Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00836

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4.

Abteilung

VB.2013.00836

Urteil

der 4. Kammer

vom 19. März 2014

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso

Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Gerichtsschreiber

Reto Häggi Furrer.

In Sachen

1. A,

2. B,

Beschwerdeführende,

gegen

Stadtrat von Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Ablehnung

von Einbürgerungsgesuchen,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

B, ein 1956 geborener Ausländer, und seine Ehefrau A,

eine 1963 geborene Ausländerin, halten sich seit 1999 in der Schweiz auf. Am 25. März

2012 ersuchten sie um Erteilung der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung.

Nach Prüfung der bundes- und kantonalrechtlichen Mindestanforderungen überwies

das Gemeindeamt des Kantons Zürich das Einbürgerungsgesuch am 26. April

2012 an die Stadt Zürich zum Entscheid über die Aufnahme ins Gemeindebürgerrecht.

Der Stadtrat von Zürich lehnte das Einbürgerungsgesuch mit Beschluss vom

27. Februar 2013 ab.

Erwägungen

II.

Mit Rekurs vom 2. April 2013

liessen B und A in der

Hauptsache beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss vom

27.

Februar 2013 aufzuheben und sie seien in das

Gemeindebürgerrecht der Stadt Zürich aufzunehmen. Der Bezirksrat Zürich wies

den Rekurs mit Beschluss vom 31. Oktober 2013 in der Hauptsache ab.

III.

B und A führten

dagegen am 11. Dezember 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und

beantragten sinngemäss, der Beschluss vom 27. Februar 2013 sei aufzuheben

und sie seien in das Gemeindebürgerrecht der Stadt

Zürich aufzunehmen. Am 24. Dezember 2013 reichten sie eine ergänzende

Beschwerdebegründung sowie verschiedene Unterlagen ein und ersuchten um

unentgeltliche Rechtspflege. Am 23./22. Januar und 18. Februar 2014

reichten sie weitere Stellungnahmen ein. Der Bezirksrat Zürich schloss mit

Vernehmlas­sung vom 28. Januar 2014 sinngemäss

auf Abweisung der Beschwerde. Der Stadtrat von Zürich

beantragte mit Beschwerdeantwort vom 26. Februar 2014, unter Entschädigungs­folge sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventualiter sei

sie abzuweisen. B und A nahmen am 3. und 8. März

2014.

erneut Stellung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit

nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Gemäss § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1,

19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG ist das

Verwaltungsgericht bei Beschwerden gegen

erstinstanzliche Rekursentscheide des Bezirksrats unter anderem betreffend die

Ablehnung von Einbürgerungsgesuchen durch Gemeindeorgane zuständig.

1.2

Der Beschwerdegegner macht geltend, auf die

Beschwerde sei nicht einzutreten, weil die Eingabe vom 11. Dezember 2013

den Anforderungen an eine Beschwerdeschrift nicht genüge und die Eingabe vom 24. Dezember

2013.

verspätet sei. Nach § 54 Abs. 1 VRG muss die Beschwerdeschrift

einen Antrag und dessen Begründung enthalten. In ihrer als

"Vor-Beschwerde" bezeichneten Eingabe vom 11. Dezember 2013

führen die Beschwerde­führenden Folgendes aus:

"Wir sind ganz gegen den Beschluss der Stadt Zürichs weil es auf

Ungerechtigkeit, Unwahrheit und Unmenschlichkeit basiert ist". Damit

bringen sie zum Ausdruck, dass die Ausgangsverfügung und damit auch der sie

schützende Rekurs­entscheid aufzuheben seien, weil sie

nicht rechtmässig seien. Weil damit erkennbar ist, was die Beschwerdeführenden

mit ihrer Eingabe anstreben und auf welche Gründe sie das Rechtsmittel stützen,

genügt die Beschwerde – wenn auch knapp – den Anforderungen von § 54

Abs. 1 VRG. Die Eingaben vom 24. Dezember 2013, 23./22. Januar

und 18. Februar 2014 erweisen sich demgegenüber als verspätet und sind

deshalb nur insofern zu berück­sichtigen, als sie der

Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen dienen. Ebenso sind das am

24.

Dezember 2013 gestellte Armenrechtsgesuch (dazu hinten 6.2) sowie die

Eingaben der Beschwerdeführenden vom laufenden Monat zu

berücksichtigen.

2.

2.1

Erwerb und Verlust des Kantons- und

Gemeindebürgerrechts sind in Art. 20 f. der Verfassung des Kantons Zürich

vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), §§ 20–31 des Gemeindegesetzes vom

6.

Juni 1926 (GG, LS 131.1) sowie in der (kantonalen) Bürger­rechtsverordnung vom 25. Oktober 1978 (BüV, LS 141.11)

geregelt. Darüber hinaus sind die Be­stimmungen des (eidgenössischen)

Bürgerrechtsgesetzes (SR 141.0) zu beachten.

2.2

Gemäss Art. 20 Abs. 1 KV beruht das

Kantonsbürgerrecht auf dem Gemeindebürger­recht (vgl.

auch § 20 Abs. 1 GG). Gemäss Art. 20 Abs. 2 KV sind die Voraussetzungen

für den Erwerb und Verlust des Kantons- und des Gemeindebürgerrechts durch

Gesetz zu bestimmen. Die Kantonsverfassung legt in Art. 20 Abs. 3 gewisse Mindestanforderungen

fest. Demnach müssen Kandidaten für das Bürgerrecht über angemessene Kenntnisse

der deutschen Sprache verfügen (lit. a), in der Lage sein, für sich und ihre

Familien zu sorgen (lit. b), mit den hiesigen Verhältnissen vertraut sein (lit.

c) sowie die schweizerische Rechtsordnung beachten (lit. d). Auf Gesetzesstufe

können weitergehende Voraussetzungen statuiert werden (Peter Kottusch in:

Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher

Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 20 N. 6). Das Kantonale

Bürgerrechtsgesetz, welches die Voraussetzungen der Ein­bürgerung detailliert regeln sollte (vgl. ABl 2010,

S. 2601 ff.), wurde in der Volksabstim­mung

vom 11. März 2012 abgelehnt. Derzeit gelten deshalb

die folgenden Anforderungen: Ausländer müssen nebst der Erfüllung der

Wohnsitzerfordernisse genügende Ausweise über ihre bisherigen Heimat- und

Familienverhältnisse beibringen (§ 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 22

Abs. 1 GG), über angemessene Kenntnisse der deutschen Sprache verfügen

(Art. 20 Abs. 3 lit. a KV), in der Lage sein, für sich und ihre

Familien aufzukom­men (Art. 20 Abs. 3

lit. b KV, § 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 22 Abs. 1

GG und § 5 BüV), mit den hiesigen Verhältnissen vertraut sein

(Art. 20 Abs. 3 lit. c KV, vgl. auch § 21 Abs. 2

lit. b BüV), die schweizerische Rechtsordnung beachten (Art. 20

Abs. 3 lit. d KV, vgl. auch § 21 Abs. 2 lit. c BüV) und gemäss

§ 21 Abs. 1 GG und § 3 Abs. 1 in Verbindung mit § 6

BüV über einen unbescholtenen Ruf verfügen.

2.3

Zunächst gilt es festzustellen, ob den

Beschwerdeführenden ein Anspruch auf Ein­bürgerung

zukommt. Einen Anspruch auf Einbürgerung haben Ausländer, die in der Schweiz

geboren sind, sowie nicht in der Schweiz geborene Ausländer zwischen 16 und 25 Jahren, die während mindestens fünf Jahren in der Schweiz eine

Volks- oder Mittel­schule in einer Landessprache

besucht haben (§ 21 Abs. 2 und 3 in Verbindung mit Abs. 1 GG; § 22

Abs. 1 in Verbindung mit §§ 1 ff. BüV). Die im Ausland geborenen

Beschwerdeführenden erfüllen diese Voraussetzungen schon allein aufgrund des

Alters nicht, weshalb sie keinen Anspruch auf Einbürgerung haben.

3.

3.1

Besteht kein Anspruch auf Einbürgerung, sind die

Gemeinden nicht verpflichtet, jedoch unter Berücksichtigung der in der

Kantonsverfassung und dem Gemeindegesetz beziehungsweise der

Bürgerrechtsverordnung statuierten Mindestanforderungen berechtigt, Personen in

ihr Bürgerrecht aufzunehmen (§ 22 Abs. 1 GG). Demgemäss liegt es im Er­messen der Gemeinde, ob sie eine Person in ihr Bürgerrecht

aufnehmen will. Daraus folgt, dass die Gemeinde ein Einbürgerungsgesuch auch

dann ablehnen darf, wenn die einbürge­rungswillige

Person die Mindestanforderungen des kantonalen Rechts erfüllt. Im Rahmen ihres

Ermessensbereichs darf eine Gemeinde die Einbürgerung zudem von weiteren

sachlichen Kriterien abhängig machen, etwa strengere Anforderungen an die

sprachlichen Fähigkeiten stellen (vgl. BGr, 30. August 2010,1D_5/2010,

E. 3.2.3, sowie 12. Dezember 2003,1P.214/2003, E. 3.5.2).

3.2

Die Gemeinde nimmt mit dem Einbürgerungsakt jedoch

nicht ein politisches Recht, sondern eine Verwaltungsfunktion wahr, weshalb der

Einbürgerungsakt materiell als Akt der Rechtsanwendung zu qualifizieren ist.

Die Gemeinde ist deshalb gemäss Art. 35 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18.

April 1999 (BV, SR 101) an die Grundrechte gebunden und hat ihr

grundsätzlich sehr weit gehendes Ermessen pflichtgemäss, das heisst im Rahmen

von Sinn und Zweck der Bürgerrechtsgesetzgebung auszuüben

(BGE 137 I 235 E. 2.4, 129 I 232 E. 3.3).

Daraus ergibt sich insbesondere, dass der Entscheid der Gemeinde willkürfrei

und unter Berücksichtigung des Diskriminierungsverbots zu erfolgen hat (BGE 129 I 232 E. 3.3). Ausserdem hat der Entscheid das allgemeine

Gleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) zu beachten; das Ermessen ist somit in

gleichgelagerten Fällen gleich, in ungleich gelagerten Fällen ungleich

auszuüben (vgl. hierzu Yvo Hangartner, Grundsatz­fragen

der Einbürgerung nach Ermessen, ZBl 110/2009, S. 293 ff.,

307.

f.). Innerhalb dieser bundes- und allfälliger kantonalrechtlicher

Schranken hat die Gemeinde jedoch die Freiheit eines Entscheids von Fall zu

Fall (Hangartner, S. 294). Diesen weiten Ermessensbereich der Gemeinde

müssen die Rechtsmittelinstanzen beachten.

4.

4.1

Der Beschwerdegegner verweigerte die Aufnahme der

Beschwerdeführenden in das Gemeindebürgerrecht mit der

Begründung, deren wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit sei nicht gegeben. Nach

§ 5 Abs. 2 BüV gilt die wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit als

gegeben, wenn die Lebenskosten und Unterhaltsverpflichtungen der Bewerbenden

voraussichtlich in angemessenem Umfang durch Einkommen, Vermögen und

Rechtsansprüche gegen Dritte gedeckt sind. Zu den Ansprüchen gegenüber Dritten

gehören insbesondere Forderungen gegenüber privaten und öffentlichen

Versicherungs- und Vorsorgeeinrichtungen, also insbesondere Forderungen aus den

Sozialversicherungen wie Unfall- und Kranken-, Alters- und Hinterbliebenen-

sowie Invaliden- und Arbeitslo­senversicherung (VGr,

11.

Juli 2007, VB.2007.00113, E. 2.2). Als anrechenbare Einkünfte

grundsätzlich nicht mit einzubeziehen sind dagegen Leistungen der öffentlichen

Sozialhilfe (VGr, 29. April 2009, VB.2009.00111, E. 2.1.1; siehe auch BGr, 27.

August 2001,1P.340/2001, E. 3b/dd). Für die Beurteilung der ökonomischen

Situation eines Bewerbers sind sowohl die gegenwärtigen finanziellen

Verhältnisse als auch die Aus­sichten für die Zukunft

massgebend (VGr, 21. Oktober 2009, VB.2009.00411, E. 6.1, und 11.

Juli 2007, VB.2007.00145, E. 3.2).

Der Beschwerdeführer ist nicht

erwerbstätig; die Beschwerdeführerin erzielt mit einem Pensum von 50 %

einen Lohn von Fr. 1'690.20; zusätzlich erhält die Familie für ein 1998 geborenes Kind Stipendien sowie

Kinderzulagen im Gesamtbetrag von Fr. 1'175.-. Weil der Existenzbedarf der

Beschwerdeführenden damit nicht gedeckt werden kann, müssen sie seit dem

1.

März 2011 monatlich mit rund Fr. 1'100.- durch die öffentliche

Sozialhilfe unterstützt werden. Demnach ist ihre wirtschaftliche

Erhaltungsfähigkeit nicht gegeben.

4.2

4.2.1

Die Beschwerdeführenden machen allerdings geltend, die fehlende

wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit sei auf körperliche Behinderungen beider

Beschwerdeführenden zurückzuführen. Die verweigerte Einbürgerung verstosse

deshalb gegen das Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 BV.

Das Erfordernis der wirtschaftlichen

Erhaltungsfähigkeit ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung

diskriminierend, wenn eine Person aufgrund ihrer körperlichen oder geistigen

Behinderung überhaupt nicht in der Lage ist, aus eigenen Stücken eine wirt­schaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit zu erlangen und es ihr deshalb dauernd verunmög­licht wird,

sich überhaupt einbürgern zu lassen. In diesen Fällen liegt eine indirekte

Diskriminierung vor, die einer qualifizierten Rechtfertigung bedarf, um vor

Art. 8 Abs. 2 BV bestehen zu können (vgl. zum Ganzen BGE 135 I 49

E. 6.1). Vorliegend ist deshalb vorab zu prüfen, ob es den Beschwerdeführenden überhaupt möglich ist, einem die Lebens­haltungskosten deckenden Erwerb nachzugehen.

4.2.2

Gemäss einem Zeugnis vom 20. September 2013 leidet der

Beschwerdeführer unter verschiedenen Gesundheitsproblemen, aus denen der

behandelnde Arzt schliesst, dass der Beschwerdeführer für körperliche Arbeit

vollständig und für Büroarbeit halbtags zu 50 % arbeitsunfähig sei.

Der Beschwerdeführer mag damit zwar an einer körperlichen

Behinderung im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung leiden. Es wäre ihm

aber trotz dieser Behinderung möglich, an fünf Halbtagen pro Woche einer Arbeit

nachzugehen und damit ein Einkommen zu erzielen, mit welchem die Familie sich

von der Sozialhilfe lösen könnte. Die Vorinstanz weist in diesem Zusammenhang

zu Recht darauf hin, dass die zahlreichen Bewerbungen des Beschwerdeführers

nicht den üblichen Anforderungen an solche Schreiben entsprechen und die

erfolglose Stellensuche jedenfalls auch auf diesen Umstand zurückzuführen sein

dürfte. Damit ist das Kriterium der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit mit

Blick auf den Beschwerdeführer nicht diskriminierend.

4.2.3

Die Beschwerdeführenden machen sodann geltend, die Beschwerdeführerin müsse

den Beschwerdeführer pflegen, sich um das Kind kümmern und habe an ihrer Arbeitsstelle

einen Bandscheibenvorfall erlitten; die Annahme einer vollen Stelle sei ihr deshalb

nicht möglich.

Der Beschwerdeführer ist

körperlich zwar eingeschränkt; er ist aber nicht auf eine spezielle Pflege

angewiesen und dürfte grundsätzlich so selbständig sein, dass er nicht auf

Hilfe seiner Ehefrau angewiesen ist. Das Kind der Beschwerdeführenden ist

mittlerweile 15 Jahre alt und bedarf deshalb keiner Betreuung mehr, die einer

vollen Erwerbstätigkeit entgegenstünde. Zur gesundheitlichen Situation der

Beschwerdeführerin findet sich in den Akten einzig ein Operationsbericht aus

dem Jahr 2007. Hieraus lassen sich indes keine Umstände entnehmen, die darauf

hindeuten würden, dass die Beschwerdeführerin nicht voll arbeitsfähig wäre. Ein

in Aussicht gestelltes ärztliches Zeugnis hat die Beschwerdeführerin – trotz

entsprechender Aufforderung der Vorinstanz – nicht eingereicht.

Die Beschwerdeführenden

konnten damit nicht dartun, dass es der Beschwerdeführerin aus gesundheitlichen Gründen nicht

möglich wäre, voll arbeitstätig zu sein. Ihre

nur teilweise

Erwerbstätigkeit führt zu einer Einkommenslücke von Fr. 1'100.- pro Monat, die durch die öffentliche

Sozialhilfe gedeckt werden muss. Wäre die Beschwerdeführerin

voll arbeits­tätig, würde sie genügend verdienen,

damit die Familie sich vollständig von der Sozialhilfe lösen könnte. Da keine

Gründe ersichtlich sind, die eine volle Arbeitstätigkeit unzumutbar erscheinen

liessen, muss sich die Beschwerdeführerin die als Folge ihrer nur teilweisen

Arbeitstätigkeit fehlende wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit der Familie

entgegenhalten lassen.

4.3

Demnach erfüllen beide Beschwerdeführenden die

Voraussetzungen für die Erteilung des Gemeindebürgerrechts nicht.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde

abzuweisen.

6.

6.1

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den

Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zur Hälfte

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 sowie § 14 VRG; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014, § 14 N. 11).

6.2

Die Beschwerdeführenden ersuchten in ihrer Eingabe

vom 24. Dezember 2013 um unentgeltliche Rechtspflege.

Laut § 16 Abs. 1 VRG ist

Privaten, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht

offensichtlich aussichtslos erscheint, auf entsprechendes Ersuchen die

Bezahlung von Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen zu erlassen.

Offensichtlich aussichtslos sind Begehren, deren Aussichten auf Gutheissung um

derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie kaum als

ernsthaft bezeichnet werden können (Plüss,

§ 16 N. 46). Für die Beurteilung der Aussichtslosigkeit ist derjenige

Zeitpunkt massgebend, zu welchem das Gesuch eingereicht wird (BGE 133 III 614 E. 5; Plüss, § 16

N. 54). Werden mehrere selbständige Rechtsbegehren gestellt, die

voneinander unabhängig beurteilt werden kön­nen, kann

die unentgeltliche Rechtspflege auch nur teilweise, nämlich nur für diejenigen

Rechtsbegehren, die nicht aussichtslos erscheinen, gewährt werden (BGE 139 III

396.

E. 4). Gesuche um unentgeltliche Rechtspflege können jederzeit während

eines hängigen Verfah­rens gestellt werden; ihr

Wirkung tritt ab dem Zeitpunkt der Gesuchseinreichung ein (Plüss, § 16 N. 61 und 94 f.).

Soweit die Beschwerde das Einbürgerungsgesuch des Beschwerdeführers

betrifft, ist das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gutzuheissen. Die

Beschwerde betreffend die verweigerte Einbürgerung der Beschwerdeführerin war

dagegen offensichtlich aussichtslos. Insofern ist das Gesuch

um unentgeltliche Rechtspflege abzuweisen.

Die Beschwerdeführenden sind auf § 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam zu machen,

wonach eine Partei, der unentgeltliche Rechtspflege gewährt wurde, Nachzahlung

leisten muss, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt

zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

Das Gesuch um unentgeltliche

Rechtspflege wird je zur Hälfte gutgeheissen und abgewie­sen;

und

erkennt:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 2'100.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung

füreinander je zur Hälfte auferlegt, jedoch unter Vorbehalt der

Nachzahlungspflicht je zu ¼ auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Gegen

dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von

der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5.

Mitteilung an …