Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2014.00022

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

VB.2014.00022

Urteil

der 3. Kammer

vom 6. März 2014

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea

Rotach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiberin Michèle Babst.

In Sachen

Verein Psychex, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Psychiatrische Universitätsklinik Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Verteilung eines Briefs,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Verein Psychex setzt sich für die Freilassung von

Menschen, die sich gegen ihren Willen in einer psychiatrischen Anstalt befinden,

und für deren körperliche und geistige Unversehrtheit, Beratung und Begleitung

ein. Am 5. Dezember 2012 kontaktierten Rechtsanwalt B und Rechtsanwalt C

als Vertreter des Vereins Psychex die Psychiatrische Universitätsklinik Zürich

(PUK). Sie verlangten die Verteilung von Unterlagen an sämtliche Insassinnen

und Insassen der PUK und die Bekanntgabe der Anzahl der benötigten Exemplare innert

drei Tagen. Bei den Unterlagen handelte es sich um einen Brief, mit welchem auf

die Möglichkeit gerichtlicher Beurteilung im Fall von unfreiwilliger

Hospitalisation aufmerksam gemacht wurde, sowie ein Orientie­rungspapier des Vereins.

Zur Mitverteilung beigelegt waren verschiedene Mustereingaben, ein Vollmachtsformular

für Psychex sowie ein Beitrittsformular zu dem noch zu gründenden Verein E.

Mit Schreiben vom 11. Dezember 2012

teilte der Spitaldirektor der PUK den Vertretern des Vereins Psychex mit, dass

die PUK das Anliegen prüfen werde und sie im Laufe des Januars 2013 den

Bescheid erhalten würden.

Erwägungen

II.

Dagegen gelangte der Verein Psychex am 13. Dezember

2012.

an die Gesundheitsdirektion und verlangte die sofortige Verteilung der

Unterlagen und die Feststellung, dass die PUK Art. 8 und 14 der

Europäischen Menschenrechtskommission (EMRK) verletzt habe. Mit Verfügung vom

19.

Dezember 2013 wies die Gesundheitsdirektion den Rekurs ab, soweit sie

darauf eintrat.

Am 12. Januar 2014 reichte der Verein Psychex gegen

die Verfügung der Gesundheitsdirektion Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein

und beantragte, es sei festzustellen, dass die angefochtene Verfügung

Art. 8, 10, 11, 13 und 14 EMRK verletze; unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen. Mit Eingabe vom 21. Januar 2014 beantragte die PUK

die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge zulasten des Beschwerdeführers.

Die Gesundheitsdirektion stellte am 31. Januar 2014 den Antrag, auf die

Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen, unter

Kostenfolgen zulasten des Beschwerdeführers.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. b des Verwaltungsrechts­pflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) kann mit Beschwerde die unrechtmässige Verzögerung

einer anfechtbaren Anordnung gerügt werden. Der Beschwerdeführer rügt sinngemäss,

die PUK habe das Verbot der Rechtsverzögerung bzw. der Rechtsverweigerung verletzt. Der Rechtsweg für die Rechtsverzögerungsbeschwerde folgt jenem,

der auch gegen die aus Sicht des Beschwerdeführers verzögerte Anordnung zur

Verfügung stünde (vgl. RB 2005 Nr. 13). Das Verwaltungsgericht ist

demzufolge zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Gemäss mittlerweile gefestigter Praxis ist ein

Begehren betreffend Feststellung einer Verletzung des Rechtsverzögerungsverbots

auch nach Tätigwerden der säumigen Behörde materiell zu behandeln. Das

Rechtsschutzinteresse an der Feststellung besteht diesfalls in der damit

verbundenen Genugtuung für die Betroffenen, in einer allfälligen Reduktion der

Verfahrenskosten oder darin, dass die Feststellung einer Verletzung des

Beschleunigungsgebots für weitere Verfahren ausschlaggebend sein kann (BGE 137

IV 118 E. 2.2; 136 I 274 E. 2.3; 129 V 411 E. 1.3;

BGr, 14. September 2009,1C_211/2009, E. 2.5;

VGr, 27. Juni 2013, VB.2012.00341, E. 2.3; VGr, 26. Oktober 2011, VB.2011.00283,

E. 2.1; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der

Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 840 ff.). Das Verwaltungsgericht tritt

demzufolge auf Anträge auf Feststellung einer Rechtsverzögerung auch dann ein,

wenn die Vorinstanz ihren Entscheid in der Zwischenzeit bereits gefällt hat

(VGr, 13. Juni 2013, VB.2013.00265, E. 1.3). Umso eher muss von einem schützenswerten

Interesse auf Feststellung einer Rechtsverzögerung bei einer Partei ausgegangen

werden, wenn die Behörde (oder wie vorliegend eine Anstalt) trotz hängiger

Rechtsverzögerungsbeschwerde noch nicht tätig geworden ist. Im Antrag, eine Verletzung

des Beschleunigungsgebots festzustellen, muss daher auch das Begehren an die

betroffene Verwaltungseinheit gesehen werden, den verlangten Entscheid umgehend

zu fällen.

1.3

Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was auch

Gegenstand der vorinstanzlichen Verfügung war bzw.

nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu

§§ 19–28 N. 86). Da im Rekursverfahren noch gar keine

anfechtbare Verfügung vorlag, war vor der Gesundheitsdirektion einzig strittig,

ob der Beschwerdegegnerin Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung vorgeworfen

werden könne. Eine Prüfung, ob die Beschwerdegegnerin dem Gesuch des

Beschwerdeführers inhaltlich hätte entsprechen müssen, konnte nicht Frage des

Rekursverfahrens sein. Der Streitgegenstand des vorliegenden

Verfahrens beschränkt sich dementsprechend auf die

Frage, ob die Vorinstanz den Rekurs betreffend Rechtsverweigerung bzw.

-verzögerung zu Recht abwies. Auf die übrigen – materiellen – Begehren ist

nicht einzutreten.

2.

2.1

Der Beschwerdeführer macht insbesondere geltend, die

Beschwerdegegnerin habe durch ihr säumiges Verhalten das Recht auf Achtung des

Privat- und Familienlebens nach Art. 8 EMRK verletzt, das dem Verein das

Menschenrecht garantiere, allen Insassinnen und Insassen der PUK einen Brief zu

schreiben. Zudem habe sie die Meinungsäusserungsfreiheit (Art. 10 EMRK)

nicht gewahrt, wonach Informationen und Ideen ohne behördliche Eingriffe

empfangen und weitergegeben werden können müssen. Aus der Versammlungs- und

Vereinigungsfreiheit gemäss Art. 11 EMRK ergebe sich das Recht, einem

Verein beizutreten sowie entsprechende Anmeldeformulare zu versenden und

entgegenzunehmen. Die Beschwerdegegnerin habe ausserdem das

Diskriminierungsverbot (Art. 14 EMRK) verletzt; gemäss Art. 14 EMRK

hätten Zwangspsychiatrisierte die gleichen Menschenrechte wie Nichtzwangspsychiatrisierte,

weshalb ihnen Briefe unverzüglich zuzustellen seien. Die Vorinstanz habe

schliesslich das Recht auf wirksame Beschwerde gemäss Art. 13 EMRK verletzt,

indem sie das Vorgehen der PUK geschützt habe.

2.2

Die Vorinstanz kam in

ihrer Verfügung vom 19. Dezember 2013 zum Schluss,

dass der PUK weder eine Rechtsverweigerung noch eine Rechtsverzögerung

vorzuwerfen wäre. Das Gesuch des Beschwerdeführers um Verteilung der Unterlagen

habe die PUK frühestens am 6. Dezember 2012 erhalten. Die (vorläufige)

Antwort sei am 11. Dezember 2012 und somit in angemessener Frist erfolgt.

Dabei habe sich die Beschwerdegegnerin ausbedungen, über das Gesuch nicht

sofort zu entscheiden, sondern die vorgelegten Schriftstücke zuerst zu

überprüfen. Die von ihr dem Beschwerdeführer angekündigte Frist von rund einem

Monat Bearbeitungszeit sei angemessen. Es habe hinsichtlich der Gesuchsprüfung

keinerlei Veranlassung zur Eile bestanden, da das Anliegen

des Beschwerdeführers ein dauerhaftes sei.

3.

3.1

Die Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und

Verwaltungsbehörden Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist

(Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]

sowie § 4a VRG). Das Verbot der Rechtsverzögerung wird verletzt, wenn eine

Gerichts- oder Verwaltungsbehörde untätig bleibt oder das gebotene Handeln über

Gebühr hinauszögert, obwohl sie zur Vornahme verpflichtet wäre. Die Angemessenheit

der Frist beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalls. Dabei ist dem

Umfang und der Schwierigkeit des Falles, der Wichtigkeit der Angelegenheit für

die Betroffenen und dem Verhalten der Parteien und der Behörde angemessen Rechnung

zu tragen (BGE 135 I 265 E. 4.4; 130 I 312 E. 5.2; VGr,

4.

September 2013, VB.2012.00786, E. 2.2). Der Zeitraum, welcher

für die Beurteilung der Verfahrensdauer relevant ist, beginnt in Verwaltungssachen

mit der Einreichung eines entsprechenden Gesuchs bei der zuständigen Behörde.

Er endet mit dem rechtskräftigen Entscheid der zuletzt angerufenen Instanz (Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 839).

3.2

Vorliegend

ist das Schreiben des Beschwerdeführers vom 5. Dezember 2012 frühestens am

Donnerstag, 6. Dezember 2012, bei der Beschwerdegegnerin eingegangen. Am

darauffolgenden Dienstag, 11. Dezember 2012, teilte sie dem Beschwerdeführer

mit, dass sie sein Anliegen prüfen werde und der Bescheid im Laufe des Januars

2013.

zu erwarten sei. Die drei bis vier Arbeitstage bis zu dieser Antwort

entsprechen ohne Weiteres einer angemessenen Frist. Zu prüfen bleibt damit, ob

die Beschwerdegegnerin die genauere Kontrolle des Anliegens übermässig

hinausgezögert hat.

3.3

Die PUK

hat für die Prüfung des Gesuchs eine Bearbeitungszeit von etwas über eineinhalb

Monaten angekündigt. Unter Berücksichtigung dessen, dass in diesen Zeitraum die

Weihnachts- und Neujahrsfeiertage fielen, ist von einer angemessenen Dauer der

angekündigten Gesuchsprüfung auszugehen. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers

war die Beschwerdegegnerin nach Erhalt des schriftlichen Begehrens nicht

verpflichtet, dem Verein sofort entweder die Anzahl der zu verteilenden

Exemplare mitzuteilen oder den Brief samt Beilagen zu kopieren und zu

verteilen. Selbst wenn das Verwaltungsgericht die Beschwerdegegnerin im Jahr

2000.

einmal verpflichtet hat, einen konkreten Brief des Beschwerdeführers nebst

Beilagen an sämtliche Patientinnen und Patienten zu verteilen, deren Anzahl sie

vorgängig dem Beschwerdeführer bekanntgeben musste zwecks Lieferung der erforderlichen

Anzahl Exemplare (VGr, 11. Mai 2000, VB.2000.00066,

E. 5), bedeutet dies nicht, dass sie nun unbesehen alle Gesuche des

Beschwerdeführers gutzuheissen hat. Es ist somit nicht zu beanstanden, dass die

Beschwerdegegnerin das Gesuch des Beschwerdeführers genauer überprüfen wollte,

zumal sich die beigelegten Unterlagen teilweise von denjenigen unterschieden,

über die das Verwaltungsgericht am 11. Mai 2000 entschieden hat. Von

Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung kann nicht schon dann ausgegangen

werden, wenn eine Behörde eine Eingabe nicht sofort behandelt. Der für die

Prüfung vorgesehene Zeitraum von eineinhalb Monaten wäre daher grundsätzlich

nicht zu beanstanden. Das Beschleunigungsgebot gibt keinen Anspruch darauf,

dass ein Gesuch – so wie vom Beschwerdeführer gefordert – innert drei Tagen behandelt

wird. Die Vorinstanz hat diesbezüglich zu Recht festgehalten, dass die von der

Beschwerdegegnerin im Schreiben vom 11. Dezember 2012 angekündigte Frist

von einem Monat Bearbeitungszeit (End- und Anfangsjahresfeiertage 2012/2013

eingerechnet) angemessen ist.

3.4

Obwohl die Beschwerdegegnerin einen Entscheid im

Verlauf von Januar 2013 angekündigt

hat, hat sie bis heute nicht über die vom Beschwerdeführer

beantragte Verteilung verschiedener Unterlagen entschieden. Dabei hätte es ihr offengestanden, unabhängig

vom Rechtsverzögerungsverfahren ihren Entscheid im Lauf des Januars 2013 zu fällen.

Der Beschwerdeführer beanstandet in erster

Linie, dass die Beschwerdegegnerin nicht unverzüglich nach Erhalt seines

Schreibens tätig geworden ist, worin jedoch – wie dargetan – noch keine Rechtsverzögerung zu erkennen ist. Indes darf seine Kritik am Vorgehen der Beschwerdegegnerin auch so

verstanden werden, dass diese, wenn sie schon nicht

innert der von ihm angesetzten Frist gehandelt bzw. entschieden hat, bis

spätestens Ende Januar 2013 – wie angekündigt – ihren Entscheid hätte treffen

müssen, was mindestens sinngemäss auch aus den E-Mail-Nachrichten des Beschwerdeführers an die Vorinstanz hervorgeht

(dazu auch vorn E. 1.2).

Die Vorinstanz hat allerdings den weiteren

Verlauf des Verfahrens nicht überprüft, obwohl sie erst im Dezember 2013

entschieden hat. Bis zu diesem Zeitpunkt lag keine formelle Verfügung über das

Gesuch des Vereins vom 5. Dezember 2012 vor. Grundsätzlich ist für die

Beurteilung einer Rechtsverzögerungsbeschwerde aber auf

den Zeitpunkt des zu fällenden Entscheid abzustellen (vgl. E. 3.1 am

Schluss).

Die Beschwerdegegnerin erklärte sich

zwar im Rekursverfahren mit Eingabe vom 24. Januar

2013.

bereit, die Unterlagen – mit Ausnahme des Beitrittsformulars zum noch zu gründenden

Verein E– den Patientinnen und Patienten abzugeben, die unfreiwillig in

der Klinik seien. Dies unter der Bedingung, dass die Unterlagen an die

geltenden Gesetzesbestimmungen (neues Kindes- und Erwachsenenschutzrecht sowie

neue Schweizerische Zivilprozessordnung) angepasst würden. Eine Erklärung einer

Behörde gegenüber der Rekursinstanz, wie sie vorzugehen beabsichtige, stellt

indes keine anfechtbare Verfügung dar (vgl. BGr, 4. Juli 2005,5P.84/2005,

E. 3.2). Die Rekursantwort der Beschwerdegegnerin vom 24. Januar 2013

richtete sich weder direkt an den Beschwerdeführer, noch legte sie Rechtsfolgen

verbindlich fest, weshalb ihr kein Verfügungscharakter zukommt. In diesem Sinn

hielt auch die Vorinstanz fest, dass die Beschwerdegegnerin nun zu entscheiden

habe, ob dem Gesuch des Vereins inhaltlich zu

entsprechen sei. Sollte sie wie bereits

angedeutet zu einem für den Beschwerdeführer (teilweise) negativen Ergebnis

kommen, werde sie diesen Entscheid wiederum in eine anfechtbare Verfügung kleiden

müssen.

3.5

Bis zum

Datum des vorliegenden Verwaltungsgerichtsurteils hat die PUK jedoch nicht über

das Gesuch des Beschwerdeführers vom 5. Dezember 2012 in Form einer

anfechtbaren Verfügung entschieden. Der Beschwerdeführer konnte somit keine

materielle Prüfung des Vorgehens der Beschwerdegegnerin veranlassen. Seit der

Gesuchseinreichung sind bereits 15 Monate vergangen.

Die Entscheidung über das Gesuch sowie die entsprechende Begründung der

Verfügung sollten keine besonders schwierigen rechtlichen oder tatsächlichen

Probleme stellen, was grundsätzlich für eine rasche Erledigung sprechen würde.

Im Hinblick auf die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung erscheint die Dauer

von 15 Monaten zur Bearbeitung eines einfachen Gesuchs als nicht mehr

angemessen. In einem Fall betreffend Führerausweisentzug betrachtete das

Verwaltungsgericht ein Rekursverfahren, bei welchem zwischen dem Abschluss des

Schriftenwechsels und dem Endentscheid rund 13 Monate verstrichen waren, als zu

lang (VGr, 11. Februar 2009, VB.2008.00258, E. 4.6). Als ebenfalls zu

lang wertete das Gericht ein Rekursverfahren betreffend Kostenübernahme für

Sonderschulung und bejahte dementsprechend eine Verletzung des

Rechtsverzögerungsverbots: Obwohl der Fall weder besondere Schwierigkeiten noch

Dimensionen aufwies und keine aufwendigen Sachverhaltsabklärungen erforderte,

dauerte das Rekursverfahren insgesamt rund eineinhalb Jahre (VGr,

17.

Dezember 2008, VB.2008.00438, E. 2.3).

Dass der Beschwerdeführer bereits nach kurzer Zeit schon eine Rechtsverzögerungsbeschwerde

bei der Vorinstanz einreichte, kann ihm nicht entgegengehalten werden. Die Beschwerdegegnerin

hätte trotz – und erst recht aufgrund – des bereits laufenden Rekursverfahrens

innert angemessener Frist über sein Begehren entscheiden müssen. Auch wenn eine

Verfügung der PUK bereits vor dem Entscheid der Gesundheitsdirektion zu

begrüssen gewesen wäre, hätte sie zumindest umgehend an den vorinstanzlichen

Entscheid vom 19. Dezember 2013 tätig werden müssen, zumal die

Gesundheitsdirektion ausdrücklich festhielt, dass eine

materielle Verfügung noch zu erlassen sei.

3.6

Insgesamt nahm die Beschwerdegegnerin während 15 Monaten

keine erkennbaren Handlungen vor, die zum Erlass einer Verfügung führten. Damit

liegt eine nicht zu rechtfertigende Rechtsverzögerung vor. Demnach ist die

Beschwerde gutzuheissen, soweit darauf eingetreten wird, und festzustellen,

dass die Beschwerdegegnerin das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 29

Abs. 1 BV sowie § 4a VRG verletzt hat. Sie wird aufgefordert, über

das Gesuch des Beschwerdeführers vom 5. Dezember 2012 innert kurzer Zeit

in Form einer anfechtbaren Verfügung zu entscheiden und diesen Entscheid zu begründen.

4.

Aufgrund des Verfahrensausgang (Gutheissung der

Rechtsverzögerungsbeschwerde sowie Nichteintreten auf die materiellen Begehren)

sind die Gerichtskosten den Parteien je zur

Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 VRG). Mangels überwiegenden Obsiegens steht dem Beschwerdeführer

gemäss § 17 Abs. 2 VRG keine Parteientschädigung zu.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Die Verfügung der

Gesundheitsdirektion vom 19. Dezember 2013 wird aufgehoben.

Es wird festgestellt, dass die Beschwerdegegnerin das Rechtsverzögerungsverbot

verletzt hat, und die Beschwerdegegnerin wird angewiesen, über das Gesuch des Beschwerdeführers

vom 5. Dezember 2012 innert kurzer Zeit in Form einer anfechtbaren

Verfügung zu entscheiden.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 2'100.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.

4.

Es

wird keine Parteienentschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …