VB.2014.00054

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2014.00054

9. Juli 2014Deutsch28 min

(URT.2014.16445)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

A. Die

Gemeinde X (Kanton Y) errichtete für F am 21. August 2008 eine Beistandschaft

nach Art. 308 Abs. 1 und 2 des Zivilgesetzbuchs (ZGB, SR 210) in der damals geltenden

Version. Inhaberin der elterlichen Sorge blieb die Mutter.

B. Am 21.

März 2011 wurde F mit Zustimmung seiner Mutter und der Beiständin in die im

Kanton Zürich gelegene Jugendeinrichtung A (Jugendheim) eingewiesen, eine vom

Kanton Zürich und im Sinn der Interkantonalen Vereinbarung für soziale

Einrichtungen vom 13. Dezember 2002 (IVSE, LS 851.5) anerkannte

Institution der stationären Jugendhilfe. Die Platzierung erfolgte ohne Obhutsentzug.

Bis zum Eintritt in das genannte Jugendheim lebte F bei

seiner Mutter im Kanton Y. Für die Zeit vom 1. April 2011 bis zum 14. bzw.

19. Dezember 2011 verlegte die Mutter von F ihren zivilrechtlichen Wohnsitz in

die Stadt Zürich. Danach zog sie weiter in den Kanton Z. F war während dieser

Zeit stets in der Jugendeinrichtung A untergebracht.

C. Am 25.

Februar 2011 leistete der Kanton Y gestützt auf die Interkantonale Vereinbarung

für soziale Einrichtungen Kostengutsprache für die Unterbringung von F in der Jugendeinrichtung

A. Aufgrund des Wohnsitzwechsels der Kindsmutter wurde die Kostengutsprache am

13. September 2011 rückwirkend per 1. April 2011 widerrufen. Die Gemeinde

X zahlte als Unterstützungswohnsitz nur noch die Elternbeiträge von täglich Fr. 30.-

sowie die Nebenkosten. Der Kanton Zürich leistete für die Zeit vom 1. April

2011 bis zum 19. Dezember 2011 seinerseits Staatsbeiträge von täglich

Fr. 59.-. Als ungedeckte Kosten verblieben die sogenannten Versorgertaxen

in der Höhe von Fr. 185.- pro Tag abzüglich des Elternbeitrags von

Fr. 30.-.

D. Mit

Schreiben vom 12. April 2011 informierte die Beiständin von F die Stadt Zürich

erstmals über den Wohnsitzwechsel der Mutter und stellte ein Gesuch um

Kostenübernahme. Die Sozialen Dienste der Stadt Zürich teilten der Beiständin

daraufhin mit, dass die Stadt Zürich für die Kostenübernahme nicht zuständig

sei. Im Dezember 2011 reichte die Jugendeinrichtung A die Pflegegeldrechnung

für F den Sozialen Diensten der Stadt Zürich ein. Diese sandten die Rechnung

wieder zurück und stellten sich weiterhin auf den Standpunkt, die Gemeinde X

sei als Unterstützungswohnsitz für die Übernahme der Kosten zuständig. Am 22.

Dezember 2011 ersuchte die Beiständin von F die Stadt Zürich erneut um

Bezahlung der ausstehenden Versorgertaxen. Mit Verfügung vom 7. Februar

2012 lehnten die Sozialen Dienste der Stadt Zürich die Kostenübernahme ab,

wogegen die Jugendeinrichtung A und die Gemeinde X Einsprache erhoben.

Mit Schreiben vom 7. bzw. 13. Februar 2012 teilten die

Sozialen Dienste der Stadt Zürich der Beiständin von F bzw. der Jugendeinrichtung

A mit, dass die Stadt Zürich aufgrund der umstrittenen rechtlichen Zuständigkeit

bereit sei, für die Aufenthaltskosten von F während der Zeit vom 1. April 2011

bis zum 19. Dezember 2011 subsidiäre Kostengutsprache zu leisten. Am 15. März

2012 zogen die Sozialen Dienste der Stadt Zürich die genannte Kostengutsprache

indes wieder zurück.

E. Mit

Entscheid vom 2. Mai 2012 erwogen die Sozialen Dienste der Stadt Zürich, dass

der vorliegende Konflikt durch die gemäss Art. 29 des

Zuständigkeitsgesetzes vom 24. Juni 1977 (ZUG, SR 851.1) zuständigen

Amtsstellen zu regeln sei, weshalb es nicht in ihrer Kompetenz gelegen habe,

einen formellen Entscheid zu fällen. Die Verfügung der Sozialen Dienste der

Stadt Zürich V vom 7. Februar 2012 sei deshalb wiedererwägungsweise

ersatzlos aufzuheben.

Die Stadt Zürich weigerte sich in der Folge weiterhin, die

fraglichen Versorgertaxen zu bezahlen, weshalb die Jugendeinrichtung A um

Erlass einer anfechtbaren Verfügung ersuchte.

F. Mit

Beschluss vom 13. März 2013 trat der Stadtrat von Zürich schliesslich

mangels Zuständigkeit auf das Kostenübernahmegesuch nicht ein.

Erwägungen

II.

Hiergegen liess die Jugendeinrichtung A am 18. April 2013

an den Bezirksrat Zürich rekurrieren. Mit Schreiben vom 27. Mai 2013 ersuchte

die Gemeinde X um Beiladung zum diesem Verfahren. Dem Antrag wurde mit

Präsidialverfügung vom 28. Mai 2013 entsprochen.

Der Bezirksrat Zürich wies das Rechtsmittel mit Beschluss

vom 19. Dezember 2013 ab.

III.

Die Jugendeinrichtung A liess am 27. Januar 2014

Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben, woraufhin das Geschäft

VB.2014.00054 angelegt wurde. Die Jugendeinrichtung A stellte dabei folgende

Anträge:

" 1. Der Beschluss des Bezirksrates Zürich vom 19.12.2013 sei

aufzuheben und die Beschwerdegegnerin sei zu verpflichten, der Beschwerdeführerin

[1] für die Unterbringung von F in der Jugendeinrichtung A für die Zeit vom

01.04.2011

bis zum 19.11.2011 Versorgertaxen in der Höhe von CHF 40'145.00

zu bezahlen, zuzüglich Zins von 5% seit dem 18.04.2013.

2.

Die Gemeinde X sei als Partei beizuladen.

3.

Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerin."

Am 30. Januar 2014 liess sodann die Gemeinde X

Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und folgende Anträge stellen:

" 1. Der […] Beschluss des Bezirksrats Zürich vom 19. Dezember

2013.

sei vollumgänglich aufzuheben;

2.

Die Stadt Zürich sei zu verpflichten, für die Unterbringung von F

in der Jugendeinrichtung A für die Zeit vom 1. April 2011 bis zum

19.

Dezember 2011 die Versorgertaxen in der Höhe von CHF 40'145.00 zu

bezahlen, zuzüglich Zins von 5 % seit dem 6. März 2013; eventualiter sei

der Kanton Zürich hierzu zu verpflichten.

alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen inkl. der gesetzlichen

Mehrwertsteuer zu Lasten der Beschwerdegegnerin."

Diese Beschwerde wurde als Verfahren VB.2014.00058

erfasst.

Der Bezirksrat Zürich verzichtete am 31. Januar 2014

im Verfahren VB.2014.00054 auf Vernehmlassung. Ebendies tat er am 4. Februar

2014.

im Verfahren VB.2014.00058. Am 26. Februar 2014 beantragte die Stadt

Zürich, die Beschwerden seien abzuweisen. Am 19. März 2014 nahm die

Gemeinde X zur Beschwerdeantwort Stellung. Die Stadt Zürich reichte am 4./7.

April 2014 wiederum eine Stellungnahme ein, woraufhin sich die Gemeinde X am

28.

April 2014 erneut vernehmen liess. Am 9. Mai 2014 teilte die Stadt Zürich

mit, sie verzichte auf eine weitere Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

eines Bezirksrats über Anordnungen einer Gemeinde etwa betreffend die Übernahme

von Versorgertaxen nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1

lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a Abs. 1, 19b Abs. 2

lit. c sowie §§ 42–44 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind

(vgl. zur Legitimation der Beschwerdeführerin 1 VGr, 21. November 2013,

VB.2012.00624 E. 1.4, und 23. August 2012, VB.2012.000284, E. 3.5), ist

auf die Beschwerden einzutreten.

1.2

Der

Streitwert des vorliegenden Verfahrens übersteigt Fr. 20'000.-, da die

Beschwerdeführerinnen von der Beschwerdegegnerin die Übernahme der

Versorgertaxe in der Höhe von Fr. 185.- (abzüglich Fr. 30.- Elternbeitrag)

pro Tag für den Zeitraum vom 1. April bis zum 19. Dezember 2011, also Fr.

40'145.-, verlangen. Die Streitigkeit fällt somit in die Zuständigkeit der

Kammer (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 lit. c VRG).

2.

Nach § 71 VRG in Verbindung mit Art. 125

lit. c der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (SR 272)

kann das Gericht zur Vereinfachung des Verfahrens selbständig eingereichte

Rechtsvorkehren vereinigen. Die Beschwerden in den Verfahren VB.2014.00054 und

VB.2014.00058 richten sich beide gegen den Beschluss des Bezirksrats Zürich

vom 19. Dezember 2013. Sie sind deshalb zu vereinigen (vgl. Martin Bertschi/Kaspar

Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbem.

zu §§ 4–31 N. 50 ff., insbesondere N. 59). Das Gesuch der

Beschwerdeführerin 1 um Beiladung der Beschwerdeführerin 2 verliert damit seien

Gegenstand.

3.

3.1

Vorliegend

ist strittig, ob die Beschwerdegegnerin für die von der Beschwerdeführerin 1

in Rechnung gestellte Versorgertaxe (abzüglich des Elternbeitrages) aufkommen

muss.

3.2

Die

Beschwerdeführerin 1 führt hierzu aus, dass es sich im Zeitraum vom

1.

April bis zum 19. Dezember 2011 aufgrund des Wohnsitzwechsels der

Kindsmutter in die Stadt Zürich um einen innerkantonalen Sachverhalt gehandelt

habe, weshalb die Interkantonale Vereinbarung für soziale Einrichtungen

vorliegend keine Anwendung finde. Bei der strittigen Versorgertaxe handle es

sich nicht um Sozialhilfe, weshalb das Nichteintreten der Beschwerdegegnerin

gestützt auf Art. 7 Abs 3 lit. c ZUG nicht korrekt gewesen sei. Es handle

sich bei der Versorgertaxe vielmehr um Gemeindebeiträge, welche das Gemeinwesen

am zivilrechtlichen Wohnsitz des betroffenen Kindes zu leisten habe. Die

Versorgertaxe sei in der bisherigen kantonalen Praxis zu Unrecht als

Sozialhilfe weiterverrechnet worden. Die Gesetzgebungsmaterialien zeigten, dass

die Eltern vor einer hohen Belastung durch Heimkosten und einer dadurch entstehenden

Sozialhilfeabhängigkeit geschützt werden sollten. Es handle sich überdies um

Pauschalbeiträge, die losgelöst von den Besonderheiten des Einzelfalls und der

finanziellen Situation des Kindes und von dessen Eltern festgesetzt würden – für

solche Sachverhalte sei das Zuständigkeitsgesetz nicht massgebend. Im interkantonalen

Verhältnis sei unbestritten, dass die Versorgertaxen nach Abzug der Elternbeiträge

Subventionscharakter hätten, weshalb nicht einzusehen sei, weshalb im

innerkantonalen Verhältnis etwas anderes gelten solle. § 18e der Verordnung

über die Jugendheime vom 4. Oktober 1962 (Jugendheimeverordnung [JugendheimeV,

LS 852.21]) in der bis 31. Dezember 2011 gültigen Fassung könne nicht so

verstanden werden, dass die Gemeinde bloss Rechnungsstelle sei. Aus a§ 18e

JugendheimeV ergebe sich vielmehr die Leistungspflicht der Beschwerdegegnerin.

Ferner falle die Anordnung von Kindesschutzmassnahmen

gestützt auf Art. 310 Abs. 1 ZGB in die Zuständigkeit der Gemeinde. Mit

der Aufgabenübertragung gehe die Kostentragungspflicht einher (vgl. Art. 43a

Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999

[SR 101]). Die politische Gemeinde am zivilrechtlichen Wohnsitz habe daher

die Versorgertaxe zu tragen. Mit dem Wegzug der Kindsmutter von X sei

die Leistungspflicht der Beschwerdeführerin 2 erloschen. Daran könne auch

die fehlende Kostengutsprache durch die Beschwerdegegnerin nichts ändern. Die

Argumentation der Vorinstanz, die Kosten der Kindesschutzmassnahme gingen zu

Lasten der Eltern, sei nicht korrekt. So würden den Eltern im interkantonalen

Verhältnis lediglich rund Fr. 30.- pro Tag an Kosten auferlegt; dieser

Grundsatz müsse auch innerkantonal gelten. Bei Versorgertaxen handle es sich

nicht ausschliesslich um einen Ersatz von Auslagen, die bei der Betreuung des

betroffenen Kindes tatsächlich anfielen – die Höhe der Versorgertaxen basierten

auf dem Personal-, Liegenschaft- und Sachaufwand des gesamten Betriebs. Die

Versorgertaxen enthielten als Pauschalen insbesondere auch eine Entschädigung dafür,

dass das Heimangebot überhaupt bestehe.

Zusammenfassend gehe die Vorinstanz zu Unrecht davon aus,

dass weder das Gesetz vom 1. April 1962 über die Jugendheime und die

Pflegekinderfürsorge (Jugendheimegesetz [JugendheimeG, LS 852.2]) noch die

Jugendheimeverordnung eine Verpflichtung der Gemeinde zur Leistung von

Gemeindebeiträgen vorsehe, und ziehe den unhaltbaren Schluss, dass die

Versorgertaxen von der Sozialhilfe und damit vom Unterstützungswohnsitz des

Kindes zu bezahlen seien.

3.3

Auch die

Beschwerdeführerin 2 vertritt die Ansicht, dass die Beschwerdegegnerin zur

Übernahme der Versorgertaxe verpflichtet sei. Sie führt aus, die

Bildungsdirektion, welche die Versorgertaxe festlege, bezeichne diese als

Gemeindebeträge, da es sich um Pauschalen unabhängig vom individuellen Bedarf oder

der Leistungsfähigkeit der tangierten Person handle. Entgegen der Ansicht der

Vorinstanz handle es sich vorliegend nicht um einen innerkantonalen

Sachverhalt, vielmehr sei die Interkantonale Vereinbarung über soziale

Einrichtungen anwendbar. Wie die Beschwerdeführerin 1 hält die Beschwerdeführerin

2.

daran fest, dass aus a§ 18e JugendheimeV eine Finanzierungspflicht der

Wohnsitzgemeinde abgeleitet werden könne. Es habe sich bei der Versorgertaxe

schon immer um einen Beitrag staatsbeitragsrechtlicher Natur gehandelt und jene

sei als Gemeindebeitrag von der politischen Gemeinde zu tragen. Sodann habe die

Gemeinde, deren Behörde die Kindesschutzmassnahmen anordne, für die Kosten

derselben aufzukommen.

3.4

Die

Beschwerdegegnerin macht hingegen geltend, für die Finanzierung von Versorgertaxen

mittels Gemeindebeiträgen mit Subventionscharakter gebe es weder auf Bundesebene

noch im kantonalen Recht eine rechtliche Grundlage. Die Interkantonale Vereinbarung

für soziale Einrichtungen komme nur interkantonal zur Anwendung. Im Kanton Zürich

gebe es hingegen keine Bestimmung, welche die Beiträge der Eltern auf einen

bestimmten Betrag, beispielsweise Fr. 30.-, beschränke. Die Berechnung der

Beiträge der Eltern orientierte sich daher an Art. 276 ZGB. Danach hätten die

Eltern für den Unterhalt des Kindes aufzukommen; inbegriffen seien dabei die

Kosten von Erziehung, Ausbildung und Kindesschutzmassnahmen. Die Kosten einer

Fremdplatzierung in einem Heim, zu denen die Versorgertaxen zählten, seien

demnach durch die Eltern zu tragen. Sollten die Eltern nicht für die Kosten

aufkommen können, habe die öffentliche Sozialhilfe für die gesamten zu deckenden

Kosten aufzukommen.

In Anbetracht der finanziellen Folgen, welche die

Verpflichtung zur Ausrichtung von Gemeindebeiträgen mit Subventionscharakter

für die Gemeinde mit sich brächten, sei offenkundig, dass es für eine solche

neue Finanzierungszuständigkeit einer Grundlage in einem Gesetz im formellen

Sinn bedürfe. Es sei weiter nicht anzunehmen, dass das Verwaltungsgericht bei

Versorgertaxen grundsätzlich von subventionsrechtlichen Leistungen ausgehe. Die

rechtliche Qualifikation falle inner- und ausserkantonal unterschiedlich aus.

Vorbehältlich einer Spezialregelung müssten die Eltern als Unterhaltspflichtige

gestützt auf Art. 276 ZGB für die Versorgertaxen aufkommen. Weiter führt die Beschwerdegegnerin

aus, dass zwar insofern ein interkantonaler Sachverhalt vorliege, als der

Unterstützungswohnsitz im Kanton Y liege. Es handle sich jedoch nicht um einen

interkantonalen Sachverhalt im Sinn der Interkantonalen Vereinbarung für

soziale Einrichtungen, da sich der zivilrechtliche Wohnsitz des Kindes im

gleichen Kanton befinde wie das Heim.

4.

4.1

Als

mögliche gesetzliche Grundlagen für die Kostenübernahme der Beschwerdegegnerin

kommen das Jugendheimegesetz und die dazugehörige Jugendheimeverordnung sowie

die Interkantonale Vereinbarung für soziale Einrichtungen in Betracht.

Hinsichtlich der Zuständigkeit für Kindesschutzmassnahmen und der elterlichen

Unterhaltspflicht gilt es insbesondere das Zivilgesetzbuch zu berücksichtigen.

4.2

4.2.1

Gemäss § 9a Abs. 1 JugendheimeG kann der Regierungsrat mit

anderen Kantonen Vereinbarungen über die Beteiligung an den Kosten von Kinder-

und Jugendheimen treffen. Im Sinn dieser Bestimmung ist der Kanton Zürich mit

Regierungsratsbeschluss vom 14. November 2007 (OS 62, 502 ff.) der Interkantonalen

Vereinbarung für soziale Einrichtungen beigetreten.

4.2.2

Die Interkantonale Vereinbarung für soziale Einrichtungen bezweckt nach

deren Art. 1 Abs. 1, die Aufnahme von Personen mit besonderen Betreuungs-

und Förderungsbedürfnissen in geeigneten Einrichtungen ausserhalb ihres

Wohnkantons ohne Erschwernisse zu ermöglichen. Nach Art. 19 Abs. 1 IVSE

sichert der Wohnkanton hierfür der Einrichtung des Standortkantons mittels

Kostenübernahmegarantie die Leistungsabgeltung zu Gunsten der Person für die zu

garantierende Periode zu. Die zahlungspflichtigen Stellen und Personen des

Wohnkantons schulden der Einrichtung des Standortkantons die Leistungsabgeltung

für die Leistungsdauer (Abs. 2; vgl. ferner § 9b JugendheimeG; VGr,

8.

Januar 2014, VK.2013.00002, E. 2.2 Abs. 2, und 30. Januar 2014,

VB.2013.00571, E. 2.4, wo festgehalten wird, dass die Gemeinden im

interkantonalen Verhältnis gestützt auf § 9b JugendheimeG nicht zur

Übernahme der Versorgertaxe verpflichtet werden können).

4.2.3

Gemäss Art. 4 lit. d IVSE handelt es sich beim Wohnkanton um denjenigen

Kanton, in dem die Person, welche die Leistungen beansprucht, ihren

zivilrechtlichen Wohnsitz hat. Wie dem Kommentar zur Interkantonalen Vereinbarung

für soziale Einrichtungen zu entnehmen ist, kann der zivilrechtliche Wohnsitz

bei Kinder- und Jugendheimen ohne die externen Sonderschulen und Institutionen

der Sucht-Therapie und -Rehabilitation in bestimmten Fällen vom

unterstützungsrechtlichen Wohnsitz abweichen (vgl. Kommentar IVSE, Art. 4, zu

finden unter www.sodk.ch/fileadmin/user_upload/Fachbereiche/Behindertenpolitik/IVSE/Kommentar_zur_IVSE_dt.pdf).

Die Interkantonale Vereinbarung für soziale Einrichtungen kommt nicht zur

Anwendung in Fällen, in welchen einzig der Unterstützungswohnsitz nicht im Standortkanton

liegt. Dies widerspräche sonst dem Aufbau der Vereinbarung, welcher auf unterschiedliche

Wohn- und Standortkantone abstellt. Zudem wird in der Interkantonalen Vereinbarung

für soziale Einrichtungen ausdrücklich festgehalten, dass einzig die Beiträge

der Unterhaltspflichtigen der Sozialhilfe belastet werden können (vgl. Art. 22

IVSE). Hinsichtlich der restlichen Beiträge – welche hier von Belang sind –

handelt es sich um Staatsbeiträge, welche nicht Gegenstand des Zuständigkeitsgesetzes

sind.

4.2.4

Die Mutter von F verlegte ihren zivilrechtlichen Wohnsitz am 1. April 2011 von

X nach Zürich, bevor sie dann am 14. bzw. 19. Dezember 2011 in den Kanton

Z weiterzog. In dieser Zeit befand sich F bereits in der Jugendeinrichtung A.

Sein Unterstützungswohnsitz blieb daher in X (vgl. Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG sowie

§ 37 Abs. 3 lit. c des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 [SHG, LS

851.

]). Sein zivilrechtlicher Wohnsitz, welcher sich von jenem seiner Mutter

ableitet, befand sich jedoch in Zürich (vgl. Art. 25 ZGB). Der Kanton Zürich

war im relevanten Zeitpunkt somit Wohn- und Standortkanton. Wie ausgeführt

kommt die Interkantonale Vereinbarung für soziale Einrichtungen aber lediglich

für jene Fälle zur Anwendung, wo sich Wohn- und Standortkanton unterscheiden.

Dies ist vorliegend nicht der Fall, weshalb die Interkantonale Vereinbarung für

soziale Einrichtungen hier keine Anwendung findet.

5.

5.1

Es stellt

sich folglich die Frage, wer im Rahmen eines innerkantonalen Sachverhalts die

Versorgertaxe zu tragen hat.

5.2

Nach

§ 7 Abs. 2 JugendheimeG leistet der Staat anerkannten privaten Trägern

– wie hier der Beschwerdeführerin 1 – für die von ihnen geführten Jugendheime

Kostenanteile bis zur vollen Höhe der beitragsberechtigten Ausgaben. Beiträge

werden dabei an die Ausgaben für die Errichtung, Erweiterung oder Erneuerung

von Gebäuden und die Anschaffung beweglicher Einrichtungen (§ 8 Abs. 1

JugendheimeG), die Besoldungen der Leiter der Jugendheime und von deren Mitarbeitern

in Erziehung und Berufsbildung sowie die Arbeitgeberleistungen an Einrichtungen

der Alters-, Invaliditäts- und Hinterlassenenfürsorge (lit. b) und die

Ausbildung und Weiterbildung von Leitern und Erziehern (lit. c) gewährt. Der

Staat kann an andere Ausgaben von Jugendheimen besonderer Art oder an das

Kostgeld zürcherischer Minderjähriger in solchen Heimen ausnahmsweise Subventionen

bis zur vollen Höhe der beitragsberechtigten Ausgaben gewähren (§ 8 Abs. 2

JugendheimeG).

Nach a§ 18e Abs. 1 JugendheimeV vergütet der Kanton

den Jugendheimen pro anrechenbaren Aufenthaltstag die kalkulierten

beitragsberechtigen Nettotageskosten abzüglich der Versorgertaxen. Die

Jugendheime stellen den zuweisenden Behörden aus dem Kanton Zürich pro

anrechenbaren Aufenthaltstag die im Datenblatt festgelegte Versorgertaxe in

Rechnung (§ 18e Abs. 2 JugendheimeV).

5.3

Das

Jugendheimegesetz regelt im Wesentlichen die kantonalen Staatsbeiträge an Jugendheime.

Wer für die Tragung der vom Kanton nicht übernommenen Kosten zuständig ist,

geht aus dem Gesetz hingegen nicht hervor.

5.4

5.4.1

Die Beschwerdeführerinnen sehen in dem vom Regierungsrat erlassenen a§ 18e

JugendheimeV die Grundlage für die Kostentragungspflicht der Beschwerdegegnerin

(vgl. § 12 JugendheimeG). Nach dem Wortlaut dieser Bestimmung stellen

die Jugendheime den zuweisenden Behörden aus dem Kanton Zürich für den

Aufenthalt die Versorgertaxe in Rechnung. Dieser Wortlaut ist nicht eindeutig.

So könnte er bedeuten, dass die Gemeinde – wie von der Beschwerdegegnerin

geltend gemacht – einzig Rechnungsempfängerin, nicht aber auch Schuldnerin der

Forderung ist. Er könnte aber auch so verstanden werden, dass die

Beschwerdegegnerin als Rechnungsempfängerin eben gerade auch Schuldnerin ist

oder die Forderung des Jugendheims im Sinn einer subsidiären Kostengutsprache

einstweilen erfüllen solle.

5.4.2

Grundlage der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der Bestimmung. Sind

aufgrund einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene Interpretationen

möglich, muss unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden die wahre

Tragweite der Bestimmung ermittelt werden (sogenannter Methodenpluralismus).

Dabei kommt es namentlich auf den Zweck einer Regelung, die dem Gesetz

zugrundeliegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm

steht. Im Verwaltungsrecht kommt der Interessenabwägung zwischen staatlichen

und privaten Interessen zudem eine wichtige Rolle zu (vgl. zum Ganzen

BGE 137 III 217 E. 2.4.1, 134 II 249 E. 2.3; Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A.,

Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 214 ff. mit weiteren Hinweisen).

5.4.3

Der Begründung zur Änderung der Jugendheimeverordnung vom 5. Dezember 2007

ist zu a§ 18e JugendheimeV zu entnehmen, dass die Nettotageskosten durch den

Kanton und die zuweisenden Gemeinden abgegolten werden (vgl. ABl 2007, 2277

ff., 2278, auch zum Folgenden). Bei Platzierungen aus schulischen Gründen seien

dies die Schulgemeinden, bei Platzierungen aus sozialen und familiären Gründen

die politischen Gemeinden. Sodann heisst es in der Weisung zu a§ 18d

JugendheimeV, dass die Sollauslastung der Heime die Auslastung festlege, die

erreicht werden müsse, damit durch die Kantons- und Gemeindebeiträge die

Betriebskosten gedeckt seien.

Dies spricht dafür, dass die zuweisende

Gemeinde Rechnungsadressatin wie -schuldnerin

ist und sie im Sinn von Gemeindebeiträgen – und nicht im Rahmen von Sozialhilfe

– für die Versorgertaxen aufzukommen hat. Gegen dieses Verständnis

spricht der Umstand, dass die Bestimmung a§ 18e JugendheimeV

im Rahmen der letzten Revision der Verordnung

kommentarlos gestrichen wurde. Es kann letztlich offenbleiben, ob a§ 18e JugendheimeV die (endgültige) Kostentragung

der zuweisenden Gemeinden regelt, da eine solche Regelung auf

Verordnungsstufe ohnehin nicht ausreichend wäre. Es kann daher auch unbeantwortet

bleiben, ob es sich bei der Beschwerdegegnerin um die "zuweisende

Behörde" handelt, obschon die Beistandschaft formell nicht an sie

übertragen wurde.

5.4.4

Denn nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung des Kantons

Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) müssen alle wichtigen

Rechtssätze des kantonalen Rechts in der Form des Gesetzes erlassen werden. Die

Wichtigkeit einer Norm bzw. eines Rechtssatzes lässt sich anhand gewisser

Kriterien bestimmen, wozu insbesondere die Grösse des Adressatenkreises, die

Zahl der geregelten Sachverhalte, die Intensität eines Eingriffs in Grundrechtspositionen

Betroffener, die Bedeutung der Norm für das politische System, die finanziellen

Auswirkungen der Regelung oder deren Akzeptanz bei Betroffenen gehören (vgl.

Georg Müller/Felix Uhlmann, Elemente einer Rechtssetzungslehre, 3. A, Zürich

etc. 2013, Rz. 226 ff., 230). Art. 38 Abs. 1 KV präzisiert

sodann durch eine nicht abschliessende Aufzählung, welche Materie als

grundlegend bzw. wichtig zu betrachten und sie betreffende Bestimmungen daher

in Gesetzesform zu erlassen sind. Dazu zählen unter anderem Bestimmungen über

die Übertragung von Aufgaben an die Gemeinden, wenn sie zu einer finanziellen

Mehrbelastung der Gemeinden führt (Art. 38 Abs. 1 lit. g KV);

der Grundsatzentscheid über Lastenverschiebungen auf die Gemeinden soll demnach

durch den Kantonsrat getroffen werden und dem fakultativen Referendum

unterstehen (Matthias Hauser in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach

[Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007,

Art. 38 N. 30).

Die Regelung, wonach die Gemeinden einen

(staatsbeitragsrechtlichen) Anteil an die Kosten von Jugendheimen leisten

müssen, betrifft einen grossen Adressatenkreis und ist von einiger politischer

und finanzieller Relevanz. Es kommt damit zu einer Neuordnung der

Finanzzuständigkeit der Gemeinden. Die in a§ 18e Abs. 2 JugendheimeV

getroffene Regelung müsste, sofern sie so verstanden wird, dass sie die

Kostenübernahme durch die Gemeinde vorsieht, in einem Gesetz im formellen Sinn

geregelt sein (vgl. VGr, 8. Januar 2014, VK.2013.00002, E. 2.3.4). Die Regelung

auf Verordnungsstufe genügt dem Legalitätsprinzip nicht. Demzufolge kann aus

a§ 18e JugendheimeV keine Pflicht der Beschwerdegegnerin abgeleitet

werden, die strittige Versorgertaxe zu übernehmen.

5.5

5.5.1

Nachdem weder das Jugendheimegesetz noch die Jugendheimeverordnung einen

Gemeindebeitrag vorsehen, bleibt zu prüfen, ob diesbezüglich eine (echte) Lücke

im Gesetz besteht.

5.5.2

Eine Lücke im Gesetz besteht, wenn sich eine Regelung als unvollständig

erweist, weil sie jede Antwort auf die sich stellende Rechtsfrage schuldig

bleibt oder eine Antwort gibt, die als sachlich unhaltbar angesehen werden

muss. Hat der Gesetzgeber eine Rechtsfrage nicht übersehen, sondern

stillschweigend – im negativen Sinn – mitentschieden (qualifiziertes

Schweigen), bleibt kein Raum für richterliche Lückenfüllung

(BGE 135 III 385 E. 2.1, 135 V 279 E. 5.1). Eine echte

Gesetzeslücke liegt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts dann vor, wenn

der Gesetzgeber etwas zu regeln unterlassen hat, was er hätte regeln sollen,

und dem Gesetz diesbezüglich weder nach seinem Wortlaut noch nach dem durch

Auslegung zu ermittelnden Inhalt eine Vorschrift entnommen werden kann (BGE 138

II 1 E. 4.2). Von einer unechten oder rechtspolitischen Lücke ist demgegenüber

die Rede, wenn dem Gesetz zwar eine Antwort, aber keine befriedigende, zu

entnehmen ist. Echte Lücken zu füllen, ist dem Gericht aufgegeben, unechte zu

korrigieren, ist ihm nach traditioneller Auffassung grundsätzlich verwehrt, es

sei denn, die Berufung auf den als massgeblich erachteten

Wortsinn der Norm stelle einen Rechtsmissbrauch dar (BGE 136 III 96 E.

3.

5.5.3

Das Jugendheimegesetz regelt in erster Linie die kantonalen Staatsbeiträge.

Von einer Beteiligung der Gemeinden ist keine Rede. Zu keinem anderen Schluss

kommt man bei Berücksichtigung der Materialien. Der Weisung zum Jugendheimegesetz

kann entnommen werden, dass mit dem Betrieb von Jugendheimen erhebliche Kosten

verbunden seien (vgl. ABl 1961 601ff., 612 f., auch zum Folgenden). Diese

könnten durch die von Eltern, Armenbehörden oder privaten Fürsorgestellen zu

bezahlenden Kostgelder in der Regel nicht gedeckt werden. Da die Eltern wegen

der Gebrechlichkeit ihres Kindes nicht auf die soziale Fürsorge angewiesen sein

sollten, wurden zur Entlastung der genannten Kostenträger kantonale

Staatsbeiträge vorgesehen. Dass mit Erlass des Jugendheimegesetzes gleichzeitig

auch die Gemeinden zur Leistung von Beiträgen verpflichtet werden sollten,

ergibt sich nicht aus der Weisung. Eine Kostenbeteiligung der Gemeinden

erscheint zudem nicht zwingend, weshalb nicht von einer durch den Richter zu

füllenden Lücke gesprochen werden kann. Wie nachfolgend aufgezeigt wird, ergibt

sich aus dem Zivilgesetzbuch, wer für die nicht vom Kanton übernommenen Kosten

aufzukommen hat. Der Umstand, dass die Praxis zum Teil von einem

Gemeindebeitrag ausgegangen ist und a§ 18e JugendheimeV zumindest als Hinweis

auf einen solchen verstanden werden kann, ändert nichts an dieser Einschätzung.

Hierauf kann keine neue Kostentragung durch Gemeinden gründen.

5.5.4

Nach dem Gesagten besteht in der Jugendheimegesetzgebung keine (genügende)

gesetzliche Grundlage für die Kostentragungspflicht der Beschwerdegegnerin, und

zwar im Gegensatz zu Kosten, die durch die Einweisung eines Kindes in ein

Schulheim entstehen. Diese sind nach § 64 Abs. 1 Satz 1 des Volksschulgesetzes

vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) von der Wohngemeinde der Eltern

zu tragen, wobei von den Eltern in der Regel ein Beitrag an die

Verpflegungskosten erhoben wird (§ 64 Abs. 2 VSG; vgl. VGr, 8. Januar

2014, VB.2013.00498, E. 3.3). Vorausgesetzt, der Gesetzgeber wünscht einen

Gemeindebeitrag an die Kosten von Jugendheimen (bei innerkantonalen

Sachverhalten), ist er gehalten, eine entsprechende Grundlage in einem Gesetz

im formellen Sinn zu schaffen.

6.

6.1

Die

Beschwerdeführerinnen machen geltend, die Beschwerdegegnerin sei für den Erlass

der Kindesschutzmassnahmen für F zuständig gewesen. Damit einher gehe die Pflicht,

die Kosten der angeordneten Massnahme zu tragen.

6.2

Nach aArt.

307.

Abs. 1 ZGB hat die Vormundschaftsbehörde (neu die Kindesschutzbehörde) die

geeigneten Massnahmen zum Schutz des Kindes zu treffen, wenn dessen Wohl gefährdet

ist und die Eltern nicht von sich aus für Abhilfe sorgen oder dazu ausserstande

sind (vgl. BGr, 19. März 2014,8D_4/2013, E. 4.1). Zuständig für Kindesschutzmassnahme

ist die vormundschaftliche Behörde am Wohnsitz des Kindes (aArt. 315 Abs. 1

ZGB). Für F wurde am 21. August 2008 eine Beistandschaft errichtet. Mit Zustimmung

seiner Mutter und ohne dieser die Obhut zu entziehen (vgl. aArt. 310 ZGB),

wurde er am 21. März 2011 in der Jugendeinrichtung A platziert. Der Aufenthaltsvertrag

wurde sowohl von der Mutter von F als auch von dessen Beiständin unterzeichnet.

6.3

Eine Kindesschutzmassnahme liegt unter anderem vor, wenn ein Kind

zu dessen Wohl behördlich fremdplatziert wird. Keine behördliche Fremdplatzierung und

damit keine Kindesschutzmassnahme liegt dagegen vor,

wenn die obhutsberechtigten Eltern das Kind selbst in die Obhut Dritter geben

(Christoph Häfeli, Die Aufhebung der elterlichen Obhut nach [a]Art. 310

ZGB, in: ZVW 2001, S. 111 f.). Im Rahmen von Kindesschutzmass-nahmen kann aber die Unterbringung

eines Kindes in einem Heim die geeignete Massnahme mit Blick auf das Kindeswohl

und dennoch kein Obhutsentzug notwendig sein, weil beispielswiese die Eltern mit den Behörden kooperieren (vgl. Judith Widmer, Die

Finanzierung von Aufenthalten in Kinder- und Jugendheimen [inkl. Schulheimen] im Kanton Zürich, in:

Jusletter 13. Dezember 2010, Rz. 55). Wenn – wie hier – die zuständige Behörde

über die Fremdplatzierung informiert ist und diesen Entscheid trägt, indem der

Heimvertrag von den zuständigen Behörden mit oder ohne Elternbeteiligung

eingegangen wird, ist dies als behördliche Fremdplatzierung anzusehen.

6.4

Die Versorgertaxen stellen die vom Kanton nicht getragenen Kosten

einer Kindesschutzmassnahme dar. Dem Einwand, dass diese zum Teil

subventionsrechtlichen Charakter haben und die blosse Existenz der Heime

entlöhne, kann nicht gefolgt werden. Im Jugendheimegesetz wird genau geregelt,

welches anrechenbare Kosten sind (vgl. § 8 JugendheimeG).

6.5

Die Eltern

haben für den Unterhalt des Kindes aufzukommen, inbegriffen die Kosten für Erziehung,

Ausbildung und Kindesschutzmassnahmen (Art. 276 Abs. 1 ZGB; vgl. BGr,

19.

März 2014,8D_4/2013, E. 5.1; Peter Breitschmid, Basler Kommentar,

2010, Art. 276 ZGB N. 22). Der Unterhalt wird durch Pflege und Erziehung oder,

wenn das Kind nicht unter der Obhut der Eltern steht, durch Geldzahlung

geleistet (Art. 276 Abs. 2 ZGB). In diesem Sinn sieht auch § 65 Satz 1 des

Einführungsgesetzes zum Zivilgesetzbuch vom 2. April 1911 (LS 230) in

der 2011 gültigen Version vor, dass die Eltern die infolge des Einschreitens

der Vormundschaftsbehörde und der angeordneten Massnahmen entstandenen Kosten tragen

und, wenn sie nicht dazu imstande sind, das Kind, in letzter Linie die

unterstützungspflichtigen Verwandten (vgl. ferner § 19 des

Einführungsgesetz zum Kindes- und Erwachsenenschutzrecht vom 25. Juni 2012

[LS 232.3], welche Vorschrift neben den Bestimmungen des Zivilgesetzbuches

jene des Sozialhilfegesetzes vorbehält). Wie die Vorinstanz richtig ausführt,

kann demnach aus der Zuständigkeit der Wohngemeinde zur Anordnung von Kindesschutzmassnahme

keine Finanzierungspflicht abgeleitet werden.

6.6

Das öffentliche Recht bestimmt, unter Vorbehalt der

Unterstützungspflicht der Verwandten, wer die Kosten

des Unterhaltes zu tragen hat, wenn weder die Eltern noch das Kind sie

bestreiten können (Art. 293 Abs. 1 ZGB). Hiermit wird in erster Linie auf die kantonalen

Sozialhilfegesetze verwiesen (vgl. Breitschmid,

Art. 293 ZGB N. 1). Falls das Gemeinwesen

für den Unterhalt aufkommt, geht der Unterhaltsanspruch mit allen Rechten auf

dieses über (Art. 289 Abs. 2 ZGB; vgl. Breitschmid, Art. 289 ZGB N. 10; Heinz

Hausheer/Thomas Geiser/Regina Aebi-Müller, Das Familienrecht des

Schweizerischen Zivilgesetzbuches, 5. A., Bern 2014, S. 378 N. 17.42; vgl.

ferner § 27 Abs. 3 SHG, der die Rückerstattungspflicht von Jugendlichen für

Kosten des Aufenthaltes in einem Jugendheim bis zum 22. Altersjahr

ausschliesst, sowie die im Wesentlichen gleich lautende Bestimmung des Kantons Y).

Kommt die Sozialbehörde mangels Leistungsfähigkeit der Unterhaltspflichtigen

für die Kosten der Kindesschutzmassnahme auf, ist sie an den (bundesrechtskonform

gefällten) Entscheid der zuständigen Vormundschaftsbehörde zur Unterbringung

eines unmündigen Kindes in einem Heim gebunden

(vgl. BGE 135 V 134 E. 3 f.).

6.7

Bei einer behördlichen Fremdplatzierung gilt das Gemeinwesen gegenüber dem Heim als (privatrechtlicher)

Auftraggeber (vgl. Breitschmid, Art. 310 ZGB N. 16). Ersteres kann seine Auslagen

jedoch aufgrund von Art. 289 Abs. 2 ZGB von den Eltern

zurückfordern. Da es abgesehen von den kantonalen

Staatsbeiträgen an einer eine andere Kostentragungspflicht vorsehenden

Bestimmung mangelt, haben grundsätzlich die Unterhaltspflichtigen für die

Kosten der Kindesschutzmassnahme aufzukommen. Ist ihnen die Zahlung nicht

möglich, hat die Sozialhilfe die Kosten zu begleichen. Die Zuständigkeit der

Sozialbehörde richtet sich dabei im vorliegenden Fall nach dem Zuständigkeitsgesetz.

Das minderjährige Kind teilt, unabhängig

von seinem Aufenthaltsort, den Unterstützungswohnsitz der Eltern oder jenes Elternteils, unter dessen

elterlicher Sorge es steht (Art. 7 Abs. 1 ZUG). Wenn die Eltern keinen

gemeinsamen zivilrechtlichen Wohnsitz haben, teilt es den

Unterstützungswohnsitz jenes Elternteils, bei dem es wohnt (Abs. 2). Es hat demgegenüber einen eigenen Unterstützungswohnsitz am letzten

Unterstützungswohnsitz nach den Absätzen 1 und 2, wenn es dauernd nicht bei den

Eltern oder einem Elternteil wohnt (Abs. 3 lit. c; ferner VGr, 10. Mai 2012,

VB.2012.00054, E. 2.5 f.).

Letzteres ist der Fall bei Unmündigen, welche unter elterlicher Sorge stehen,

wirtschaftlich unselbstständig sind und dauerhaft nicht bei den Eltern oder

einem Elternteil leben. Erfasst werden durch diese Bestimmung sowohl

freiwillige wie auch behördliche Fremdplatzierungen ohne Entzug der elterlichen

Gewalt (Werner Thomet, Kommentar zum Bundesgesetz über die Zuständigkeit für

die Unterstützung Bedürftiger [ZUG], 2. A. 1994, Art. 7 ZUG N. 125 und

130). Als eigener Unterstützungswohnsitz des minderjährigen Kindes gemäss

Art. 7 Abs. 3 lit. c in Verbindung mit Abs. 1 und 2 ZUG gilt der Ort, an

dem es unmittelbar vor der Fremdplatzierung gemeinsam

mit den Eltern oder einem Elternteil gelebt bzw. Wohnsitz gehabt hat (Thomet,

Art. 7 ZUG N. 127 und 131; vgl. ferner § 37 Abs. 3 lit. c SHG). Dies ist vorliegend X. Der derart

definierte Unterstützungswohnsitz bleibt künftig für die gesamte Dauer der

Fremdplatzierung der gleiche, auch wenn die Eltern oder der sorgeberechtigte

Elternteil den Wohnsitz wechseln (vgl. Thomet, Art. 7 ZUG N. 127). Folglich ist hier die Beschwerdeführerin 2 weiterhin

zuständig.

6.8

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin

mangels einer (genügenden)

gesetzlichen Regelung nicht zur Übernahme der Versorgertaxe verpflichtet werden

kann. Vielmehr greift Art. 276 Abs. 1 ZGB, wonach die Eltern für den Kindesunterhalt, zu welchem die Kosten einer Kindesschutzmassnahme gehören, aufzukommen haben. Da vorliegend F einen eigenen Unterstützungswohnsitz

nach Art. 7 Abs. 3

lit. c ZUG hat, hat die Gemeinde am Unterstützungswohnsitz – hier die Beschwerdeführerin 2 – die Versorgertaxen zu begleichen. Folglich drängt sich

eine Beiladung des Kantons Zürich zum vorliegenden Verfahren nicht auf.

Kein anderer Schluss lässt sich aus dem Umstand ziehen,

dass die Versorgertaxen als Pauschalen festgelegt werden. Die Versorgertaxen

werden – wie die Beschwerdegegnerin zutreffend ausführt – je nach Heim

unterschiedlich hoch festgelegt, zudem erfolgt die Zuteilung eines Kindes nach

dessen individuellen Interessen. Es liegt somit eine individuelle Indikation der

Art und des Umfangs der vom Heim angebotenen Leistung vor. Die Versorgertaxen werden

zudem nach Anzahl Aufenthaltstage des im Heim platzierten Kind abgerechnet und sind

entsprechend dessen Bedürfnissen angepasst.

7.

Nach dem Gesagten sind die Beschwerden abzuweisen.

8.

Ausgangsgemäss sind die Kosten je zur Hälfte den Beschwerdeführerinnen

aufzuerlegen; eine Parteientschädigung ist ihnen nicht zuzusprechen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 14

und § 17 Abs. 2 VRG; zum Anspruch von Gemeinwesen auf

Parteientschädigung Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 50 ff.).

Demgemäss beschliesst die

Kammer:

Die Verfahren

VB.2014.00054 und VB.2014.00058 werden vereinigt;

und erkennt:

1.

Die

Beschwerden werden abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 320.-- Zustellkosten,

Fr. 4'320.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführerinnen je zur Hälfte auferlegt.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110)

erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne4, einzureichen.

6.

Mitteilung an …