Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2014.00361

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

1.

Abteilung

VB.2014.00361

Urteil

der 1. Kammer

vom 17. November 2016

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach

Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Detailuntersuchung

Altlastensanierung,

hat sich ergeben:

I.

Die Baudirektion des Kantons Zürich verpflichtete A mit

Verfügung vom 22. September 2010, auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 (C-Strasse 02)

in D, einem sanierungsbedürftigen belasteten Betriebsstandort, ergänzende

Detailuntersuchungen durchzuführen und dafür dem Amt für Abfall, Wasser,

Energie und Luft (AWEL) bis zum 31. März 2011 das entsprechende

Pflichtenheft (Untersuchungsprogramm) zur Stellungnahme und Genehmigung einzureichen.

II.

Einen dagegen erhobenen Rekurs wies der Regierungsrat mit

Beschluss vom 7. Mai 2014 ab.

III.

A liess am 10. Juni 2014 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge seien der

Rekursentscheid und die Verfügung vom 22. September 2010 aufzuheben und

auf weitere Massnahmen im Hinblick auf eine Altlastensanierung einstweilen zu

verzichten. Der Regierungsrat schloss mit Vernehmlassung vom 7. Juli 2014

auf Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion beantragte am 20. August

2014 die Sistierung des Verfahrens; diesem Antrag schloss sich A am

2. September 2014 an. In der Folge wurde das Verfahren zunächst bis

31. Dezember 2014 sistiert und die Sistierung anschliessend auf Antrag der

Parteien

mehrfach verlängert. Mit Präsidialverfügung vom 27. Mai 2016

wurde die Sistierung aufgehoben und das Verfahren fortgesetzt. Die Baudirektion

beantragte am 3. August 2016, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten,

eventualiter sei sie abzuweisen. A verzichtete am 25. August 2016 auf eine

Stellungnahme hierzu.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Angefochten

ist ein Rekursentscheid über eine Anordnung des Beschwerdegegners, mit welcher

der Beschwerdeführer verpflichtet wurde, eine ergänzende Detailuntersuchung

durchzuführen und zu diesem Zweck dem AWEL ein Pflichtenheft einzureichen.

Dabei handelt es sich um einen Zwischenentscheid, der nur unter den Voraussetzungen

von §§ 41 Abs. 3 und 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit

Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,

SR 173.110) angefochten werden kann (vgl. BGE 136 II 370 E. 1.4; BGr,

30. März 2016,1C_130/2016, E. 2.2, und 7. Juli 2009,

1C_47/2009, E. 1.4).

1.2 Selbständig

eröffnete Zwischenentscheide, welche weder die Zuständigkeit noch den Ausstand

betreffen, sind Art. 93 Abs. 1 BGG nur anfechtbar, wenn sie einen

nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die

Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Diese Voraussetzungen werden im

verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur sinngemäss angewendet, was namentlich

erlaubt, zugunsten der Anfechtbarkeit von der restriktiven Praxis des

Bundesgerichts abzuweichen (vgl. VGr, 28. Februar 2013, VB.2012.00558,

E. 1.2; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hsrg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich

etc. 2014 [VRG], § 19a N. 58).

1.3 Weil hier

die Gutheissung der Beschwerde nicht einen Endentscheid betreffend Sanierung

des streitgegenständlichen Grundstücks herbeiführen könnte, kommt nur eine

Anfechtung gestützt auf Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG in Betracht.

Ein unzumutbarer Nachteil im Sinn dieser Bestimmung kann unter anderem auch

dann vorliegen, wenn nur durch eine Behandlung des Rechtsmittels sichergestellt

ist, dass das Verfahren insgesamt dem verfassungsrechtlichen Gebot genügt, im

Rahmen eines fairen Verfahrens innert angemessener Frist einen wirksamen

Rechtsschutz zu gewähren (Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung). Es

kann deshalb ausnahmsweise verfassungsrechtlich geboten sein, bereits auf einen

Zwischenentscheid einzutreten, wenn es rechtsstaatlich unzumutbar wäre, die

Parteien

auf die Anfechtung des Endentscheids zu verweisen (BGE 136 II 165

E. 1.2.1 mit Hinweisen; Bertschi, § 19a N. 48 S. 524).

Ein solcher Fall liegt hier vor: Einerseits dauerte das

Rekursverfahren ohne Zutun der Parteien rund dreieinhalb Jahre und liegt

insofern bereits eine Rechtsverzögerung vor. Anderseits ist im heutigen

Zeitpunkt völlig unklar, wann mit einem anfechtbaren Endentscheid betreffend

Sanierungsmassnahmen gerechnet werden kann. Unter diesen Umständen ist es dem

Beschwerdeführer nicht zumutbar, ihn auf die Anfechtung des Endentscheids zu verweisen.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Zu beurteilen ist hier

Sachverhalt

folgender Sachverhalt: Das Grundstück Kat.-Nr. 01 in D befindet sich über

einem Grundwasservorkommen und liegt im Gewässerschutzbereich Au. Auf dieser

Parzelle wurde eine chemische Reinigung betrieben und in diesem Zusammenhang

rund 60 Tonnen Tetrachlorethen (PER) umgesetzt. Im Jahr 1976 wurde eine

nordwestlich der Parzelle Kat.-Nr. 01 gelegene Grundwasserfassung aufgrund

einer massiven Verunreinigung mit PER stillgelegt. In der Folge wurde in den

Jahren 1976 bis 1981 auf dem Grundstück und in der Grundwasserfassung ein

Sanierungspumpbetrieb durchgeführt, womit rund 270 kg des in den

Untergrund versickerten PER zurückgewonnen werden konnten. Im Jahr 2000 und

2001 wurden an den noch vorhandenen Piezometern sowie an einem neuen Bohrloch

Proben genommen; welche ähnliche Werte wie bei Beendigung der

Sanierungsmassnahmen aufwiesen. In der Folge wurde von November 2004 bis Oktober

2005 eine Detailuntersuchung im Sinn von Art. 14 Abs. 1 der

Altlasten-Verordnung vom 26. August 1998 (AltlV, SR 814.680)

durchgeführt. Mit Verfügung vom 10. April 2008 trug die Baudirektion den

nordöstlichen Bereich der Parzelle Kat.-Nr. 01 als sanierungsbedürftigen

belasteten Betriebsstandort ins Kataster der belasteten Standorte ein und verpflichtete

die damalige Eigentümerschaft des Grundstücks, ein Sanierungsprojekt erstellen

zu lassen und der Baudirektion zur Stellungnahme vorzulegen. Innert erstreckter

Frist wurde der Baudirektion am 30. April 2009 ein Sanierungskonzept

eingereicht, in welchem der Gutachter zum Schluss kam, dass Sanierungsmassnahmen

nicht dringlich seien und erst bei Abbruch der heutigen Liegenschaft auf dem

Grundstück eine Totalsanierung vorzunehmen sei. Mit Schreiben vom 2. Juni

2009 erklärte der neue Eigentümer des Grundstücks sich damit einverstanden,

dass das Sanierungskonzept im Rahmen des Projekts "ChloroNet"

verwendet werden dürfe, wobei ihm zugesichert worden sei, dass dadurch keine

Mehrkosten entstünden. In der Folge nahmen drei Fachpersonen unabhängig

voneinander Stellung zum Sanierungskonzept und den weiteren Unterlagen. Diese

Stellungnahmen wurden anschliessend von einer weiteren Fachperson zusammengefasst

und mit Empfehlungen für das AWEL versehen; weder der Grundeigentümer noch der

mit der Detailuntersuchung und der Ausarbeitung des Sanierungskonzepts betraute

Geologe wurden an diesem Verfahren beteiligt. Mit Verfügung vom

22. September 2010 verpflichtete die Beschwerdegegnerin den

Beschwerdeführer, ergänzende Detailuntersuchungen durchzuführen und hierfür bis

spätestens 31. März 2011 ein Pflichtenheft einzureichen.

3.

3.1 Der

Beschwerdeführer reichte während des Beschwerdeverfahrens ein Pflichtenheft für

die mit der Ausgangsverfügung angeordnete Detailuntersuchung beim AWEL ein. Soweit

die Beschwerde sich dagegen richtet, dass der Beschwerdeführer ein

Pflichtenheft einzureichen habe, ist sie damit gegenstandslos geworden und

deswegen teilweise abzuschreiben.

3.2 Nach

Art. 13 Abs. 2 lit. a AltlV verlangt die Behörde bei einem

sanierungsbedürftigen belasteten Standort unter anderem, dass innert

angemessener Frist eine Detailuntersuchung durchgeführt wird. Mit dieser

Detailuntersuchung werden zur Beurteilung der Ziele und der Dringlichkeit der

Sanierung gemäss Art. 14 Abs. 1 AltlV folgende Angaben detailliert

ermittelt und aufgrund einer Gefährdungsabschätzung bewertet: Art, Lage, Menge

und Konzentration der am belasteten Standort vorhandenen umweltgefährdenden

Stoffe (lit. a), Art, Fracht und zeitlicher Verlauf der tatsächlichen und

möglichen Einwirkungen auf die Umwelt (lit. b) sowie Lage und Bedeutung

der gefährdeten Umweltbereiche (lit. c). Aufgrund dieser Untersuchung

beurteilt die Behörde die Ziele und die Dringlichkeit der Sanierung

(Art. 15 Abs. 5 AltlV).

Die vormalige Eigentümerschaft hatte von November 2004 bis

Oktober 2005 eine solche Detailuntersuchung durchführen lassen. Die

Beschwerdegegnerin genehmigte diese Detailuntersuchung in der Folge mit

Verfügung vom 10. April 2008 und forderte die Eigentümerschaft auf, ein Sanierungskonzept

einzureichen. Das Sanierungskonzept wurde am 30. April 2009 eingereicht.

Der beauftragte Geologe kam darin zum Schluss, dass die Sanierung nicht

dringlich sei und eine Totalsanierung mittels Totalaushub bei Abbruch des auf

dem Grundstück stehenden Gebäudes die einzig nachhaltige und auch vertretbare Sanierungs-

und Sicherungsmassnahme sei.

3.3 Die

Behörde hat ein vorliegendes Sanierungsprojekt nach Art. 18 AltlV zu

beurteilen und gestützt auf die Beurteilung in einer Verfügung die

abschliessenden Ziele der Sanierung, die Sanierungsmassnahmen, die

Erfolgskontrolle sowie die einzuhaltenden Fristen und weitere Auflagen und

Bedingungen zum Schutz der Umwelt festzulegen.

In Abweichung von diesem Verfahren unterbreitete die

Beschwerdegegnerin das Sanierungskonzept sowie weitere Akten zunächst im Rahmen

des unter der Trägerschaft des Bundesamts für Umwelt und des AWEL initiierten

Projekts "ChloroNet" einer "Expertenstellungnahme". Das

Projekt ChloroNet dient nach Darstellung der Beschwerdegegnerin dazu,

"praxistaugliche, kostengünstige und einheitliche Untersuchungs- und

Sanierungsmethoden für CKW-Altlasten" zu erarbeiten. Die beigezogenen

Fachpersonen beurteilten nicht nur das Sanierungskonzept, sondern auch die von

Erwägungen

der Beschwerdegegnerin bereits genehmigte Detailuntersuchung. Während dieses

Verfahrens wurden weder der Beschwerdeführer noch der Geologe, welcher die

bisherigen Untersuchungen geleitet und das Sanierungskonzept erarbeitet hatte,

beigezogen. Die Stellungnahmen der beigezogenen Fachpersonen – welche teilweise

kontrovers ausfielen – wurden durch ein weiteres Büro zusammengefasst und mit

eigener Stellungnahme sowie Empfehlungen zuhanden der Beschwerdegegnerin

versehen. Dem Beschwerdeführer wurde nur eine anonymisierte Version des

Berichts zur Verfügung gestellt.

3.4

Ob die

Beurteilung durch eine externe Expertenkommission mit Blick auf

Art. 17 f. AltlV überhaupt zulässig war, braucht hier nicht

abschliessend entschieden zu werden, weil die Ausgangsverfügung bereits aus

anderen Gründen aufzuheben ist.

3.4.1

Zunächst hätte der Beschwerdeführer gestützt auf Art. 23 Abs. 1

Satz 1 AltV und mit Blick auf seinen Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss

Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999

(SR 101) an der Beurteilung durch beigezogene Fachpersonen beteiligt

werden müssen, wenn die Beschwerdegegnerin anschliessend gestützt allein auf

diese Beurteilung weitere Massnahmen anordnen will. Dies umso mehr, als der

Beschwerdeführer nicht damit rechnen musste, dass die von der

Beschwerdegegnerin bereits genehmigte Detailuntersuchung noch einmal infrage

gestellt werden würde. In diesem Sinn sieht im Übrigen auch Ziff. 2.1 des

Leitfadens für das ChloroNet-Verfahren vor, dass eine Einigung zwischen

zuständiger Behörde und Standortinhaber nicht nur über die Durchführung des

Verfahrens, sondern auch über die Auswahl der Experten und des Koordinators,

die allfällige Übernahme der Kosten durch den Standortinhaber und die Umsetzung

der durch die Experten gewonnen neuen Erkenntnisse notwendig sei; eine solche

Beteiligung des Standortinhabers lag hier nicht vor.

3.4.2

Es ist sodann nicht nachvollziehbar, dass die beigezogenen Fachpersonen

ihre Einschätzung allein gestützt auf die ihnen zur Verfügung gestellten Akten

abgaben, ohne zumindest den Geologen anzuhören, der die bisherigen

Untersuchungen durchgeführt hatte. Entsprechend beruhen die abweichenden

Auffassungen der beigezogenen Fachpersonen teilweise schlicht auf Vermutungen.

Dem mit den hydrogeologischen Verhältnissen vertrauten Geologen hätte vor

Erlass der Ausgangsverfügung zumindest Gelegenheit gegeben werden müssen, zu

den abweichenden Interpretationen seiner Fachkollegen Stellung zu nehmen, was

auch erlaubt hätte, allfällige Unklarheiten zu bereinigen. Aufgrund des gewählten

Verfahrens lässt sich nicht ausschliessen, dass mit der nun angeordneten ergänzenden

Detailuntersuchung erneut Daten erhoben werden sollen, die bereits aufgrund der

ersten Detailuntersuchung bekannt sind bzw. sich aus den damaligen Messungen herleiten

liessen.

3.4.3

Im Bericht werden die Stellungnahmen der beigezogenen Fachpersonen nur anonymisiert

wiedergegeben, was dem Anspruch auf rechtliches Gehör ebenfalls widerspricht.

Sodann besteht der Bericht im Wesentlichen aus einer Aneinanderreihung dieser

anonymisierten Stellungnahmen. Vor allem bei der Auseinandersetzung mit den

möglichen Sanierungsmethoden bleibt der Bericht deshalb weitgehend

unverständlich und fehlt es an einer nachvollziehbaren Auseinandersetzung mit

den Empfehlungen der einzelnen Experten. Der Zusammenfassung auf Seite 30

des Berichts kann in diesem Zusammenhang einzig entnommen werden, dass die

einzelnen Sanierungsvarianten von den beigezogenen Fachpersonen sehr kontrovers

beurteilt werden. Auch deshalb kann dieser Bericht nicht Grundlage für die

Anordnung weiterer Massnahmen sein.

3.4.4

Die im ChloroNet vorgesehene moderierte Expertenbeteiligung hat sodann

überhaupt nicht den Zweck, das vom Standortinhaber bzw. dem von diesem

beauftragten Gutachter auszuarbeitende Sanierungskonzept oder die

Beurteilungspflicht der zuständigen Behörde zu ersetzen. Gemäss Ziff. 6

des Leitfadens ("Spielregeln") behalten auch bei einer moderierten

Expertenbeteiligung der Standortinhaber und der von ihm beauftragte Gutachter

die Verantwortung für die Standortbearbeitung. Die fachlichen Stellungnahmen

sollen die Bearbeitung des Schadenfalls durch den Standortgutachter oder

-planer nur inhaltlich unterstützen, diese jedoch nicht ersetzen. Indem die Beschwerdegegnerin

eine ergänzende Detailuntersuchung allein gestützt auf den ChloroNet-Bericht

anordnete, verwendete sie diesen Bericht in einer Weise, für die dieser gar

nicht erstellt worden war.

3.4.5

Weiter bleibt anzumerken, dass die von den beigezogenen Fachpersonen

favorisierte Sanierungstechnik – die ohnehin nur eine Teilsanierung

herbeiführen könnte – nach deren Auffassung eine Abweichung vom Sanierungsziel

im Sinn von Art. 15 Abs. 2 AltlV voraussetzte. Dem steht indes nach

Art. 15 Abs. 2 lit. c AltlV entgegen, dass das fragliche Gebiet

im heutigen Zeitpunkt immer noch dem Gewässerschutzbereich Au zugeordnet ist

und eine Teilsanierung auch nach Auffassung der beigezogenen Fachexperten die

Nutzbarkeit des Grundwassers nicht gewährleisten könnte. Ein solches Vorgehen

setzte deshalb voraus, dass der Kanton das fragliche Gebiet nicht mehr als Gewässerschutzgebiet

Au qualifizierte. Die Beschwerdegegnerin hat damit ergänzende Untersuchungen im

Hinblick auf eine Sanierungsmethode angeordnet, die im heutigen Zeitpunkt gar

nicht zulässig wäre.

3.4.6

Schliesslich ist die Beschwerdegegnerin darauf hinzuweisen, dass die

Altlasten-Verordnung keine genügende gesetzliche Grundlage dafür bietet, einen

Grundstücksinhaber zu einer Realleistung im Zusammenhang mit einem Pilotversuch

für noch nicht hinreichend erprobte Sanierungsmethoden zu verpflichten. Die

Ausführungen der Beschwerdegegnerin zur Bedeutung des Projekts ChloroNet deuten

zumindest darauf hin, dass dieses und die gestützt auf den Bericht angeordneten

Massnahmen gerade einem solchen Zweck dienen könnten.

3.4.7

Da die streitgegenständlichen Massnahmen demnach auf einem mangelhaften Verfahren

beruhen, sind sie aufzuheben. Die Beschwerdegegnerin wird das ihr vorgelegte Sanierungskonzept

im Sinn von Art. 18 AltlV zu beurteilen und anschliessend die weiteren

Massnahmen anzuordnen haben.

4.

Nach dem Gesagten sind in Gutheissung der Beschwerde

Dispositiv

Dispositiv-Ziff. I des Rekursentscheids sowie die Verfügung der

Beschwerdegegnerin aufzuheben. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des

Rekursentscheids sind die Kosten des Rekursverfahrens der Beschwerdegegenerin

aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Mangels eines entsprechenden

Antrags ist dem Beschwerdeführer für das Rekursverfahren trotz Obsiegens keine

Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,

Zürich etc. 2014, § 17 N. 16).

5.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin

aufzuerlegen und ist diese zu verpflichten, dem Beschwerdeführer für das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.- zu bezahlen

(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und

§ 17 Abs. 2 VRG).

6.

Beim vorliegenden Entscheid handelt es sich um einen

Zwischenentscheid, der gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG vor Bundesgericht

nur direkt anfechtbar ist, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil

bewirken könnte (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort

einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit

oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen, soweit sie nicht als gegenstandslos geworden abgeschrieben

wird.

Die

Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 22. September 2010 und

Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Regierungsrats vom 7. Mai 2014

werden aufgehoben.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses des Regierungsrats vom

7. Mai 2014 werden die Kosten des Rekursverfahrens von insgesamt

Fr. 1'674.- der Beschwerdegegnerin auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 260.-- Zustellkosten,

Fr. 6'260.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4. Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Beschwerdeverfahren

eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30

Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an …