeutung

[Amphibienlaichgebiete-Verordnung; AlgV]). Die geschützten ortsfesten Objekte

sind ungeschmälert und die Wanderobjekte funktionsfähig zu erhalten (Art. 6

Abs. 1 AlgV). Zum Schutzziel gehört insbesondere (unter anderem) die

Erhaltung und Förderung der Amphibienpopulationen, die den Wert des Objekts

begründen (Art. 6 Abs. 2 lit. b AlgV). Ein Abweichen vom Schutzziel

ortsfester Objekte ist nur zulässig für standortgebundene Vorhaben, die einem

überwiegenden öffentlichen Interesse von ebenfalls nationaler Bedeutung dienen

(Art. 7 Abs. 1 AlgV). Die Kantone sorgen dafür, dass bestehende

Beeinträchtigungen von Objekten bei jeder sich bietenden Gelegenheit soweit

möglich beseitigt werden (Art. 11 Satz 1 AlgV).

3.6 Im

Bundesinventar der Trockenwiesen und -weiden von nationaler Bedeutung (Trockenwieseninventar)

ist als Nr. 3800 das Schutzobjekt "Eigental" in Kloten enthalten

(Art. 2 in Verbindung mit Anhang 1 der Verordnung vom 13. Januar 2010

über den Schutz der Trockenwiesen und -weiden von nationaler Bedeutung

[Trockenwiesenverordnung; TwwV]). Die im Trockenwieseninventar enthaltenen

Objekte sind ungeschmälert zu erhalten (Art. 6 Abs. 1 Satz 1

TwwV). Ein Abweichen vom Schutzziel ist nur zulässig für unmittelbar

standortgebundene Vorhaben, die dem Schutz des Menschen vor Naturgefahren oder

einem andern überwiegenden öffentlichen Interesse von nationaler Bedeutung

dienen (Art. 7 Abs. 1 Satz 1 TwwV). Die Kantone sorgen dafür,

dass bestehende Beeinträchtigungen von Objekten bei jeder sich bietenden

Gelegenheit soweit möglich beseitigt werden (Art. 11 TwwV).

3.7 Nach § 204

Abs. 1 PBG haben (unter anderem) Gemeinden in ihrer Tätigkeit dafür zu

sorgen, dass Schutzobjekte geschont und, wo das öffentliche Interesse an diesen

überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben. Die Schutzmassnahmen verhindern

Beeinträchtigungen der Schutzobjekte, stellen deren Pflege und Unterhalt sicher

und ordnen nötigenfalls die Restaurierung an; ihr Umfang ist jeweils örtlich

und sachlich genau zu umschreiben (§ 207 Abs. 1 PBG). Die zuständige

Direktion trifft die Schutzmassnahmen für Objekte, denen über den Gemeindebann

hinausgehende Bedeutung zukommt; sie hört vorgängig die Gemeinde und den regionalen

Planungsverband an und nimmt in ihrem Zuständigkeitsbereich die Aufsicht über

die Gemeinden wahr (§ 211 Abs. 1 PBG). Der Gemeinderat trifft die

Schutzmassnahmen für Objekte von kommunaler Bedeutung (§ 211 Abs. 2

PBG). Der Kanton kann Subventionen gewähren (unter anderem) an Gemeinden bis

zur Hälfte der beitragsberechtigten Ausgaben für Massnahmen im Interesse von

Objekten des Natur- und Heimatschutzes sowie von Erholungsgebieten (§ 217 Abs. 2

lit. b PBG).

3.8 Für bewilligungspflichtige

Vorhaben, welche förmlich geschützte oder inventarisierte Ortsbild-,

Denkmalschutz-, Archäologie-, Natur- und Landschaftsschutzobjekte von überkommunaler

Bedeutung berühren, findet ein Bewilligungsverfahren gemäss Bauverfahrensverordnung

statt (§ 11a der kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli

1977 [KNHV]). Als besondere Anordnungen für Naturschutzobjekte sind, soweit die

planungsrechtlichen Massnahmen nicht genügen, Vorschriften zu erlassen und Verfügungen

zu treffen, welche alle Tätigkeiten, Vorkehren und Einrichtungen verbieten, die

Pflanzen oder Tiere zerstören, schädigen, gefährden, beeinträchtigen oder

sonstwie stören oder die Beschaffenheit des Bodens sowie andere natürliche

Verhältnisse nachteilig verändern können, ferner solche, die im Landschaftsbild

störend in Erscheinung treten (§ 15 Abs. 1 KNHV). Solche Vorschriften

und Verfügungen können beispielsweise Verbote enthalten über das Errichten von

Bauten und Anlagen aller Art (§ 15 Abs. 2 KNHV).

3.9 Gemäss § 1

des Gesetzes vom 17. März 1974 über die Finanzierung von Massnahmen für

den Natur- und Heimatschutz und für Erholungsgebiete (FMNHG; LS 702.21) wird

ein Fonds geschaffen für die Finanzierung von Massnahmen zur Schaffung,

Erhaltung, Erschliessung, Gestaltung oder Pflege von schützenswerten

Landschafts- und Ortsbildern, von Natur- und Kulturobjekten sowie von

Erholungsgebieten. Die Mittel des Fonds sind (unter anderem) bestimmt für die

Finanzierung von Massnahmen im Sinn von § 1 FMNHG, wie die Pflege der

Objekte und die Anlage von Wanderwegen, Rastplätzen, Parkplätzen und dergleichen,

soweit nicht andere Finanzierungsquellen dazu ausgeschöpft werden können (§ 2

lit. c FMNHG). Der Regierungsrat beschliesst über die Verwendung der

Fondsmittel (§ 4 FMNHG).

4.1 Was die

Anordnung von Naturschutzmassnahmen angeht, sind sich die am vorliegenden

Verfahren beteiligten Parteien – ebenso wie die diversen von ihnen zitierten Gutachten

– uneinig, auf welche Weise die zahlreichen in der Region lebenden Amphibien

insbesondere während der Laichwanderzeit geschützt werden sollen. Während die

Stadt Kloten und die Gemeinde Nürensdorf zum Schutz der Amphibien partielle

Strassensperrungen und Verkehrsbeschränkungen angeordnet haben (Sachverhalt

I.C), hat die Vorinstanz die Vorantreibung der Erstellung von Amphibiendurchlässen

verfügt (Sachverhalt II.B) und Disp.-Ziff. 3 der erstinstanzlichen

Verfügung dadurch implizit aufgehoben.

4.2 Sowohl die

erstinstanzlich angeordneten Strassensperrungen und Verkehrsbeschränkungen

(Disp.-Ziff. 2) als auch die von der Vorinstanz verfügte Erstellung von

Amphibiendurchlässen (Disp.-Ziff. II.A.b) dienen ausdrücklich und

unbestrittenerweise dazu, dem Natur- und Landschaftsschutz Nachachtung zu

verschaffen und insbesondere die Beeinträchtigung der geschützten Amphibien zu

reduzieren. Es handelt sich somit ohne Zweifel um Schutzmassnahmen im Sinn von § 207

Abs. 1 PBG bzw. § 15 KNHV. Dass die Anordnung solcher

Schutzmassnahmen im vorliegenden Fall erforderlich ist, wird im Grundsatz von

keiner Partei bezweifelt. Den betroffenen Schutzobjekten kommt aufgrund ihrer

Eintragung in Bundesinventaren nationale Bedeutung zu (vgl. E. 3.4, 3.5

und 3.6). Sie haben somit eine Bedeutung, die über den Gemeindebann hinausgeht,

weshalb für die Anordnung von Schutzmassnahmen gemäss § 211 Abs. 1

Satz 1 PBG die (Bau-)Direktion zuständig ist.

4.3 Im

vorliegenden Fall wurden die Naturschutzmassnahmen erstinstanzlich von der

Stadt Kloten und der Gemeinde Nürensdorf statt von der kantonalen Baudirektion

getroffen. Die erstinstanzliche Anordnung erfolgte somit durch zwei funktionell

unzuständige (Gemeinde-)Behörden (vgl. E. 4.2). Auch der Bezirksrat war

angesichts von § 211 Abs. 1 PBG nicht dafür zuständig,

Naturschutzmassnahmen anzuordnen – weder als Erst- noch als Rekursinstanz. Die

bis anhin angeordneten Naturschutzmassnahmen erweisen sich demnach wegen

fehlender Zuständigkeit der verfügenden Instanzen als unzulässig, ohne dass die

weiteren diesbezüglichen formellen und materiellen Rügen geprüft werden müssten.

4.4 Die von

den Vorinstanzen angeordneten Naturschutzmassnahmen können – entgegen der

Auffassung mehrerer Parteien – nicht als nichtig qualifiziert werden.

Gemäss § 211 Abs. 1 PBG ist zwar die Baudirektion dafür

zuständig, die Schutzmassnahmen für Objekte zu treffen, denen über den Gemeindebann

hinausgehende Bedeutung zukommt. Dies schliesst jedoch nicht aus, dass die

Gemeinden in ihrem durch andere Bestimmungen begründeten Zuständigkeitsbereich

eigene Massnahmen treffen, die dem Schutz überkommunaler Schutzobjekte dienen.

Vorausgesetzt ist, dass solche Massnahmen den kantonalen Massnahmen nicht

zuwiderlaufen. Auch wenn die im vorliegenden Fall erstinstanzlich angeordneten

Verkehrsbeschränkungen teilweise auf bestimmte jährliche Zeiträume beschränkt

sind, handelt es sich doch um dauernde Verkehrsanordnungen im Sinn von § 4

KSigV. Diese sind von der Kantonspolizei auf Antrag der Gemeinden anzuordnen,

fallen also ebenfalls nicht in die Zuständigkeit der Gemeinden. Die Gemeinden

verfügen aber gemäss § 5 Abs. 3 KSigV immerhin über die Kompetenz für

vorübergehende Verkehrsanordnungen auf Gemeindestrassen. Allgemeine Fahrverbote

und Fahrverbote für Lastwagen könnten somit auch Gegenstand kompetenzgemäss

durch die Gemeinden angeordneter vorübergehender Verkehrsbeschränkungen bilden.

Dazu kommt, dass den Gemeinden vorliegend die Aufgabe zukommt, die

Schutzmassnahmen mit dem Strassenbauprojekt oder den Strassenunterhaltsarbeiten

zu koordinieren (vgl. E. 5 und 6.1). Damit ist die Unzuständigkeit für die

angeordneten Massnahmen nicht offensichtlich, wie dies für die Annahme der

Nichtigkeit vorausgesetzt wäre. Zudem wäre es mit der Rechtssicherheit nicht

vereinbar, wenn jede von einer Gemeinde angeordnete Naturschutzmassnahme, die

ein Schutzobjekt überkommunaler Bedeutung betrifft, als absolut unwirksam erachtet

würde. Die Unzuständigkeit der Gemeinde bedeutet indessen einen Rechtsmangel

der erstinstanzlichen Anordnungen, der zu ihrer Aufhebung führt.

5.1 Die

beschwerdeführenden Gemeinden und Naturschutzverbände rügen ferner eine Verletzung

des Koordinationsgebots. Sie machen insbesondere geltend, dass die Sanierung

der Eigentalstrasse nicht vorgenommen werden dürfe, ohne dass die anzuordnenden

Naturschutzmassnahmen feststünden.

5.2 Gemäss Art. 25a

Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung

(Raumplanungsgesetz, RPG) ist eine Behörde zu bezeichnen, die für ausreichende

Koordination sorgt, wenn die Errichtung oder die Änderung einer Baute oder

Anlage Verfügungen mehrerer Behörden erfordert. Die für die Koordination

verantwortliche Behörde sorgt für eine inhaltliche Abstimmung sowie möglichst

für eine gemeinsame oder gleichzeitige Eröffnung der Verfügungen (Art. 25a

Abs. 2 lit. d RPG). Diese Grundsätze sind sinngemäss auf das

Nutzungsplanverfahren anwendbar (Art. 25a Abs. 4 RPG) und damit –

analog – auch auf Strassenprojektpläne (VGr, 7. April 2005, VB.2004.00558,

E. 2.4.1, publiziert in RB 2005 Nr. 36, BEZ 2005 Nr. 17 und

ZBl 2005 S. 593 ff.). Für die Anfechtung von Verfügungen kantonaler

Behörden, auf welche Art. 25a Abs. 1 RPG Anwendung findet, sind

einheitliche Rechtsmittelinstanzen vorzusehen (Art. 33 Abs. 4 RPG).

5.3 Das

Koordinationsgebot bedeutet nach der Rechtsprechung, dass die Rechtsanwendung

materiell koordiniert, d. h.

inhaltlich abgestimmt werden muss, wenn für die Verwirklichung eines Projekts

verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind und zwischen

diesen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht

getrennt und unabhängig voneinander angewandt werden dürfen (BGr, 28. Oktober

2013,1C_120/2013, E. 3.2; BGE 120 Ib 400 E. 5; vgl.

Kölz/Häner/Bertschi, a. a. O., N. 120). Die

Voraussetzung des engen Sachzusammenhangs ist erfüllt, wenn die Gefahr

widersprüchlicher bzw. nicht aufeinander abgestimmter Entscheide droht, d. h. grundsätzlich dann,

wenn zwischen mehreren Verfahren Überschneidungen bestehen (vgl. Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Kommentar zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006, a. a. O., Art. 25a N. 32). Kein

Koordinationsbedarf besteht dort, wo ein Bauvorhaben allein aufgrund einer

Baubewilligung ausgeführt werden könnte, ohne dass weitere Bewilligungen erforderlich

sind, selbst wenn gleichzeitig noch weitere Massnahmen getroffen werden

sollten, die eigene Bewilligungen erforderten (VGr, 7. April 2005,

VB.2004.00558, E. 2.4.1, publiziert in RB 2005 Nr. 36, BEZ 2005

Nr. 17 und ZBl 2005 S. 593 ff.).

5.4 Im

vorliegenden Fall liesse sich zunächst fragen, ob die Koordinationspflicht

entfällt, weil die Eigentalstrasse grundsätzlich auch ohne Anordnung von

bewilligungspflichtigen baulichen Massnahmen saniert werden könnte: Würde bloss

– wie von den Erstinstanzen vorgesehen – der bestehende Strassenbelag abgefräst

und ersetzt, um die Funktionstüchtigkeit der Verschleissschicht

wiederherzustellen, so wäre zumindest prima vista von nicht bewilligungspflichtigen

Unterhaltsarbeiten auszugehen; die Belagssanierung fiele diesfalls weder unter

§§ 12 ff. StrG noch unter § 11a KNHV. Allerdings kann im vorliegenden

Fall nicht ausgeschlossen werden, dass die Baudirektion, die für die Anordnung

von Schutzmassnahmen zuständig ist (E. 4.2), bewilligungspflichtige

bauliche Massnahmen verfügen wird – beispielsweise die Erstellung von

Amphibiendurchgängen sowie von Leitzäunen entlang der Eigentalstrasse,

verbunden mit einer Verschmälerung der Strasse. Diesfalls wäre die Durchführung

eines Strassenprojekts ( §§ 12 ff. StrG) und eines kantonalrechtlichen

Bewilligungsverfahrens nach Bauverfahrensverordnung (§ 11a KNHV) wohl unumgänglich.

Die anzuordnenden Sanierungs- und Naturschutzmassnahmen führen somit mindestens

möglicherweise dazu, dass Bewilligungen mehrerer Behörden erforderlich

sind, die der Koordinationspflicht unterliegen könnten.

5.5 Die

Naturschutz- und die Sanierungsmassnahmen, die in Bezug auf die Eigentalstrasse

anzuordnen sind, stehen zueinander in einem engen gegenseitigen

Wechselverhältnis: Es ist nicht auszuschliessen, dass die Baudirektion –

gestützt auf §§ 205 ff. PBG in Verbindung mit Art. 78 Abs. 5

Satz 2 BV, Art. 8 FMV, Art. 11 Satz 1 AlgV und Art. 11

TwwV – anordnen wird, die Strassenbenützung durch Motorfahrzeuge sei aus

naturschutzrechtlichen Gründen zu untersagen oder stark einzuschränken (vgl.

Waldmann/Hänni, Art. 24c N. 10 f.; in Bezug auf Moorlandschaften

BGE 138 II 281 E. 6.3). Ferner besteht die Möglichkeit, dass die

Baudirektion die Erstellung von Amphibienleitwerken und -tunneln anordnet und

zum Schluss kommt, dass diese aus moorschutzrechtlichen Gründen nur zulässig

seien, wenn die Strasse verschmälert werde. Angesichts dieser Möglichkeiten

besteht im Fall einer unverzüglichen Strassensanierung die Gefahr, dass die

Eigentalstrasse kurz nach der Erneuerung des Belags für den Motorverkehr

gesperrt oder – unter Durchführung eines Strassenprojekts und eines

kantonalrechtlichen Bewilligungsverfahrens nach Bauverfahrensverordnung –

verschmälert werden muss. Unabhängig davon, welches Gemeinwesen die

Schutzmassnahmen zu finanzieren haben wird (vgl. dazu Art. 13 Abs. 1

NHG; § 217 Abs. 2 lit. b PBG; §§ 1 ff. FMNHG; Bericht

und Antrag des Regierungsrats vom 2. Oktober 2002 an den Kantonsrat zur

Motion KR-Nr. 241/1998 betreffend Zuständigkeit der Schutzmassnahmen für

Objekte des Natur- und Heimatschutzes, der Denkmalpflege und der Archäologie,

ABl 1998 S. 3), existiert unter diesen Umständen ein gewichtiges Interesse

an der Koordination zwischen Sanierungs- und Schutzmassnahmen bzw. daran, dass

die Belagserneuerung nicht vor der Festsetzung der erforderlichen

Naturschutzmassnahmen durchgeführt wird. Hinzu kommt, dass ein erheblicher

Eingriff in die kommunale Planungsautonomie vorläge, wenn die Stadt Kloten und

die Gemeinde Nürensdorf angewiesen würden, die Eigentalstrasse – eine auf ihrem

Gebiet liegende Gemeindestrasse – gegen ihren Willen vor Rechtskraft der

Schutzmassnahmen zu sanieren. Unter diesen Umständen wäre das Risiko, dass

aufgrund zeitversetzter Anordnungen der Sanierungs- und Schutzbehörden

widersprüchliche Entscheide ergehen, nur dann hinzunehmen, wenn erhebliche

Interessen für die unverzügliche Belagserneuerung sprechen würden.

5.6 Die

Anwohnerinnen und Anwohner, die wegen der seit dem 16. Januar 2013 bestehenden

Sperrung der Eigentalstrasse Mehrverkehr und zusätzliche Immissionen zu dulden

haben, sowie die Verkehrsteilnehmenden und Unternehmen, die wegen der Sperrung

Umwege benützen müssen, haben an sich ein legitimes Interesse daran, dass die

Eigentalstrasse möglichst bald wieder befahren werden darf. Doch zum einen

würde die Erneuerung des Strassenbelags allein noch nicht zur Wiederbenutzbarkeit

der Eigentalstrasse führen, denn es wäre unzulässig, die Strasse nach der

Sanierung gänzlich ohne Anordnung von Naturschutzmassnahmen wieder zu eröffnen.

Zum anderen ist davon auszugehen, dass die Umfahrung der Eigentalstrasse nicht

mit derart negativen Auswirkungen (in Form von Verkehrsgefährdungen,

Mehrimmissionen und höheren Fahrkosten) verbunden ist, dass sich eine sofortige

Strassensanierung aufdrängen würde. Es ist Sache der umliegenden Gemeinden,

soweit möglich dafür zu sorgen, dass der Verkehr auf ihrem Gemeindegebiet über

Strassen geleitet wird, die hinreichend dimensioniert sind, genügend Verkehrssicherheit

bieten und keinen übermässigen Lärm in Wohnquartieren zur Folge haben.

Angesichts der gewichtigen Interessen, die gegen eine sofortige

Belagserneuerung sprechen (vgl. E. 5.5), müssen dabei auch längere Umfahrungswege

in Kauf genommen werden. Die sofortige Sanierung der Eigentalstrasse

rechtfertigt sich umso weniger, als die Kantonsregierung die betroffenen

Gemeinden bei der Suche nach neuen Lösungswegen unterstützt: Regierungsrat

Ernst Stocker hielt in einem Schreiben vom 14. März 2013 fest, dass der Kanton

Zürich dazu bereit sei, anstelle der Eigentalstrasse eine alternative Umfahrungsroute

in das überkommunale Netz aufzunehmen und diese entsprechend den kantonalen

Standards auszubauen – unter Verlagerung der Durchgangs- und Schwerverkehrs auf

diese Route.

5.7 Insgesamt

überwiegt nach dem Gesagten das Interesse der beschwerdeführenden Gemeinden,

keine Sanierung vornehmen zu müssen, die sich nach erfolgter Anordnung von

Schutzmassnahmen möglicherweise als überflüssig erweisen wird, gegenüber dem

Interesse der Beschwerdegegnerschaft an einer sofortigen Belagserneuerung. Die

Gefahr von widersprüchlichen Entscheiden, die im Fall von zeitlich gestaffelten

Anordnungen bestünde (etwa wenn die Sanierungsbehörde die Belagserneuerung

anordnen und die Schutzbehörde hernach den Rückbau der Strasse verfügen würde),

ist unter diesen Umständen nicht hinzunehmen. Demnach verstösst die

vorinstanzliche Anordnung, die Eigentalstrasse ohne Verzug – vor Festsetzung

der erforderlichen Naturschutzmassnahmen – und grundsätzlich in ihrer heutigen

Breite zu sanieren, gegen das Koordinationsgebot.

5.8 Die

vorinstanzlich angeordnete Sanierungsmassnahme ist folglich aufzuheben und die

Sache zur Durchführung eines koordinierten Verfahrens an eine Leitbehörde zu

überweisen. Es drängt sich auf, die Stadt Kloten und die Gemeinde Nürensdorf

als Koordinationsbehörden zu erachten, denn ihnen gehört die Eigentalstrasse im

betreffenden Abschnitt, und sie sind sowohl für den Strassenunterhalt (§ 26

Abs. 1 in Verbindung mit § 10 Abs. 1 StrG) als auch für die

Durchführung eines allfälligen Strassenprojekts (§ 12 Abs. 2 StrG)

zuständig.

6.1 Zusammenfassend

sind die Beschwerden insoweit gutzuheissen, als Disp.-Ziff. II des

Bezirksratsbeschlusses vom 17. Juli 2013 aufgehoben wird. Im weiter gehenden

Umfang sind die Beschwerden abzuweisen. Die Sache ist an die Stadt Kloten und

die Gemeinde Nürensdorf zurückzuweisen mit der Anordnung, dass sie als

Leitbehörden ein koordiniertes Verfahren durchzuführen haben. Die beiden

Gemeinden werden dabei zu beachten haben, dass es Sache der Baudirektion ist,

über die nötigen Naturschutzmassnahmen im Sinn von §§ 205 ff. PBG zu

entscheiden. In Bezug auf die Strassensanierung werden sie prüfen müssen, ob

aufgrund der Schutzmassnahmen, die die Baudirektion anordnet, ein Strassenbauprojekt

gemäss §§ 12 ff. StrG durchgeführt werden muss, und ob gestützt auf § 11a

KNHV oder § 4 Abs. 2 KSigV eine Koordination mit weiteren kantonalen

Behörden erforderlich ist. Sie werden die Beschlüsse gleichzeitig und unter

Angabe eines einheitlichen Rechtsmittelwegs zu eröffnen haben (Art. 25a Abs. 2

lit. d und Art. 33 Abs. 4 RPG; vgl. Waldmann/Hänni, a. a. O., Art. 33 N. 91), wobei zur Gewährleistung

der Koordination eine teilweise Missachtung der kantonalen Verfahrensordnung in

Kauf zu nehmen ist (Kölz/Häner/Bertschi, a. a. O.,

Rz. 121; anders noch VGr, 7. April 2005, VB.2004.00558, E. 2.4.3).

Der Bezirksrat Bülach ist anzuweisen, Disp.-Ziff. 1–3 der

erstinstanzlichen Beschlüsse aufzuheben und das Rekursverfahren unter Verlegung

der Rekursverfahrenskosten zu erledigen.

6.2 Im

Hinblick auf die Verteilung der Verfahrenskosten ist zu beachten, dass die beschwerdeführenden

Parteien insoweit obsiegt haben, als der vorinstanzliche Entscheid weitgehend

aufgehoben wurde. Die Beschwerdegegnerschaft I.5–23, die in erster Linie

die Bestätigung des vorinstanzlichen Entscheids beantragt hatte, ist mit ihren

Begehren mehrheitlich unterlegen – insbesondere auch mit dem Antrag, die

Eigentalstrasse sei ohne Verzug zu sanieren. Allerdings drangen die

beschwerdeführenden Naturschutzverbände mit ihrem Hauptantrag, die Sanierung

sei auf dem fraglichen Strassenabschnitt zu verbieten, (einstweilen) nicht

durch, und die beschwerdeführenden Gemeinden konnten sich mit ihrem Anliegen,

keine Amphibientunnel erstellen zu müssen, ebenfalls (einstweilen) nicht

durchsetzen. Die Beschwerdeführenden sind unter diesen Umständen als insgesamt

etwa zur Hälfte unterliegend zu erachten. Die Verfahrenserledigung infolge teilweisen

Rückzugs (vgl. Sachverhalt III.G) betrifft einen derart kleinen und von Beginn

an unumstrittenen Teil des Beschwerdeverfahrens, dass es nicht angebracht

erscheint, die beschwerdeführenden Gemeinden deshalb mit höheren Kosten zu

belasten. Dass es sich beim NBN um einen ideellen Verein handelt, rechtfertigt

keine Reduktion von dessen Verfahrenskosten, zumal die auferlegten Kosten nicht

derart hoch sind, dass sie für den NBN ein prohibitives finanzielles

Prozessrisiko darstellten (vgl. BGr, 22. Dezember 2008,1C_381/2008,

E. 2.2). Die W AG und die X AG sind als teilweise unterliegende

Parteien kostenpflichtig, auch wenn sie im Beschwerdeverfahren keine eigenen

Anträge und Stellungnahmen eingereicht haben (vgl. BGE 128 II 90 E. 2b).

Für die Kostenverteilung ist im vorliegenden Fall ferner auch das

Verursacherprinzip zu beachten: Die Vorinstanz hat im Rahmen des angefochtenen

Entscheids nicht nur trotz fehlender Zuständigkeit Naturschutzmassnahmen angeordnet

(vgl. E. 4.3), sondern auch – durch die zeitliche Aufteilung von

Sanierungs- und Schutzmassnahmen – gegen das Koordinationsgebot verstossen

(vgl. E. 5.7) sowie – durch Fällung eines den Endentscheid

präjudizierenden Zwischenentscheids vor Abschluss des Schriftenwechsels – das

rechtliche Gehör der Parteien verletzt. Angesichts der dargelegten Summierung

von Verfahrensmängeln drängt es sich auf, der Vorinstanz einen Teil der Beschwerdeverfahrenskosten

aufzuerlegen.

6.3 Insgesamt

rechtfertigt es sich nach dem Gesagten, die Verfahrenskosten je zu einem

Drittel den Beschwerdeführenden, der Beschwerdegegnerschaft I.5–23 und der

Vorinstanz aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

VRG). Den Beschwerdeführerinnen I.1 und I.2 ist somit je 1/12 der Kosten

aufzuerlegen, je unter solidarischer Haftung für 1/6 der Verfahrenskosten (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 14 VRG). Den Beschwerdeführenden II.1–4

ist je 1/24 der Kosten aufzuerlegen, je unter solidarischer Haftung für 1/6 der

Kosten. Den Beschwerdegegnern I.5, I.6, I.19, I.20 und I.21 ist je 1/57 der

Verfahrenskosten aufzuerlegen. Den Beschwerdegegnern I.7–18 ist je 1/57 der Verfahrenskosten

aufzuerlegen, je unter solidarischer Haftung für 12/57 der Verfahrenskosten.

Den Beschwerdegegnern I.22 und I.23 ist je 1/57 der Verfahrenskosten

aufzuerlegen, je unter solidarischer Haftung für 2/57 der Kosten.

6.4 Bei diesem

Ausgang des Verfahrens sind die Parteikosten wettzuschlagen, sodass keine Parteientschädigungen

zuzusprechen sind (§ 17 Abs. 2 VRG).

Beim vorliegenden Entscheid handelt es sich um einen

Rückweisungs- bzw. Zwischenentscheid, der das Verfahren nicht abschliesst. Die Anfechtbarkeit des vorliegenden Urteils richtet sich nach Art. 91–93

BGG.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerden werden insoweit gutgeheissen, als Disp.-Ziff. II des

Bezirksratsbeschlusses vom 17. Juli 2013 aufgehoben wird. Im Übrigen

werden die Beschwerden abgewiesen.

2. Die

Sache wird an die Stadt Kloten und die Gemeinde Nürensdorf zurückgewiesen mit

der Anordnung, dass sie als Leitbehörden im Rahmen eines koordinierten

Verfahrens einen neuen Entscheid im Sinn der Erwägungen zu eröffnen haben in

Bezug auf die Eigentalstrasse zwischen der Abzweigung Geerlisberg (Dorfstrasse/Birchwilerstrasse)

und der Gemeindegrenze Kloten-Oberembrach.

3. Der

Bezirksrat Bülach wird angewiesen, Disp.-Ziff. 1–3 der Beschlüsse der

Stadt Kloten und der Gemeinde Nürensdorf vom 7. Mai 2013 aufzuheben und

das Rekursverfahren unter Verlegung der Rekursverfahrenskosten zu erledigen.

4. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 10'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 1'700.-- Zustellkosten,

Fr. 11'700.-- Total der Kosten.

5. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführerinnen I.1 und I.2 zu je 1/12

auferlegt (je unter solidarischer Haftung für 1/6 der Kosten), den

Beschwerdeführenden II.1–4 zu je 1/24 (je unter solidarischer Haftung für

1/6 der Kosten), den Beschwerdegegnern I.5–23 zu je 1/57 (je unter

solidarischer Haftung für 12/57 der Kosten in Bezug auf die Beschwerdegegner

I.7–I.18 und je unter solidarischer Haftung für 2/57 der Kosten in Bezug auf

die Beschwerdegegner I.22–23) und der Vorinstanz zu 1/3.

6. Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

7. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

8. Mitteilung an …