Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00658

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

VB.2013.00658

Urteil

der 3. Kammer

vom 5. Dezember 2013

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Bea Rotach (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,

Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinde B,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Sozialhilfe,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A wird

seit Januar 2010 von der Gemeinde B mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt. Mit

Beschluss vom 20. September 2012 kürzte die Sozialbehörde von B den Grundbedarf

von A für die Zeit vom 5. Oktober 2012 bis Ende Dezember 2012 um

15 %, da er den Arbeitsvertrag bei der Sozialfirma "F" nicht

unterschrieben und dort die Arbeit nicht aufgenommen hatte. Der dagegen von A

beim Bezirksrat C erhobene Rekurs und die anschliessend ergriffene Beschwerde

an das Verwaltungsgericht wurden abgewiesen (VGr, 5. Juni 2013,

VB.2013.00133). Mit Urteil vom 10. September 2013 trat das Bundesgericht

auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht ein

(8C_520/2013).

B. Am

15. Januar 2013 beschloss die Sozialbehörde von B, A von Januar bis und

mit Mai 2013 weiterhin mit wirtschaftlicher Hilfe zu unterstützen, wobei sie

den Grundbedarf wiederum um 15 % kürzte. Gleichzeitig wies sie A darauf

hin, dass eine Verweigerung der Annahme einer zumutbaren Arbeitsstelle oder an

einem Beschäftigungsprogramm eine Einstellung der Leistungen zur Folge habe,

und forderte ihn auf, das Vorstellungsgespräch bei der Sozialfirma "F"

wahrzunehmen und dort die Arbeit aufzunehmen. Zudem habe er monatlich die

unterschriebene Hilfsbuchhaltung inklusive Kontoauszügen und alle dazugehörigen

Belege der Firma D GmbH und der Firma E einzureichen.

C. Mit

Beschluss vom 9. Juli 2013 stellte die Sozialbehörde von B die

wirtschaftliche Hilfe für A per 30. Juni 2013 ein. Einem allfälligen

Rekurs gegen diesen Beschluss wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Die

Sozialbehörde von B begründete die Einstellung damit, dass sich A bereits seit

Monaten weigere, bei der Sozialfirma "F" zu arbeiten und seine

Einkommensunterlagen in Bezug auf seine selbständige Tätigkeit einzureichen. Da

er nicht alles tue, um seine Notlage zu lindern oder zu beheben, könne nicht

von einer solchen ausgegangen werden.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob A am 14. bzw. 21. August 2013

(korrigierte Rechtsschrift) Rekurs beim Bezirksrat C und beantragte die

Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung und die Aufhebung des

angefochtenen Entscheids wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs. Mit Beschluss

vom 28. August 2013 wies der Bezirksrat das Rechtsmittel vollumfänglich

ab. Verfahrenskosten wurden keine erhoben.

III.

A. Am

19.

September 2013 erhob A Beschwerde am Verwaltungsgericht und beantragte

die Aufhebung des bezirksrätlichen Beschlusses vom 28. August 2013. Sodann

ersuchte er um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung.

B. Der

Bezirksrat C verwies mit Schreiben vom 25. September 2013 auf die Begründung

des angefochtenen Entscheids und verzichtete im Übrigen auf Vernehmlassung. Am

25.

Oktober 2013 erstattete die Sozialbehörde von B die Beschwerdeantwort

und beantragte die Abweisung der Beschwerde. Die Parteien liessen sich

daraufhin nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Gemäss dem

Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 15. Januar 2013 wurde der Beschwerdeführer

bis zur Einstellung mit wirtschaftlicher Hilfe in der Höhe von Fr. 1'938.-

pro Monat unterstützt. Bei Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende

Leistungen ist der Streitwert der Summe dieser periodischen Leistungen während

der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 38 N. 5). Der Streitwert beträgt demnach über

Fr. 20'000.-, weshalb vorliegend die Kammer zum Entscheid berufen ist

(§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c

VRG).

1.3

Der Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 9. Juli 2013 und

der Rekursentscheid vom 28. August 2013 beurteilten die Einstellung der

wirtschaftlichen Hilfe aufgrund der Nichtaufnahme der Arbeit bei der

Sozialfirma "F". Der Beschwerdeführer machte in der Beschwerdeschrift

über diesen Streitgegenstand hinausgehende Ausführungen, beispielweise hinsichtlich

angeblich verweigerter Leistungen der Beschwerdegegnerin. Insofern ist auf die

Beschwerde jedoch nicht einzutreten, denn Prozessthema eines Rechtsmittelverfahrens

kann nur sein, was auch Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw.

nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen (Kölz/Bosshart/Röhl,

§ 52 N. 3).

1.4

Dem Verwaltungsgericht kommt keine Aufsichtsfunktion

gegenüber den Verwaltungsbehörden zu (Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N 16;

vgl. Art. 94 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005). Soweit der

Beschwerdeführer in der Beschwerdeschrift Beanstandungen aufsichtsrechtlicher

Art bezüglich des Verhaltens bzw. Vorgehens der Beschwerdegegnerin oder der

Vorinstanz äusserte bzw. äussern wollte, ist daher darauf nicht näher einzugehen

und insofern auf die Beschwerde ebenfalls nicht einzutreten.

1.5

Die

Beschwerdegegnerin hat in ihrem Beschluss vom 9. Juli 2013 einem allfälligen

Rekurs die aufschiebende Wirkung entzogen. Der Entzug der aufschiebenden Wirkung

durch die Instanz, die eine Anordnung getroffen hat, erlangt nur für das

unmittelbar anschliessende Rechtsmittelverfahren Geltung (vgl. VGr,

19.

Oktober 2009, VB.2009.00370, E. 1.3; 30. Juli 2008, VB.2008.00337

E. 1.1 = RB 2008 Nr. 14). Der Entzug der aufschiebenden Wirkung galt

demnach nur für das Rekursverfahren. Indem die Vorinstanz den Entzug der

aufschiebenden Wirkung seitens der Beschwerdegegnerin zwar als gerechtfertigt

ansah, ihrerseits einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung jedoch

nicht entzogen hatte, kam dem Lauf der Beschwerdefrist und der

Einreichung der Beschwerde von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zu

(§ 55 Abs. 1 VRG). Ob die Vorinstanz den Entzug der aufschiebenden

Wirkung des Rekurses zu Recht bestätigte, kann hier offenbleiben, weil ihr

Beschluss und derjenige der Beschwerdegegnerin – wie sich aus den folgenden

Erwägungen ergibt – ohnehin aufzuheben sind (vgl. unten E. 3.1).

2.

2.1

Der

Beschwerdeführer machte geltend, sein rechtliches Gehör sei dadurch verletzt

worden, dass ihn die Beschwerdegegnerin am 4. Juli 2013 zu einem Gespräch

eingeladen habe, das bereits auf den 9. Juli 2013 angesetzt worden sei.

Diese Frist sei zu kurz bemessen gewesen. In der Rekursschrift hatte er noch

ausgeführt, die Besprechung hätte frühestens auf ein Datum nach Ablauf der

postalischen Abholfrist von sieben Tagen angesetzt werden dürfen. Die

Vorinstanz erwog hierzu, der Rechtsauffassung des Beschwerdeführers könne nicht

gefolgt werden, jedoch erübrige es sich, auf die Fristproblematik einzugehen.

Der angefochtene Beschluss vom 9. Juli 2013 stütze sich auf keine neuen,

dem Gehörsanspruch unterliegenden Sachverhalte und es würden darin auch keine

neuen Rechte oder Pflichten des Beschwerdeführers begründet, aufgehoben oder

festgestellt. Die Kürzung des Grundbedarfs sei nach dem Urteil des Verwaltungsgerichts

vom 5. Juni 2013 (vorn E. I.A.) vollstreckbar. Die zu beurteilende

Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe sei lediglich Rechtsfolge der fortdauernden

Nichtbefolgung der vollstreckbaren Weisung, die bei der Sozialfirma "F"

reservierte, sofort verfügbare sowie zumutbare und den Lebensunterhalt des

Rekurrenten sichernde Arbeitsstelle anzutreten. § 24a Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes

vom 14. Juni 1981 (SHG) sehe denn auch keine Anhörung als Voraussetzung

für die Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe vor.

2.2

2.2.1

Das rechtliche Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 (BV) beinhaltet insbesondere das Recht auf Äusserung

und Anhörung des Einzelnen, das heisst das Recht, vorgängig zu den ihn betreffenden

hoheitlichen Anordnungen Stellung zu nehmen, sowie den Anspruch, in seinen

Vorbringen auch tatsächlich gehört und ernst genommen zu werden. Um dem

Äusserungs- und Anhörungsrecht Nachachtung zu verschaffen, haben die

verantwortlichen Behörden den Gehörsberechtigten demnach nicht nur anzuhören,

sondern sie haben sich auch mit seinen Vorbringen auseinanderzusetzen (BGE 135 II 286 E. 5.1; VGr, 8. November 2012, VB.2012.00569, E. 2.4). Das Äusserungsrecht

bewirkt einerseits, dass der Betroffene seinen Standpunkt ausdrücken und somit

Einfluss auf den Entscheidfindungsprozess ausüben kann, und dient andererseits

der Abklärung des massgebenden Sachverhalts (Michele Albertini, Der

verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des

modernen Staates, Bern 2000, S. 259). Der Gehörsanspruch ist grundsätzlich

zu gewähren, bevor die Behörde einen Entscheid fällt

(BGE 128 V 272 E. 5b/bb; Jörg Paul Müller/Markus Schefer,

Grundrechte der Schweiz, 4. Auflage, Bern 2008, S. 869;

Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 18; vgl. auch Cornelia Breitschmid,

Verfahren und Rechtsschutz, in: Christoph Häfeli et al. [Hrsg.], Das Schweizerische

Sozialhilferecht, Luzern 2008, S. 346). Das rechtliche Gehör ist

insbesondere immer zu gewähren, wenn dem Betroffenen eine Verschlechterung der

Rechtsstellung droht und ihm speziell gewichtige Eingriffe in die Rechtssphäre

bevorstehen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 23 f.).

Wie gesagt ergibt sich der

Anspruch auf rechtliches Gehör bereits aus der Bundesverfassung und ist

unabhängig von einer ausdrücklichen Erwähnung im kantonalen Sozialhilfegesetz

zu beachten. Darüber hinaus fordern auch die gemäss § 17 Abs. 1 der

Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) zur

Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe massgeblichen Richtlinien der

Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) die Einräumung des

rechtlichen Gehörs bzw. Anhörung der betroffenen Person vor einer gänzlichen

oder teilweisen Einstellung von Sozialhilfeleistungen (Kap. H.13; vgl. auch

Kantonales Sozialamt, Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kapitel 14.4.01, 9. September

2013, zu finden unter www.sozialhilfe.zh.ch). Zwar bezieht sich der Gehörsanspruch

grundsätzlich nur auf die entscheidwesentlichen Sachfragen und nicht auch auf

die rechtliche Beurteilung der Tatsachen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 8

N. 19). Die Umstände allein, dass sich – wie den Akten entnommen

werden kann – die Betreuung des Beschwerdeführers als schwierig erweist,

sich dieser schon seit mehreren Monaten gegen einen Stellenantritt stellt und

deswegen auch schon die Kürzung der Leistungen in Kauf nehmen musste (vgl. das

Urteil des Verwaltungsgerichts vom 5. Juni 2013, vorn E. I.A.),

enthoben aber die Beschwerdegegnerin jedenfalls nicht davon, den Beschwerdeführer

vor ihrem Einstellungsbeschluss noch einmal anzuhören. Der Beschwerdeführer

hätte sich vorliegend zumindest zu den Gründen äussern können, weshalb er seit

der Verfügung vom 15. Januar 2013 die Arbeit bei der Sozialfirma "F"

noch nicht angetreten hatte. Dabei ist nicht auszuschliessen, dass er hierfür

auch andere als seine bereits bekannten bzw. neue Motive vorgebracht hätte.

Eine Anhörung hätte damit durchaus der Sachverhaltsabklärung dienen und

möglicherweise auch den angefochtenen Beschluss vom 9. Juli 2013

beeinflussen können. In der Beschwerdeschrift erwähnte der Beschwerdeführer

immerhin, er hätte sich bezüglich der Vereinbarkeit seiner Tätigkeit bei der

Firma G und der Arbeit bei der Sozialfirma "F" äussern wollen. Die Beschwerdegegnerin

selbst führte aus, der Beschwerdeführer habe mangels Anhörung seine ablehnende

Haltung gegenüber dem Integrationsangebot und der Nichteinreichung seiner

Einkommensunterlagen nicht plausibel begründen können.

2.2.2

Von der Pflicht und Notwendigkeit einer Anhörung ging offensichtlich auch

die Beschwerdegegnerin selbst aus, hatte sie doch den Beschwerdeführer mit

Schreiben vom 4. Juli 2013 zu einer solchen eingeladen. Soweit der

Beschwerdeführer mit seinen Ausführungen in der Rekursschrift bezüglich der

Festlegung des Termins auf die Art. 133 ff. oder

Art. 136 ff. der Schweizerischen Zivilprozessordnung vom

19.

Dezember 2008 (Zivilprozessordnung, ZPO) Bezug nehmen wollte, ist er

zwar darauf hinzuweisen, dass sich diese Bestimmungen nur auf die gerichtliche

Vorladung bzw. die gerichtliche Zustellung beziehen. Da es sich bei der

Beschwerdegegnerin nicht um ein Gericht handelt, finden sie hier keine

Anwendung. Unabhängig davon ist vorliegend die Ansetzung des Termins bereits

auf den 9. Juli 2013 jedoch als zu knapp zu bezeichnen. Der

Beschwerdeführer machte geltend, er habe das Schreiben erst zwei Arbeitstage

vor dem Termin erhalten, die Beschwerdegegnerin bestreitet dies nicht. In der Rekurs-

und der Beschwerdeschrift brachte der Beschwerdeführer sodann vor, er habe die

Beschwerdegegnerin nach Erhalt der Einladung zur Anhörung angerufen und um eine

Verschiebung des Termins ersucht. Den Akten und den Ausführungen der

Beschwerdegegnerin kann nichts Gegenteiliges entnommen werden. Im Beschluss vom

9.

Juli 2013 hielt diese lediglich fest, der Beschwerdeführer habe den

Termin telefonisch abgesagt, weil er keine Zeit habe. Auf einen Verzicht auf

die Anhörung, der ohnehin nicht leichthin angenommen werden darf (vgl. dazu

Albertini, S. 334), kann daraus jedenfalls nicht geschlossen werden.

Angesichts des für den Beschwerdeführer bevorstehenden starken Eingriffs in

seine Rechtsstellung in Form der beabsichtigten Einstellung der Hilfeleistungen

und der äusserst kurzfristigen Terminansetzung, die die Beschwerdegegnerin denn

auch nicht begründete, wäre es angezeigt gewesen, den Beschwerdeführer zu einem

neuen Termin oder wenigstens zu einer schriftlichen Stellungnahme einzuladen.

Die Behörden haben den Verfahrensbeteiligten in jedem Fall fair zu begegnen. Die

Parteien müssen im Verwaltungsverfahren stets als Subjekte und dürfen nicht als

blosse Objekte des Verfahrens behandelt werden (vgl. dazu Benjamin Schindler,

Die formelle Natur von Verfahrensgrundrechten, ZBl 106/2005 S. 169,

182).

2.2.3

Dadurch, dass sie den Beschwerdeführer vor Erlass der Verfügung vom

9.

Juli 2013 nicht anhörte, verletzte die Beschwerdegegnerin dessen

rechtliches Gehör. Soweit der Beschwerdeführer allerdings weitere Verletzungen

des rechtlichen Gehörs geltend macht, erweisen sich seine Ausführungen als zu

unsubstanziiert, weshalb nicht näher darauf einzugehen ist.

2.3

Der

Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur und setzt keinen Nachweis eines

materiellen Interesses voraus; eine Gehörsverletzung zieht daher grundsätzlich

die Aufhebung der angefochtenen Anordnung nach sich, ungeachtet der

Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der Sache selbst (BGE 137

I 195 E. 2.2). Gemäss der Rechtsprechung kann eine nicht besonders

schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als geheilt

gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer

Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt als auch die

Rechtslage frei überprüfen kann. Von einer Rückweisung ist selbst bei einer

schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs dann abzusehen, wenn und

soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen

Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der betroffenen Partei an

einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (vgl. BGE

133.

I 201 E. 2.2). Für den Entscheid über eine Rückweisung oder Heilung im

Einzelfall ist die konkrete Interessenlage zu berücksichtigen (VGr.

4.

April 2013, VB.2013.00004, E. 2.2).

Die vorliegende Gehörsverletzung wiegt schwer, weil dem

Beschwerdeführer damit die Möglichkeit genommen wurde, sich im Verfahren

betreffend Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe überhaupt zu äussern und weil

der unter Gehörsverletzung gefällte Entscheid für ihn zudem von grosser

Tragweite ist (vgl. Müller/Schefer, S. 855 f.). Bereits dies spricht

gegen die Möglichkeit einer Heilung. Darüber hinaus beschränkten sich die Ausführungen

des Beschwerdeführers in der Rekursschrift auf die seitens der Beschwerdegegnerin

entzogene aufschiebende Wirkung und die Gehörsverletzung aufgrund der nicht

durchgeführten Anhörung. Zur Frage der Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe

bzw. der Nichterfüllung der Auflage brachte der Beschwerdeführer hingegen

nichts vor. Da im Rekursverfahren keine Anhörung des Beschwerdeführers und insofern

keine Sachverhaltsabklärungen erfolgten, wurde die Gehörsverletzung von der

Vorinstanz nicht geheilt. Eine Heilung im Beschwerdeverfahren ist aufgrund der

beschränkten Kognition des Verwaltungsgerichts ausgeschlossen (vgl. § 50

VRG), zumal der Sachverhalt nicht ausreichend erstellt wurde.

2.4

Zusammenfassend

ergibt sich, dass das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers mangels

vorgängiger mündlicher Anhörung verletzt worden ist. Die Gehörsverletzung wiegt

schwer und kann im Beschwerdeverfahren nicht geheilt werden. Die Sache ist

demzufolge an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, damit diese eine Anhörung

des Beschwerdeführers vornehmen kann.

3.

3.1

Der

vorinstanzliche Beschluss vom 28. August 2013 und der Beschluss der

Beschwerdegegnerin vom 9. Juli 2013 sind aufzuheben, und die Sache ist an

die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 64

N. 6). Nach entsprechender Anhörung des Beschwerdeführers hat diese über

die Sache neu zu befinden. Die Beschwerde ist somit gutzuheissen, soweit darauf

einzutreten ist.

Die Aufhebung des Beschlusses der Beschwerdegegnerin vom

9.

Juli 2013 betrifft auch den damals angeordneten Entzug der

aufschiebenden Wirkung des Rekurses. Sofern die Beschwerdegegnerin dem

Beschwerdeführer für die Dauer des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens keine

wirtschaftliche Hilfe ausgerichtet haben sollte, wäre ihm diese im bisherigen

Umfang nachzuzahlen (vgl. vorn E. 1.5).

Die Rückweisung erfolgt aus rein prozessualen Gründen; die

materielle Korrektheit des angefochtenen Beschlusses musste vorliegend nicht

geprüft werden.

3.2

Die

Gerichtskosten des vorliegenden Verfahrens sind aufgrund der Verletzung des

rechtlichen Gehörs der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Parteientschädigungen wurden keine

beantragt.

3.3

Bei diesem

Verfahrensausgang wird das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche

Prozessführung gegenstandslos.

4.

Der vorliegende Rückweisungsentscheid ist ein

Zwischenentscheid, der nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) weitergezogen werden

kann (BGE 134 II 137, E. 1.3).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird als

gegenstandslos geworden abgeschrieben;

und erkennt:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Der Beschluss des

Bezirksrats C vom 28. August 2013 sowie der Beschluss der Sozialbehörde von

B vom 9. Juli 2013 werden aufgehoben. Die Sache wird zu neuer Entscheidung

im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 1'120.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

5.

Mitteilung an…