VB.2013.00722

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00722

4. September 2014Deutsch96 min

(URT.2014.16564)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. VB.2013.00722

Beschwerdeführende 1–63, alle vertreten durch RA B,

Beschwerdeführende

und

Mitbeteiligte I (VB.2013.00723/724/728),

Erwägungen

II. VB.2013.00723

Beschwerdeführer 2, vertreten durch Rechtsanwalt RA B,

Beschwerdeführer

und

Mitbeteiligter II (VB.2013.00722/724/728),

III. VB.2013.00724

Zoo Seilbahn AG,

vertreten durch RA F und/oder RA G,

Beschwerdeführerin

und

Mitbeteiligte III (VB.2013.00722/723/728),

IV. VB.2013.00728

Stadt Dübendorf,

vertreten durch den Stadtrat, dieser vertreten durch RA D,

Beschwerdeführerin

und

Mitbeteiligte IV (VB.2013.00722/723/724),

gegen

Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerin,

und

1.

Stadtrat von Zürich,

2.

Akademischer Sportverband Zürich,

Mitbeteiligte V

(VB.2013.722/723/724/728),

betreffend Gestaltungsplan,

hat sich ergeben:

A. Am

26.

März 2007 setzte der Zürcher Kantonsrat in einer Teilrevision des kantonalen

Richtplans dessen 4. Kapitel (Verkehr) fest. Im Teilrichtplan Verkehr

wurde die Luftseilbahn Stettbach–Zoo Zürich als geplante direkte Verbindung

zwischen dem Bahnhof Stettbach und dem Zoo eingetragen (Kap. 4.3.2, Objekt

Nr. 10). Der Eintrag findet sich modifiziert im totalrevidierten kantonalen Richtplan

vom 18. März 2014.

B. Vom

2.

Juni bis zum 31. Juli 2009 wurde der kantonale Gestaltungsplan

Seilbahn Stettbach–Zoo Zürich öffentlich aufgelegt. Mit Verfügung vom 27. Oktober

2011.

setzte die Baudirektion den Gestaltungsplan fest.

II.

Gegen diese Planfestsetzung erhoben die Stadt Dübendorf

sowie verschiedene Private Rekurs an den Regierungsrat. Die Staatskanzlei

vereinigte die Rekurse mit Verfügung vom 15. Dezember 2011. Der

Regierungsrat hiess die Rekurse mit Beschluss vom 18. September 2013

insoweit teilweise gut, als er die Angelegenheit zur Überarbeitung einzelner Gestaltungsplanvorschriften

an die Baudirektion zurückwies.

III.

Gegen diesen Beschluss wurden vier Beschwerden an das

Verwaltungsgericht erhoben. Mit Beschwerde vom 23. Oktober 2013

(rubriziert als VB.2013.00722) beantragten Beschwerdeführerin 1 und

weitere 62 Personen (im Folgenden: Beschwerdeführende 1), die

Verfügung der Baudirektion vom 27. Oktober 2011 aufzuheben und die

Genehmigung des Gestaltungsplans Seilbahn Stettbach–Zoo Zürich zu verweigern;

eventualiter sei der Gestaltungsplan neu aufzulegen und eine gesetzeskonforme

Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) durchzuführen. Mit Beschwerde vom

24.

Oktober 2013 (VB.2013.00723) beantragte der Beschwerdeführer 2 in

materieller Hinsicht, Dispositiv-Ziffer I des angefochtenen Beschlusses

sei aufzuheben, soweit sein Rekurs abgewiesen wurde, und die Verfügung der

Baudirektion vom 27. Oktober 2011 sei vollumfänglich aufzuheben. Die Zoo

Seilbahn AG beantragte mit Beschwerde vom 23. Oktober 2013 (VB.2013.00724),

Dispositiv

Dispositiv-Ziffer I des angefochtenen Entscheids sei insoweit aufzuheben,

als die Rekurse teilweise gutgeheissen wurden und die Sache zur Überarbeitung

der Gestaltungsplanvorschriften an die Baudirektion zurückgewiesen wurde;

eventualiter seien die Gestaltungsplanvorschriften im Sinn der Beschwerde

auflagenweise durch das Verwaltungsgericht anzupassen. Die Stadt Dübendorf (Beschwerdeführerin 4)

beantragte mit Beschwerde vom 24. Oktober 2013 (VB.2013.00728) die

Aufhebung des angefochtenen Beschlusses. Sämtliche Parteien verlangen eine

Parteientschädigung.

Mit Präsidialverfügung vom 6. November 2013 wurden

die vier Beschwerdeverfahren vereinigt.

Die Baudirektion und, namens des Regierungsrats, die

Staatskanzlei beantragten die Abweisung der Beschwerden. Der im Rekursverfahren

unterlegene Akademische Sportverband Zürich und der Stadtrat von Zürich, die

das Verwaltungsgericht als Mitbeteiligte in das Verfahren einbezogen hatte,

liessen sich nicht vernehmen. Die Parteien hielten in ihren weiteren Stellungnahmen

sinngemäss an ihren Anträgen fest. Infolge des ausdrücklichen Verzichts der Zoo

Seilbahn AG auf weitere Stellungnahmen wurde der Schriftenwechsel beendet.

Das Verwaltungsgericht zog aus den Akten des

erstinstanzlichen Verfahrens einen Bericht vom 29. Oktober 2004 zum

Vorprojekt (auszugsweise) sowie den im Plangenehmigungsverfahren dem Bundesamt

für Verkehr (BAV) eingereichten Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) vom

20. November 2008 bei, was den Parteien mit Schreiben vom 22. Juli

2014 angezeigt wurde.

Die Kammer erwägt:

1.1 Die

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG).

1.2 Die

Vorinstanz hat gemäss Dispositiv-Ziffer I des angefochtenen Entscheids die Angelegenheit

teilweise an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen. Rückweisungsentscheide

werden zu den Vor- und Zwischenentscheiden gerechnet, weshalb sie nur unter den

Voraussetzungen von § 41 Abs. 3 VRG in Verbindung mit § 19a

Abs. 2 VRG und Art. 92 f. des Bundesgerichtsgesetzes vom

17. Juni 2005 (BGG) angefochten werden können. Was die Zulässigkeit der

Anfechtung betrifft, ist zunächst über die Beschwerden der Beschwerdeführenden 1,

2 und 4 zu befinden, die im Wesentlichen die Aufhebung des erstinstanzlichen

Entscheids fordern (E. 1.3), und sodann über die Beschwerde der Zoo

Seilbahn AG, die sich gegen den Entscheid der Vorinstanz wendet, soweit

dieser vom erstinstanzlichen Entscheid abweicht (E. 1.4).

1.3

1.3.1

Die Vorinstanz hat die Angelegenheit zur Überarbeitung der

Gestaltungsplanvorschriften an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen. Unter anderem verlangt sie die Regelung der Erschliessung

bzw. des Verkehrsregimes in Stettbach, wobei sie dabei ausdrücklich auf den

Ermessensspielraum der Beschwerdegegnerin verweist. Im Übrigen hat die

Vorinstanz die Rekurse abgewiesen, soweit sie sie nicht für gegen-standslos

erklärt hat. Aus den Erwägungen der Vorinstanz könnte geschlossen werden, dass

sie insoweit einen selbständig anfechtbaren Teil-Endentscheid fällen wollte (§ 41

Abs. 3 VRG in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 91

lit. a BGG).

Die Beschwerdeführerin 4

macht allerdings sinngemäss geltend, dass über den Gestaltungsplan gar nicht

abschliessend im positiven Sinn hätte befunden werden dürfen, solange das

Verkehrskonzept für Stettbach nicht vorliegt, weil der Entscheid von einer

Interessenabwägung abhänge, die erst in Kenntnis sämtlicher Elemente

vorgenommen werden dürfe. Demnach läge kein Teil-Endentscheid vor, weil die

bereits entschiedenen Fragen von den erst noch zu erarbeitenden

Gestaltungsplanergänzungen abhingen. Zwar prüft das Verwaltungsgericht von

Amtes wegen die Prozessvoraussetzungen, weshalb grundsätzlich an dieser Stelle

darüber zu befinden wäre, ob die Vorinstanz ihren Entscheid zu Recht als

Teil-Endentscheid aufgefasst hat oder ob ihr Entscheid insgesamt als Vor- bzw.

Zwischenentscheid zu qualifizieren ist. Im vorliegenden Fall würde dies jedoch

bedeuten, dass im Rahmen der Eintretensprüfung grundlegende materielle Fragen

vorwegzunehmen wären. Um dies zu vermeiden, und da das Vorliegen eines

Teil-Endentscheids jedenfalls nicht ausgeschlossen ist, liegt ein zulässiges

Anfechtungsobjekt für die Beschwerden der Beschwerdeführenden 1, 2 und 4

vor.

1.3.2 Die Annahme

eines zulässigen Anfechtungsobjekts für die Beschwerden der Beschwerdeführenden 1,

2 und 4 rechtfertigt sich umso mehr, als sie auch angezeigt wäre, wenn der

vorinstanzliche Entscheid insgesamt als Vor- bzw. Zwischenentscheid zu bewerten

wäre. In diesem Fall liesse sich ein Eintreten auf § 19a Abs. 2 VRG

in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG stützen,

wonach andere Vor- und Zwischenentscheide (also solche über die Zuständigkeit

und den Ausstand) selbständig angefochten werden können, wenn die Gutheissung

der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen

bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren

ersparen würde. Das Vorliegen der Voraussetzungen ist zwar grundsätzlich zu

substanziieren, und die Beschwerdeführenden äussern sich mit keinem Wort zur

hier aufgeworfenen Eintretensfrage. Doch kann im kantonalen Verfahren von Amtes

wegen auf die Sache eingetreten werden, wenn die Voraussetzungen offensichtlich

gegeben sind (Martin Bertschi in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 54).

1.3.3

Die erste Voraussetzung ist offensichtlich erfüllt: Bei Gutheissung der

Beschwerden könnte ein reformatorischer Entscheid gefällt werden. Ob es tatsächlich

zu einem solchen kommt, ist nicht massgeblich, weil sich dies erst aus der

materiellen Prüfung ergibt (VGr, 21. Dezember 2011, VB.2011.00030,

E. 1.1.2; Bertschi, § 19a N. 55).

1.3.4

Somit bleibt zu prüfen, ob ein bedeutender Aufwand an Zeit oder Kosten für

ein weitläufiges Beschwerdeverfahren vermieden werden könnte. In diesem Zusammenhang

ist zu berücksichtigen, dass das Verwaltungsgericht die

Eintretensvoraussetzungen weniger restriktiv auslegt als das Bundesgericht.

Indem § 19a Abs. 2 VRG bloss "sinngemäss" auf

Art. 91–93 BGG verweist, erlaubt er, bei der Übernahme der

bundesrechtlichen Vorschriften den Besonderheiten des kantonalen Verfahrens

Rechnung zu tragen, etwa den funktionellen Unterschieden zwischen dem

Bundesgericht und dem kantonalen Verwaltungsgericht. Während das

Verfahrensrecht des Bundes darauf abzielt, das Bundesgericht von vermeidbaren

Verfahren nach Möglichkeit zu entlasten, ist im kantonalen Verfahren nicht nur

die Belastung der obersten kantonalen Instanz zu beachten, sondern ebenso sehr,

dass den unteren Instanzen kein unnötiger Verfahrensaufwand aufgebürdet wird

(VGr, 21. Dezember 2011, VB.2011.00030, E. 1.1.1). Das

Verwaltungsgericht trägt als oberstes kantonales Gericht auch die Verantwortung

dafür, dass innert angemessener Frist ein kantonaler Endentscheid erreicht

werden kann, der überhaupt erst den Weiterzug an das Bundesgericht ermöglicht

(VGr, 28. Februar 2013, VB.2012.00558, E. 1.2.2).

1.3.5

Die Erarbeitung von Gestaltungsplanvorschriften (GPV) kann nicht

umstandslos einem weitläufigen Beweisverfahren, das einen bedeutenden Aufwand

verursacht, gleichgesetzt werden. Doch würde sich die Erarbeitung zumindest

grundsätzlicher Erschliessungsvorschriften, die die Vorinstanz der

Beschwerdegegnerin aufgetragen hat, als überflüssig herausstellen, wenn die

Planfestsetzung gemäss den Anträgen der Beschwerdeführenden 1, 2 und 4

ganz aufzuheben wäre. Zudem ist bereits im Rahmen der Eintretensprüfung absehbar,

dass die Festlegung solcher Vorschriften weitere Abklärungen über die

Verkehrssituation in Stettbach und die Auswirkungen der Seilbahn darauf

voraussetzen kann. Gestützt auf § 19a Abs. 2 VRG ist daher in

sinngemässer Anwendung von Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG von einem

zulässigen Anfechtungsobjekt auszugehen. Dies gilt umso mehr, als die Prozessökonomie

– aufgrund einer summarischen Betrachtung der möglichen weiteren Prozessverläufe

– ebenfalls dafür spricht (zur Bedeutung der Prozessökonomie vgl. auch VGr,

21. November 2013, VB.2013.00387, E. 1.2.2, wo aber auf Nichteintreten

erkannt wurde).

1.4 Die Zoo

Seilbahn AG wendet sich gegen die im Rahmen der Rückweisung von der

Vorinstanz getroffenen Anordnungen.

1.4.1 Geht man mit der

Vorinstanz vom Vorliegen von Teilentscheiden aus (E. 1.3.1), stellt sich

zunächst sich die Frage, ob und inwieweit die vorgebliche Rückweisung wirklich

als solche und nicht als Endentscheid zu bewerten ist. Ein Endentscheid liegt

vor, soweit der unteren Instanz, an die die Sache zurückgewiesen wird,

kein Entscheidungsspielraum mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der

Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten dient. In diesem Rahmen läge ein

Anfechtungsobjekt im Sinn von § 19a Abs. 1 VRG vor (vgl. BGE

138 I 143 E. 1.2; VGr,

21. September 2011, VB.2011.00086, E. 1.4; Bertschi, § 19a

N. 65). Konkret belässt die Vorinstanz der Beschwerdegegnerin keinen

Entscheidungsspielraum, soweit sie ihr praktisch wörtlich vorgibt, wie die

Gestaltungsplanvorschriften zu ändern sind, bzw. soweit sie die Aufhebung

einer Regelung der Gestaltungsplanvorschriften verlangt

(Art. 5 und Art. 6 Abs. 3 GPV betreffend die Nebenanlagen der

Talstation und den Grenzabstand gegenüber Grundstücken ausserhalb des

Perimeters). Unklar ist, ob die Vorinstanz der Beschwerdegegnerin einen

Entscheidungsspielraum einräumen will, soweit sie die Sache zurückweist, damit die

Gestaltungsplanvorschriften an Anträge kantonaler Fachstellen angepasst werden.

Soweit die Vorinstanz die Sache zur Festlegung grundlegender Vorschriften über

die Erschliessung zurückweist, liegt kein Endentscheid vor, weil sie in diesem

Zusammenhang ausdrücklich auf einen erheblichen Ermessensspielraum der

Beschwerdegegnerin verweist.

1.4.2 Soweit die Rückweisung einen Vor- bzw.

Zwischenentscheid darstellt, liegt ein zulässiges Anfechtungsobjekt nach

Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG vor, weshalb über die Abgrenzung zum

Endentscheid hier nicht abschliessend befunden werden muss. Die Zoo Seilbahn AG

kann sich nämlich insoweit darauf berufen, dass ihr aus der Rückweisung ein

nicht wiedergutzumachender Nachteil erwächst. Zwar ergibt sich ein solcher

nicht bereits aus der Verlängerung des Verfahrens, die eine Rückweisung mit

sich bringt. Die Zoo Seilbahn AG bringt jedoch sinngemäss vor, dass das

Vorgehen der Vorinstanz einer Rechtsverzögerung (und damit einem Verstoss gegen

Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV])

gleichkomme, weil alle Korrekturen des Gestaltungsplans ohne Weiteres

reformatorisch hätten angeordnet werden können. Eine drohende Rechtsverzögerung

stellt einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil im Sinn von Art. 93

Abs. 1 lit. a BGG dar (Bertschi, § 19a N. 48 und 50; vgl. auch

§ 19 Abs. 1 lit. b VRG). Soweit sich die Zoo Seilbahn AG

gegen die Anordnung zum Erlass von Erschliessungsvorschriften richtet, liegt im

Übrigen aus den mit Bezug auf die Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 angeführten

Gründen sinngemäss ein zulässiges Anfechtungsobjekt nach

§ 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1

lit. b BGG vor (vgl. E. 1.3.2–1.3.5).

Diese Überlegungen gelten auch, wenn man davon ausgeht, dass der angefochtene

Entscheid insgesamt einen Vor- bzw. Zwischenentscheid darstellt.

1.5

1.5.1

Die Beschwerdeführenden sind grundsätzlich gemäss § 338a Abs. 1

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur Beschwerde

legitimiert. Insbesondere sind die Beschwerdeführenden 1 – insgesamt

63 Personen – als Anwohnerinnen und Anwohner oder als Eigentümerinnen und

Eigentümer von Grundstücken im Gestaltungsplanperimeter durch die angefochtene

Anordnung berührt und in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen.

1.5.2

Die Zoo Seilbahn AG ist im vorinstanzlichen Verfahren nur insoweit

unterlegen, als der Regierungsrat die Angelegenheit teilweise zur Überarbeitung

der Gestaltungsplanvorschriften an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen hat.

In diesem Rahmen ist sie jedenfalls formell beschwert. Soweit sie sich gegen

die Rückweisung wendet und die reformatorische Anordnung der betreffenden

Änderungen des Gestaltungsplans verlangt, also in Bezug auf ihren

Eventualantrag, ergibt sich ihre materielle Beschwer aus der sinngemäss erhobenen

Rüge der Rechtsverzögerung (E. 1.4.2). Dies gilt allerdings nicht für den

Hauptantrag, laut dem das Verwaltungsgericht die angefochtenen Anordnungen

aufzuheben hätte: Der Nachteil, den die Zoo Seilbahn AG erleiden würde,

wenn die Rückweisung eine Rechtsverzögerung darstellte, wird durch einen reformatorischen

Entscheid behoben, egal, wie dieser inhaltlich lautet; wenn die Zoo

Seilbahn AG jedoch einen bestimmten materiellen Gehalt dieses Entscheids

beantragt, hat sie hierfür zusätzlich ein entsprechendes schutzwürdiges Interesse

darzutun.

1.5.3

In Bezug auf die Anordnungen zur Aufnahme einer Erschliessungsregelung in

die Gestaltungsplanvorschriften, zur Änderung von Art. 6 Abs. 2 GPV

(Gestaltung) und zur Aufhebung von Art. 6 Abs. 3 GPV (Abstände) durch

die Vorinstanz vermag die Zoo Seilbahn AG den Nachteil zu begründen, der

ihr aus dem angefochtenen Entscheid entsteht. Im Übrigen erscheint ihre

materielle Beschwer fragwürdig: Gegen die weiteren Anordnungen wehrt sie sich

in den materiellen Ausführungen mit der Begründung, die Änderungen beeinflussten

die Rechtslage nicht und seien daher unnötig, weil die betreffenden Ergänzungen

nur die ohnehin geltende gesetzliche Grundlage wiederholten. Insoweit vermag

sie nicht darzutun, weshalb sie von den Anordnungen betroffen ist und ein

schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat, womit sie ihre

Legitimation nicht genügend substanziiert (§ 338a Abs. 1 PBG). Auf

die betreffenden Anträge ist demnach nur einzutreten, wenn die Legitimation

aufgrund der Umstände oder der Akten offensichtlich ist (vgl. Bertschi,

§ 21 N. 38). Dies trifft auf die von der Vorinstanz angeordnete Ergänzung

von Art. 4 GPV (Terraingestaltung) zu, wo sich ohne Weiteres aus der

Beschwerdeschrift in Verbindung mit dem vorinstanzlichen Entscheid ergibt, dass

die Zoo Seilbahn AG durch die Anordnung belastet wird. Hingegen ist nicht

zu erkennen, worin ihr schutzwürdiges Interesse an der Verhinderung einer

Ergänzung der Gestaltungsplanvorschriften betreffend archäologische Funde und

Nebenanlagen (Art. 5 Abs. 1 lit. a GPV) liegen könnte. Insbesondere

würden sich die erheblichen Zeitverzögerungen im Bauablauf wegen der Sicherung

der archäologischen Funde, die die Zoo Seilbahn AG geltend macht, nach

deren eigener Ansicht gar nicht aus der angeordneten Aufnahme einer entsprechenden

Bestimmung in die Gestaltungsplanvorschriften ergeben: In den materiellen Ausführungen

bringt die Zoo Seilbahn AG nämlich vor, dass die Verpflichtung zu dieser

Sicherung ohnehin bereits aus den gesetzlichen Grundlagen folge und daher in

den Gestaltungsplanvorschriften nicht wiederholt werden müsse. In Bezug auf die

Ergänzungen der Gestaltungsplanvorschriften betreffend archäologische Funde und

Nebenanlagen ist demnach auf das Rechtsmittel der Zoo Seilbahn AG nicht

einzutreten.

1.6 Die Zoo

Seilbahn AG wirft den Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 vor, ihre

Beschwerden stimmten zu einem grossen Teil wörtlich mit den Rechtsschriften des

Verfahrens vor der Vorinstanz überein oder verwiesen auf solche, beschränkten

sich auf rein appellatorische Kritik und setzten sich mit den Erwägungen der

Vorinstanz praktisch nicht auseinander. Zudem bezögen sich ihre Vorbringen zum

Teil auf Gegenstände des Plangenehmigungsverfahrens. Insoweit sei auf ihre

Beschwerden nicht einzutreten.

1.6.1

Das Verwaltungsgericht stellt an die Beschwerdebegründung weniger strenge

Anforderungen als das Bundesgericht in Anwendung von Art. 42 Abs. 2

BGG. Nach § 54 Abs. 1 VRG muss die Beschwerde einen Antrag und dessen

Begründung enthalten. In der Begründung muss dargetan werden, inwiefern der

angefochtene Entscheid nach Auffassung der beschwerdeführenden Person Recht

verletzt (§ 50 VRG). Die Beschwerdebegründung setzt daher eine Auseinandersetzung

mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids voraus. Der Hinweis auf Eingaben

in vorinstanzlichen Verfahren bzw. deren Wiederholung kann die

Beschwerdebegründung dann nicht ersetzen, wenn der angefochtene Entscheid

– und sei es auch nur in den Erwägungen – anders lautet als der

vorangegangene Entscheid, gegen den sich jene früheren Eingaben gerichtet

haben. Die allgemeine Verweisung auf Eingaben im vorinstanzlichen Verfahren ist

daher unbeachtlich. Die Begründung ist jedoch formell bereits dann genügend,

wenn erkennbar ist, was die beschwerdeführende Person zur Stellung ihres

Antrags bewogen hat. Selbst wenn sie sich mit den Erwägungen des angefochtenen

Rekursentscheids kaum auseinandersetzt, steht dies einer Behandlung der Beschwerde

durch das Verwaltungsgericht nicht entgegen (zum Ganzen: VGr, 3. November

2010, VB.2010.00312, E. 1 mit zahlreichen Hinweisen; vgl. auch Marco

Donatsch, Kommentar VRG, § 54 N. 4; Alain Griffel, Kommentar VRG,

§ 23 N. 17).

1.6.2

Die Beschwerden sämtlicher Beschwerdeführenden erfüllen die formellen

Anforderungen ohne Weiteres. Dies schliesst nicht aus, dass einzelne

Ausführungen oder Verweisungen auf frühere Rechtsschriften unbeachtlich sind,

zum Beispiel weil sie nicht auf den Streitgegenstand bzw. den angefochtenen

Entscheid bezogen sind oder weil sie bloss allgemein gehaltene, sogenannt appellatorische

Kritik enthalten, aus der nicht hervorgeht, weshalb der angefochtene Entscheid

rechtsverletzend sein soll (zum Begriff vgl. etwa BGE 137 V 57

E. 1.3). Dadurch würde aber das Eintreten nicht infrage gestellt.

1.6.3

In diesem Zusammenhang ist schliesslich darauf hinzuweisen, dass die

Beschwerdeführerin 4 als Gemeinde legitimiert war, die Richtplaneinträge

vom 26. März 2007 und vom 18. März 2014 mit Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten im Sinn von Art. 82 lit. b BGG

anzufechten (BGE 136 I 265 E. 1.3). Sie hat dies unterlassen.

Sie ist daher nur noch unter besonderen, hier nicht gegebenen Voraussetzungen

befugt, die akzessorische Überprüfung des Richtplans zu verlangen (vgl. im

Einzelnen Jürg Bosshart/Martin Bertschi, § 19 N. 37 f. mit weiteren

Hinweisen). Im vorliegenden Fall ist allerdings die Abgrenzung zwischen

zulässigen und unzulässigen Rügen schwierig, weil der Richtplan Voraussetzungen

für die Luftseilbahn aufstellt (E. 11.1). Je nachdem, wie diese ausgelegt

werden, kann eine materielle Beanstandung als Rüge der Unzulässigkeit des

Richtplaneintrags oder der Nichterfüllung der Voraussetzungen vorgebracht

werden. Daher und weil neben der Beschwerdeführerin 4 auch Privatpersonen

Beschwerde erhoben haben, ist im Sinn der Prozessökonomie grundsätzlich darauf

zu verzichten, die Vorbringen der Beschwerdeführerin 4 in zulässige und

unzulässige Rügen zu unterteilen (vgl. auch E. 11.7).

1.7 Die

weiteren Prozessvoraussetzungen sind erfüllt, weshalb auf die Beschwerden (mit

den in E. 1.5.3 erwähnten Vorbehalten) einzutreten ist.

2.1 Die Zoo

Seilbahn AG macht geltend, die Vorinstanz hätte nur insoweit auf die

Rekurse eintreten dürfen, als die vorgebrachten Rügen sich auf die Stellung der

Rekurrierenden auswirken konnten. Damit verkennt sie, dass die Beurteilung der

Legitimation nicht rügenspezifisch zu erfolgen hat, soweit die einzelnen Rügen

zur Gutheissung der Anträge führen können (BGE 137 II 30

E. 2.3; Bertschi, § 21 N. 15 und 59 f.). Die Hauptanträge

der Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 vor der Vorinstanz lauteten auf

Aufhebung der angefochtenen Anordnung; die Beschwerdeführerin 4 stellte

zudem Eventualanträge, zu denen sie als Eigentümerin von Grundstücken und als

Trägerin der kommunalen Planung befugt war. Die damaligen Rekurrierenden waren

legitimiert, sämtliche Rügen vorzubringen, die grundsätzlich geeignet waren,

ihnen den praktischen Nutzen zu verschaffen, der in der Gutheissung ihrer Rekurse

bestanden hätte. Demnach konnten sie Mängel rügen, die gegebenenfalls für sich

allein genommen zur Aufhebung der angefochtenen Anordnung führen mussten, aber

auch Mängel bei der Berücksichtigung der Elemente einer Interessenabwägung, von

deren Ergebnis die Anordnung abhing. Die Vorinstanz war ihrerseits befugt, im

Rahmen des Streitgegenstands die angefochtene Anordnung abzuändern. Ob die

damaligen privaten Rekurrierenden legitimiert gewesen wären, die von der Vorinstanz

angeordneten Gestaltungsplanänderungen zu beantragen, ist unerheblich.

Dieselben Grundsätze gelten im Übrigen auch im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht.

2.2 Der Antrag

der Beschwerdeführenden 1, eine Eingabe der Zoo Seilbahn AG sei aus

dem Recht zu weisen, entbehrt angesichts der Parteistellung der Zoo

Seilbahn AG jeder Grundlage.

Der Beschwerdeführer 2 beantragt einen Augenschein.

Der Entscheid, ob ein Augenschein angeordnet werden soll, steht im

pflichtgemässen Ermessen der mit der Sache befassten Behörde. Eine Pflicht zur

Vornahme eines Augenscheins besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse

auf andere Weise überhaupt nicht abgeklärt werden können. Ein Augenschein ist

insbesondere dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und

anzunehmen ist, die Parteien vermöchten durch ihre Darlegungen an Ort und

Stelle Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits

beizutragen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 79 mit Hinweisen).

Weil die Sache ohnehin zur ergänzenden Sachverhaltsfeststellung und

Interessenabwägung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen ist (vgl. E. 13.1),

erübrigt sich für das Verwaltungsgericht ein Augenschein. Aus diesem Grund kann

auch offenbleiben, ob die Vorinstanz den Anspruch auf rechtliches Gehör

(Art. 29 Abs. 2 BV) verletzt hat, indem sie auf die Durchführung

eines Augenscheins verzichtete.

Der Beschwerdeführer 2 bringt vor, dass die

Vorinstanz zu Unrecht seinen Antrag abgelehnt habe, das Verfahren bis zur

Rechtskraft der Schlussabstimmung des Kantonsrats über die Umsetzungsvorlage

zur Kulturlandinitiative, die in der Volksabstimmung vom 17. Juni 2012

angenommen wurde, zu sistieren. Seine Beschwerde sei "daher aus materiellrechtlichen

Gründen gutzuheissen wegen negativer Präjudizierung der Umsetzung der Kulturlandinitiative".

4.1 Die in der

Form der allgemeinen Anregung eingereichte kantonale "Volksinitiative zum Erhalt der

landwirtschaftlich und ökologisch wertvollen Flächen (Kulturlandinitiative)"

verlangt, dass die wertvollen Landwirtschaftsflächen (Bodennutzungseignungsklassen 1

bis 6) und die Flächen von besonderer ökologischer Bedeutung durch den Kanton

wirksam geschützt und in ihrem Bestand und ihrer Qualität erhalten bleiben.

Davon ausgenommen sind die zum Zeitpunkt der Annahme der Initiative

rechtskräftig der Bauzone zugewiesenen Flächen (ABl 2010, 2952). Mit

Beschluss vom 19. Mai 2014 trat der Kantonsrat auf die Umsetzungsvorlage

des Regierungsrats vom 19. Juni 2013 nicht ein, wogegen Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wegen Verletzung des Stimmrechts beim

Bundesgericht erhoben wurde. Diese Beschwerde ist derzeit noch hängig. Die Baudirektion

hatte den Gemeinden mit Schreiben vom 12. Juli 2012 die Weisung erteilt,

ab sofort und bis zum rechtskräftigen Beschluss des Kantonsrats über die

Umsetzungsvorlage alle Verfahren für planungsrechtliche Festlegungen zu

sistieren, mit denen neue Bauzonen geschaffen werden sollten. Dasselbe hatte

sie für projektbezogene Sondernutzungsplanungen angeordnet, mit denen die

Rahmenbedingungen für nach dem Raumplanungsgesetz ausserhalb der Bauzone zulässige

Vorhaben definiert werden sollten. Die Weisung sieht verschiedene Ausnahmen

vor, unter anderem für kantonale und regionale Gestaltungspläne nach § 84 Abs. 2

PBG. Gemäss Zwischenverfügung des Bundesgerichts vom 21. Juli 2014

(1C_312/2014; NZZ vom 25. Juli 2014, S. 11) werden diese Anordnungen

während des Verfahrens vor Bundesgericht aufrecht erhalten. Der Beschwerdeführer 2

bestreitet, dass im vorliegenden Fall eine Ausnahme zulässig sei.

4.2 Die

ursprünglich von der Baudirektion angeordnete Übergangsregelung gilt mittlerweile

aufgrund einer Zwischenverfügung des Bundesgerichts, die in einem anderen

Verfahren ergangen ist. Ungeachtet der dadurch aufgeworfenen verfahrensrechtlichen

Fragen wäre der Antrag des Beschwerdeführers 2 jedenfalls abzuweisen, wie

sich aus den folgenden Erwägungen ergibt: Es kann offenbleiben, ob die vom Volk

angenommene allgemeine Anregung nicht zum Erlass einer Übergangsregelung verpflichtet,

wie die Vorinstanz annimmt. Angesichts der relativen Offenheit des

Initiativtexts besteht jedenfalls ein Ermessensspielraum, um kantonale und

regionale Gestaltungspläne im Sinn von § 84 Abs. 2 PBG von der

Sistierung auszunehmen. Das streitige Projekt fällt unter diese Ausnahmebestimmung,

weil es die dort genannten Voraussetzungen erfüllt; entgegen der Ansicht des

Beschwerdeführers 2 kann – jedenfalls beim heutigen Verfahrensstand –

nicht gesagt werden, dass kein öffentliches Interesse an der Seilbahn bestehe

und es sich um ein blosses Projekt zur Schaffung von Arbeitsplätzen handle

(vgl. E. 10.2 und 11.5.4). § 234 PBG, auf den sich der

Beschwerdeführer 2 beruft, bezieht sich auf die negative Vorwirkung von Planungsmassnahmen

im Baubewilligungsverfahren und ist im vorliegenden Nutzungsplanverfahren nicht

relevant.

Die Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 bringen vor, dass

die Festsetzung des Gestaltungsplans mit der bundesrechtlichen Plangenehmigung

hätte koordiniert werden müssen. Insbesondere beanstanden sie, dass die

Entscheide nicht gemeinsam oder zumindest gleichzeitig eröffnet wurden (dazu

E. 5). Sie rügen zudem, dass im Verfahren vor der Beschwerdegegnerin

keine UVP stattgefunden hat (dazu E. 6). Schliesslich machen die

Beschwerdeführenden 1 sinngemäss geltend, dass ihr Anspruch auf

rechtliches Gehör durch die unzutreffende Anwendung der Koordinationsgrundsätze

und der Bestimmungen über die UVP verletzt wurde (dazu E. 7).

5.1 Im

Folgenden ist zu prüfen, auf welche Weise dem Koordinationsgebot und den Vorschriften

über die UVP im vorliegenden Verfahren Rechnung zu tragen ist. Dabei ist auch

die vom Bundesamt für Umwelt (BAFU) und vom BAV herausgegebene Publikation

"Umwelt und Raumplanung bei Seilbahnvorhaben, Vollzugshilfe für Entscheidbehörden

und Fachstellen, Seilbahnunternehmungen und Umweltfachleute", Bern 2013,

zu beachten. Diese Vollzugshilfe soll die anwendbaren Rechtsbestimmungen

konkretisieren und eine einheitliche, rechtskonforme Vollzugspraxis fördern

(BAFU/BAV, S. 2 und 8). Ihr kommt kein Rechtssatzcharakter zu. Ähnlich wie

eine Verwaltungsverordnung dient sie allerdings dem Gericht als

Auslegungshilfe, insbesondere soweit sie Ausdruck besonderer Fachkenntnis ist

(Donatsch, § 50 N. 52 ff., besonders N. 56). Vorliegend ist

sie zudem deswegen von Bedeutung, weil sie über die Ansichten und das übliche

Vorgehen der zuständigen Bundesbehörden informiert. Die Vollzugshilfe gibt

daher auch Auskunft über die von den Bundesbehörden gegenüber den Behörden

sämtlicher Kantone vertretene Koordinationspraxis. Mit dem Bemühen um eine

einheitliche Vollzugspraxis nehmen die Bundesbehörden eine Aufgabe wahr, die

die kantonalen Behörden und Gerichte von vornherein nicht erfüllen können. Dass

die Vollzugshilfe erst nach dem erstinstanzlichen Entscheid im vorliegenden Verfahren

publiziert wurde, ist nicht relevant, weil es sich nicht um eine Rechtsquelle

handelt, sondern um eine Auskunft darüber, wie die zuständigen Bundesbehörden

die Rechtslage interpretieren.

5.2 Die

Vorinstanzen berufen sich für ihr Vorgehen auf das Bundesrecht, dem das Seilbahnprojekt

untersteht (Art. 2 des Seilbahngesetzes vom 23. Juni 2006 [SebG]).

Nach Art. 9 SebG wird mit der Plangenehmigung das Recht erteilt, die

Seilbahn zu bauen. Mit ihr werden sämtliche für den Bau der Seilbahn

erforderlichen Bewilligungen erteilt (Abs. 1). Die Erteilung der

Plangenehmigung setzt unter anderem voraus, dass keine wesentlichen

öffentlichen Interessen, namentlich der Raumplanung, des Natur- und Heimatschutzes

oder des Umweltschutzes, entgegenstehen (Abs. 3 lit. b). Mit der

Plangenehmigung wird das Enteignungsrecht erteilt, sofern die Anlage der

Nutzungsplanung entspricht (Art. 7 Abs. 1 SebG). Zuständige Behörde

ist das BAV (Art. 3 Abs. 1 SebG; vgl. auch Art. 11 ff.

SebG).

5.3 Art. 7

Abs. 1 SebG setzt die Nutzungsplanung voraus. Dies entspricht der

namentlich auf die Planungspflicht gemäss Art. 2 des Raumplanungsgesetzes

vom 22. Juni 1979 (RPG) gestützten Bundesgerichtspraxis, wonach für Bauten

und Anlagen, die ihrer Natur nach nur in einem Planungsverfahren angemessen

erfasst werden können, eine Nutzungsplanung vorzunehmen ist (BGE

114 Ib 312 E. 3a; Arnold Marti, Planungspflicht für grössere

Vorhaben ausserhalb der Bauzonen – wegleitende Rechtsprechung des Bundesgerichts,

ZBl 2005, S. 353 ff., 357 ff.). Zuständig für die Nutzungsplanung

sind die Kantone. Damit stellt sich die Frage nach der Koordination zwischen

der Nutzungsplanung und dem Plangenehmigungsverfahren.

5.4 Die

Verfahrenskoordination ist in Art. 25a RPG geregelt; diese Bestimmung

erfasst auch Verfahren vor Bundesbehörden, die mit kantonalen Verfahren

zusammenhängen (vgl. Arnold Marti in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.],

Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich etc. 1999,

Art. 25a Rz. 9 und 21; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz,

Bern 2006, Art. 25a N. 27 ff.). Erfordert die Errichtung oder

die Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden, so ist nach

Art. 25a Abs. 1 RPG eine Behörde zu bezeichnen, die für ausreichende

Koordination sorgt. Die Koordinationsgrundsätze sind gemäss Art. 25a

Abs. 4 RPG sinngemäss auf das Nutzungsplanverfahren anwendbar. Diese

Bestimmung betrifft laut Bundesgericht in erster Linie Bauten und Anlagen, die

ihrer Natur nach nur in einem Planungsverfahren erfasst werden können, sowie die

Einzonung von Wald. Sie bezieht sich insbesondere auf projektbezogene

Sondernutzungspläne, die in vielen Fällen das Baubewilligungsverfahren ersetzen

oder es weitgehend vorwegnehmen, weshalb sie mit den anderen projektbezogenen

Entscheidverfahren wie ein entsprechendes Baubewilligungsverfahren im Detail zu

koordinieren sind (BGr, 16. Februar 2007,1P.532/2006, E. 3.4 mit

Hinweisen; Marti in: Kommentar RPG, Art. 25a Rz. 43; Waldmann/Hänni,

Art. 25a N. 71). Ungeachtet dessen, dass Nutzungsplan- und Baubewilligungsverfahren

auf verschiedenen Stufen des planerischen Stufenbaus stehen und in der Regel

zeitlich gestaffelt ergehen, sind auch die projektbezogene

Sondernutzungsplanung und das Bewilligungsverfahren aufeinander abzustimmen

(vgl. BGr, 4. April 2006,1A.230/2005, E. 4.1 f.; Marti, ZBl

2005, S. 363). Dies gilt auch im vorliegenden Fall mit Bezug auf das

Verhältnis zwischen der kantonalen Gestaltungsplanung und der Plangenehmigung

durch eine Bundesbehörde, wobei die Plangenehmigung der Baubewilligung entspricht

(Botschaft vom 22. Dezember 2004 zum Bundesgesetz über Seilbahnen zur

Personenbeförderung, BBl 2005, 895 ff., 907). Nutzungsplanung und

Plangenehmigung hängen materiell eng zusammen und sind soweit möglich zu

koordinieren. Das wird im Übrigen auch von den Vorinstanzen und der Zoo Seilbahn AG

nicht grundsätzlich bestritten.

5.5 Im

vorliegenden Fall wurden der Entwurf des Gestaltungsplans und das Plangenehmigungsgesuch

zusammen öffentlich aufgelegt. Zudem enthalten Richt- und Nutzungsplanung

relativ weitgehende Vorschriften mit Blick auf die Plangenehmigung. Namentlich

der Gestaltungsplan ist – wie der Beschwerdeführer 2 zu Recht festhält –

detailliert und enthält Regelungen, welche die Plangenehmigung insoweit

weitgehend vorwegnehmen, besonders über den Verlauf, das Längenprofil, die

Höhe, die Terraingestaltung, die einzelnen Baufelder und deren Nutzung, die Stellung

und Dimensionen der Bauten und Anlagen sowie über die Bepflanzung und

Niederhaltung von Waldareal. Bei der gemeinsamen öffentlichen Auflage von

Gestaltungsplanentwurf und Plangenehmigungsgesuch sowie bei den Vorgaben des

Gestaltungsplans für das Plangenehmigungsverfahren handelt es sich um Anforderungen,

die sich aus dem Koordinationsgebot ergeben und im vorliegenden Fall erfüllt

wurden (vgl. BGr, 4. April 2006,1A.230/2005, E. 4.3 f.; vgl.

auch Art. 25a Abs. 2 lit. b in Verbindung mit Abs. 4 RPG).

5.6 Wie die

Vorinstanz und die Zoo Seilbahn AG zu Recht festhalten, schliesst hier

allerdings das anwendbare Recht eine umfassende Koordination aus. Nach

Art. 7 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 SebG bringt die

Plangenehmigung das Enteignungsrecht mit sich, das wiederum davon abhängig

gemacht wird, dass die Anlage der Nutzungsplanung entspricht. Zwar erscheint es

nicht als zwingend, die Plangenehmigung erst zu erteilen, wenn der Nutzungsplan

rechtskräftig ist; immerhin wäre es denkbar, sie unter dem Vorbehalt zu

erteilen, dass der Nutzungsplan rechtskräftig wird. Die gegenteilige Lösung ist

allerdings mindestens so zweckmässig und drängt sich umso eher auf, als der Rechtsweg

ohnehin nicht koordiniert werden kann: Der Nutzungsplan ist gemäss dem

kantonalen Recht vor den kantonalen Behörden anzufechten, während die

Plangenehmigung der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht unterliegt

(Art. 31–33 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG]).

Die gleichzeitige oder gar gemeinsame Eröffnung könnte also ihren Zweck, die

gesamthafte Beurteilung aller Aspekte in einem einheitlichen Rechtsmittelverfahren,

ohnehin nicht erfüllen (vgl. Marti in: Kommentar RPG, Art. 25a Rz. 37

f.). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin 4 müssen die Entscheide

auch nicht deswegen gleichzeitig eröffnet werden, damit Klarheit besteht,

welche Fragen die beiden Behörden geprüft haben: Die Frage, worüber im

Gestaltungsplanverfahren zu entscheiden ist, kann ohne Konsultation der

konkreten Plangenehmigung beantwortet werden. Ob die Anträge der kantonalen und

eidgenössischen Behörden, die sich zutreffenderweise nur auf die

Plangenehmigung beziehen, vom zuständigen Bundesamt in seinem Entscheid

berücksichtigt werden, ist für die Festsetzung des Gestaltungsplans nicht von

Belang, weshalb insoweit keine Koordination erfolgen muss. Das Wissen darum,

welche Punkte von welcher Behörde geprüft wurden, würde nichts daran ändern,

dass unter Umständen dieselben Fragen mit beiden gegebenen Rechtsmitteln

vorgebracht werden müssten. Dies wäre stets der Fall, wenn geringste Zweifel an

der betreffenden Zuständigkeit bestünden. Die gemeinsame oder gleichzeitige

Eröffnung braucht daher aus der Sicht des Rechtsschutzes nicht vorteilhaft zu

sein, solange kein einheitliches Rechtsmittel besteht.

5.7 Demnach

wird das Koordinationsgebot durch die gestaffelte Eröffnung der Entscheide

nicht verletzt. Diese Ansicht wird im Übrigen auch von den zuständigen Bundesämtern

vertreten (BAFU/BAV, S. 12 und 27). An diesem Ergebnis vermag nichts zu

ändern, dass der Bundesrat am 14. Mai 2008 in der Genehmigung des

Richtplans, Teilrevision Verkehr vom 26. März 2007 (BBl 2008, 4456),

wiederum auf die Plangenehmigung Bezug nahm, wie der Beschwerdeführer 2 vorbringt.

Die Bedeutung dieses Hinweises kann hier offenbleiben. Im Übrigen ist auf die

Frage der Koordination im Zusammenhang mit den Rügen betreffend UVP und rechtliches

Gehör zurückzukommen (E. 7.4).

6.1 Im

Zusammenhang mit den Anforderungen der Koordination steht die Frage, ob und

inwieweit im Gestaltungsplanverfahren eine UVP durchzuführen ist. Das

Bundesrecht erklärt in Bezug auf Seilbahnen mit Bundeskonzession das Plangenehmigungsverfahren

zu dem für die UVP massgeblichen Verfahren (Art. 5 Abs. 1 in

Verbindung mit Anhang Ziff. 60.1 der Verordnung vom 19. Oktober 1988

über die Umweltverträglichkeitsprüfung [UVPV]). Entsprechend verlangt

Art. 11 Abs. 1 lit. c der Seilbahnverordnung vom 21. Dezember

2006 (SebV), dass bei Vorhaben, die der UVP unterstehen, mit dem Plangenehmigungsgesuch

ein UVB einzureichen ist. Der Beschwerdeführer 2 wendet allerdings ein,

dass Anhang Ziff. 60.1 UVPV nur auf Rahmennutzungspläne zugeschnitten sei. Deshalb

habe nach dem subsidiär anwendbaren Art. 5 Abs. 3 Satz 3 UVPV die

Sondernutzungsplanung als massgebliches Verfahren zu gelten. Besonders der

Beschwerdeführer 2 und die Beschwerdeführerin 4 führen zudem

sinngemäss aus, dass die Festlegung des Gestaltungsplans materiell die Kenntnis

der UVP voraussetze. Die Vorinstanzen und die Zoo Seilbahn AG berufen sich

darauf, dass zwar noch keine "formelle" oder "eigentliche"

UVP vorgenommen worden sei, jedoch Berichte der beteiligten Fachstellen vorlägen,

und dass eine materielle Prüfung erfolgt sei. Hiergegen machen die

Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 wiederum geltend, dass unter diesen Umständen

unklar bleibe, welche Gesichtspunkte nach welchen Massstäben geprüft worden

seien. Im Folgenden ist zunächst zu prüfen, welche Fragen im Nutzungsplanverfahren

zu behandeln sind. Gestützt darauf sind das für die UVP massgebliche Verfahren

und das Vorgehen im Nutzungsplanverfahren zu bestimmen.

6.2 Im

Nutzungsplanverfahren ist jedenfalls die Übereinstimmung mit den Zielen und Grundsätzen

der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG; § 18 PBG) sowie mit der übergeordneten

Planung (§ 16 PBG), besonders mit dem vom Bundesrat genehmigten Richtplan,

zu prüfen (vgl. Art. 26 Abs. 2 RPG). Im konkreten Fall geht es dabei

namentlich um die Voraussetzungen, die der Richtplan für die Luftseilbahn Stettbach–Zoo

Zürich aufstellt (vgl. Kantonaler Richtplan Verkehr vom 26. März 2007 bzw.

18. März 2014, Richtplantext, Kap. 4.3.2, Objekt Nr. 10). Sodann sind

gemäss Bundesgericht bestimmte Mindestanforderungen an die Nutzungsplanung zu

stellen, wenn die Zonierung im Hinblick auf ein Vorhaben erfolgt, das so bedeutende

Auswirkungen auf die bestehende Nutzungsordnung nach sich zieht, dass es der

Planungspflicht nach Art. 2 RPG unterliegt. Die Nutzungsplanung müsse in

einem solchen Fall auf einer umfassenden Interessenabwägung beruhen, was voraussetze,

dass die wesentlichen Auswirkungen des Vorhabens auf die Umwelt und auf die

räumliche Umgebung bekannt seien. Dies wiederum bedinge, dass Art und Ausgestaltung

des Projekts zumindest in den Grundzügen bekannt seien. Die wesentlichen

umweltrelevanten Anordnungen müssten bereits auf Stufe Nutzungsplanung erlassen

werden und dürften nicht ins Baubewilligungsverfahren verschoben werden (BGr,

4. April 2006,1A.230/2005, E. 4.2; vgl. auch BGE 123 II 88

E. 2d). In dieser Interessenabwägung ist sinngemäss die akzessorische

Überprüfung des Richtplans enthalten. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz hat

diese grundsätzlich im Rahmen der Anfechtung des Nutzungsplans stattzufinden

und nicht gleichermassen im Rechtsmittelverfahren gegen den Nutzungsplan und im

Plangenehmigungsverfahren (vgl. etwa Jürg Bosshart/Martin Bertschi, § 19 N. 37

mit weiteren Hinweisen; Alain Griffel, Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell,

Zürich/St. Gallen 2012, S. 195 f.; vgl. auch § 19 Abs. 2 PBG).

Die Interessenabwägung ist auch nicht als bloss grundsätzlich oder vorläufig zu

betrachten; soweit die betreffenden Interessen im Nutzungsplanverfahren zu beachten

sind, ist sie abschliessend. Die Kritik der Beschwerdeführenden 2 und 4

ist insoweit berechtigt. Dass die Plangenehmigung von einer Bundesbehörde

erteilt wird und die UVP – wie im Folgenden zu begründen ist – im Plangenehmigungsverfahren

stattfindet, kann kein Grund sein, die Funktion der Nutzungplanung anders zu

definieren als üblich.

6.3 Nach

Art. 10a Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983

(USG) ist die UVP möglichst frühzeitig durchzuführen (vgl. auch Art. 5

Abs. 3 Satz 2 UVPV, der allerdings nur für Verfahren gilt, die vom

kantonalen Recht zu bezeichnen sind). Art. 5 Abs. 1 in Verbindung mit

Anhang Ziff. 60.1 UVPV erklärt das Plangenehmigungsverfahren zum

massgeblichen Verfahren, in dem die UVP durchzuführen ist. Zumindest dem

Wortlaut von Anhang Ziff. 60.1 UVPV kann nicht entnommen werden, dass die

Bestimmung nicht anwendbar sein soll, wenn ein Projekt der

Sondernutzungsplanung unterliegt. Auch die zuständigen Bundesbehörden gehen in

ihrer Vollzugshilfe nicht davon aus (vgl. BAFU/BAV, S. 18 ff.). Die

Begründung dafür, dass das Plangenehmigungsverfahren in jedem Fall massgeblich

sein soll, mag in der Verschiedenartigkeit der kantonalen Planungsinstrumente

liegen. Denkbar ist auch, dass damit den Bundesbehörden die Durchsetzung einer

landesweit einheitlichen Praxis erleichtert werden sollte. Die anwendbaren

Rechtsgrundlagen sehen auch keine mehrstufige UVP im Sinn von Art. 6 UVPV vor.

Die Anwendbarkeit von Anhang Ziff. 60.1 UVPV ändert allerdings nichts

daran, dass die vom Bundesgericht aufgestellten Vorgaben für die

Nutzungsplanung einzuhalten sind. Dies hat auf dem Weg der Koordination zwischen

Nutzungsplanungs- und Plangenehmigungsverfahren zu geschehen. Anhang

Ziff. 60.1 UVPV lässt sich in diesem Sinn dem Gesetz und der

Bundesgerichtspraxis entsprechend auslegen, und soweit die Bestimmung zu einer

Abweichung vom Grundsatz führt, dass die UVP möglichst frühzeitig durchzuführen

ist, lässt sich dies sachlich begründen. Es besteht daher kein Anlass,

Art. 5 Abs. 3 Satz 3 UVPV statt Anhang Ziff. 60.1 UVPV

anzuwenden und die Sondernutzungsplanung zum massgeblichen Verfahren zu

erklären.

6.4 Die

Vollzugshilfe der zuständigen Bundesbehörden fordert eine koordinierte

UVP-Berichterstattung bzw. eine gemeinsame Voruntersuchung und einen gemeinsamen

Bericht (BAFU/BAV, S. 12 und 24). Mit Bezug auf einen Sondernutzungsplan,

der wichtige Rahmenbedingungen, nicht aber Details zur zukünftigen Gestaltung

der Anlage enthielt, kam das Bundesgericht zum Schluss, dass eine vollständige

UVP nicht zwingend auf der Stufe der Nutzungsplanung durchzuführen war (BGr,

4. April 2006,1A.230/2005, E. 3.3, in Anwendung von Art. 5

Abs. 3 UVPV). Massgebend muss auch im vorliegenden Fall sein, ob

"alle für den Nutzungsplanungsentscheid wesentlichen Auswirkungen des

Projekts auf die Umwelt in der für den Planungsentscheid notwendigen Tiefe ermittelt

worden sind" (so BGr, 4. April 2006,1A.230/2005, E. 3.4.2 in

Bezug auf eine mehrstufige UVP).

6.5 Der UVB wurde

zusammen mit dem Gestaltungsplan und dem Plangenehmigungsgesuch öffentlich

aufgelegt und publiziert (vgl. die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom

27. Oktober 2011, S. 4), und er findet sich in den Akten der

Beschwerdegegnerin. Diese stützte sich beim Erlass der Verfügung vom 27. Oktober

2011 erstens auf die Beurteilung des UVB durch die kantonale

Koordinationsstelle für Umweltschutz (KofU) vom 4. August 2009 sowie die

kantonalen Fachstellen, wobei namentlich die Stellungnahme der Natur- und

Heimatschutzkommission (NHK) vom 3. August 2009 bedeutsam ist, zweitens auf

die im Plangenehmigungsverfahren eingereichte Stellungnahme des BAFU vom

29. April 2011. Das BAFU beurteilte das Projekt in seiner Stellungnahme aufgrund

der Variantenstudie und eines Augenscheins "abschliessend". Damit

verfügte die Beschwerdegegnerin über die Grundlagen, auf denen laut Bundesrecht

eine UVP zu beruhen hat, und auch die – nicht anwendbaren – Anforderungen des

kantonalen Rechts an eine UVP waren erfüllt (vgl. insbesondere Art. 10c

Abs. 1 USG, Art. 17 UVPV bzw. § 3 der Einführungsverordnung über

die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 5. Oktober 2011). Inhaltlich genügten

die Unterlagen grundsätzlich, um über die auf der Stufe der Nutzungsplanung

sich stellenden umweltrechtlichen Fragen zu entscheiden. Den Beschwerdeführenden

1 schwebt möglicherweise vor, dass das BAV einen der Plangenehmigung

vorgelagerten Zwischenentscheid über das Ergebnis der UVP zu fällen hätte, der

dann im Gestaltungsplanverfahren beizuziehen wäre. Dies ist jedoch nicht der

Fall (vgl. Art. 19 UVPV). Die Rüge, dass die formellen Anforderungen des

Umweltschutzrechts im Gestaltungsplanverfahren nicht erfüllt wurden, geht – mit

den im Folgenden und in E. 7.4 aufgeführten Vorbehalten – fehl.

6.6 Wie die

Beschwerdeführenden 1 – teils in anderem Zusammenhang – erwähnen, führt

die Seilbahn im Bereich der Talstation nahe an der Siedlung Mattenhof und

zwischen den Stützen 8 und 9 nahe an der Siedlung Im Klösterli vorbei.

Gemäss der Stellungnahme der NHK sind beide Siedlungen im Bundesinventar der

schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS)

enthalten (das allerdings für die Stadt Zürich anscheinend noch nicht definitiv

festgesetzt ist), die Mattenhofsiedlung als Ortsbild von überkommunaler

Bedeutung und mit dem Ziel der Substanzerhaltung (Erhaltungsziel A), die

Siedlung Im Klösterli – zu deren Einstufung sich die NHK nicht äussert – mit

dem Ziel der Strukturerhaltung (Erhaltungsziel B). Die NHK hält fest, dass die

Siedlung Mattenhof durch das Seilbahnprojekt keinen Schaden nehme; zu den

Auswirkungen auf die Siedlung Im Klösterli äussert sie sich nicht explizit

(S. 4 und 7). Das Amt für Raumordnung und Vermessung (ARV) hält in seiner

Stellungnahme vom 29. Juni 2009 fest, es seien keine Ortsbilder von

überkommunaler Bedeutung betroffen, wobei offenbleibt, ob diese Äusserung

irrtümlich erfolgte oder deswegen, weil der Gestaltungsplanperimeter die Perimeter

der beiden Siedlungen nicht überschneidet. Laut der Stellungnahme des BAFU ist

das Bundesamt für Kultur (BAK) zur Beurteilung einer allfälligen Beeinträchtigung

der ISOS-Objekte beizuziehen (S. 2). Den Stellungnahmen der Behörden lässt

sich nicht explizit entnehmen, ob und wie die Siedlung Im Klösterli durch das

Seilbahnprojekt tangiert wird. Zur Klärung der Frage und im Sinn der

Koordination ist die laut BAFU im Plangenehmigungsverfahren notwendige

Stellungnahme des BAK beizuziehen.

Die Beschwerdeführenden 1 machen eine Verletzung

ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend, weil der festgesetzte

Gestaltungsplan gegenüber der öffentlich aufgelegten Fassung wesentlich

überarbeitet worden sei (dazu E. 7.1 f.). Zudem sei der Raumplanerische

Bericht nicht öffentlich aufgelegt worden, und er stamme von einem Planungsbüro,

das weder genügend sachkundig noch unabhängig sei (dazu E. 7.3). Der

Gestaltungsplan sei wegen der Verletzung der Mitwirkungsrechte nichtig. Im

Weiteren sehen die Beschwerdeführenden 1 ihren Anspruch auf rechtliches

Gehör als verletzt an, weil sie sich nicht zu den Stellungnahmen der Behörden

im Rahmen der UVP äussern konnten (dazu E. 7.4).

7.1

7.1.1

Die Rüge, dass der Gestaltungsplan infolge der Überarbeitung erneut hätte

aufgelegt werden müssen, betrifft in erster Linie die Mitwirkung gemäss Art. 4

Abs. 2 RPG und § 7 Abs. 2–4 PBG. Diese ist grundsätzlich vom Anspruch

auf rechtliches Gehör zu unterscheiden, wobei im Nutzungsplanverfahren das

rechtliche Gehör teilweise nur im Rahmen der Mitwirkung wahrgenommen werden

kann. Die Mitwirkung stellt höchstens indirekt einen Bestandteil des Rechtsschutzes

dar; sie ermöglicht der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG) bzw.

jedermann (§ 7 Abs. 2 PBG), sich im Sinn einer politischen

Einflussnahme zu Planungen zu äussern. Damit soll sie die notwendige Breite der

Interessenabwägung ermöglichen, eine wichtige Grundlage für den sachgerechten

Planungsentscheid schaffen und zu einer qualitativ guten Planung beitragen (BGE

135 II 286 E. 4 und 4.2.3). Gemäss der Lehre ist der Anspruch

auf Mitwirkung nicht formeller Natur, und fehlende Mitwirkung macht eine

Planung nicht nichtig, sondern nur anfechtbar (Rudolf Muggli in: Kommentar RPG,

Art. 4 Rz. 25 und 29; vgl. auch Waldmann/Hänni, Art. 4

N. 14 f.). Diese Fragen brauchen hier nicht beantwortet zu werden,

weil der Anspruch auf Mitwirkung im vorliegenden Fall nicht verletzt wurde, was

im Folgenden auszuführen ist.

7.1.2

Der Gestaltungsplanentwurf wurde unbestrittenermassen öffentlich aufgelegt.

Zu prüfen bleibt einzig, ob die Unterschiede zwischen dem öffentlich aufgelegten

Entwurf und dem schliesslich festgesetzten Plan eine erneute Auflage des

Letzteren erfordert hätten. Gemäss Praxis und Lehre muss jedenfalls bei nachträglichen

Planänderungen, die mit Blick auf den Gesamtzusammenhang untergeordnet und

nicht von weiter gehendem öffentlichen Interesse sind, das Mitwirkungsverfahren

nicht wiederholt werden (BGE 135 II 286 E. 4.2.3; Muggli,

Art. 4 Rz. 25). Der gemäss § 7 Abs. 2 PBG aufgelegte Planentwurf

kann von vornherein nur als vorläufig verstanden werden, da sowohl die im

Rahmen der Mitwirkung zu erwartenden Eingaben wie auch der weitere

Planungsprozess eine Änderung der Vorlage bewirken können. Entsprechend bildet

er keine Vertrauensgrundlage dafür, dass die Planfestsetzung nicht in verschiedenen

Punkten davon abweichen werde (BGE 119 Ib 138 E. 4f; VGr,

4. Dezember 2003, VB.2002.00376, E. 5b).

7.1.3

Der hier streitige Gestaltungsplan enthält einige untergeordnete

Änderungen, aber keine wesentlichen Differenzen gegenüber der öffentlich

aufgelegten Fassung vom 22. Mai 2009. Insbesondere trifft die Behauptung

der Beschwerdeführenden 1 nicht zu, dass die Stütze 2 verlegt wurde

und die Siedlung Mattenhof deswegen durch eine neue Linienführung stärker

belastet werde. Die von den Beschwerdeführenden 1 ebenfalls erwähnte Stütze 5

ist neu zwar höher, weil sie zur Schonung der archäologischen Stätte

Burstel/Schyterberg an einen tiefer liegenden Standort verschoben wurde; die

Perimeterhöhe bleibt aber nahezu unverändert.

7.2 Der

Raumplanerische Bericht wurde entgegen den Angaben der Beschwerdeführenden 1

in einer früheren Fassung vom 20. November 2008 zusammen mit dem

Gestaltungsplan öffentlich aufgelegt. Die neue Fassung vom 30. März 2010

stand den Parteien jedenfalls im Rechtsmittelverfahren zur Verfügung. Der

Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verpflichtete die

Beschwerdegegnerin nicht, vor der Festsetzung die Beschwerdeführenden 1

zum Raumplanerischen Bericht anzuhören (vgl. sinngemäss BGr, 13. August

2008,1C_17/2008, E. 2.4 und 2.4.2; BGE 135 II 286 E. 5; VGr,

25. August 2005, VB.2005.00255, E. 3).

7.3 Die

Beschwerdeführenden 1 bezweifeln die Sachkunde und Unabhängigkeit des Planungsbüros,

das den Raumplanerischen Bericht verfasst hat. Diese Fragen können hier offenbleiben,

wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt.

7.3.1

Nach Art. 47 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni

2000 (RPV; SR 700.1) erstattet die Behörde, die die Nutzungspläne erlässt, der

kantonalen Genehmigungsbehörde (Art. 26 Abs. 1 RPG) Bericht darüber,

wie die Nutzungspläne die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und

3 RPG), die Anregungen aus der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG), die

Sachpläne und Konzepte des Bundes (Art. 13 RPG) und den Richtplan

(Art. 8 RPG) berücksichtigen und wie sie den Anforderungen des übrigen Bundesrechts,

insbesondere der Umweltschutzgesetzgebung, Rechnung tragen. Adressatin des

Planungsberichts nach Art. 47 RPV ist die kantonale Genehmigungsbehörde im

Sinn von Art. 26 RPG. Eine solche fehlt hier jedoch: Nach § 89

PBG ist bei Nutzungsplänen, die von der Direktion festgesetzt werden, keine

Genehmigung erforderlich. Gemäss Bundesgericht kommt die Festsetzung durch

eine kantonale Behörde der kantonalen Genehmigung gleich (BGr, 6. Juli

2009,1C_568/2008, E. 6; vgl. auch BGr, 13. August 2008,1C_17/2008,

E. 2.3.1; Peter Hänni, Planungs-, Bau und besonderes Umweltschutzrecht, 5. A.,

Bern 2008, S. 233; a. M.

Alexander Ruch in: Kommentar RPG, Art. 26 Rz. 7; Waldmann/Hänni,

Art. 26 Rz. 4). Ein Planungsbericht nach Art. 47 RPV muss in

einem solchen Fall nicht eingereicht werden (BGr, 6. Juli 2009,1C_568/2008,

E. 6). Zwar kann ein Dokument in der Art eines Planungsberichts

dennoch erstellt werden, doch braucht es nicht dieselbe Funktion zu erfüllen

wie der Bericht zuhanden der kantonalen Genehmigungsbehörde aus der Hand der

kommunalen Behörde, die einen Nutzungsplan festgesetzt hat (vgl. BGr,

13. August 2008,1C_17/2008, E. 2.3.2).

7.3.2

Das fragliche Planungsbüro war schon am Vorprojekt beteiligt. Inwieweit die

Beschwerdegegnerin 3 den Bericht beeinflusst hat, wird nicht deutlich. Da

der Bericht gemäss ihren Ausführungen ihre eigenen Darlegungen enthält, ist von

einem Parteigutachten auszugehen. Der Raumplanerische Bericht ist daher

weitgehend einem Parteigutachten gleichzustellen (vgl. zur entsprechenden

Qualifikation des UVB: BGr, 20. Juli 2007,1P.99/2003, E. 3.3; Alfred

Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege

des Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 476; a. M. BVGr, 25. Januar 2012,

A-3762/2010, E. 7.3). Weil gar kein Planungsbericht nach Art. 47 RPV

erforderlich war, ist dies grundsätzlich nicht zu beanstanden. Dass die

Aufmachung – mit dem Briefkopf der Beschwerdegegnerin und dem Hinweis auf

Art. 47 RPV im Titel – auf einen behördlichen Auftrag hindeutet und die

Aufgabenteilung zwischen Planungsbüro und Beschwerdegegnerin im Bericht nicht

geklärt wird, ist zwar durchaus bedenklich, obwohl sich die Beschwerdegegnerin

mit der Festsetzung des Gestaltungsplans zumindest die Ergebnisse des Berichts

sinngemäss zu eigen gemacht hat. Allerdings ist nicht ersichtlich, dass die

Vorinstanz dem Bericht generell ein Gewicht zugemessen hätte, das ihm nicht

zukäme. Es kann offenbleiben, welche Anforderungen an die Verfasser eines

Planungsberichts zu stellen wären, der Art. 47 RPV zu genügen hat.

7.3.3

Ob die Voraussetzungen an den Bericht gemäss Art. 11 Abs. 1

lit. d SebV über die erfolgte Abstimmung mit der Raumplanung erfüllt sind,

ist im Plangenehmigungsverfahren zu prüfen. Worin die Anforderungen an Sachverständige

nach Art. 67 f. SebV bestehen und unter welchen Umständen diese erfüllt

sein müssen, ist Gegenstand nicht des Gestaltungsplan-, sondern des

Plangenehmigungsverfahrens. Anzumerken ist im Übrigen, dass die Beschwerdeführenden 1

die Unabhängigkeit der Vorinstanz nicht genügend substanziiert infrage zu stellen

vermögen.

7.4 Die

Beschwerdeführenden 1 berufen sich weiter auf eine Verletzung ihres

Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil die Festsetzung des Gestaltungsplans

erfolgt sei, ohne dass sie sich zu den im Rahmen der UVP ergangenen Stellungnahmen

der Behörden hätten äussern können und ohne dass diese öffentlich aufgelegt

worden seien. Zudem habe das BAFU anlässlich der Erarbeitung seiner

Stellungnahme "diverse Sitzungen und Augenscheine" mit der Zoo

Seilbahn AG abgehalten, an denen die Beschwerdeführenden 1 nicht hätten

teilnehmen können. Der Stellungnahme des BAFU (S. 1) ist zu entnehmen,

dass dieses Amt einen Augenschein vorgenommen hat. Die Behauptung der Beschwerdeführenden 1,

dieser sei ohne Zuladung der Einsprechenden im Plangenehmigungsverfahren

erfolgt, blieb unbestritten.

7.4.1

Wie erwähnt, ist zu unterscheiden zwischen der öffentlichen Auflage und

Mitwirkung einerseits und dem Anspruch auf rechtliches Gehör der

Verfahrensparteien anderseits, und diese Unterscheidung ist in Bezug auf sowohl

das Plangenehmigungsverfahren – das massgebliches Verfahren für die UVP ist –

als auch in Bezug auf das Gestaltungsplanverfahren vorzunehmen.

7.4.2

Die Bestimmungen über die UVP regeln den Anspruch auf rechtliches Gehör

nicht. Insbesondere ist er nicht mit der Öffentlichkeit des Berichts und der

Ergebnisse der UVP nach Art. 10d USG sowie Art. 15 und 20 UVPV

gleichzusetzen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör bestimmt sich nach dem

massgeblichen Verfahrensrecht und den Minimalgarantien der Bundesverfassung

(BGr, 10. September 2002,1A.60/2002, E. 2.2). Gemäss den Anforderungen

von Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 29 des Verwaltungsverfahrensgesetzes

vom 20. Dezember 1968 haben die Parteien des Plangenehmigungsverfahrens

einen Anspruch, über entscheidwesentliche Aktenergänzungen informiert zu werden

und Gelegenheit zur Äusserung zu erhalten. Gemäss Lehre und Praxis besteht zwar

kein Anspruch auf Mitwirkung bei und Stellungnahme zu Amtsberichten

verwaltungsinterner Fachstellen, soweit der Bericht sich darauf beschränkt, an

sich feststehende Tatsachen sachverständig zu würdigen. Wenn ein streitiger

Sachverhalt abgeklärt und dem Bericht Beweiswert beigemessen wird, haben die

Verfahrensbeteiligten jedoch das Recht zur Teilnahme an den Beweiserhebungen

und zur Stellungnahme (Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf

rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000,

S. 356 f.; Plüss, § 7 N. 61 f.). Der Gehörsanspruch

gilt entsprechend in Bezug auf die Stellungnahmen der Fachbehörden, die im

Rahmen der UVP abgegeben werden (vgl. BGr, 10. September 2002,1A.60/2002,

E. 2.3). Diesem Anspruch wurde oder wird im Plangenehmigungsverfahren

anscheinend entsprochen, was allerdings nicht vom Verwaltungsgericht zu

überprüfen ist.

7.4.3

Das Nutzungsplanverfahren richtet sich im Kanton Zürich nach § 7 PBG,

der Mitwirkung der Öffentlichkeit und Anhörung der betroffenen Grundeigentümer

verbindet (vgl. Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und

Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, N. 402). Den entsprechenden

Anforderungen wurde im vorliegenden Verfahren grundsätzlich Genüge getan, unter

den im Folgenden auszuführenden Vorbehalten.

7.4.4

Im vorliegenden Fall hat die Beschwerdegegnerin zur Koordination mit dem

Plangenehmigungsverfahren die behördlichen Stellungnahmen zum UVB beigezogen,

was unbestrittenermassen zu Recht geschah. Sie hat jedoch darauf verzichtet,

vor ihrem Entscheid die Stellungnahmen der Einsprechenden (Art. 13 SebG)

sowie allfällige weitere Schriftenwechsel im Plangenehmigungsverfahren einzusehen.

Sie hat zudem die Beurteilung des UVB durch die kantonale

Umweltschutzfachstelle und die Bundesbehörden nicht öffentlich aufgelegt (vgl.

die Publikation der Verfügung im Amtsblatt des Kantons Zürich vom

4. November 2011).

7.4.5

Die öffentliche Auflage der Beurteilung des UVB durch die hierfür

zuständigen Behörden gemäss Art. 20 UVPV hat im Leitverfahren, also im

Plangenehmigungsverfahren, zu erfolgen. Demnach ist grundsätzlich nicht zu

beanstanden, wenn die Beschwerdegegnerin diese Unterlagen nicht zusammen mit

ihrem Entscheid öffentlich zugänglich gemacht hat. Allerdings werden

Drittbetroffene auf diese Weise im Gestaltungsplanverfahren schlechter

gestellt, als wenn eine UVP in diesem Verfahren vorzunehmen ist: Im letzteren

Fall wird die Beurteilung des UVB durch die Umweltschutzfachstelle mit dem

festgesetzten Gestaltungsplan öffentlich aufgelegt, womit die gesamten

Unterlagen den Betroffenen immerhin im Rekursverfahren zur Verfügung stehen. Es

braucht hier jedoch nicht abschliessend geklärt zu werden, ob die

Beschwerdegegnerin diese Verschlechterung der Rechtsstellung Drittbetroffener

mit einer öffentlichen Auflage hätte vermeiden oder anderweitig hätte

kompensieren müssen: Die Beschwerdegegnerin hat die Vernehmlassungen der Fachbehörden

mit ihrer Rekursantwort nachgeliefert, worauf die Beschwerdeführenden – denen

die Berichte im Übrigen zumindest teilweise bereits aus dem Plangenehmigungsverfahren

bekannt waren – dazu Stellung nehmen konnten. Eine allfällige Gehörsverletzung

hätte somit als geheilt zu gelten. Soweit die Beschwerdeführenden 1 sich

auf dem Rechtsweg für die Rechte Dritter einsetzen wollen, sind sie nicht zu

hören.

7.4.6

Die Beschwerdegegnerin hat für ihren Entscheid die Stellungnahmen der

Fachbehörden zum UVB beigezogen, ohne dass die Einsprechenden im

Plangenehmigungsverfahren vorher zu den Stellungnahmen angehört wurden bzw.

ohne die Anhörung im Plangenehmigungsverfahren abzuwarten. Auch insofern

erscheint das Vorgehen der Beschwerdegegnerin fragwürdig, und zwar aus der

Sicht der Koordinationspflicht: Sie entschied damit über die im Rahmen der UVP

abgelieferten Stellungnahmen der Fachbehörden auf unvollständiger Grundlage,

nämlich ohne die Kenntnis der allfälligen formellen und materiellen Einwände,

obwohl diese im Plangenehmigungsverfahren, das mit dem Gestaltungsplanverfahren

zu koordinieren ist, erhoben werden. Die Beschwerdegegnerin hätte daher den Abschluss

des Schriftenwechsels über die Stellungnahmen der Fachbehörden im Plangenehmigungsverfahren

abwarten müssen. Dies hiesse allerdings, dass die Koordinationspflicht herangezogen

würde, um im Ergebnis den Anspruch auf rechtliches Gehör im Gestaltungsplanverfahren

zu verstärken. Da ohnehin eine Rückweisung vorzunehmen ist (E. 13.1), wird

die Beschwerdegegnerin ihren Neuentscheid in Kenntnis der Stellungnahmen der

Beschwerdeführenden treffen, womit eine allfällige Verletzung des Anspruchs auf

rechtliches Gehör jedenfalls geheilt wird.

7.4.7

Die Rüge, das BAFU habe den Anspruch der Beschwerdeführenden 1 auf

rechtliches Gehör verletzt, indem es diese nicht am Augenschein beteiligt habe,

ist von der Plangenehmigungsbehörde zu überprüfen. Immerhin stellt sich im

kantonalen Verfahren die Vorfrage, ob der Bericht des BAFU im Fall einer

Gehörsverletzung unbeachtlich wäre, wie die Beschwerdeführenden 1

vorbringen. Gemäss dem Bericht (S. 1 f.) diente der Augenschein, zu

dem die Einsprechenden nicht zugeladen wurden, einzig dem Vergleich des beantragten

Seilbahnprojekts mit einer vom BAFU angeregten Variante mit tiefer Seilführung,

die in der Folge verworfen wurde. Für die Beurteilung des eingereichten

Projekts stützte sich das BAFU auf die Projektdokumentation und weitere

schriftliche Unterlagen. Eine allfällige Verletzung des Anspruchs auf

rechtliches Gehör betrifft demnach die hier interessierenden Fragen nicht. Die

pauschale Vermutung einer unzulässigen Beeinflussung des BAFU durch die

Beschwerdegegnerin 3 genügt nicht als Anhaltspunkt einer Befangenheit. Der

Bericht des BAFU kann verwendet werden, wobei anzumerken ist, dass er – soweit

er hier von Interesse ist – mit dem Bericht der NHK übereinstimmt, weshalb er ohnehin

nicht als einzige Grundlage der rechtlichen Würdigung dient.

8.1 Der

Beschwerdeführer 2 macht geltend, dass der Gestaltungsplan

unzulässigerweise die Festsetzung des eidgenössischen Sachplans Infrastruktur

Luftfahrt (SIL) für den Flughafen Zürich sowie die Festsetzung des definitiven

Betriebsreglementes des Flughafens präjudiziere. Die Zoo Seilbahn AG weist

dies zurück. Das zuständige Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) äussert sich in

seiner Stellungnahme vom 24. August 2009 im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens

nicht zur hier aufgeworfenen Frage.

8.2 Gemäss dem

Raumplanerischen Bericht (S. 11 f.) befindet sich die Seilbahn im Nahbereich

des Flughafens Zürich bzw. in der Flugsicherheitszone II. Die Höhe der

Seilbahn im obersten Abschnitt entspreche deren Anforderungen (maximale Bauhöhe

von 25 m über dem gewachsenen Terrain); in den übrigen Abschnitten seien

diese Anforderungen nicht massgebend. Mittlerweile gilt der

Sicherheitszonenplan für den Flughafen Zürich vom 15. Januar 2013, dessen

Regelungen aber im Ergebnis gleich lauten, soweit sie hier interessieren,

weshalb auch die Frage des massgeblichen Zeitpunkts der Rechtslage offengelassen

werden kann. Demnach befindet sich der Gestaltungsplanperimeter in der

Sicherheitszone 1 zur Sicherung des Südanflugs auf Piste 34. Gemäss

dem Gestaltungsplan durchquert die Seilbahn das Gebiet, in dem die Bauhöhe auf

25 m über dem gewachsenen Terrain beschränkt ist, zwischen den Stützen 6

und 8, die sich beide ausserhalb dieser Zone befinden. Dem Längenprofil ist

allerdings zu entnehmen, dass die Vorgaben wohl nicht eingehalten werden. So

weist Stütze 8 eine Höhe von knapp 29 m über dem im Längenprofil

angegebenen Terrain auf, Stütze 7 eine solche von rund 27 m, und

Stütze 6 erreicht wiederum rund 29 m.

8.3 Gemäss dem

SIL-Objektblatt für den Flughafen Zürich (1. Etappe) vom 26. Juni

2013 befindet sich der Gestaltungsplanperimeter im Gebiet mit

Hindernisbegrenzung (Karte 2), das grundsätzlich auf dem Sicherheitszonenplan

für den bestehenden Betrieb beruht. Kanton und Gemeinden haben das Gebiet mit

Hindernisbegrenzung bei ihrer Richt- und Nutzungsplanung zu berücksichtigen. Die Ausscheidung neuer oder die Revision bestehender

Bauzonen, die bei späterer Überbauung mit den massgebenden Hindernisbegrenzungsflächen in Widerspruch

geraten, ist nicht zulässig. Der geltende

Sicherheitszonenplan ist zu überarbeiten, dabei ist das "Gebiet mit

Hindernisbegrenzung" zu überprüfen und nach Bedarf anzupassen (Festlegungen

Ziff. 8, S. 22, vgl. dazu auch S. 15 und 34 f.). Gemäss den

Erläuterungen muss für die Beurteilung von Planungsvorhaben der

Sicherheitszonenplan oder der Plan der Flughafenhalterin zu den vorgesehenen

Ergänzungen des Sicherheitszonenplans beigezogen werden (S. 35).

8.4 Die

Ansicht der Vorinstanz, eine negative Präjudizierung des SIL könne offensichtlich

ausgeschlossen werden, und im Übrigen sei sie im Nutzungsplanverfahren nicht

abschliessend zu prüfen, trifft nach dem Gesagten nicht zu. Bereits der

Gestaltungsplan, nicht erst die Plangenehmigung, hat dem Sicherheitszonenplan

zu entsprechen. Allerdings kann die Durchstossung einer Sicherheitszone vom

BAZL bewilligt werden (Art. 63 lit. b und c der Verordnung vom

23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt). Diese Bewilligung

würde vorliegend im konzentrierten Verfahren von der Plangenehmigungsbehörde

nach Anhörung der Fachbehörde erteilt (Art. 9 Abs. 1 SebG in

Verbindung mit Art. 62a und 62b des Regierungs- und

Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997). Die

Beschwerdegegnerin wird jedenfalls vor ihrem Neuentscheid den Plan der

Flughafenhalterin zu den vorgesehenen Ergänzungen des Sicherheitszonenplans

beizuziehen haben. Zudem hat sie vorab zu überprüfen, ob der Gestaltungsplan

mit dem geltenden Sicherheitszonenplan vereinbar ist. Gegebenenfalls ist die im

Plangenehmigungsverfahren einzuholende Stellungnahme des BAZL zur Frage, ob die

Durchstossung der Sicherheitszone bewilligungsfähig ist, zu berücksichtigen,

und, sollte diese negativ lauten, der Gestaltungsplan anzupassen. Zumindest ist

eine Bestimmung in die Gestaltungsplanvorschriften aufzunehmen, worin die

Plangenehmigung von der Erteilung dieser Bewilligung oder der Einhaltung des

Sicherheitszonenplans abhängig gemacht wird.

9.1 Der

Beschwerdeführer 2 bringt vor, der Gestaltungsplan stelle eine Umgehung

von Art. 24 ff. RPG über Ausnahmebewilligungen für Bauten und Anlagen

ausserhalb der Bauzonen dar. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist

die Schaffung einer Bauzone bzw. Spezialnutzungszone für ein konkretes Projekt

zulässig, wenn die Planungsmassnahme den Zielen und Grundsätzen der

Nutzungsplanung gemäss RPG entspricht. Ist dies der Fall, so stellt sie keine

Umgehung von Art. 24 ff. RPG dar, auch wenn eine Ausnahmebewilligung

für das Bauvorhaben ausgeschlossen wäre. Eine Umgehung von Art. 24 ff.

RPG ist nur anzunehmen, wenn mit der fraglichen Planungsmassnahme eine unzulässige

Kleinbauzone geschaffen wird oder wenn sie sonst auf einer sachlich nicht

vertretbaren Interessenabwägung beruht. Kleinbauzonen sind im Allgemeinen

unzulässig, wenn sie gegen das raumplanerische Ziel verstossen, die

Siedlungstätigkeit in Bauzonen zusammenzufassen und die Streubauweise für nicht

freilandgebundene Bauten zu verhindern (BGr, 24. Mai 2012,1C_13/2012,

E. 3.1; BGE 124 II 391 E. 2c und 3a).

9.2 Im vorliegenden

Fall ist ein Sondernutzungsplan für eine Verkehrsanlage ausserhalb der Bauzone

streitig. Sämtliche für den Bau der Anlage notwendigen Bewilligungen werden im

Plangenehmigungsverfahren nach Art. 9 ff. SebG erteilt (Art. 9

Abs. 1 SebG). Nicht massgeblich ist, ob die Luftseilbahn standortgebunden

im Sinn von Art. 24 lit. a RPG ist: Ein Sondernutzungsplan, der

abweichende Regelungen zum Rahmennutzungsplan schafft, ist nicht nur dann

zulässig, wenn auch die Voraussetzungen von Art. 24 RPG erfüllt sind. Eine

Verkehrserschliessung, die Land ausserhalb der Bauzonen in Anspruch nimmt, um

einen Anschluss an den öffentlichen Verkehr (ÖV) zu gewährleisten, ist nicht

von vornherein ausgeschlossen. Massgebend ist einzig, ob der

Gestaltungsplan sowie der akzessorisch zu überprüfende Richtplaneintrag dem

Sinn und Zweck der Raumplanung entsprechen (BGr, 20. August 2002,

1A.27/2002, E. 5; VGr, 16. November 2011, VB.2001.00178, E. 3a; Muggli,

Vorbem. zu Art. 24–24d und 37a Rz. 17). Dies ist im Folgenden zu

prüfen. Dabei ist bei der Interessenabwägung durchaus von Belang, dass die

Seilbahn der Erschliessung eines in der Bauzone gelegenen Standorts dienen

soll; grundsätzlich soll dafür das Siedlungsgebiet in Anspruch genommen werden

(vgl. in Bezug auf Strassen: BGr, 20. August 2002,1A.27/2002, E. 5.4;

BGE 118 Ib 497 E. 4a).

10.

10.1 Bei der

Planung raumwirksamer Tätigkeiten haben die Behörden eine umfassende

Interessenabwägung vorzunehmen (Art. 3 RPV), wobei namentlich die Ziele

und Grundsätze der Raumplanung nach Art. 1 und 3 RPG zu beachten sind.

Weil eine Bundesaufgabe im Sinn von Art. 2 Abs. 1 lit. b des

Natur- und Heimatschutzgesetzes vom 1. Juli 1966 (NHG) vorliegt, ist auch

Art. 3 NHG anwendbar, der ebenfalls eine Interessenabwägung vorschreibt.

10.2 Die

Beschwerdeführenden 1 und 2 bestreiten das öffentliche Interesse an der

Seilbahn. Die Vorinstanz geht im angefochtenen Entscheid von einem ausgeprägten

bzw. gewichtigen öffentlichen Interesse aus.

10.2.1

Die Seilbahn soll der zusätzlichen Erschliessung des Zoos Zürich mit dem

öffentlichen Verkehr dienen (vgl. Art. 1 Abs. 1 GPV). Für den

Berufsverkehr dürfte die Verbindung kaum einen Mehrwert bringen, ausser

allenfalls für die Bewohnerinnen und Bewohner der Siedlung Im Klösterli und

weiterer hochgelegener Teile des Stadtzürcher Quartiers Fluntern. Die Benutzung

für weitere Freizeitaktivitäten wird im Verkehrsbericht vom 20. November

2008 zwar vorausgesetzt (S. 4 und Anhang 1). Sie steht allerdings klar im

Hintergrund und gilt je nach ihrem Charakter teils sogar als unerwünscht; so

stellt das ARV in seiner Stellungnahme vom 29. Juni 2009 zum Plangenehmigungsverfahren

den Antrag, dass die Betreiberin der Seilbahn den Transport von Fahrrädern zu

untersagen habe, damit der Erholungswert der Landschaft nicht durch

Veloabfahrten durch das Sagentobel bedroht werde. In diesem Zusammenhang ist

mitzuberücksichtigen, dass gemäss Landschaftsentwicklungskonzept der Stadt

Dübendorf vom 9. März 2006 (S. 45) im fraglichen Gebiet keine

weiteren Erholungsinfrastrukturen nötig oder wünschenswert sind (vgl. auch

E. 11.7).

10.2.2

Der Vorinstanz ist insoweit zuzustimmen, als das öffentliche Interesse

nicht dadurch ausgeschlossen wird, dass der Zoo Zürich von einer

privatrechtlichen Aktiengesellschaft betrieben wird und dass die Seilbahn

privat finanziert und betrieben werden soll (vgl. Raumplanerischer Bericht,

S. 5). Dies gilt umso mehr, als der Zoo Zürich eine wichtige und

etablierte Freizeitattraktion für breite Bevölkerungskreise darstellt. Ein

öffentliches Interesse kann auch nicht deswegen verneint werden, weil die

Seilbahn zugleich als Werbeträgerin für den Zoo fungieren und dessen

Attraktivität steigern soll (Verkehrsbericht, S. 4), und ebenso wenig aus

dem Grund, dass die Verbindung anscheinend nicht in den Verkehrsverbund des

Kantons Zürich (ZVV) aufgenommen werden soll.

10.2.3

Es ist unbestritten, dass der Zoo heute rechtlich genügend erschlossen ist;

auch die Zoo Seilbahn AG räumt dies ein. Ungeklärt erscheint, inwieweit

dies auch für die Zukunft zutrifft. Angestrebt wird eine Ergänzung des

ÖV-Netzes (Verkehrsbericht, S. 4). Die Zoo Seilbahn AG führt aus,

dass vor allem mit Blick auf die rund 50 Spitzentage pro Jahr eine

Verbesserung der Erschliessung anzustreben sei. Unter diesen Umständen hängt

das Gewicht des öffentlichen Interesses an der Seilbahnverbindung wesentlich

davon ab, in welchem Mass der in Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GPV

verankerte Zweck erreicht wird, den Wechsel vom motorisierten Individualverkehr

zum öffentlichen Verkehr zu fördern. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers 2

ist diese Zwecksetzung nicht verfehlt; sie entspricht grundsätzlich dem Ziel

der Stärkung des öffentlichen Verkehrs gemäss dem Kantonalen Richtplan, Teil

Verkehr vom 26. März 2007 bzw. 18. März 2014 (Gesamt[verkehrs]strategie,

Zielsetzungen bzw. Ziele, Kap. 4.1.1; vgl. auch Richtplan vom

18. März 2014, Kap. 6.5.1 f.). Sodann steht die Erschliessung

mit dem öffentlichen Verkehr im Einklang mit der in Art. 44a USG

vorgesehenen Massnahmenplanung zur Luftreinhaltung (vgl. VGr,

30. September 2004, VB.2004.00041, E. 6.2.1). Um abzuschätzen, in welchem

Mass dem öffentlichen Interesse entsprochen werden kann, reichen die vorhandenen

Unterlagen und Anordnungen allerdings nicht aus (vgl. näher E. 11.5 f.).

11.

11.1 Der

Kantonale Richtplan Verkehr in der Fassung vom 26. März 2007 (Kap. 4.3.2,

Objekt Nr. 10) vermerkte zum Vorhaben: "landschaftliche Eingliederung

sicherstellen; vor Inbetriebnahme Parkplatz- und Verkehrsregime im Raum

Stettbach für die Anwohner verträglich ausgestalten; alternative direkte

ÖV-Verbindung prüfen". Fraglich ist, ob es sich bei diesen Vorgaben um

Auflagen handeln sollte oder aber um Voraussetzungen, bei deren Nichterfüllung

das Projekt nicht verwirklicht werden kann. In Bezug auf die Prüfung von

Alternativen ergibt sich als logischer Schluss aus dem Richtplantext selber,

dass es sich um eine Voraussetzung handeln sollte: Wenn der Kantonsrat der

Ansicht gewesen wäre, dass die Seilbahn unabhängig vom Ergebnis dieser Prüfung

hätte gebaut werden können, hätte es sich bei dieser Vorgabe um eine leere

Formalität gehandelt. Zudem wird auch aus der Beratung des Richtplaneintrags im

Kantonsrat klar, dass die Luftseilbahn nur beim Fehlen besserer Alternativen

verwirklicht werden sollte (Prot. KR 2003–2007, S. 13776 ff., besonders

13783 und 13785 [Voten Munz, Kennel Schnider, Regierungsrätin Gut]). Die beiden

anderen Vorgaben sind jedenfalls insoweit als Voraussetzungen zu qualifizieren,

als sie Elemente der Gesamtabwägung darstellen und demnach deren Ergebnis

beeinflussen können. Dies ergibt sich im Übrigen bereits aus dem Bundesrecht

bzw. dem kantonalen Planungs- und Baurecht (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. a

und Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG; Art. 3 Abs. 1 NHG; § 83

Abs. 3 PBG). Es handelt sich um grundsätzlich kumulative Voraussetzungen,

wobei sich jedoch nicht je einzeln und ohne Blick auf die anderen Elemente der

Gesamtabwägung beantworten lässt, ob sie erfüllt sind.

11.2 Die

Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 machen geltend, alternative ÖV-Verbindungen

seien nicht in genügendem Mass geprüft worden.

11.2.1

Im Richtplan vom 18. März 2014 findet sich die Vorgabe, es seien

alternative ÖV-Verbindungen zu prüfen, nicht mehr. Sie war noch im Entwurf für

die öffentliche Auflage vom 21. Januar bis 15. April 2011 enthalten,

aber nicht mehr im Antrag des Regierungsrats vom 28. März 2012 an den

Kantonsrat. Die Änderung wird nicht begründet. Immerhin kann der Synopse zur

Nachvollziehbarkeit der Änderungen im kantonalen Richtplanentwurf für den

Antrag des Regierungsrates im Vergleich zur öffentlichen Auflage vom

28. März 2012 entnommen werden, dass der Regierungsrat die Streichung bewusst

vornahm. Im Kantonsrat war sie kein Thema (vgl. Prot. KR 2011–2015, S.

10789 ff.).

11.2.2

Zu prüfen ist zunächst, ob der kantonale Richtplan vom 18. März 2014

bereits in Kraft steht. Die nach Art. 11 Abs. 1 RPG erforderliche

Genehmigung durch den Bundesrat steht noch aus. Im Bereich innerkantonaler

Fragen wirkt sie allerdings nur deklaratorisch; die Kantone können den innerkantonalen

Teil des Richtplans schon vorher in Kraft treten lassen (BGE

136 I 265 E. 1.2; Pierre Tschannen in: Kommentar RPG, Art. 10

Rz. 19, Art. 11 Rz. 36). Wann der Richtplan im innerkantonalen

Verhältnis in Kraft tritt, ist eine Frage des kantonalen Rechts (BGr, 21. Dezember

2007,1C_348/2007, E. 5). Das Zürcher Recht regelt den Zeitpunkt des

Inkrafttretens nicht. Auch der Festsetzungsbeschluss enthält keine entsprechende

Bestimmung (ABl Nr. 13, 28. März 2014, Meldungsnr. 66295). Aus

deren Fehlen ist zu folgern, dass der Beschluss – unter Vorbehalt der

Genehmigung durch den Bundesrat – unverzüglich in Kraft treten sollte (wohl sinngemäss

anders VGr, 10. Juli 2013, VB.2012.00015, E. 7.3, wo die Frage aber

nicht vertieft behandelt wurde). Praktische Bedenken, die sich aus der

Möglichkeit der Nichtgenehmigung ergeben, erscheinen demgegenüber nicht

ausschlaggebend. Damit trat der Richtplan vom 18. März 2014 innerkantonal

im Zeitpunkt seiner Publikation – die auch den Lauf der Rechtsmittelfrist

auslöste (vgl. BGE 136 I 265 E. 1.2) – in Kraft.

11.2.3

Die Änderung des Richtplans erfolgte, als das vorliegende Verfahren bereits

vor dem Verwaltungsgericht hängig war, weshalb der Zeitpunkt der massgeblichen

Rechtslage zu bestimmen ist. Gemäss dem Bundesgericht ist die Rechtmässigkeit

eines Verwaltungsakts grundsätzlich nach der Rechtslage zur Zeit seines

Erlasses zu beurteilen. Im Laufe des Rechtsmittelverfahrens eingetretene

Rechtsänderungen sind an sich unbeachtlich, es sei denn, zwingende Gründe

sprächen für die Berücksichtigung des neuen Rechts. Das trifft nach

bundesgerichtlicher Praxis vor allem dann zu, wenn Vorschriften um der

öffentlichen Ordnung willen oder zur Durchsetzung erheblicher öffentlicher

Interessen erlassen worden und daher auch in hängigen Verfahren sofort

anwendbar sind (BGE 139 II 470 E. 4.2). Auch ist eine

Bewilligung oder Konzession nicht aufzuheben, weil sie dem alten Recht

widerspricht, wenn sie nach neuem Recht auf erneutes Gesuch hin zu erteilen

wäre. Die Berücksichtigung neuen Rechts muss allerdings ausgeschlossen bleiben,

wenn sie sich zulasten Dritter auswirken und namentlich deren Rechtsschutz beeinträchtigen

könnte (BGr, 23. Januar 2006,1A.214/2005, E. 6.3.1; BGE 126 II 522

E. 3b/aa; vgl. zum Ganzen auch Donatsch, § 20a N. 23 ff.,

§ 52 N. 44 ff.). Entsprechend ist hier der für die Projektinitiantin

günstigere neue Richtplan massgeblich, weil es nicht anginge, das Projekt an Voraussetzungen

zu messen, an der die kantonale Richtplanung nicht mehr festhält. Demnach ist

die Vorgabe des Richtplans vom 26. März 2007, es seien alternative

ÖV-Verbindungen zu prüfen, nicht mehr beachtlich.

11.2.4

Vorbehalten bleibt die Nichtgenehmigung der im Richtplan vom 18. März

2014 vorgenommenen Änderung von Kap. 4.3.2, Objekt Nr. 10, durch den

Bundesrat. Für diesen Eventualfall ist Folgendes anzumerken: Aus den Beratungen

des Kantonsrats ergibt sich, dass die Vorgabe im Richtplan vom 26. März

2007, es seien alternative direkte ÖV-Verbindungen zwischen Stettbach und dem

Zoo Zürich zu prüfen, sich nicht nur auf abweichende Linienführungen für die

Seilbahn bezog, sondern auch auf andere Verkehrsmittel. Die Vorgabe zielte auch

nicht darauf ab, einen Vergleich der Alternativen nur in Bezug auf ihre Attraktivität

für die Zoo Zürich AG sowie die Besucherinnen und Besucher des Zoos

vorzunehmen und hierauf nur noch die ausgewählte Variante einer umweltrechtlichen

Prüfung zu unterziehen. Dies hätte schon deshalb keinen Sinn ergeben, weil bei

der Festsetzung des Richtplaneintrags bereits bekannt war, dass die Zoo

Zürich AG ein Seilbahnprojekt verwirklichen wollte. Vielmehr wurde die

Vorgabe, es seien alternative ÖV-Verbindungen zu prüfen, im Richtplan

verankert, weil gerade dem Seilbahnprojekt generelle landschaftsschützerische

Bedenken entgegenstanden. Im Kantonsrat wurden denn auch ausdrücklich andere

Verkehrsmittel – wie ein Bus oder eine unterirdische Verbindung ("Porta

Zoologica") – beispielhaft erwähnt (vgl. Prot. KR 2003–2007,

S. 13776 ff., besonders 13782 f. und 13785 [Voten Munz, Kennel

Schnider, Jauch, Regierungsrätin Gut]).

11.2.5

Entgegen der Ansicht der Vorinstanz fand keine unvoreingenommene Prüfung alternativer

Verbindungen unter Berücksichtigung der umweltrechtlichen und raumplanerischen

Aspekte statt. Im Verkehrsbericht und im Raumplanerischen Bericht – deren Ausführungen

die Beschwerdegegnerin unkritisch und teils wörtlich übernommen hat – wird im

Wesentlichen begründet, weshalb eine Seilbahn für die Zoo Zürich AG sowie die Zoo-Besucherinnen

und ‑Besucher attraktiver ist als andere öffentliche Verkehrsmittel bzw. die

Verbesserung der Bus- und Tramverbindungen. Umweltrechtliche und raumplanerische

Gesichtspunkte werden nicht in die Abwägung einbezogen, sieht man vom pauschalen

Hinweis auf das bessere Abschneiden der Seilbahn in Bezug auf

"Lärmimmissionen" (Raumplanerischer Bericht, S. 8) bzw.

"die Umweltbelastung (Lärm, Luft)" (Verfügung vom 27. Oktober

2011, S. 2) ab. Namentlich der Landschaftsschutz und die Problematik der

Einzonung neuen Baulandes werden nicht berücksichtigt. Sollte der Bundesrat die

mit dem Richtplan vom 18. März 2014 erfolgte Änderung von Kap. 4.3.2,

Objekt 10, nicht genehmigen, wäre die Möglichkeit des Ausbaus der Tram-

und Busverbindungen zu prüfen und dem Seilbahnprojekt gegenüberzustellen (vgl.

auch E. 11.6).

11.2.6

Dass Alternativen und Varianten zu prüfen sind, folgt auch aus dem Bundesrecht

(namentlich aus Art. 2 Abs. 1 lit. b RPV und Art. 3 NHG; vgl.

etwa BGr, 4. Februar 2014,1C_648/2013, E. 4.1; 1. Juli 2004,

1A.191/2003, E. 6 = URP 2004 S. 622). Dessen Anforderungen gehen aber

weniger weit als die aufgehobene Richtplanvorgabe. Die Praxis bezieht sich,

soweit ersichtlich, auf Varianten der Streckenführung von Erschliessungsträgern,

des Standorts von Bauten und Anlagen sowie auf die Gegenüberstellung von Verkabelung

und Freileitung bei Stromleitungen. Eine Pflicht zur Ausarbeitung von völlig

anders gearteten Projektalternativen – etwa eines Wind- statt eines

Wasserkraftwerks oder (wie hier) von Tram- und Busverbindungen, einer

Standseilbahn oder eines Coasters statt einer Luftseilbahn – kann aus den

genannten Bestimmungen nicht abgeleitet werden. Ungeachtet dessen ist das

Vorhandensein derartiger Alternativen bei der abschliessenden Interessenabwägung

miteinzubeziehen, weil es das öffentliche Interesse am Projekt beeinflusst (E. 11.6).

Insofern trägt es zur Entscheidung bei, ob im aktuellen Verfahren das Projekt

oder die "Nullvariante" obsiegt (vgl. BGr, 1. Juli 2004,

1A. 191/2003, E. 2.5 und 7 = URP 2004 S. 622). Auf die vertiefte

Prüfung von Alternativen, die von vornherein unrealistisch oder untauglich

erscheinen, darf aber verzichtet werden (vgl. BGr, 4. Februar 2014,

1C_648/2013, E 4.1; BGE 139 II 499 E. 7.3.1). Insoweit muss

das Gebot der Verhältnismässigkeit massgebend sein (Art. 5 Abs. 2

BV). Dasselbe gilt auch in Bezug auf die Frage, ob auf frühere Variantenabklärungen

zurückgegriffen werden darf.

11.2.7

Die Beschwerdeführenden 1 kritisieren die Wahl der horizontalen

Linienführung der Seilbahn, die vor allem aufgrund des Kostenfaktors erfolgt

sei. Der Raumplanerische Bericht (S. 5) und die Verfügung der Beschwerdegegnerin

vom 27. Oktober 2011 (S. 13) führen dazu aus, dass im Rahmen des

Vorprojekts in "einem umfassenden Evaluationsverfahren (Nutzwertanalyse)"

zwei Varianten die höchste Nutzwertzahl erreicht hätten, wobei die nun

projektierte Variante (Nr. 3) unter Einbezug der Erstellungs- und Betriebskosten

die deutlich höchste Nutzwertzahl pro Kosteneinheit erreicht habe. Dem Bericht

vom 29. Oktober 2004 zum Vorprojekt (Anhang A6-9) lässt sich entnehmen,

dass ein Grobvergleich zwischen den sechs ins Auge gefassten Varianten der

Linienführung vorgenommen wurde, bei dem folgende Kriterien berücksichtigt

wurden, die ihrerseits wiederum in Unterkriterien aufgeschlüsselt wurden:

Umweltaspekte (mit einer Gewichtung von 35 %), Standorte der Tal- und

Bergstation, Realisierbarkeit, Fahrgastattraktivität, Technik. Das Kriterium

der Realisierbarkeit (mit einer Gewichtung von 20 %) umfasste unter

anderem die Einhaltung planerischer Vorgaben. Bei der Wahl der horizontalen

Linienführung wurden also die Aspekte des Umweltschutzes und der Raumplanung

beachtet. Dem Kartenausschnitt mit den eingetragenen Varianten

(Raumplanerischer Bericht, Beilage 3; Bericht zum Vorprojekt, Anhang A6-2)

lässt sich entnehmen, dass die zweitplatzierte Variante (Nr. 1) einen

grösseren Abstand zum Weiler Stettbach einhielte und keine Eingriffe in das überkommunale

Schutzgebiet Sagentobel zur Folge hätte, jedoch das überkommunale Schutzgebiet

Kiesgrube Stettbach stärker beeinträchtigen würde. In Bezug auf die Prägung des

Landschaftsbildes dürften sich die Varianten nicht wesentlich voneinander

unterscheiden. Wenn unter diesen Umständen die Kosten in die Abwägung

einbezogen wurden, was den Ausschlag für die dem Gestaltungsplan zugrunde liegende

Variante zur Folge hatte, erscheint dies vertretbar. Auch durfte im

Gestaltungsplanverfahren auf die erneute nähere Prüfung von Varianten

verzichtet werden. Unbestritten ist, dass bei der vertikalen Linienführung die

Variante mit hoher Seilführung der Variante mit tiefer Seilführung, die das

BAFU im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens als Vergleichsprojekt verlangt

hat, vorzuziehen ist.

11.3 Die

Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 machen eine ungenügende Eingliederung des

Projekts in die Landschaft geltend.

11.3.1

Angesichts der Kritik der Beschwerdeführenden namentlich an der

Stellungnahme der NHK ist vorweg festzuhalten, dass die Vorinstanz die

Rechtsprechung zur Bindung an die Berichte der kantonalen Fachstellen korrekt

wiedergegeben und angewandt hat. Nach § 7 Abs. 4 der Verordnung über

die Sachverständigenkommissionen gemäss § 216 PBG vom 12. Januar 2005

(SachverständigenV) sind die kantonalen und kommunalen Behörden und ihre

Amtsstellen nicht an die Anträge der Kommissionen gebunden. Obwohl die Stellungnahme

der NHK formell die Bedeutung eines Amtsberichts hat, kommt sie jedoch nach der

Rechtsprechung inhaltlich aufgrund der besonderen Fachkompetenz der Kommission

einem eigentlichen Gutachten gleich, das bei der Entscheidfindung grosses

Gewicht hat. Das gilt insbesondere für die solchen Gutachten zugrunde liegenden

tatsächlichen Feststellungen, von denen nur aus triftigen Gründen abgewichen

werden darf – etwa dann, wenn das Gutachten Irrtümer, Lücken oder Widersprüche

enthält. In ihrer rechtlichen Würdigung dagegen sind die zuständigen Bewilligungsbehörden

frei (VGr, 11. März 2009, VB.2008.00433, E. 5.2 mit Hinweisen).

11.3.2

Die Zoo Seilbahn AG bemängelt, dass die Vorinstanz diese Grundsätze

unbesehen auf die Amtsberichte anderer Fachstellen angewandt habe. Das

Verwaltungsgericht hat festgehalten, dass Amtsberichten fachkundiger

Amtsstellen die gleiche Beweiskraft wie einem eigentlichen Gutachten zukommt,

weshalb die Rechtsprechung zur Beweiswürdigung gerichtlicher oder behördlicher

Gutachten zu beachten ist. Danach beschränkt das Verwaltungsgericht seine

Prüfung darauf, ob das auf zutreffender Rechtsgrundlage beruhende Gutachten vollständig,

klar begründet und widerspruchsfrei ist und ob der Gutachter die notwendige Sachkunde

und Unabhängigkeit bewiesen habe (VGr, 4. Juni 2009, VB.2009.00035,

E. 4.3; Plüss, § 7 N. 146; wohl etwas distanziert: Donatsch,

§ 60 N. 14). Zu präzisieren ist allerdings, dass die beschränkt

bindende Wirkung nicht nur wegen des Fachwissens der Behörde angebracht ist,

sondern daneben auch wegen deren Unabhängigkeit (vgl. auch BGr, 5. März

2007,1A.185/2006, E. 6.1; BGE 127 II 273 E. 4b mit weiteren

Hinweisen). Daraus können sich Unterschiede bei der Behandlung der Amtsberichte

ergeben, weil die Fachbehörden im Gegensatz zu den Sachverständigenkommissionen

nicht über fachliche Unabhängigkeit verfügen (vgl. zu den Kommissionen § 1

Abs. 3 SachverständigenV). In der Regel dürfte diese Differenz aber kaum

eine Rolle spielen (vgl. Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn,

Öffentliches Verfahrensrecht, Zürich/St. Gallen 2012, N. 752 und

760).

11.3.3

Der Beschwerdeführer 2 macht geltend, dass die Stellungnahme der NHK

keine tatsächlichen Feststellungen, sondern ausschliesslich Wertungen enthalte.

In dieser absoluten Form trifft dies nicht zu. Allerdings kann zwischen

tatsächlichen Feststellungen und fachspezifischen Wertungen unterschieden

werden, wobei die Rechtsprechung diese Differenzierung oft nicht vornimmt.

Letzteres ergibt sich daraus, dass für die Rechtsanwendungsbehörden die

entscheidende Grenze zwischen fachlicher Beurteilung und rechtlicher Würdigung

verläuft: In der rechtlichen Würdigung sind sie frei, während sie insoweit im

erwähnten Mass an die Ausführungen des Amtsberichts gebunden sind, als dieser

auf der Fachkunde der Behörde beruht, die ihn erstellt hat. Inwieweit die

fachkundigen Äusserungen Wertungen enthalten, ist dabei grundsätzlich nicht von

Belang. Im vorliegenden Fall erstreckt sich die beschränkt bindende Wirkung zum

Beispiel gleichermassen auf die Feststellung der NHK, im Anstieg dominierten

Buchenwaldbestände, wie auch auf die Wertung, dass die Seilbahn sehr

raumrelevant wäre (S. 3 und 5).

11.3.4

Wie aus den vorangehenden Ausführungen hervorgeht, entfalten die Stellungnahmen

keine bindende Wirkung, soweit sie sich zu fachfremden Themen oder zur

rechtlichen Würdigung äussern, etwa zur Interessenabwägung. Dies gilt etwa für

die Vorbemerkung der NHK, in der sie die Notwendigkeit einer stärkeren Erschliessung

des Zoos annimmt und den Vorzug der Seilbahn vor anderen ÖV-Alternativen für

nachvollziehbar erklärt (S. 4), oder auch für die Bemerkung des BAFU, der

Zoo sei unbefriedigend erschlossen (S. 1). Dies bedeutet allerdings nicht,

dass die betreffenden Stellungnahmen deswegen insgesamt "wertlos" wären,

weil sie auf unzulässigen Prämissen beruhten, wie der Beschwerdeführer 2 zur

Stellungnahme der NHK vorbringt. Die fachspezifischen Ausführungen, etwa

diejenigen der NHK zur Einordnung, werden dadurch nicht unbrauchbar, soweit sie

unabhängig von den fachfremden Prämissen und Wertungen sind oder von diesen getrennt

werden können, was hier der Fall ist.

11.3.5

Der Beschwerdeführer 2 macht eine Verletzung seines Anspruchs auf

rechtliches Gehör geltend, weil die Vorinstanz sich nicht mit seiner Kritik an

der Stellungnahme der NHK befasst habe. Die Vorinstanz hat diese Kritik

indirekt zurückgewiesen, indem sie die Grundsätze über die Bindung an die

Amtsberichte fachkundiger Behörden (zutreffend) wiedergegeben und hernach

angewandt hat. Die Rechtsmittelbehörde muss sich nicht ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung

und jedem rechtlichen

Einwand auseinandersetzen,

sondern kann sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte

beschränken (vgl. statt vieler BGE 133 I 270 E. 3.1). Die Vorinstanz war nicht

gehalten, sich explizit mit den Vorbringen des Beschwerdeführers 2 zu

befassen.

11.4

11.4.1

Die Ausführungen der Vorinstanz zum Natur- und Landschaftsschutz genügen entgegen

der Behauptung des Beschwerdeführers 2 der sich aus dem Anspruch auf

rechtliches Gehör ergebenden Begründungspflicht ohne Weiteres. Die Vorinstanz

geht davon aus, dass im Rahmen des Gestaltungsplans nur die grundsätzlichen Gesichtspunkte

des Natur- und Landschaftsschutzes zu prüfen seien und demzufolge nur abzuklären

sei, ob es überhaupt möglich ist, im geplanten Perimeter eine

umweltverträgliche Anlage zu bauen; umfassende Rügen seien im Plangenehmigungsverfahren

vorzubringen. Der Kritik der Beschwerdeführenden 2 und 4 an dieser Ansicht

ist insofern zu folgen, als im Gestaltungsplanverfahren eine umfassende

Interessenabwägung unter Einbezug der wesentlichen Auswirkungen des Vorhabens

auf Raum und Umwelt stattzufinden hat, weshalb die wesentlichen umweltrelevanten

Anordnungen bereits auf der Stufe der Nutzungsplanung erlassen werden müssen

(BGr, 4. April 2006,1A.230/2005, E. 4.2 mit Hinweisen; vgl.

E. 6.2). Allerdings sind etwa Einzelheiten der Gestaltung nicht im

Nutzungsplanverfahren zu regeln.

11.4.2

Zu unterscheiden ist zwischen der Beeinträchtigung von Schutzobjekten

und der landschaftlichen Eingliederung. Was Erstere betrifft: Das Projekt

berührt das überkommunale Naturschutzobjekt Kiesgrube Stettbach (Hohmoos), das

kommunale Landschaftsschutzgebiet "bei der Ziegelhütte,

Schwamendingen" der Stadt Zürich (in der Stellungnahme der NHK als

"Nordwestflanke des Zürichberg" bezeichnet), sowie das Schutzgebiet

Sagentobel. Laut der NHK handelt es sich bei diesem einerseits um ein

kommunales Schutzobjekt, das anderseits als geomorphologisches Objekt im Inventar der Natur- und Landschaftsschutzobjekte von

überkommunaler Bedeutung im Kanton Zürich 1980 (Inventar 80) verzeichnet

ist (S. 3 f.). Die Fachstellen kommen übereinstimmend zum Schluss,

dass die Eingriffe in die Natur- und Landschaftsschutzobjekte – bei Beachtung

der von ihnen beantragten Auflagen und Planänderungen – vertretbar sind. In

diesem Zusammenhang ist namentlich festzuhalten, dass der Standort der im

Schutzgebiet Sagentobel gelegenen Stütze 5 entsprechend dem Antrag des ARV,

Archäologie und Denkmalpflege, verlegt wurde, um die Burgstelle Burstel/Schyterberg

integral erhalten zu können. Sodann vermerkt die NHK, dass der Eingriff in das

Naturschutzgebiet Kiesgrube Stettbach minimal und vernachlässigbar sei

(S. 6). Es ist nicht ersichtlich, weshalb diese Bewertung unzutreffend

sein sollte: Das Naturschutzgebiet soll in der Nähe seiner schmalsten Stelle

vom Steuerungskabel durchquert werden. Die Behauptung der Beschwerdeführenden 1,

es würde durch einen Mast zur Hälfte zerstört werden, ist offensichtlich

unrichtig. Das Bachgehölz Holzwiesen, auf das die Beschwerdeführenden 1 in

einer Beschwerdebeilage hinweisen, wird vom Seilbahnprojekt in keiner Weise berührt.

11.4.3

In der Nähe des Perimeters

befinden sich zudem die im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz

(ISOS) verzeichneten Siedlungen Mattenhof und Im Klösterli. Das BAFU verlangte

in seiner Vernehmlassung vom 29. April 2011, zur Beurteilung einer

allfälligen Beeinträchtigung der beiden ISOS-Objekte sei das Bundesamt für

Kultur (BAK) beizuziehen. Diese Stellungnahme ist noch einzuholen (vgl.

E. 6.6).

11.4.4

Mit Bezug auf die landschaftliche Eingliederung bezeichnet die NHK das

betroffene Gebiet als "Kultur- und Naturlandschaft, die von einem

vorstädtischen Charakter rasch in einen bäuerlich-ländlichen übergeht, bevor im

Anstieg zum Gebiet Chlösterli Buchenwaldbestände dominieren" (S. 3).

Die Seilbahn müsse "als sehr raumrelevant beurteilt werden. Sie wäre ein

technisches Landschaftselement, welches diese Landschaft stark prägen und somit

in ihrer Erscheinung verändern würde. [...] Vorausgesetzt, dass die Bahn ingenieurtechnisch

wie auch gestalterisch im Gesamtkontext von Thema und Raum zu überzeugen

vermag, kann diese Bahn als zusätzliches Landschaftselement betrachtet werden, das

dank des Überspannens der anderen Elemente wie Wald, Gewässer, Landwirtschaftsgebiet,

Siedlung oder spezielle Infrastrukturen wie die Masoala-Halle und die in

Entstehung begriffene Stettbacher ÖV-Platte diese verknüpft und verdichtet.

Eine solche landschaftliche Verknüpfung und Verdichtung würde die vorhandene

Landschaft und deren Eigenart und Qualität herausheben und lesbarer

machen"; dem vorliegenden Projekt könne "dieses wertbetonende

Potenzial" zukommen, "wenn man es darauf ausgerichtet plant und

umsetzt" (S. 5). Die NHK betont mehrfach, dass die Landschaftsverträglichkeit

von der Gestaltung im Ganzen sowie der Tal- und der Bergstation und der Stützen

im Einzelnen abhänge (besonders S. 8 ff.). "Vorausgesetzt, man

macht es gut, kann damit nicht nur Landschaftsverträglichkeit als

Bewilligungserfordernis erreicht werden, sondern auch ein dem Stadt- und

Landschaftsraum und dem Zoo als Publikumsmagnet adäquater Auftritt gewonnen werden"

(S. 10). Die Beurteilung der Gestaltung von Tal- und Bergstation könne

angesichts des Stands der Projektierung noch nicht abschliessend sein, doch

könne zur aktuellen Gestaltung der Stationen und Stützen grundsätzlich gesagt

werden, dass der "Ungewöhnlichkeit des Themas [...] gestalterisch noch zu

wenig Gleichwertiges gegenüber" stehe (S. 8). Zusammenfassend

beurteilt die NHK die Seilbahn als landschaftsverträglich, wenn "der

Anspruch, dass Landschafts- und Ortsbildverträglichkeit auch eine hohe Qualität

einer in sich geschlossenen Einheit aus Bau- und Ingenieurkunst miteinzuschliessen

hat [...], eingelöst" wird (S. 11).

11.4.5

Auch das BAFU kam in seiner Stellungnahme vom 29. April 2011 zum Konzessions-

und Plangenehmigungsverfahren in der Hauptsache zu einem vergleichbaren

Schluss: Das betroffene Gebiet werde durch die Seilbahn "in seinem

Charakter beträchtlich verändert"; es werde "die naturnahe Kultur-

und Waldlandschaft durch die Seilbahn technisch geprägt" (S. 3). Nach

einem Vergleich mit einer von ihm verlangten Variantenstudie mit tiefer Seilführung

gelangte das BAFU zum Ergebnis, dass die negativen Auswirkungen auf die

Landschaft einen gänzlichen Verzicht auf das Projekt im Sinn des

Schonungsgebots von Art. 3 NHG nicht rechtfertigten, weil keine in Bundesinventaren

verzeichneten Objekte betroffen seien und "die Seilbahn in den Kontext

einer städtischen Umgebung zu liegen" komme (S. 5).

11.4.6

Laut den Stellungnahmen der NHK und des BAFU wird die landschaftliche Eingliederung

der Seilbahn nicht dadurch erreicht, dass diese sich an das bestehende Landschaftsbild

anpassen und wenig in Erscheinung treten würde; die beiden Behörden gehen

jedoch davon aus, dass das Gebot landschaftlicher Eingliederung auch im Fall

der Neuerstellung eines die Landschaft prägenden Elements erfüllt werden kann.

Dies ist grundsätzlich nicht zu beanstanden. Einordnung in die Landschaft im

Sinn von Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG "verlangt nicht durchwegs

diskretes Verbergen der Architektur oder gar konservative Formensprache; auch

die Akzentuierung der Landschaft durch auffallende Werke oder das Setzen

baulicher Schwerpunkte kann im Sinn des Grundsatzes liegen" (Tschannen,

Art. 3 Rz. 50; ebenso Waldmann/Hänni, Art. 3 N. 27 mit

Hinweisen). Dies gilt im Übrigen analog für die Einordnung gemäss § 80

Abs. 1 bzw. § 238 Abs. 1 und 2 PBG (vgl. Christoph

Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Bau- und Planungsrecht, 5. A.,

Zürich 2011, Bd. 2, S. 652 ff.; für Beispiele: VGr,

11. März 2009, VB.2008.00433, E. 5.4.2; VGr, 26. November 2008,

VB.2008.00309, E. 3.3; BGr, 4. Juni 2009,1C_40/2009, E. 3.3).

11.4.7

Es kann hier offenbleiben, ob prägende Bauten und Anlagen von vornherein

ausgeschlossen sein sollen, wenn sie besonders schutzwürdige Landschaften und

Ortsbilder tangieren, wie es das Verwaltungsgericht des Kantons Bern

entschieden hat (VGr BE, 21. Januar 2002, BVR 2003, S. 257 E. 8b; in

diese Richtung auch Waldmann/Hänni, Art. 3 N. 27; vgl. auch BGE

136 II 214 E. 6, wonach sie "auf den Bergen und im alpinen Raum"

grundsätzlich unerwünscht sind). Massgebend müssten die jeweiligen Schutzziele

sein. Im vorliegenden Fall sind die Landschaften und Ortsbilder, die von der

Seilbahn geprägt würden, zwar teils schutzwürdig, aber grundsätzlich nicht

besonders schutzwürdig. Für die Beurteilung der Eingriffe in die überkommunalen

Natur- bzw. Landschaftsschutzgebiete ist die ästhetische Eingliederung nicht

relevant bzw. von untergeordneter Bedeutung: Die Kiesgrube Stettbach ist als

Amphibienlaichgebiet von nationaler Bedeutung und Waldstandort von

naturkundlicher Bedeutung geschützt, das Sagenbachtobel als geologisches bzw.

geomorphologisches Objekt, wobei es teilweise auch ein Waldstandort von naturkundlicher

Bedeutung ist.

11.4.8

Immerhin ist zu prüfen, ob der Richtplan spezifisch für die Luftseilbahn

Stettbach–Zoo Zürich die Eingliederung durch Akzentsetzung ausschliesst. Die

Regierungsvertreterin bemerkte im Kantonsrat, dass der "Eingliederung in

die Landschaft des Objekts [...] im Sinne der Leitlinie drei höchste Priorität

einzuräumen" sei (Prot. KR 2003–2007, S. 13785 [Votum

Regierungsrätin Gut]); dies hielt auch der Kantonsrat so fest (Kantonaler Richtplan

Verkehr, Erläuterungsbericht zu den Einwendungen vom 26. März 2007,

S. 36). Diese Leitlinie besagt: "Zusammenhängende naturnahe Räume

sind zu schonen und aktiv zu fördern", womit der "Schutz der offenen

Landschaft an sich" sowie "die Erhaltung und Aufwertung von

Lebensräumen für Tiere und Pflanzen" angesprochen werden (Kantonaler

Richtplan vom 31. Januar 1995, S. 9; ebenso – soweit hier von

Interesse – Richtplan vom 18. März 2014, Kap. 1.2 und 1.3.3; vgl.

auch Richtplan vom 18. März 2014, Kap. 6.5.1 f.). Der Hinweis

auf diese Leitlinie könnte darauf hindeuten, dass der Kantonsrat "Eingliederung"

als Anpassung an die bestehende Landschaft verstanden wissen wollte. Umgekehrt

konnte dem Kantonsrat nicht verborgen bleiben, dass eine Luftseilbahn kaum

unauffällig über eine kleinräumige Kulturlandschaft sowie über Wald auf eine

Anhöhe geführt werden kann. Aus der Aufnahme der Seilbahnverbindung in den

Richtplan kann daher geschlossen werden, dass die Voraussetzung der

"landschaftlichen Eingliederung" das Setzen eines prägenden Elements

nicht ausschliesst.

11.4.9

Allerdings darf die Zulassung von Akzentsetzungen nicht dazu führen, dass

im Ergebnis Bauten umso eher für mit dem Landschafts- und Ortsbildschutz

vereinbar erklärt werden, je auffälliger sie sind. Es sind daher strenge

Anforderungen aufzustellen: Eine Akzentuierung muss daher hohe gestalterische

Ansprüche erfüllen, damit die Eingliederung bejaht werden kann (vgl. auch BGE

136 II 214 E. 6.5 in Bezug auf eine Ausnahmebewilligung nach

Art. 24 RPG für eine Baute an einem exponierten Ort). Auch die NHK betont

die letzterwähnte Anforderung mehrfach. Die letztgenannten beiden Kriterien tragen

dem Umstand Rechnung, dass die Einordnung einer auffälligen Baute oder Anlage

definitionsgemäss schwieriger und wertungsabhängiger ist als eine diskrete

Anpassung an die Umgebung.

11.4.10

Schliesslich wirkt sich die Art und Weise, in der dem Gebot der

Eingliederung nachgelebt wird, auf die abschliessende Interessenabwägung aus

(vgl. E. 11.8). Bereits aus dem Wortlaut und dem Aufbau von Art. 3

Abs. 2 RPG ergibt sich, dass der Grundsatz, wonach die Landschaft zu

schonen ist, nicht im spezielleren Grundsatz der Einordnung von Siedlungen,

Bauten und Anlagen in die Landschaft (lit. b) aufgeht. Das Interesse an

der Erhaltung der naturnahen Landschaft wird in der Gesamtbeurteilung durch die

Erfüllung des Eingliederungsgebots nicht konsumiert, was dann besonders

relevant ist, wenn die Eingliederung in Form einer Akzentsetzung erfolgt.

Andernfalls würde das dem Natur- und Landschaftsschutz zukommende Gewicht in

der Gesamtabwägung unterlaufen. Die Beschwerdeführerin 4 bringt denn auch

zu Recht sinngemäss vor, dass die Rechtsprechung Infrastrukturanlagen ebenso

wie Anlagen zur Energieerzeugung ausserhalb der vom Rahmennutzungsplan

ausgeschiedenen Bauzonen als Beeinträchtigungen und nicht als vorteilhafte

Akzentuierungen des Landschaftsbilds behandelt (vgl. etwa in Bezug auf Hochspannungsleitungen:

BGr, 27. Mai 2013,1C_398/2012, E. 6; BGE 137 II 266

E. 4.2; in Bezug auf Windenergieanlagen: BGE 132 II 408 E. 4.5.4).

Dies gilt auch dann, wenn einem Projekt "eine besonders elegante und damit

für das Ortsbild [...] vorteilhafte" Gestaltung bescheinigt wird (vgl.

BGr, 4. Februar 2014,1C_648/2013, E. 3 und 7, in Bezug auf ein

Strassenbauprojekt). In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass gemäss

der neueren Bundesgerichtspraxis das Interesse an der ungeschmälerten Erhaltung

einer Landschaft auch dann überwiegen kann, wenn es sich um eine Landschaft von

nur mittlerer, regionaler oder lokaler Bedeutung handelt, wobei die zunehmende

Verbauung des Schweizer Mittellandes zu berücksichtigen ist, die zur Folge hat,

dass unbeeinträchtigte Landschaften immer seltener werden und das Interesse an

ihrer Erhaltung zunimmt (BGr, 27. Mai 2013,1C_398/2012, E. 6; BGE

137 II 266 E. 4.2).

11.4.11

Die Vorinstanz hat die Anforderungen an eine landschaftsprägende Anlage sinngemäss

berücksichtigt, indem sie mit der NHK einen "Mehrwert" fordert, den

die Seilbahn für die Landschaft darstellen müsse, und eine entsprechende Änderung

von Art. 6 Abs. 2 GPV angeordnet hat. Wenn sie die Eingliederung im Einklang

mit der Stellungnahme der Fachbehörde unter dieser Voraussetzung bejaht, ist

das nicht zu beanstanden. Doch ist das Interesse an der ungeschmälerten

Erhaltung der Landschaft in die abschliessende Abwägung einzubeziehen.

11.5 Die

Vorinstanz hat die Sache zur Festlegung zumindest grundsätzlicher Vorschriften

über die Erschliessung an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen. Jedenfalls in

den Grundzügen sollen damit die flankierenden Massnahmen festgelegt werden, die

gewährleisten sollen, dass die Seilbahnbenutzer nicht mit dem Auto, sondern mit

dem öffentlichen Verkehr nach Stettbach gelangen. Die Vorinstanz erwähnt die

von der Beschwerdegegnerin in den Erwägungen der Verfügung vom 27. Oktober

2011 (S. 7) festgehaltenen Massnahmen ("vollständiger Verzicht auf

zusätzliche Parkplätze in Stettbach, Kommunikation, konsequente Vermarktung der

Seilbahn als Bestandteil des ZVV-Netzes mit entsprechenden Kombitickets,

eindeutige Parkierungsregelungen in den umliegenden Quartieren, restriktive

Kontrollen mit Bussen"), hält aber fest, dass der Beschwerdegegnerin ein

erheblicher Ermessensspielraum zukomme. Während die Zoo Seilbahn AG die Aufhebung

dieser Anordnung (und eventualiter die Festsetzung der Vorschriften durch das

Verwaltungsgericht) verlangt, macht die Beschwerdeführerin 4 geltend, dass

die Vorinstanz den Gestaltungsplan nicht grundsätzlich hätte schützen dürfen,

solange die Erschliessungsvorschriften noch nicht feststehen. Zu prüfen ist

demnach einerseits, ob die Vorinstanz die Sache zur Festlegung von Erschliessungsvorschriften

an die Beschwerdegegnerin zurückweisen durfte. Anderseits fragt sich, ob sie

den Gestaltungsplan grundsätzlich schützen durfte, obwohl die

Erschliessungsvorschriften noch ausstehen, oder ob die abschliessende Interessenabwägung

(soweit sie im kantonalen Verfahren vorzunehmen ist) von den Erschliessungsvorschriften

abhängt, wie die Beschwerdeführerin 4 vorbringt.

11.5.1

Der Richtplan sieht vor, dass vor der Inbetriebnahme der Seilbahn das

"Parkplatz- und Verkehrsregime im Raum Stettbach für die Anwohner

verträglich aus[zu]gestalten" sei. Dass sein Wortlaut auf die

"Inbetriebnahme" verweist, kann angesichts der im Folgenden

aufzuzeigenden Bedeutung der Frage bereits für die Zulässigkeit des Gestaltungsplans

nicht massgeblich sein bzw. nicht in dem Sinn ausgelegt werden, dass die

Erschliessungsvorschriften erst für die eigentliche Inbetriebnahme

vorausgesetzt werden dürften.

11.5.2

Die Zoo Seilbahn AG begründet ihren Antrag damit, dass die

Erschliessung nicht im Gestaltungsplan zu regeln sei. Bei den von der

Vorinstanz geforderten Anordnungen handle es sich nicht um

Nutzungsvorschriften, weshalb sie nicht in einen Gestaltungsplan gehörten. Sie

seien zudem sachlich nicht erforderlich; auch könnten Verkehrsanordnungen, die

ausserhalb des Gestaltungsplanperimeters gälten, gar nicht als

Erschliessungsregelungen in den Gestaltungsplan aufgenommen werden. Ein

Verkehrskonzept liege vor. Der erhebliche Ermessensspielraum, den die

Vorinstanz der Beschwerdegegnerin belasse, müsse auch den Verzicht auf eine

Regelung in den Gestaltungsplanvorschriften zulassen.

11.5.3

Die Vorinstanz stützt sich auf § 83 Abs. 3 PBG, wonach der

Gestaltungsplan die Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen Ausstattungen

und Ausrüstungen zu ordnen hat, soweit sie nicht schon durch einen Quartierplan

geregelt sind. Entgegen der Ansicht der Zoo Seilbahn AG können

praxisgemäss grundsätzlich auch Betriebsvorschriften in einen Gestaltungsplan

aufgenommen werden (vgl. als Beispiel VGr, 21. Mai 2014, VB.2013.00291,

E. 4.8 f., betreffend Vorschriften über die Vermietung). Umgekehrt

trifft der Einwand der Zoo Seilbahn AG zu, dass der Gestaltungsplan keine

Vorschriften für Gebiete ausserhalb des Perimeters enthalten darf (§ 83

Abs. 1 PBG). Die von den Vorinstanzen angesprochene Regelung betreffend

das Parkieren in den umliegenden Quartieren und dessen Kontrolle würden also

eine Ausdehnung des Gestaltungsplangebiets oder die Koordination mit der Stadt

Dübendorf (der Beschwerdeführerin 4) voraussetzen. Mit diesen Vorbehalten

dürfen flankierende Massnahmen zur Erschliessung in Stettbach in den Gestaltungsplan

aufgenommen werden.

11.5.4

Wie erwähnt, spielt die Frage, ob die Seilbahn zu einer Verlagerung auf den

öffentlichen Verkehr führt, in der Interessenabwägung eine beträchtliche Rolle,

weil der Zoo grundsätzlich genügend erschlossen ist (E. 10.2.3). In diesen

Zusammenhang sind die Erschliessungsvorschriften für Stettbach einzuordnen:

Bei der Aufnahme der Luftseilbahn Stettbach–Zoo Zürich in den kantonalen

Richtplan bestritt die den Richtplaneintrag bekämpfende Minderheit im

Kantonsrat, dass die Zoo-Besucherinnen und -Besucher zur Talstation der

Luftseilbahn vorwiegend mit dem öffentlichen Verkehr anreisen würden; dagegen

wurde argumentiert, die Verkehrsvorschriften für Stettbach seien ein

massgebliches Element, um dies sicherzustellen (Prot. KR 2003–2007, S. 13776

ff. [Voten Ernst Brunner, Robert Brunner, Jauch, Maier, Guyer, Munz]). Erst

wenn die Erschliessungsregelung zumindest in den Grundzügen vorliegt, kann jedoch

abgeschätzt werden, ob und inwieweit sie den angestrebten Zweck zu erfüllen

vermag, und erst gestützt darauf kann beurteilt werden, ob die Interessen an

der Luftseilbahn überwiegen. Sollte es nicht gelingen, eine wesentliche

Verlagerung auf den öffentlichen Verkehr zu erreichen, würde das öffentliche

Interesse an der Seilbahn weiter relativiert: Es würde dann noch darin

bestehen, dass dem Parkplatzmangel an Spitzentagen beim Zoo abgeholfen würde,

indem der motorisierte Individualverkehr nach Stettbach umgelenkt würde. Es

kann an dieser Stelle offenbleiben, ob darin überhaupt noch ein relevantes

öffentliches Interesse gesehen werden könnte. Mit der Vorinstanz ist

festzuhalten, dass der blosse Verzicht auf zusätzliche Parkplätze die angestrebte

Änderung des Modalsplits nicht garantiert, zumal in Stettbach anscheinend Parkplätze

vorhanden sind.

11.5.5

Dies entspricht auch der Ansicht der Fachbehörden: Das Amt für Abfall,

Wasser, Energie und Luft sowie die KofU gehen in ihrer Beurteilung des UVB von

neuem Autoverkehr durch Zoo-Besucherinnen und ‑Besucher aus, die bisher

wegen des Parkplatzmangels in Spitzenzeiten den Zoo mit dem öffentlichen

Verkehr besuchten, aber wegen der Parkierungsmöglichkeiten in Stettbach mit dem

Auto anreisen würden. Die beiden Behörden empfehlen daher – allerdings für die

Plangenehmigung – verschiedene flankierende Massnahmen im Gebiet des Zoos und

in Stettbach, die für die angestrebte Verbesserung des ÖV-Anteils unerlässlich

seien. Selbst der Verkehrsbericht, der von einem geringen zusätzlichen

Autoverkehr in Stettbach ausgeht, zählt Begleitmassnahmen auf, mit denen dessen

Anteil weiter gesenkt werden könne (S. 12). Die Bemerkung der

Beschwerdegegnerin in ihrer Verfügung vom 27. Oktober 2011 (S. 7),

die Seilbahn diene der "Schliessung einer Lücke im öffentlichen

Verkehr", erweist sich zumindest als voreilig.

11.5.6

Der Rückweisungsentscheid der Vorinstanz ist daher zu schützen und zugleich

dahingehend zu präzisieren, dass es sich nicht bloss um eine Rückweisung zur

Formulierung einer Auflage handelt, sondern dass deswegen auch die

abschliessende Interessenabwägung noch offen bleibt. Zudem ist festzuhalten,

dass die verfügbaren Unterlagen weder für die Erarbeitung der

Erschliessungsregelung noch für die abschliessende Interessenabwägung

ausreichen, was im Folgenden auszuführen ist.

11.5.7

Der Verkehrsbericht vom 20. November 2008, der mit dem

Plangenehmigungsgesuch dem BAV eingereicht wurde und auf den sich auch der

Raumplanerische Bericht bezieht (S. 3 und 11), ist als Parteigutachten zu

bewerten. Dies gilt generell für den UVB (vgl. E. 7.3.2). Im konkreten Bericht

wird es zudem offen zum Ausdruck gebracht, indem – mit Bezug auf die Prüfung

von ÖV-Alternativen – seine Aufgabe unter anderem damit umschrieben wird, es

seien die "Vorteile und die Zweckmässigkeit der Seilbahnverbindung [...]

zu verdeutlichen" (S. 3). Dennoch werden seine Angaben von der

Beschwerdegegnerin und von den zur Stellungnahme aufgerufenen Behörden teilweise

unbesehen übernommen, was die Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 zu Recht

beanstanden.

11.5.8

Die vorhandenen Unterlagen geben keinen genügenden Aufschluss darüber, ob,

inwieweit und unter welchen Voraussetzungen die Seilbahn den erklärten Zweck,

die Zoo-Besucherinnen und ‑Besucher zum Umsteigen auf den öffentlichen

Verkehr zu veranlassen bzw. den Modalsplit zu verändern (Art. 1

Abs. 1 Satz 2 GPV), erfüllen dürfte. Unzweifelhaft ist einzig, dass die

Talstation der Seilbahn an die ÖV-Plattform Stettbach angeschlossen würde und

sich die Anfahrtszeiten bei Benutzung des öffentlichen Verkehrs für

Zoo-Besucherinnen und ‑Besucher aus Norden über Osten bis Südosten

reduzieren würden. Der Verkehrsbericht nimmt einerseits an, dass die Seilbahn

die "ÖV-Marktchancen gegenüber dem motorisierten Verkehr erhöhen

würde" (S. 4), und anderseits, dass nur wenige Zoo-Besucherinnen und ‑Besucher

mit dem Auto nach Stettbach gelangen würden, um dort auf die Seilbahn umzusteigen

(S. 9 ff.). Die Aussage des Berichts, die Attraktivität der Seilbahn

würde eine relevante Anzahl von Zoo-Besucherinnen und ‑Besuchern zur

Anreise mit dem öffentlichen Verkehr bewegen, nicht aber dazu, mit dem Auto

nach Stettbach zu gelangen, erscheint wenig abgestützt. Teils gründet sie auch

auf unplausiblen Annahmen: So wird etwa angenommen, dass nur wenige

Besucherinnen und Besucher des Zoos mit dem motorisierten Individualverkehr

nach Stettbach anreisen dürften, weil "die (komplette) Anreise mit dem

Auto aufgrund der vielen zielnahen Parkplätze [...] sehr attraktiv" sei

(S. 10). Dies widerspricht der Ansicht der Vorinstanz und der Zoo

Seilbahn AG, dass die Strassen und Parkplätze um den Zoo an Spitzentagen

stark belastet bzw. überlastet seien. Wenn im Verkehrsbericht (S. 10)

behauptet wird, die Anreise mit dem Auto nach Stettbach habe den Nachteil, dass

die Rückreise zwingend wieder über Stettbach erfolgen müsse, während der

öffentliche Verkehr flexible Kombinationen zulasse, überzeugt dies unter

anderem deshalb nicht, weil die Hin- und Rückreise nach bzw. ab Stettbach mit

dem Auto ebenso flexibel gestaltet werden kann. Der Verkehrsbericht

(S. 3 ff.) betont die Attraktivität der Seilbahn auch gegenüber anderen

öffentlichen Verkehrsmitteln; gerade wenn diese Annahme zutrifft, ist die

Möglichkeit nicht von der Hand zu weisen, dass die Seilbahn nicht nur als

öffentliche Verkehrsverbindung wahrgenommen würde, sondern auch als Teil des

Zoo-Erlebnisses für mit dem Auto anreisende Besucherinnen und Besucher.

11.5.9

Die Frage, ob und inwieweit die Seilbahn den Modalsplit verändern könnte,

ist nicht nur unter den Beschwerdeführenden umstritten, wobei auch die

Ansichten der Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 voneinander abweichen. Auch

im Kantonsrat bestand keine Einigkeit, als er im Rahmen der Gesamtrevision des

Richtplans eine Debatte zum Richtplaneintrag Luftseilbahn Stettbach-Zoo führte

(Prot. KR 2011–2015, S. 10789 ff.). Anlass war der von der vorberatenden

Kommission eingefügte Zusatz "keine Parkierungsmöglichkeit ausserhalb der

P&R-Anlage und der blauen Zone", der schliesslich im Rat verworfen

wurde. Die Voten lassen erkennen, dass die Anfahrt mit dem motorisierten

Individualverkehr nach Stettbach sowohl von Befürwortern als auch von Gegnern

der Seilbahn erwartet und von Ersteren teils auch gewünscht wurde.

11.5.10

Verlässliche Angaben fehlen zu folgenden Elementen: zu den realen

Besucherzahlen und zum Verkehrsaufkommen des Zoos (der Verkehrsbericht geht von

der "gemäss Businessplan ab 2005 angestrebte[n] Jahresbesucherzahl von

1,45 Mio." aus [S. 8]), zum heutigen Modalsplit, zum zukünftig

erwarteten Verkehrsaufkommen des Zoos (vgl. Richtplan vom 18. März 2014, Erläuterungsbericht

zu den Einwendungen, Ziff. 386, wo das "zu erwartende Wachstum der

Besucherzahlen" angeführt wird, und den Hinweis der Zoo Seilbahn AG,

dass die planerischen Grundlagen für Erweiterungen des Zoos gegeben seien),

sowie – besonders erstaunlich – zum erwarteten Prozentsatz von Besucherinnen

und Besuchern, die wegen der Seilbahn ganz auf den öffentlichen Verkehr

umsteigen würden. In den Akten finden sich kaum aussagekräftige Zahlen: So

reisen laut dem UVB 45 % der Zoo-Besucherinnen und ‑Besucher mit dem

öffentlichen Verkehr an; die Szenarien des Verkehrsberichts (Anhang 1)

gehen dagegen von insgesamt 25 bis 43 % ÖV-Benutzern aus, wenn die

Seilbahn erstellt wird. Diese Zahlen des Verkehrsberichts geben allerdings

wenig Aufschluss, denn es handelt sich um Variablen, aufgrund derer der Anteil

von Automobilisten, die die Seilbahn benutzen, errechnet werden soll. Auch

zum allfälligen Verkehrsaufkommen, das die Seilbahn selber neu generieren

könnte, finden sich keine Angaben. Der Sachverhalt wurde insoweit ungenügend

festgestellt. Die Beschwerdegegnerin hat die entsprechenden Angaben zu

erarbeiten bzw. von parteiunabhängiger Seite erarbeiten zu lassen. Gestützt auf

diese Grundlagen hat sie sodann die Erschliessungsvorschriften für Stettbach

festzusetzen. Dies wird ihr ermöglichen zu beurteilen, inwieweit infolge der Seilbahn

eine Änderung des Modalsplits zu erwarten wäre, worauf erst das öffentliche Interesse

an der Seilbahn eingeschätzt werden kann. Hernach kann die abschliessende Interessenabwägung

vorgenommen werden.

11.6 Das

öffentliche Interesse an der Seilbahn hängt sodann, wie erwähnt, auch davon ab,

ob und inwieweit ÖV-Alternativen verfügbar sind.

11.6.1

Zwar müssen keine detaillierten Alternativprojekte ausgearbeitet werden –

was aufgrund der Aufhebung der entsprechenden Richtplanvorgabe mit dem

Kantonalen Richtplan vom 18. März 2014 (E. 11.2.4 f.) und unter

dem Vorbehalt einer allfälligen Nichtgenehmigung dieser Änderung durch den

Bundesrat gilt. Doch ist eine zumindest summarische Abschätzung erforderlich,

ob der aktuelle und der prognostizierte Besucherverkehr mit ÖV-Alternativen

bewältigt werden könnten und ob mit Verbesserungen bei diesen Verkehrsmitteln

auch eine Änderung des Modalsplits erreicht werden könnte. Je nachdem kann sich

das öffentliche Interesse an der Seilbahnverbindung zwischen Stettbach und dem

Zoo in der Abwägung als zu gering erweisen (vgl. BGr, 1. Juli 2004,1A. 191/2003,

E. 7 = URP 2004 S. 622).

11.6.2

Als ÖV-Alternativen kommen Bus und Tram ernsthaft infrage. Geringere

Effektivität in Bezug auf das angestrebte Ziel einer Änderung des Modalsplits

hätte nicht zur Folge, dass die Seilbahn alternativlos erscheint, würde sich

jedoch positiv auf die Beurteilung des öffentlichen Interesses an der Seilbahn

auswirken. Dabei besteht kein Anlass, die möglichen Verbesserungen bei der Bus-

und der Tramverbindung nur je einzeln der Seilbahn gegenüberzustellen (wie im

Raumplanerischen Bericht und im Verkehrsbericht), da sie kombiniert werden

können. Auf die in der kantonalen Volksabstimmung vom 30. November 2008

verworfene Verlängerung der Tramlinie bis vor den Haupteingang des Zoos ist

nicht zurückzukommen, doch sind allfällige Möglichkeiten zur Stärkung der

Kapazitäten der Tramverbindung zu berücksichtigen, ebenso wie die Optimierung

der Busverbindung etwa durch einen Express- bzw. Shuttle-Bus ab der

ÖV-Plattform Stettbach oder durch eine Anpassung der bestehenden Linie 751.

Ausser Betracht fallen die von den Beschwerdeführenden 1 ins Spiel

gebrachten Alternativen der Standseilbahn und des Coasters (einer

"Gondelbahn auf Schienen"), die aufgrund einer summarischen Würdigung

aus der Sicht der Raumplanung, des Natur- und Landschaftsschutzes sowie der

Walderhaltung nicht weniger problematisch erscheinen als die Seilbahn und die

dieser zugedachten Funktionen nicht besser erfüllen würden.

11.7 Die

Beschwerdeführerin 4 macht geltend, dass die Vorinstanz eine Rechtsverweigerung

begangen bzw. den Anspruch auf rechtliches Gehör missachtet habe, indem sie auf

ihre Ausführungen zu den regionalen und kommunalen planerischen Anliegen nicht

eingegangen sei. Die Vorinstanz äussert sich nicht ausdrücklich zu diesem

Punkt. Möglicherweise teilt sie die Ansicht der Beschwerdegegnerin, wonach die

Frage im Rahmen der UVP im Plangenehmigungsverfahren zu prüfen sein werde. Die

Abstimmung mit der regionalen und kommunalen Planung hat jedoch bereits im Gestaltungsplanverfahren

zu erfolgen (vgl. dazu Art. 2 Abs. 1 RPG; Tschannen, Art. 2

Rz. 52 ff.; Waldmann/Hänni, Art. 2 N. 49 ff.). Allerdings

ist zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin 4 diese Rüge im Gestaltungsplanverfahren

noch vorbringen kann: Sie hat die angebliche Verletzung ihrer Planungsautonomie

nicht mit einem Rechtsmittel gegen den Richtplan vorgebracht, obwohl sie dazu

legitimiert gewesen wäre. Die Voraussetzungen, unter denen die Gemeinde den

kantonalen Richtplan akzessorisch anfechten kann, sind nicht erfüllt (vgl. auch

E. 1.6.3). Doch ist die Beschwerdeführerin 4 zur Rüge befugt, bei der

Auslegung der Richtplanvorgaben und in der Interessenabwägung hätte die Planung

untergeordneter Planungsträger berücksichtigt werden müssen. Die Vorinstanzen

haben diese Frage übergangen; insoweit ist die Sache wegen Verletzung des

Anspruchs auf rechtliches Gehör und wegen Unvollständigkeit der planerischen

Abwägung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.

11.8 Somit

ergibt sich Folgendes für die abschliessende Interessenabwägung: Gegenüberzustellen

sind einerseits das öffentliche Interesse an der zusätzlichen Erschliessung des

Zoos, das jedenfalls dann besteht, wenn eine Verlagerung auf den öffentlichen

Verkehr erreicht werden kann, anderseits die Interessen der Raumplanung (auch

der kommunalen und regionalen sowie der Grundsatz, dass die Erschliessung von

Baugebiet grundsätzlich durch das Siedlungsgebiet führen soll), des Umweltschutzes,

des Natur- und Landschaftsschutzes sowie der Walderhaltung. In der Interessenabwägung

ist die akzessorische Überprüfung des Richtplans enthalten. Die

Wirtschaftlichkeit des Projekts ist entgegen der Ansicht der

Beschwerdeführenden 1 erst im Plangenehmigungsverfahren zu prüfen (Art. 20

Abs. 1 SebV). Schliesslich sind sämtliche relevanten privaten Interessen

in die Abwägung einzubeziehen (vgl. Tschannen, Art. 3 Rz. 26 und 41; BGr,

24. Mai 2012,1C_13/2012, E. 4; BGE 137 II 266 E. 4).

Die privaten Interessen wurden von den Vorinstanzen bisher nicht berücksichtigt.

12.

12.1 Die Zoo

Seilbahn AG ficht sämtliche in der Form der Rückweisung getroffenen Anordnungen

der Vorinstanz an. Sie beantragt deren Aufhebung, eventualiter deren reformatorische

Anordnung durch das Verwaltungsgericht. Zum Eventualbegehren stellt sie sodann

den prozessualen Antrag, es sei beim kantonalen Amt für Raumentwicklung (ARE)

ein Amtsbericht zu den angepassten Gestaltungplanvorschriften einzuholen. Im

Mitbericht zur Beschwerdeantwort stimmt das ARE diesem Antrag zu.

12.2 Die

Anordnung zur Aufnahme einer Erschliessungsregelung in die Gestaltungsplanvorschriften

wurde bereits geprüft (E. 11.5.2–11.5.6). Zunächst sind die übrigen Anordnungen

materiell zu betrachten, soweit auf die entsprechenden Anträge einzutreten ist.

Vorauszuschicken ist, dass die Änderungen der Gestaltungsplanvorschriften nur

relevant werden, wenn der Gestaltungsplan als solcher festgesetzt werden kann.

12.3 Die

Vorinstanz hat die Sache zur Änderung von Art. 4 GPV betreffend die Terraingestaltung

im Sinn der Stellungnahme der NHK zurückgewiesen (E. 15c/cc und ee). Die Zoo

Seilbahn AG wirft ihr eine Verletzung des Ermessens der Beschwerdegegnerin

vor, weil diese den Antrag der NHK bereits berücksichtigt habe und die

Formulierung der Vorinstanz inhaltlich die gleiche Bedeutung habe. Es ist

allerdings offensichtlich, dass die Fassung der Vorinstanz weiter geht und die Zoo

Seilbahn AG zusätzlich belastet. Die Anordnung, dass in und an betroffenen

Schutzobjekten eine optimale und standortgerechte Wiederherstellung des

Untergrundes und der Vegetation erforderlich ist (und nicht nur, wie im

Allgemeinen, eine gute Gesamtwirkung der Terrainveränderungen anzustreben ist),

ergibt sich aus der Stellungnahme der fachkundigen NHK. Entgegenstehende Gründe

werden von der Zoo Seilbahn AG nicht vorgebracht und sind auch nicht

ersichtlich. Die von der Vorinstanz angeordnete Ergänzung von Art. 4 GPV

ist zu schützen und der Antrag der Zoo Seilbahn AG auf Aufhebung

abzuweisen.

12.4

12.4.1

Die Vorinstanz hat ferner angeordnet, Art. 6 Abs. 2 Satz 1

GPV entsprechend dem Antrag der NHK abzuändern. Gemäss diesem Antrag soll der

Satz wie folgt lauten (Änderungen in Kursivschrift): "Die Aussenmasse der

Seilbahnstationen in den Baufeldern A1 und A2 sind möglichst gering zu

halten, auf das technisch Notwendige zu beschränken und formal in

Kombination mit den Seilbahnstützen so auszugestalten, dass Ort und Landschaft

sowohl ihren adäquaten Ausdruck finden als auch dass daraus ein zeitgemässer

Mehrwert erwächst" (statt "und soweit mit einer guten

ästhetischen Gestaltung und der Benutzerfreundlichkeit vereinbar auf das technisch

Nötige zu beschränken"). Demnach werden drei Anforderungen neu in

Art. 6 Abs. 2 GPV aufgenommen: Erstens muss die gesamte Anlage als

Einheit betrachtet und beurteilt werden, zweitens muss sie besonders gut auf

die Umgebung Bezug nehmen, und drittens soll sie einen "zeitgemässen

Mehrwert" mit sich bringen, womit die Vorinstanz offensichtlich sagen

will, dass die Landschaft durch das technische Element vorteilhaft akzentuiert

werden muss (vgl. dazu E. 11.4.9 ff.).

12.4.2

In der Beschwerdebegründung macht die Zoo Seilbahn AG geltend, neu

werde unzulässigerweise in Art. 6 Abs. 2 GPV die Anforderung

aufgestellt, die Seilbahnstationen auf das technisch Notwendige zu beschränken.

Ebenso wendet sie sich gegen das Gebot, die Aussenmasse möglichst gering zu

halten. Diese beiden Anforderungen sind aber nicht neu, sondern im von der

Beschwerdegegnerin festgesetzten Gestaltungsplan enthalten. Insoweit sind die

Ausführungen der Zoo Seilbahn AG unbeachtlich. Was die eigentlichen

Neuerungen von Art. 6 Abs. 2 GPV betrifft, bringt die Zoo

Seilbahn AG vor, diese seien praktisch identisch schon in Art. 7 GPV

enthalten. Gegen die Vorschrift einer besonders guten Einordnung wendet sie

sich zumindest nicht grundsätzlich, sondern allenfalls in Bezug auf die

Gestaltung der Seilbahnstützen.

12.4.3

Es ergibt sich aus der Stellungnahme der NHK, dass die gesamte Anlage als

Einheit zu betrachten ist und dass sie – wie auch die Seilbahnstationen und ‑stützen

im Einzelnen – gestalterisch hohen Anforderungen genügen muss. Die NHK erwähnt

mehrfach ausdrücklich auch die Stützen (S. 8, 9 oben ["Gestaltung der

Seilbahnstützen"] und 9 f. ["Gesamtgestaltung"]). Die von

ihr als Voraussetzung ihrer Zustimmung zum Projekt definierte "Verknüpfung

und Verdichtung" funktioniert nicht, wenn die Anlage keine Einheit bildet.

Zwar macht die Zoo Seilbahn AG geltend, dass in Bezug auf die Stützen aus

technischen Gründen kaum Spielraum bestehe. Doch wird nichts Unmögliches von

ihr verlangt, sondern (in den Worten der NHK [Stellungnahme, S. 11])

"eine hohe Qualität einer in sich geschlossenen Einheit aus Bau- und

Ingenieurkunst". Demnach ist an der Anordnung der Vorinstanz festzuhalten

und der Antrag der Zoo Seilbahn AG auf Aufhebung abzuweisen.

12.4.4

Immerhin trifft zu, dass Art. 6 Abs. 2 und Art. 7 GPV zu

koordinieren sind. Demnach ist auch Art. 7 GPV in dem Sinn anzupassen, dass die

Seilbahn als Einheit zu konzipieren ist, was bedeutet, dass nicht nur die

Stationen besonders gut zu gestalten sind, sondern dass diese Voraussetzung für

die Anlage als Ganzes gilt. Die Rückweisungsanordnung der Vorinstanz ist in

diesem Sinn zu ergänzen. Der Beschwerdegegnerin steht in Bezug auf die Systematik

und die Formulierungen in den beiden Bestimmungen ein Ermessensspielraum zu.

12.5

12.5.1

Schliesslich hat die Vorinstanz die Aufhebung von Art. 6 Abs. 3

GPV angeordnet, laut dem Gebäude-, Grenz-, Strassen- und Wegabstände gegenüber

ausserhalb des Perimeters gelegenen Gebäuden und Grundstücken nicht eingehalten

werden müssen. Sie begründete dies damit, dass Gestaltungsplanvorschriften nach

§ 83 Abs. 1 PBG nur Bestimmungen für die im Perimeter erfassten

Grundstücke enthalten dürfen. Zur Unterschreitung des gesetzlichen

Grenzabstands gegenüber Grundstücken ausserhalb des Perimeters bedürfe es einer

nachbarrechtlichen Vereinbarung im Rahmen von § 270 Abs. 3 PBG. Die Zoo

Seilbahn AG macht sinngemäss geltend, Art. 6 Abs. 3 GPV dürfe

nicht aufgehoben werden, weil die Rechtsauffassung der Vorinstanz nicht

zutreffe. Gegenüber den angrenzenden Zonen gälten die Grenzabstände für die

Baugrundstücke bzw. Baufelder und nicht jene der benachbarten Zonen.

12.5.2

Nach § 83 Abs. 1 Satz 2 PBG darf mit dem Gestaltungsplan von

den kantonalen Mindestabständen abgewichen werden. Dies betrifft allerdings nur

die vom Gestaltungsplan bezeichneten "bestimmt umgrenzte[n] Gebiete"

gemäss § 83 Abs. 1 Satz 1 PBG. Die Rechtsauffassung der

Vorinstanz erweist sich damit als zutreffend, und Art. 6 Abs. 3 GPV

ist aufzuheben.

12.6 Der

Eventualantrag der Zoo Seilbahn AG ist mit Bezug auf sämtliche Anordnungen

der Vorinstanz zu prüfen (E. 1.5.2). Entscheidend ist, dass sich die

Rückweisung zur Erarbeitung zumindest grundsätzlicher Gestaltungsplanvorschriften

über die Erschliessung als gerechtfertigt erwiesen hat (E. 11.5.2–11.5.6).

Angesichts dessen wird das Verfahren nicht verzögert, wenn auch die übrigen von

der Vorinstanz angeordneten Änderungen von der Beschwerdegegnerin vorgenommen

werden. Es braucht demnach nicht für jede Anordnung einzeln geprüft zu werden,

ob sie reformatorisch statt in der Form der Rückweisung hätte getroffen werden

müssen. Unter den gegebenen Umständen würde das Verfahren auch nicht verkürzt,

sondern verlängert, wenn das Verwaltungsgericht gemäss dem Eventualantrag der Zoo

Seilbahn AG einen Amtsbericht bei der Beschwerdegegnerin einholen und

hierauf die Änderungen in einem reformatorischen Entscheid vornehmen würde.

Vielmehr ist es zweckmässig, wenn die fachkundige Beschwerdegegnerin sämtliche

angeordneten Überarbeitungen der Gestaltungsplanvorschriften selber ausführt.

Der Eventualantrag der Zoo Seilbahn AG ist abzuweisen.

13.

13.1 Zusammenfassend

ist festzuhalten: Die Angelegenheit ist an die Beschwerdegegnerin

zurückzuweisen, damit diese

– den Plan der Flughafenhalterin zu den

vorgesehenen Ergänzungen des Sicherheitszonenplans beiziehe und weiter eine

Stellungnahme des BAZL zur Bewilligung der allfälligen Durchstossung der

Sicherheitszone einhole (und gegebenenfalls den Gestaltungsplan anpasse) oder

zumindest eine entsprechende Gestaltungsplanvorschrift einfüge, wonach entweder

eine solche Bewilligung einzuholen oder der Sicherheitszonenplan zu respektieren

sei (E. 8.4),

– die Stellungnahme des BAK zur allfälligen

Beeinträchtigung der Siedlungen Mattenhof und Im Klösterli beiziehe (E. 6.6),

– ergänzende Sachverhaltsfeststellungen in Bezug

auf das aktuelle und das prognostizierte Verkehrsaufkommen des Zoos sowie das

zu erwartende von der Seilbahn generierte Verkehrsaufkommen und die wegen der

Seilbahn zu erwartende Änderung des Modalsplits treffe (E. 11.5.7–11.5.10),

– gestützt auf diese Feststellungen in den

Gestaltungsplanvorschriften die Erschliessung der Talstation in Stettbach

zumindest grundsätzlich regle (wobei allenfalls eine Koordination mit von der

Beschwerdeführerin 4 zu treffenden Anordnungen bzw. eine entsprechende Gestaltungsplanvorschrift

erforderlich ist; E. 11.5.3–11.5.6),

– gestützt auf diese Feststellungen, unter zusätzlicher

Berücksichtigung erstens der Möglichkeiten zur Optimierung der Bus- und

Tramverbindungen und zweitens der Gestaltungsplanvorschriften über die

Erschliessung das öffentliche Interesse an der Erstellung der Seilbahn neu

gewichte (E. 11.6–11.7),

– eine

Gesamtabwägung der betroffenen öffentlichen und privaten Interessen vornehme,

unter Einbezug namentlich der regionalen und kommunalen Planung, des

Grundsatzes, dass die Erschliessung von Baugebiet durch das Siedlungsgebiet führen

soll, sowie des Interesses an der ungeschmälerten Erhaltung der Landschaft (E. 11.2.4 f.,

11.4.10 f. und 11.8).

Falls der Bundesrat die mit dem Richtplan vom 18. März 2014

erfolgte Streichung der Vorgabe von Kap. 4.3.2, Objekt 10, es seien

alternative ÖV-Verbindungen zu prüfen, nicht genehmigen sollte, wäre als

Alternative ein Projekt zur Verbesserung der Tram- und Busverbindungen

auszuarbeiten und dem Seilbahnprojekt gegenüberzustellen (E. 11.2.4 f.).

13.2 Die

Anträge der Zoo Seilbahn AG, die sich gegen die Änderung der

Gestaltungsplanvorschriften durch die Vorinstanz richten, werden abgewiesen,

soweit auf sie einzutreten ist. Die Beschwerdegegnerin hat damit Art. 4

GPV betreffend Terrainveränderungen, Art. 5 Abs. 1 lit. a GPV

betreffend Nebenanlagen und Art. 6 Abs. 2 GPV betreffend Gestaltung

gemäss den Erwägungen im vorliegenden Entscheid bzw. im Rekursentscheid

anzupassen sowie Art. 6 Abs. 3 GPV betreffend Abstände aufzuheben. Weiter

hat sie eine Bestimmung über die Sicherung der archäologischen Funde gemäss den

Erwägungen des Rekursentscheids in die Gestaltungsplanvorschriften aufzunehmen.

Ferner hat sie Art. 7 GPV gemäss den Erwägungen des vorliegenden

Entscheids mit Art. 6 Abs. 2 GPV zu koordinieren (zum Ganzen

E. 12). Diese Änderungen stehen unter dem Vorbehalt, dass der

Gestaltungsplan überhaupt festgesetzt werden kann.

14.

14.1 Der

angefochtene Entscheid und die Verfügung der Beschwerdegegnerin sind entsprechend

aufzuheben. Der Entscheid der Vorinstanz ist allerdings in Bezug auf den Mitbeteiligten 5.2

(bzw. Rekurrenten 1) aufrechtzuerhalten: Dieser Mitbeteiligte, der im Rekursverfahren

die Verlegung der Bergstation beantragte, hat gegen die Abweisung seines Rekurses

kein Rechtsmittel erhoben. Dagegen lässt es sich im Sinn der Billigkeit und der

Prozessökonomie rechtfertigen, beim notwendigen Neuentscheid über die

Kostenverlegung und die Parteientschädigung für das Rekursverfahren ausser Acht

zu lassen, dass die einfachen Streitgenossenschaften der Rekurrierenden 3

und 5 nicht nur aus den 63 Personen bestanden, die der Rechtsvertreter der

Beschwerdeführenden 1 vor dem Verwaltungsgericht vertritt, sondern aus

insgesamt 156 namentlich genannten Rekurrierenden sowie den Angehörigen von

Erbengemeinschaften, von denen sich nur eine Minderheit am Beschwerdeverfahren

beteiligte.

14.2 Die

Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist als Obsiegen zu

behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch

entscheiden kann (BGr, 28. April 2014,2C_846/2013, E. 3.2 mit Hinweisen;

Donatsch, § 64 N. 5; vgl. auch Plüss, § 13 N. 70 mit einer

Übersicht über die nicht einheitliche Praxis). Demnach haben die

Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 als obsiegend zu gelten, und dies ungeachtet

dessen, dass sich nicht alle ihre Rügen als stichhaltig erwiesen haben. Die

Kosten des vorliegenden Verfahrens und des Rekursverfahrens (diese unter

Vorbehalt des Anteils des Mitbeteiligten 5.2 bzw. Rekurrenten 1) sind nach

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG bzw. dieser Bestimmung in Verbindung mit

§ 65a Abs. 2 VRG der Beschwerdegegnerin und der Zoo Seilbahn AG

je zur Hälfte aufzuerlegen.

14.3 Entsprechend

hat die private Zoo Seilbahn AG den obsiegenden Beschwerdeführenden eine

Parteientschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren in der Höhe von

Fr. 5'000.- pro allein beschwerdeführende Person bzw. einfache

Streitgenossenschaft auszurichten (§ 17 Abs. 2 f. VRG).

Insbesondere ist auch der Beschwerdeführerin 4 eine Parteientschädigung

zuzusprechen: Einem grösseren obsiegenden Gemeinwesen wird zwar praxisgemäss

nur unter besonderen Voraussetzungen eine Entschädigung zugestanden. Ein Grund

hierfür besteht jedoch etwa dann, wenn es in besonderer Weise betroffen ist, beispielsweise

wenn die Aufhebung einer Bewilligung durch die Vorinstanz eine kommunale

Regelung oder Planung infrage stellt (VGr, 16. Januar 2014, VB.2013.00688,

E. 10.3). Analog ist im vorliegenden Fall zu entscheiden: Die

Beschwerdeführerin 4 focht den kantonalen Gestaltungsplan unter anderem zur

Wahrung ihrer kommunalen Planung an. Sie ist zudem als Grundeigentümerin auch

wie eine Privatperson betroffen. Angesichts dessen ist nicht ausschlaggebend,

dass sie im Rechtsmittelverfahren keinen ausserordentlichen Aufwand betreiben

musste (vgl. zum Ganzen auch Plüss, § 17 N. 50 ff. und 100).

15.

Der vorliegende Rückweisungsentscheid gilt als Vor- bzw.

Zwischenentscheid und ist daher nur unter den Voraussetzungen von Art. 93

Abs. 1 BGG direkt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

beim Bundesgericht anfechtbar.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerden der Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 werden teilweise

gutgeheissen. Dispositiv-Ziffern I–III des Beschlusses des Regierungsrats vom

18. September 2013 (ausser soweit sie den Rekurs des Mitbeteiligten 5.2

bzw. Rekurrenten 1 betreffen) sowie die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom

27. Oktober 2011 werden aufgehoben, und die Sache wird im Sinn der

Erwägungen zur Ergänzung des Sachverhalts und zum Neuentscheid an die

Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.

Die

Beschwerde der Zoo Seilbahn AG wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten

wird.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 20'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 1'090.-- Zustellkosten,

Fr. 21'090.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden je zur Hälfte der Zoo Seilbahn AG und der Beschwerdegegnerin

auferlegt.

4. Die

Kosten des Rekursverfahrens von insgesamt Fr. 5'664.- werden abzüglich des

dem Rekurrenten 1 (Mitbeteiligten 5.2) auferlegten Anteils von einem

Fünftel je zur Hälfte (je 2/5) der Zoo Seilbahn AG und der Beschwerdegegnerin

auferlegt.

Die Zoo Seilbahn AG wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden 1,

2 und 4 für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zusammen eine

Parteientschädigung von je Fr. 5'000.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu bezahlen

(insgesamt Fr. 15'000.- zuzüglich Mehrwertsteuer), zahlbar innert

30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.

6. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14

einzureichen.

7. Mitteilung an …