VB.2014.00063

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2014.00063

4. September 2014Deutsch12 min

(URT.2014.16559)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

Der Gemeinderat der Gemeinde E setzte mit

Beschlüssen vom 25. Oktober 2012 den überarbeiteten Schutzzonenplan vom

6. August 2012 für die Quellfassungen G, N, H und I der

Wasserversorgung E samt dem dazugehörigen Schutzzonenreglement fest.

Erwägungen

II.

A, B und C erhoben hiergegen Rekurs an den Bezirksrat J

und beantragten die Aufhebung des Beschlusses, soweit im Bereich der Quellen H

und N eine neue Schutzzone S2 festgesetzt wurde. Der Bezirksrat J

wies den Rekurs am 13. Dezember 2013 ab.

III.

Hiergegen erhoben A, B und C am 30. Januar 2014

Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten, dass der Beschluss des

Bezirksrats aufgehoben und die bisherigen Schutzzonen für die

Trinkwasserquellfassungen H und N im Bereich H unverändert belassen würden. In

diesem Umfang sei auf die Festsetzung eines neuen Schutzzonenreglements zu

verzichten, unter Kosten und Entschädigungsfolgen zulasten des

Beschwerdegegners. Der Bezirksrat J beantragte am 7. Februar 2014 die

Abweisung der Beschwerde. Ebenso beantragte der Gemeinderat E die Abweisung

der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Beschwerdeführer.

Die Kammer erwägt:

1.

Gemäss § 19 Abs.

1.

lit. a in Verbindung mit § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen

Rekursentscheide der Bezirksräte über "Anordnungen". Darunter sind

verwaltungsrechtliche Akte individuell-konkreter Art (Verfügungen) oder

generell-konkreter Natur (Allgemeinverfügungen) zu verstehen, nicht jedoch

generell-abstrakte Erlasse.

Grundwasserschutzzonen im

Sinn von Art. 20 des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den

Schutz der Gewässer (GSchG) gelten nicht als Nutzungspläne im Sinn des Raumplanungsgesetzes,

sondern als Pläne im Dienst des Grundwasserschutzes (BGE 121 II 39

E. 2b/aa). Wird ein strittiger Akt, der sich unmittelbar auf die Gewässerschutzgesetzgebung

stützt, angefochten, so hat deshalb – entsprechend der allgemeinen Ordnung des

Rechtsmittelwegs nach § 19b Abs. 2 lit. c VRG – der Bezirksrat

über den Rekurs zu entscheiden.

Gemäss § 41 VRG kann

der Rekursentscheid schliesslich mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht weitergezogen

werden. Es gilt sodann festzustellen, dass der Schutzzonenplan samt zugehörigem

Reglement eine generell-konkrete Natur aufweist und folglich mit einer

Allgemeinverfügung verglichen werden kann. Wie eine Verfügung regelt auch die

Allgemeinverfügung einen konkreten Fall, doch richtet sie sich an einen

grösseren, individuell nicht bestimmten Adressatenkreis. Bezüglich Verfahren

und Rechtsschutz wird die Allgemeinverfügung dagegen wie eine gewöhnliche

Verfügung behandelt. Sowohl die Anordnung des Beschwerdegegners wie auch der

abschlägige Rekursentscheid in der Angelegenheit stellen daher zulässige

Anfechtungsobjekte der Verwaltungsgerichtsbeschwerde dar (vgl. VGr, 19. November

2009, VB.2009.00406, E. 1), wobei die Streitigkeit – nachdem kein Erlass,

sondern ein Akt generell-konkreter Natur angefochten ist – in Dreierbesetzung

zu erledigen ist (§ 38 Abs. 1 VRG).

Die Grundstücke der

Beschwerdeführer werden neu der engeren Schutzzone (Zone S2) zugewiesen,

womit jene durch den angefochtenen Entscheid berührt sind und ein Interesse an

der Änderung oder Aufhebung des Schutzzonenplans haben. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

gegeben sind, ist auf die fristgerecht eingegangene Beschwerde einzutreten.

2.

Gemäss Art. 20

Abs. 1 GSchG haben die Kantone Schutzzonen für die im öffentlichen

Interesse stehenden Grundwasserfassungen auszuscheiden, und sie legen die notwendigen

Eigentumsbeschränkungen fest. Die notwendigen Erhebungen für die Abgrenzung der

Schutzzonen müssen die Inhaber der Grundwasserfassungen durchführen

(Abs. 2 lit. a). Die Grundwasserschutzzonen bilden zusammen mit den

Gewässerschutzbereichen (Art. 19 GSchG) und den Grundwasserschutzarealen

(Art. 21 GSchG) das im Bundesrecht vorgesehene Instrumentarium des planerischen

Grundwasserschutzes, welches in Art. 29–32a in Verbindung mit Anhang 4

der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV) näher präzisiert

wird. Im Kanton Zürich wird die bundesrechtliche Pflicht zur Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen

in §§ 35 ff. des Einführungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz vom

8.

Dezember 1974 (EG GSchG) geregelt.

Die Grundwasserschutzzonen

bestehen aus dem Fassungsbereich (Zone S1), der engeren Schutzzone

(Zone S2) und der weiteren Schutzzone (Zone S3; Ziff. 121 Abs. 1

des Anhangs 4 GSchV; § 36 Abs. 1 Satz 1 EG GSchG). Während die

Zone S2 unter anderem verhindern soll, dass Keime und Viren in die

Grundwasserfassung gelangen und das Grundwasser durch Grabungen und

unterirdische Arbeiten verunreinigt wird (Ziff. 123

Abs. 1 lit. a und b des Anhangs 4 GSchV), soll die Zone S3

gewährleisten, dass bei unmittelbar drohenden Gefahren, beispielsweise bei

Unfällen mit wassergefährdenden Stoffen, ausreichend Zeit und Raum für die

erforderlichen Massnahmen zur Verfügung stehen (Ziff. 124 Abs. 1 des

Anhangs 4 GSchV).

Auf Antrag der

Fassungseigentümer setzt der Gemeinderat die erforderlichen Grundwasserschutzzonen

fest und erlässt die zugehörigen Schutzvorschriften (§ 35 Abs. 1

EG GSchG). Er ordnet die erforderlichen Schutzmassnahmen nach Massgabe der

bundesrechtlichen Vorschriften sowie der örtlichen Bedürfnisse im Einzelfall an

(§ 36 Abs. 2 Satz 1 EG GSchG).

Entscheidungshilfen der

Verwaltung bilden die Wegleitung Grundwasserschutz des Bundesamts für Umwelt,

Wald und Landschaft, BUWAL (heute Bundesamt für Umwelt, BAFU) von 2004 (nachfolgend

Wegleitung) sowie das Modul der Vollzugshilfe "Grundwasserschutzzonen bei

Lockergesteinen" des BAFU von 2012.

Das vom Beschwerdegegner am

25.

Oktober 2012 festgesetzte Schutzzonenreglement für die Quellfassungen

N und H, Gemeinde E entspricht diesen bundes- und kantonalrechtlichen

Vorgaben. Es enthält in Art. 5 Nutzungsbeschränkungen für die Zone S3,

in Art. 6 zusätzliche Beschränkungen für die Zone S2 und in

Art. 7 nochmals zusätzliche Beschränkungen für die Zone S1.

3.

3.1

Mit der Ausscheidung von Schutzzonen sind für die

betroffenen Grundeigentümer Einschränkungen in der Nutzung des Grundeigentums

verbunden, welche ihre Grundrechte berühren. Gemäss Art. 36 Abs. 1–3

der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) sind solche

Einschränkungen nur zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage

beruhen, durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten

Dritter gerechtfertigt sind sowie dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit

genügen.

3.2

Die Beschwerdeführer anerkennen, dass der vom

Beschwerdegegner festgesetzte Schutzzonenplan samt zugehörigem Reglement mit

Art. 20 GSchG, mit Ziff. 12 des Anhangs 4 GSchV sowie mit

§§ 35 f. EG GSchG eine hinreichende gesetzliche Grundlage hat.

Unbestritten ist auch, dass ein öffentliches Interesse daran besteht, die

beiden Trinkwasserquellfassungen H und N, deren Anteil an die

Trinkwasserversorgung der Gemeinde E rund ein Viertel beträgt, vor

Beeinträchtigungen zu schützen.

3.3

Im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung stellt

sich die Frage, ob die festgelegten Schutzzonen überhaupt erforderlich

sind oder ob eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den

angestrebten Erfolg, nämlich die beiden Trinkwasserquellfassungen H und N vor

schädlichen Einflüssen zu schützen, ausreichen würde. Schliesslich muss geprüft

werden, ob zwischen dem gesteckten Ziel und der zu seiner Erlangung notwendigen

Freiheitsbeschränkung ein vernünftiges Verhältnis (Verhältnismässigkeit im engeren

Sinn) besteht (vgl. Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller,

Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich 2012, N. 321 ff.).

3.4

Grundwasserschutzzonen dienen dazu,

Trinkwassergewinnungsanlagen und das Grundwasser unmittelbar vor seiner Nutzung

als Trinkwasser vor Beeinträchtigungen zu schützen. Sie sind um die im

öffentlichen Interesse liegenden Grundwasserfassungen auszuscheiden, d. h. um alle Fassungen, deren Wasser den Anforderungen der Lebensmittelgesetzgebung

entsprechen muss, sowie um Grundwasser-Anreicherungsanlagen. Die Grundwasserschutzzonen

sind das wichtigste Instrument des nutzungsorientierten planerischen Grundwasserschutzes

(Wegleitung, S. 39). Die Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen, mit

welchen in der näheren Umgebung von Trinkwasserquellfassungen Nutzungen

untersagt oder beschränkt werden, welche zu einer Beeinträchtigung des

Trinkwassers führen können, ist ohne Weiteres geeignet, künftige

Beeinträchtigungen des Grundwassers zu verhindern, ungeachtet dessen, dass es

bis anhin zu keiner Beeinträchtigung des Grundwassers gekommen ist.

3.5

Gemäss Wegleitung soll der Abstand von der Zone S1

bis zum äusseren Rand der Zone S2 in Zustromrichtung mindestens 100 m

betragen und die Zone S3 in der Regel doppelt so gross wie die Zone S2

ausfallen (vgl. S. 44 und 47). In gewissen Sonderfällen, bei Vorliegen

spezieller hydrogeologischer Verhältnisse, kann von den aufgeführten Minimalanforderungen

abgewichen werden. Insbesondere kann der Abstand von der Zone S1 bis zum

äusseren Rand der Zone S2 in Zustromrichtung kleiner als 100 m sein,

wenn durch hydrogeologische Untersuchungen nachgewiesen ist, dass eine

durchgehende, gering durchlässige und nicht verletzte Deckschicht einen

gleichwertigen Schutz gewährleistet. Die Minimaldistanz von 100 m kann bei

einstöckigen Grundwasservorkommen insbesondere dann reduziert werden, wenn die

Deckschicht eine geringe Durchlässigkeit und eine Mächtigkeit von mindestens

5.

Metern aufweisen, und es dürfen keine besser durchlässigen Linsen auftreten

(Wegleitung, S. 47).

Im hydrogeologischen

Bericht der K AG vom 30. September 2009 betreffend "Quellfassungen

der Wasserversorgung E: Revision der Schutzzonen" wird die hydrogeologische

Situation der Quellfassungen N und H im Kapitel 5.1 dargestellt. Die

Angaben zur Fassung befinden sich im Kapitel 5.2, während Kapitel 5.3

Empfehlungen für die Anpassung der Schutzzonen enthält. Gemäss Bericht seien

die Schutzzonen der Nquelle ohne Probleme gross genug realisierbar. Dem von der

Strasse ausgehenden Hauptrisiko werde bereits mit einer dichten

Strassenentwässerung Rechnung getragen. Diese sei periodisch zu kontrollieren

und zu unterhalten, ebenso die am Rand der Zone S2 verlaufende

Schmutzwasserleitung.

In der Rekursantwort führte

der Beschwerdegegner aus, dass für die Fassung H der Grundsatz einer minimalen

obstromigen Ausdehnung von 100 m für die Schutzzone S2 angewandt

worden sei. Im Rahmen der Erstellung des hydrologischen Berichts habe man die

hydrogeologische Situation bei der Fassung H auch betreffend eine geringere

Schutzzonenausdehnung untersucht. Dabei habe man festgestellt, dass bei der

Quellfassung eine relativ geringe Mächtigkeit der Deckschicht (Lockergesteine

über wasserführender Schicht) von 3 bis maximal 6 m im Fassungsbereich

vorliege. Die Mächtigkeit im weiteren Umfeld sei unbekannt, teilweise sei sie

sogar kleiner als 3 m (z. B. aufgeschlossene Strassenböschung

mit Fels und nur 1–2 m Deckschicht). Die generelle Durchlässigkeit der

Deckschicht sei zwar eher gering (vorwiegend Moräne), da der Aufbau der

Lockergesteine aber heterogen sei, seien präferenzielle Fliesswege anzunehmen.

Deshalb werde die Schutzwirkung der Deckschicht vor rascher Versickerung nur

als höchstens mittel eingestuft. Eine Reduktion der Schutzzonenausdehnung im

Sinn einer Ausnahme für Sonderfälle lasse sich nicht rechtfertigen, da weder

eine besonders gering durchlässige Deckschicht noch eine nachweisbare Mächtigkeit

von mehr als 5 m gegeben sei.

Um zu verhindern, dass Keime

und Viren in die Grundwasserfassung gelangen und das Grundwasser durch

Grabungen und unterirdische Arbeiten verunreinigt wird (Ziff. 123 Abs. 1 lit. a und b des Anhangs 4 GSchV), ist

es somit erforderlich, dass der Abstand von der Zone S1 bis zum äusseren

Rand der Zone S2 in Zustromrichtung mindestens 100 m beträgt. Im

vorliegenden Fall kann eine Zone S2 mit einer Ausdehnung von rund 100 m

realisiert werden. Es liegt kein Sonderfall (geringe Durchlässigkeit der Deckschicht;

Mächtigkeit von mindestens 5 m) vor, der es rechtfertigen würde, die in

der Wegleitung empfohlene Mindestausdehnung von 100 m zu unterschreiten.

Die vom Beschwerdegegner verfügte Zone S2 erweist sich somit als

erforderlich.

3.6

Im Rahmen der engeren Verhältnismässigkeitsprüfung

sind die öffentlichen Interessen am Schutz der Trinkwassernutzung den privaten

Interessen der Beschwerdeführer gegenüberzustellen. Gemäss Art. 6.1 und

6.2

des Schutzzonenreglements ist in der Zone S2 das Erstellen neuer

Bauten und Anlagen verboten. Da sich die Grundstücke der Beschwerdeführer in

der Landwirtschaftszone befinden und die Beschwerdeführer gemäss Ausführungen

der Beschwerdegegnerin in der Beschwerdeantwort keiner landwirtschaftlichen

Tätigkeit nachgehen, was unbestritten geblieben ist, ist davon auszugehen, dass

bereits heute keine weiteren Bauten und Anlagen oder nur in einem beschränkten

Ausmass auf den Grundstücken der Beschwerdeführer erstellt werden können. Das

mit der Zone S2 einhergehende Verbot betreffend Erstellen neuer Bauten und

Anlagen erweist sich deshalb im vorliegenden Fall nicht als schwerwiegend.

In Bezug auf bestehende

Bauten hält das Schutzzonenreglement fest, dass die Erneuerung bestehender

Hoch- und Tiefbauten durch das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft bewilligt

werden kann, wenn die zum Schutz des Grundwassers erforderlichen Massnahmen

getroffen werden, gegenüber dem bestehenden Zustand keine zusätzliche

Gefährdung der Fassung entsteht und die Erneuerung in der bestehenden

Grössenordnung erfolgt (Art. 6.3). Von dieser Einschränkung ist nur die

bestehende nicht zonenkonform genutzte Liegenschaft Vers.-Nr. 01 des

Beschwerdeführers 2 betroffen. Der Umbau und die massvolle Erweiterung

dieser Liegenschaft bleiben möglich, weshalb sich der Eingriff nicht als

besonders schwer erweist.

Die weiteren in der

Zone S2 vorgesehenen Einschränkungen sind ohnehin von untergeordneter

Natur. Ausserdem äussern sich die Beschwerdeführer nicht substanziiert zu weiteren

Nachteilen, die ihnen aus der Einteilung der Quellen in die Zone S2

erwachsen. Da das öffentliche Interesse am Schutz des Trinkwassers vor

Verunreinigungen überwiegt, erweist sich die vom Beschwerdegegner verfügte

Zone S2 auch als verhältnismässig.

3.7

Die Beschwerdeführer beanstanden, dass von der

bereits bestehenden L-Strasse ein vergleichsweise grösseres Risiko auf die

beiden Trinkwasserquellfassungen ausgehe. Dies mag zutreffen, ist aber

unbeachtlich. Wie der Beschwerdegegner in seiner Rekursantwort ausführte,

handelt es sich bei der L-Strasse um eine bestehende, öffentliche Verbindungsstrasse

zwischen E und dem M-Berg, welche nicht aufgehoben werden kann. Mit den bereits

getätigten baulichen Massnahmen (z. B. Betonabdeckung

und schutzkonforme dichte Strassenentwässerung) und der vorhandenen Hinweistafel

"Wasserschutzgebiet" hat der Beschwerdegegner im Rahmen des Möglichen

verschiedene Massnahmen getroffen.

Eine Ungleichbehandlung im

Verhältnis zu den Beschwerdeführern ist nicht erkennbar. In der Zone S2

sind sowohl die Erstellung neuer Bauten und Anlagen (Art. 6.1 und 6.2) als

auch die Erstellung neuer Strassen (Art. 6.12 des Schutzzonenreglements)

verboten. Wie es den Beschwerdeführern aber erlaubt ist, bestehende Bauten und

Anlagen zu belassen und in beschränktem Umfang zu erneuern (Art. 6.3 des

Schutzzonenreglements), muss es auch dem Beschwerdegegner möglich sein, die

bereits bestehende L-Strasse zu belassen. Zudem hat der Beschwerdegegner die

Pflicht, den in der Schutzzone gelegenen Strassenabschnitt spätestens zwei

Jahre nach Inkrafttreten der Schutzzonenbestimmungen mit baulichen Massnahmen

so anzupassen, dass durch den Betrieb und die Entwässerung der Strasse eine

direkte Gefährdung der Fassung ausgeschlossen werden kann (Ziffer 8.8 des Schutzzonenreglements),

was zwischenzeitlich erfolgt ist.

4.

Demgemäss ist die

Beschwerde abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens den

Beschwerdeführern aufzuerlegen. Dem Beschwerdegegner ist keine Parteientschädigung

zuzusprechen, da die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln zu den angestammten

amtlichen Aufgaben des Gemeinwesens gehört und der im vorliegenden

Rechtsmittelverfahren gebotene Behördenaufwand nicht wesentlich den bereits im

vorangehenden nichtstreitigen Verfahren ohnehin zu erbringenden Aufwand

überstieg (Kaspar Plüss in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 17 N. 51).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 3'100.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführern 1–3 zu je einem Drittel (je

unter solidarischer Haftung für die gesamten Kosten) auferlegt.

4.

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …